国有资产流失的途径、原因及防范对策研究

第一篇：国有资产流失的途径、原因及防范对策研究

国有资产流失的途径、原因及防范对策研究

摘要

社会主义市场经济体制的建立，企业经营机制的转换，给企业带来了蓬勃生机，但是在经济大发展的同时，由于客观体制上还存着一些漏洞，国有资产流失还相当严重，引起了全社会的广泛关注。国有资产的全方位多渠道流失己经是一个不争的事实，因此，在市场经济条件下，加快国有资产管理体制改革，强化对国有资产的监管，建立约束机制，防止国有资产流失，已是经济管理工作的当务之急。本文通过深入剖析国有资产流失的途径与原因以及我国国有资产流失的现状进行分析，提出防范国有资产流失的主要对策。

关键词

国有资产流失；原因；途径；防范对策

一、国有资产流失的概念

（一）国有资产的定义

国有资产是指国家依法取得和认定的或者由于资本金投人及其收益、拨人经费、接受馈赠等形成的各种形态的资产。国有资产是国民经济发展的命脉，是我国社会主义市场经济和现代化建设的重要物质基础。随着我国社会主义经济体制的改革和发展，国有资产在国民经济中主导地位日益彰显，对其他经济形式的带动、牵引作用明显增强。

（二）国有资产流失的概念

固然国有资产流失这个概念在我国很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。从法律上看，国有资产流失是指由于国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者主观上的过错而造成的国有资产损失或者减少的状态或者结果。因为国有资产流失可以在不同的学科视野中进行审视，在实质上它不可能只是“法律”上的。如果把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制状况而使国有资产流失的漏洞无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的责任主体是国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者；在主观方面，是由于有关责任主体主观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为造成的；在行为结果上，是造成了国有资产的损失或减少。只有同时具备这些方面，才能在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自

然原因如地震、台风等造成的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。

所以，国有资产流失是指国有资产在未得到补偿或补偿不足的情况下，被非国有性质的产权主体占有或控制的事实；或者国有资产虽未被非国有性质的产权主体占有或控制，但其带来的经济效益或其他效果的全部或一部分，被非国有性质的产权主体占有或控制的事实。

二、国有资产流失的现状

近几年来，随着改革的深入，国有资产的流失日益成为一个不容忽视的问题。国有资产流失触目惊心，据有关专家估计，以各种形式流失的国有资产每年近千亿元。愈演愈烈的国有资产流失现象，已经严重影响到国家经济的安全和正常的发展。同时，国有资产流失造成多数社会财富被少数人无偿占有，贫富差距不断拉大，社会分配明显不公，贪污腐败现象蔓延增长。有研究表明，国有大、中、小型企业权益损失占净资产的比重分别高达15.2% 59.4%和82.8%，国有企业资产流失现状令人震惊。不仅如此，据报载，我国国有企业的呆帐、死帐及银行不良资产损失至少在 12000亿以上，每年公款吃喝的费用高达 1000亿，每年偷漏税损失 1100亿以上．由于决策失误造成的浪费，每年至少在 1000亿以上。根据统计资料估计，自80年代以来，我国国有资产流失累积达14000亿元，另据世界银行的一份研究报告估计，我国公共部门的资产流失约占GDP的8%-12%。

上述现象不仅造成国有资产大量流失，国家利益受到严重侵害而且加剧了社会矛盾，扰乱了国家正常的社会秩序。因此，必须采取有效措施，坚决堵住这股暗流，以维护国家和人民的利益。

三、国有资产流失的途径

（一）规避法律和违法犯罪造成国有资产流失

1、国有企业向股份转制过程中，有的企业董事长兼总经理，还是单位下属公司总经理，大权独揽，利用职务便利，采取各种手段巧妙地变更股权，化公为私，导致国有资产流失。

2、在生产经营中，把国有公司、企业应入正规帐的营业性收入、利润等不入帐，形成帐外资产，然后巧立名目，集体私分这部分国有资产。

3、部分国有公司、企业在相互合并、兼并过程中，采用“移花接木”的办法，通过单位间业务往来以高进低出，赔本销售等手段，转移、隐匿和侵吞国有资产。

（二）以各种所谓正常活动的名义大量消耗国有资产赞成国有资产流失

1、借洽谈业务、接待参观、考察等为名，搞公费旅游和吃喝、玩一条龙，挥霍资产。

2、利用合资企业的身份或合作投资的名义，向国有企业和社会个人进行非法融资，然后非法占为已有，使国有资产严重损失。

3、在商贸活动中以各种名义截留贷款私用或以各种借口滥发“项目活动费”虚列中间人和开支等方式，使大量国有资产装进个人腰包。

（三）钻改革开放过程中的法治不完善和管理上的漏洞，造成国有资产严重流失

1、国有企业承包租赁联营，无法律约束，造成大量国有资产流失。据调查，一些私有企业负责人将国有企业承包租赁亲戚或朋友，最后，承包人或租赁人以亏损为由拒绝交纳承包、租赁费。还有的企业与个人联营，在联营中，企业出钱出场，有的出资额达几百万甚至上千万。由于企业缺乏对联营有效合理的监督，相互之间的权利与义务不明，几年下来联营企业瘫痪，几百万的国有资产付诸东流。

2、随着国有企业改革的深入，国有企业组建股份公司势在必行，在组建股份公司过程中有的人乘国有企业清产时，故意涂改帐册，谎报损耗，提供虚假情况和资料；有的人与评估人来意串通，对国有资产低估，致使国有资产流失。

（四）工作严重不负责任和玩忽职守千万国有资产流失。

1、在经营活动中，一些企业负责人和业务员盲目轻信。有的轻信诈骗犯的花言巧语，导致国有资产被骗，有的严重不负责任，对国有资产缺乏保护意识导致国有资产被转移。

2、违章经营管理，随意委托他人办理业务或在与外方人员合作过程中，轻听轻信，不负责任，使外方债务转移到合资合作企业身上，造成国有资产大量流失。

3、国有企业为私营企业盲目提供经济担保千万国有资产损失。尽管担保法1995年已颁布实施，但大多数国有企业负责人对担保法的意义不了解，对担保的法律后果不清楚也不重视，往往出于人情、私情关系或其他种种原因为私营企业提供担保，一旦担保的私营企业不能偿还债务时，损失便落到国有企业身上。该类案件在经济纠纷案件中所占的比例相当大，由此造成的国有资产流失也日趋严重。

4、国有商业银行中有的掌握信贷大权的人，贷款审查批报不严格，即使是严重亏损的企业仍贷巨资，造成银行大量的呆帐和坏帐，使国家大量贷款无法收回。

5、部分掌握经营管理大权的人官僚主义思想严重，工作中不注意掌握有关业务知识和投资经营信息动态，盲目投资，在投资经营活动中千万严重亏损，使国有资产大量流失。

（五）隐性国有资产流失

1、“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业为了安排子女、家属就业，投入一定的资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业，或让出适销对路产品的经营权给“三

产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。

2、国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立“民营”公司经营，从中获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。

3、国有企业无形资产的流失。一是企业自行研制新技术取得的无形资产未按规定入账，虽然这些新技术已为企业所拥有和使用，并带来经济效益，但由于未入账，致使总资产中少了无形资产这一块；二是在出售、转让技术，尤其是转让技术与提供技术服务同步进行时，往往忽视技术本身的价值，搞低价出售、转让技术和技术服务；三是在对外技术服务、学术交流、接待参观访问中无意泄密，把所掌握的技术秘密或内部事项提供给其他企业，造成企业无形资产的损失；四是在企业整体转让时，将“商誉”无形资产忽略不计，只计算实物资产。

四、国有资产流失的原因

1、法律规定不尽完善，对导致国有资产流失的违法犯罪打击力度不够。比如玩忽职守犯罪案件，往往给国家财产千万严重损失，而刑法规定处罚的幅度却很低。修订后的刑法在打击预防国有资产流失犯罪方向迈出了可喜的步伐，规定了为亲友非法牟利罪，签订、发行合同失职被骗罪等等，但是，对其它玩忽职守千万国有资产流失的行为未能明文规定。

2、寻求法律保护的积极性不高，保护国有资产的意识不强。主要表现为：国有资产所有权被侵犯后，这些企业怕麻烦或企业领导、业务人员拿了“回扣”，得了好处费而主动放弃三权：即放弃起诉权、放弃抗辩权、放弃申请权，致使国有资产千万损失。

3、国有资产还未建立完善的管理机制。国家作为所有权主体，对国有资产享有占有和运用权，但这个占有和运用并不是对资产直接进行支配，资产的管理和经营建立在不同层次的授权关系基础上。国家对不直接支配的资产如何管理，目前还没有统一的模式。

4、企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍实行厂长、经理负责制。企业有了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

5、企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌

握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

6、国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

7、政企不分，国有资产运营低效。政企不分的问题现今主要体现在能源、电力、通讯、交通等垄断行业和公用事业部门。政企不分导致政府直接干预企业的生产经营，对企业管理过细、过死，致使企业缺乏应有的自主权，这就严重挫伤了企业的积极性，其最终结果是企业经营管理不善、国有资产流失；同时在国有资产运营上，由于政企不分，职责不明，企业无法有效承担国有资产保值的责任。企业经营者读职失职，搞暗箱操作。尤其是在转制过程中，某些人利用国家企业改制制度不完善的漏洞，人为混淆是非，将转制当成转私，产权量化到个人；在改制中的国有股转让和国有资产出售中没有创制一种透明、公平竞争和获得债权人同意的机制，使得利益转移

五、防范国有资产流失的主要对策

（一）发挥检察打击职能，遏制国有资产流失

国有资产流失的严重状况表明，违法违纪等腐败现象，贪污贿赂等经济犯罪以及玩忽职守犯罪是国有资产流失的主要渠道之一，只有通过严惩各种腐败现象和犯罪活动，才能斩断伸向国有资产的“黑手”，遏制国有资产流失的恶流。为此作为检察机关，应从以下几个方面工作入手：一是自觉增强发慌市场经济条件下保护国有资产安全的意识，深入到金融、工商、税务等部门调查研究，摸清侵吞国有资产的贪污贿赂等经济犯罪情况，把保护国有资产安全视为检察工作的一个重要着眼点和立足点来部署打击犯罪工作。二是要注意调整侦查思路，加大打击侵吞国有资产的各种犯罪分子，调动起广大干部群众与侵吞国有资产的违法犯罪活动作斗争的积极性。三是要把法律监督专门工作与群众迫切要求反贪惩腐的热情结合起来，把经济举报中心的工作做得更好，为群众积极参与惩治侵吞国有资产的各种犯罪提供有效的途径。

（二）健全国有资产管理监督机制

首先，国有资产管理部门对企业负有指导、督查责任。明确国资管理 部门和企业领导 的责任，对失职、渎职者要严格依法追究其民事、行 政、刑事责任。加强审计力度，对企业的不法行为进行曝光、披露。通过“审计风暴”进行严厉的打击，依靠社会公众实行舆论监督。

其次，强化国企的内部监督。如国企监事会制度、职工代表大会制度应健全且有效运转。不能让内部监督流于形式。国有资产管理部门要监督改制企业的清产核资。加强对资产评估机构的管理，严格审查评估机构资格．核查评估结果。保证评估质量。对改制企业中发生的国有资产流失案件，要协同有关部门进行查处，坚决杜绝企业改制中人为因素造成的国有资产流失。

最后，应建立产权管理的法律责任制度。当前，要加速制定维护国有资产权益的有关法规，通过建立法规责任制度，明确企业的责任、规范企业的行为。通过国有资产管理部门和社会中介机构进行监督。强化企业民主监督机制．充分发挥职代会作用。职代会要把资产保值与增值列入重要的议事内容，并通过选举参加监事会与资产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监督活动，逐步创造条件实行民主选举厂长，以便强化对其经营活动的民主监督。确保国有资产保值增值。

（三）建立健全科学的国有资产管理体系

1、建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强的可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2、建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3、改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（四）重点防范企业改制过程中国有资产的流失

1、审批改制企业，严把“六关”。一是严把“界定关”。界定清楚国有资产的范围，特别注意的是利用国有资金、资产创造的收益也属于国有资产。二是严把“审计关”。对改制企业首先进行清产核资，再聘请会计师事务所对改制企业资产进行专项审计，同时对法定代表

人进行任期(或离任)责任审计，对法定代表人在任期内的财务收支和经营情况进行全面的审计评价。三是严把“评估关”。严格按照国务院《国有资产评估管理办法》，采取符合实际的标准及方法，按规定程序和环节进行操作。四是严把“核销关”。按照“少核销，多挂账，慎剥离”的原则慎重处置企业申报的呆坏账，注重保持改制企业法人财产的完整。五是严把“方案关”。慎重制定改制方案，改制方案充分考虑和听取职代会意见。六是严把“交接关”。严格执行付款“三不许”原则，严防用国有资产买国有资产。

2、规范产权转让过程，严格要求进场交易。规范企业国有产权转让行为，建立企业国有产权交易制度，已经成为从源头上防治腐败，防止国有资产流失，加强国有产权交易监管的制度性要求。产权交易市场是在公平、公正、公开的交易平台上，经过严格程序化的方式把交易信息完全暴露在阳光之下。通过产权交易市场，可以发现和提升国有资产的价值，规范交易行为，节约交易成本，对反腐倡廉，防止国有资产流失具有积极作用。

（五）防范国有资产的隐性流失

1、完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起到重要作用。

2、严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3、加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（六）建立健全国有资产流失的责任追究制度

企业国有资产流失往往不单纯是国有资产流失问题，而是与违法违纪行为相伴而生。对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况子以处理。分清是不可抗力影响，还是经验不足造成失误；是责任心不强个人失职，还是主观从中牟利，损公肥私。有针对性地加大责任追究力度，以达到惩前毖后之效。

参考文献：

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第二篇：国有资产流失问题的原因及对策

国有资产流失问题的原因及对策

摘要

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础，是国民经济的支柱。国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的地位，然而目前我国国有资产流失的现象十分严重，不仅数量巨大,而且影响恶劣。现在如何加强对国有资产的管理和监督，防止国有资产流失的问题,已成为国有企业改革和发展的中心任务。本文从国有资产流失的现状、原因及对策方面进行了探讨，该篇论文出发点既是对国家财产的保护意识，意义在于让大家认识到国有资产的安全有待大家共同去维护，可以维持国家利益。【关键词】国有资产 流失 产权交易 激励机制

国有资产是国家得以存在,国家机器得以运转的物质基础。尤其是在公有制占主体地位的社会主义中国,国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的地位。但是改革开放以来,处于转轨中的中国一直面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活经验和实际案例来看,这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会使社会安定和经济发展的外部条件受到破坏,而且还会威胁到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济安全。因此,国有资产流失现象应当引起国家及社会各界的足够重视并从法律上探讨遏制和解决国有资产流失的对策。

一、我国国有资产流失的概述

（一）国有资产流失的内涵

1．国有资产的定义

国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速增长,是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。据有关部门统计,目前我国国有资产总额约十多万亿元,每年因种种原因造成的国有资产流失达数百亿元,且呈递增态势,其中大部分是企业国有资产，这已经成为困扰社会主义市场经济改革与发展的一个日益严重的问题。因此,加快国有资产管理体制改革,强化对国有资产的监管,建立约束机制,预防国有资产流失,是经济管理工作的重要任务。

2．国有资产流失的定义

所谓国有资产流失,主要指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益,或者以国有资产毁损、消失的形式形成流失。改革开放以来，国有资产有了很大的增长,规模在迅速扩大,国有经济在社会主义现代化建设中起着举足轻重的作用。但是，对这样庞大的国有资产,在资产经营、管理和监督中还存在着一些突出的问题。很明显的一点是国有资产流失现象严重。一些国有企业在实行承包、租赁、股份制改造和民营化等的改制过程中,以各种方式低估或低价转让国有资产,在出售国有资产时，不是在市场中公开进行,而是私下交易,有的甚至一卖了之,或把国有资产直接量化到个人。一些国有企业在实行市场经济改革中，由于不善于经营，造成了较大的经济损失和效益流失。

（二）国有企业产权制度改革与国有资产流失的关系

党的十五大以后,股份制在国有企业改革中普遍推广。这种新体制的实施,为我国国有企业走出困境、重振雄风、注入活力提供了政治保证。但由于一些企业在操作中的不规范,造成了国有资产大量流失,其现象为:一是将国有资产低估或不进行评估就低价入股。一些股份制企业在组建过程中,对国有资产高值低估。最常见的手法是对其中有形资产部分按原值等价折合入股,如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估,不计其市场升值部分。相当一部分企业甚至把原来国家拨给的土地,不计价折合成国家股份划作自己企业的法

人股,对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等极具价值和增值潜力的无形资产,则不予评估或按极低的价格评估,有意无意吞噬国有资产。二是将公有资产按比例送给个人。一部分人认为:职工是企业的主人,是财富的创造者,在改制中为保护一己私利,将公有财产无偿量化给个人,致使国有资产流失。三是在红利分配时,国家股、集体股、个人股同股不同利。不合理的利益分配造成国有资产流失,据国家体改委与财政部估计,仅2007年国家应得的收益流失约60亿元以上。四是改制企业发生的亏损由改制前单位负担。

二、我国国有资产流失的形式

国有资产流失问题是当前需全社会引起关注，亟待着力解决的社会问题。相关的案例，相关的报道、相关的调查数据表明，当前国有资产流失的种类、方式、形态等呈现出一些新的特征。

（一）国有资产流失的渠道

国有资产的流失渠道从从相对单一到多渠道、多方位。具体表现在：巨额国有资产持续不断地流向大大小小“腐败群体”、“自留地”、“小金库”；流向一些企业滥发钱物、滥列成本、克扣利润形成的非制度收入；流向企业经营管理队伍中“蛀虫”、“巨囊”的私囊；流向一些依附在国企肌体上的私营企业中违法经营者的“吸血盆”；流向社会上那些专门靠权力和暴力的不法之徒设下的坑、蒙、拐、骗的“陷井”。

（二）国有资产流失的程度

国有资产从小流量到巨额流失。以钻企业转制、监督管理机制不健全的空子，这些“巨贪”每人从国企侵吞和给国家造成损失的资产少则数拾万元，多则百千万元。国企资产的流失，不再是“跑、冒、滴、漏”，而是可能冲毁国家经济长堤的凶猛逆流；不再是挖几块“墙角砖”，而是可能撼动“国库”基石。

（三）国有资产流失的形态

国有资产流失的形态从对消费资料的占有扩展到对生产资料的占有。现实中，拥有一定特权的领导干部，充分利用职务之便，想方设法为自己谋取

私利。他们有的让具有人身依附关系的亲信执掌企业人、财、物大权；有的为亲属办企业提供便利；有的将自己所能支配的国有资产进行“体外循环”；有的借租赁、承包、项目投标、兼并、破产、拍卖、重组、担保、抵压之名，将国有资产打折、缩机或直接“偷梁换柱”。

（四）国有资产制造流失手段的升级

当前国有资产制造流失者从“单边谋定自动演变为多边合谋联动”。党内与党外、党政与企业、司法部门与中介机构中执掌国有资产所有权、监管权、经营权、审核权的某些“权贵们”相互勾结，疯狂进行“权权交易”，实现权力资源的共享与互占，逐步使国有资产演变为私有财产，使公有制变相成为私有制。

三、我国国有资产流失的原因分析

（一）国有资产管理体制存在的弊端

1．经营管理不善造成企业国有资产流失。

企业经营管理的优劣，直接影响国有资产的运营，一些企业经营管理混乱，没有章法，不按照严格的组织程序办事，对项目的开发不作充分的调查和科学的论证，拍脑袋定盘子，致使决策失误；粗放式的生产技术管理，造成生产技术效率低下，从而导致企业整体效益下降，甚至亏损，造成国有资产流失。此外，财务管理混乱，存在大量的帐外国有资产，也与国有资产流

失有着直接联系。

2.缺乏必要的行政法规及管理办法

国企改制必然导致国有产权的交易，产权交易是实现国企改制的有效途径。但是，由于产权交易方面存在着产权转让主体模糊、产权交易的流程和规范不够完善、产权交易市场化程度不高、缺乏流动性、没有形成全国统一的产权交易市场、产权交易的价格形成没有市场化等一系列问题，从而导致在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制；对于国有资产的出售法律虽有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖，但现实中有很多改制企业国有资产出售是未经批准擅自出售，这种程序严重违法、暗箱操作的行为，直接造成了国有资产的大量流失，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。

（二）国有企业产权交易不规范

1．国有资产产权主体缺位，管理体制滞后。

国有资产流失的根本原因是国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。

2．产权界定不清，产权主体虚置。

企业财务管理混乱，财产帐目不清。有的企业财务制度形同虚设，一些资金和经费掌握在个别领导和经办人手中，特别是私设名目繁多的“小金库”，这些管理上的混乱使犯罪分子有机可乘。还有的企业连对外拥有多少债权都不知道，导致企业对外的债权多年不收，超过诉讼时效而得不到法律保护，千万国有资产流失。

3．产权转让价格不合理

在出售企业过程中，不按规定对购买方给予大量优惠，将部分国有资产无偿量化给个人，或设置不合理的优惠股及送股；有的随意减免原企业的债务及担保责任。对企业的产权转让、承包、租赁收入清缴不力，导致国有资产收益不得以实现。部分企业借改制、重组的机会，逃废大量债务，特别是银行债务，使得国家金融债权悬空，造成国家信贷资产流失。

4．产权转让收入不上缴

在企业改制过程中，有些企业聘请的资产评估机构没有资质；或虽有资质但迁就被评估企业，进行高值低估；或只注重对房产、设备等固定资产的

评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产据为己有。有的从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情等方式，尽量降低所评估的资产价值，最终导致国有资产的大量流失。

（三）国有企业经营者激励和约束监督机制不健全

国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，而在我国国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，审计监督制度不健全，导致了国有资产流失。同时执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于保护国有资产权益。

1．国有企业经营者缺乏激励机制

国有企业工作人员在认识上有心理误区，千万国企犯罪增多，从而使国有资产的部分流入到个人腰包，这些误区主要表现在：藐视法制，认为工作辛苦，挣点“油水”属小节无害；贪图享乐；还有部分国企工作人员认为对企业贡献大，而得到的少，心理失衡产生通过将国有资产占为已有，弥补不足等等。

2．国有企业经营者缺乏约束监督机制

企业领导权力过于集中缺乏必要的监督机制。政企分开以后，普遍衽厂长、经理负责制。企业胡了更多的自主经营权，但从违法犯罪案件看往往由于厂长、经理“一支笔”，一个说了算或是厂长、经理身兼数职，上下一条线，缺乏专门的机构进行监督。失去监督的权力必然导致腐败千万千万的损失也难以挽回。

（四）国有企业蒹并或破产

1.乘国有企业转换经营机制，巧立名目，赖账不还。一些单位纷纷进行主权改革，他们抓住这一机遇，变相甩开银行债务，将国有企业分解出若干个股份制企业，将主要设备，资金和技术骨干从原有国有企业中分离出来，并独立核算，自主经营，这样，原有的国有企业就变成了一具名存实亡的一个外壳。原来企业的银行债务被甩掉，全部落在老企业身上。新的股份制企业以新的法人代表身份进行新的经营活动，并另择银行开立账户。使老企业日趋消亡。原有单位已不复存在，使银行贷款收回无望。如我县商贸局百货公司，由于经营不善，企业亏损较大，银行贷款一千多万元不能偿还。为逃避外债，以该公司倒闭为名，临时雇用几个人支应门市，暗地里他们另立了一个西平县商贸有限公司，甩掉原来银行贷款和外欠款，重新组织原来人员，重操旧业，进行营利活动。

2.一些国有企业经营不善，缺乏科学的管理方法，致使企业债合高筑。为了求得生存，便借着企业转换经营机制的机会，挂起了合资的招牌。有的企业竟将银行贷款，做为合资入股的资本，致使银行贷款回收化为泡影。3.钻空子，私分国有资产。有的企业为了逃避银行债务，当破产的申请报告未经上级有关部门认可后，便分光吃净国有企业资产，天食银行债务，银行贷款无法讨回，吃亏的是国有资产。如县石油公司管理不严，企业濒临倒闭。该单位在申请破产报告未被上级批准后，他们变卖国有资产，以种种原因，把国有资产拉出去顶账。原经理赵某某和副经理陈某某，利用职权，以原来拉业务跑关系请客送礼资金过大没法入账，仅以业务亏损冲账21万余元（二人已追究了刑事责任）。

4.从中牟利，获取好处。一些申请破产企业的领导，在整顿期限，流于形式，走过场，或明或暗地侵吞、私分和隐匿财产，从中渔利，非正常压价出售财产，从中收取回扣；对原来没有财产担保的债务提供财产担保，以求利益均沾；在某些债务人利益诱惑下，对未到期的债务提前清偿，以获取好处，他们的行为被发现时，损失已无法挽回。

(五)利用手中权力，索赔受贿，致使国有资产受到损失

在国有企业中，掌握原材料采购供应的，利用采购签订合同之机收受回扣；在批准原材料入库时收受贿赂；贷款时索要行贿；在延期交货的物资办理接收手续时索取贿赂；以产品质量不合格为由索取贿赂等等。这引起名目繁多的行贿受贿，每一分钱都是国有资产，他们都面不改色的装入自己的腰包。如95年我院办理的原县化肥厂厂长郑某某受贿案，郑某某利用厂长职务之便，合伙与采购人员串通，以采购煤炭为由，从中吃回扣80多万元，此款私分装入自己的腰包。

一些企业法人代表认为企业的一切应以自己为中心，自己说了算，片面追究自主经营，以企业发展经营中的一些重大问题，不作周密细致的调查研究，而凭个人权力，盲目决策。如我县化肥厂和水泥厂为抓盈利，想方设法扩大生产，扩大规模，扩大建筑工程，购进设备不作考察，随意拍板，致使上百万元的机器设备，原材料成为一堆废铁，对一些技改项目，不经过论证就上马，导致上成后又下马，千万元的资金白白扔掉。

四、我国国有资产流失的综合治理及预防对策

大量事实表明，制造国有资产流失的祸首来自于国有资产所有权、支配权、经营管理权、监管权的人群。近年来，造成国有资产流失的案件呈上升趋势，其数额之大，令人触目惊心。防范国有资产流失，就要针对企业国有资产流失的新特点、新情况、新问题，增强预见性、创新性和有效性，加大对国企改制的法律监督，为企业发展制造良好的法制环境。

（一）认真搞好清产核资工作

高度警惕在“光环”下制造国有资产流失的勾当。要严防利用民主决策制度上的薄弱环节，以集体决策、组织决议的名义搞“集团腐败”、“法人违法”；要严防以种种理由做幌子，通过所谓“民心工程”、“政绩工程”、“形象工程”私分、转移、挪用国有资产；要严防打着处理不良资产的旗号，隐瞒、截流国有资产，中饱私囊，把“脱水”偷换为“流失” 的行为。要高度警惕在“合法外衣”下制造国企资产流失的勾当。从会计报表、审计报告、资产评估报告中反映的种种虚假信息、失真数据，我们可以看到一些改制企业是如何与财务、资产、土地、审计等“中介机构”中的败类堂而皇之地改变国有资产性质。制造国有资产流失的不法之徒正是利用法规制度的“真空带”、“边缘处”频频得手，合理合法地将国有资产据为己有。

（二）建立健全国有资产管理新体制

1．建立科学、合理的国有资产经营责任制。经营责任制必须具备较强可操作性和激励性。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个体系的建立要体现企业的效益、发展与个性，除了通常的利润总额、净利润、国有资本保值增值率、净资产收益率、总资产报酬率、不良资产率等指标外，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。

2．建立完善的人才管理机制。对企业领导人的任免是国有企业出资者实施对国有资产管理的重要方式，选拔优秀的企业领导人，组建好的企业领导班子，往往是企业生存与发展的关键。按照党管干部与《公司法》要求相结合的原则，以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，废除领导行政级别制度，建立能者上、拙者下的灵活用人机制。

3．改革国有企业分配制度。有关部门要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

（三）对国有资产进行合理的结构性调整

1．完善法律法规体系。隐性国有资产流失现象的发生，很大程度上与我们现行的法律法规体系不够完善有关。少了法律的支撑，没有强有力的约束力，种种隐性国有资产流失现象如何界定性质都是一个问题。如果我们的法律法规体系能够进一步的完善，将对杜绝此类国有资产流失现象起

到重要作用。

2．严格执行“主辅分离、辅业改制”政策。中央七部委联合印发《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》的通知，一方面是要辅业改制分流安置富余人员，另一方面也是为了防范主业的效益和利润通过辅业流失。

3．加强对企业无形资产的监管。企业应从内部加强对无形资产的管理，特别是现在企业对外资产重组的转让、租赁、兼并收购、资产置换等经济活动，无形资产的运作和交易显得格外活跃，通过对无形资产的内部核算管理，可以减少交易过程中的损失。做好无形资产保护和保密工作，以防止泄密而导致的无形资产流失。

（四）建立和健全对国有企业经营者的激励和约束机制

健全约束机制，加强监督权力。大量事实说明，过度集中的权力一旦失去制约，必然要导致腐败。相反，要遏制以权谋私，有效防止党员领导干部滥用职权，必须坚持办事公开的原则，增强工作透明度，这些是防止国有资产流失的基础性工作。消除“权力寻租”的条件，形成防范和约束“公权滥用”和职务侵占的权力制衡制度。从企业外部环境看，要加快政治体制改革步伐，从根本上解决权力过度集中而有缺乏制衡监督的状况，通过对权力的分解，淡化“权力含金量”，极大限度地消除太多、太大、太滥的“行政管制”的弊端。国企自身要加快改制和建立现代企业制度步伐，建立协调运转的法人治理结构，真正建立产权明析、出资人到位、以资产为纽带的关系。要在发生企业不良资产的源头深化改革，建立健全防范措施。

加强制度建设，将国有资产的处置过程置于阳光之下，杜绝暗箱操作。国企改革要实行市场化，企业在资产清理、评估，改革方案的每一道程序都要向企业职工公开，并制定相应有效的监督制约机制，并接受职工和有关部门的监督，国有产权变卖要以竟价的方式进行交易，减少国有资产低于正常价格的现象，保证交易的公平、公开和透明。

建立国有企业内部产权制度，明确产权关系。对国有资产进行认真登记、记录、实行国有资产增加、减少的报批制度，认真审查国有资产的保值增值情况。做到国有资产完好，物有所值，真实存在。

（五）推进各项配套改革

要看准选好国企掌权人。废除各种可以用于“权钱交易”、“以权致富”的特权。在制度建设中，解决好权力制衡和对领导干部监督的问题。必须从整体上推进干部人事制度改革，坚决刹住用人上的不正之风，从根本上治理“吏治”腐败的问题。要把人看准选好，尤其是对国企具有“绝对权威”的党政“一把手”，对那些管人、管物、管钱、管指标、管批文的“实权人物”，务必要按《中国共产党党内监督条例》的规定，权力行使到哪里，监督就行使到哪里，真正形成一种使“掌权人”难以越权办事、擅权专断、以权谋私、弄权枉法，而只能在明确的职权范围内，按其职责行使权力的机制。同时，监管部门要对企业管理人员进行法律培训，建立法人咨询服务体系，为预防国有资产流失发挥重要作用。

要加强对管理人员和财会人员的培训工作，提高他们看家理财的本领。这些工作人员在平时的业务中对国有资产负有重要责任，加强对他们的培训工作，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策、法律，不断更新知识，从而提高他们的看家理财的本领以及对国有资产管理的认识。只有这样，才能保证国有资产安全完整而不受侵害。

总之，国有资产是建立社会主义市场经济的物质基础。国有资产的快速递增，是完善和发展社会主义市场经济的源泉保障。但进入90年代以来，国有资产流失也呈快速递增态势，据有关部门统计，每年至少流失800 —1000亿元。国有资产以如此惊人的速度流失，已经成了困扰改革与发展的一个日益严重的问题。因此，在社会主义市场经济条件下，在建立现代企业制度过程中，转型过程的体制性缺陷使资本运营领域中的资产流失和腐败现象势必成为多发、高发之势。检察机关应以此为重点，及时发现企业转制过程中国有资产流失的新情况、新问题，迅速有效地堵漏截流，加大案 11

件查处力度，为企业的健康发展保驾护航。

第三篇：行政事业单位国有资产流失原因及对策

近年来，行政事业单位产权意识淡薄，资产处置缺乏监督机制，造成国有资产归属混乱，使国有资产在处置过程中流失。因国有资产流失所造成的社会问题也日趋严重。因此，我们必须采取各种有效措施保护国有资产，笔者提出以下建议：

一、资产流失的原因及主要表现形式

1、国有资产流失的原因。行政事业单位国有资产流失的主要原因：（1）国有资产产权不清晰。目前，我国国有资产采取的是条块并行，分级管理的模式。资产的所有权、使用权以及处置权脱节，造成产权虚置、管理缺位，非经营性资产转作经营性资产后所有权关系不清，出现账面资产与实物资产不相符，出现没有人向经营者追索所有者权益的现象；（2）国有资产管理混乱。由于行政事业单位国有资产监管中权力交叉和职能重叠，使得对国有资产流失缺乏有效的约束机制，造成资产管理无章可循、无法可依，加上行政事业单位国有资产管理没有实行责任制，无人对这些单位资产的安全、完整负责；（3）国有资产配置不公。行政事业单位非经营性国有资产的形成、使用、处置大部分由各单位自行掌握，基本上是谁建设谁使用，谁使用谁管理，并在国有资产出租、转让、抵押、改变使用功能方面存在一定程度的随意性。

2、国有资产流失的主要表现形式。（1）上级拨入固定资产或接受捐赠不入账造成国有资产流失。行政事业单位接受捐赠或上级拨入固定资产不入账，造成国有资产流失现象。（2）国有资产处理时造成国有资产流失。主要表现在：一是在固定资产或其他物资变价处理时优亲厚友，从低作价；二是在固定资产变价后其收入不入账，存入小金库或挪作非法开支；三是能修的不修，能用的不用，提前报废处理；四是将国有资产无偿转给或借给其他单位或个人。（3）侵占往来款项形成国有资产流失。形成潜在国有资产流失现象严重。（4）非法捐助造成国有资产流失。国有单位向非国有主体单位或是个人非法捐赠现金或实物，有的将国有资产以低价处理给个人明卖实送；还有的通过非正常渠道把国有资产转移到个人公司名下，造成国有资产流失。（5）应计未计固定资产造成国有资产流失。一些单位利用工程项目，一方面将在管理费用及销售费用中无法列支的支出进行列支；另一方面购置大宗物品如空调、电脑等直接计入项目支出，不记入固定资产科目进行核算，造成国有资产流失。

二、防止国有资产流失的对策

1、严把审计关，探索审计新方法、新路子。首先，增强内审监督。建立健全的内审机构，在充实内审人员的基础上，提高内审人员素质，重点抓好国有资产流失的源头控制，通过事前、事中监督，把国有资产流失的隐患消灭在萌芽阶段。其次，健全社会审计监督。要求行政事业单位在有关资产变动时，必须委托社会审计或资产评估组织如会计师事务所进行审计，以杜绝虚报盈利或随意改变产权的现象发生。再次，突出国家审计监督。国家审计机关在结合平时的经济责任审计、固定资产投资审计、效益审计、跟踪审计以及专项调查中发现线索，不断探索审计新方法，把国有资产流失的黑洞阻塞。

2、建立完善的人才管理机制，配备专职的资产管理人员。由于有些行政事业单位领导人素质低下，知识的局限性以及决策的不民主，致使资产管理及财务管理混乱，从而诱发一些国有资产流失现象。因此，建立一个完善的人才管理机制，选拔优秀的单位负责人，组建好的领导班子，也是决定行政事业单位资产管理水平和绩效的重要因素。另外，会计人员是国有资产的直接管理人员，对国有资产的管理负有重要的责任。如果由于其业务素质不高，使国有资产在核算时发生损失，是万万不该的。所以，要加强会计人员的培训工作，提高他们看家理财的本领，使他们熟练掌握与本职工作相关的政策法规，不断更新知识，从而提高业务素质以及对国有资产管理的认识。只有这样才能保证国有资产安全完整而不受侵犯。

3、强化监管部门职责，严格按规定执行行政事业单位资产清查制度。行政事业单位应建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账，认真进行固定资产卡片的记录与登记，严密核算；建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度，做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制，并确立具体资产管理人员，把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围，明确职责，落实责任。要完善清查制度与统计报告制度、档案制度相结合，建立清产核资制度，坚持做到清理，并定期或不定期地进行大清查，确保账账、账卡、账实相符。

具体办法：一是行政事业单位资产配置方式主要有购置、调剂等。事业单位用财政性资金购置规定限额以上资产的（包括用财政性资金举办大型会议、活动需要进行的购置），应当按照规定程序经主管部门审核，报同级财政部门审批；二是行政事业单位国有资产的使用方式包括单位自用和对外投资、出租、出借、担保等。除法律有特殊规定外，事业单位以国有资产对外投资、出借、担保，需经主管部门审核，报同级财政部门审批，取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理；三是行政事业单位国有资产处置，是指事业单位对其占有，使用的国有资产进行产权转让或者注销产权的行为。处置方式包括出售、出让、转让、对外捐赠、报废、报损以及货币性资产损失核销等。科学合理的资产购置、配置和处置方案，达到提高资产使用效率的目的。作为资产使用方的各行政事业单位的重要职责是具体管好用好国有资产。

总之，需要建立事业性资产集中处置与调剂转让市场，将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合，制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法，鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流，通过所有权变更或使用权转让等方式，将闲置资产转化为有效资源。因此，国有资产是行政事业单位国家经济建设不可缺少的物质基础。如何加强行政事业单位国有资产管理与审计监督，以防止国有资产流失，促进国有资产合理有效地使用，发挥国有资产最大使用效益，就需对审计中发现的各种侵犯国家权益、造成国有资产流失的问题，要严肃处理，决不姑息迁就。只有这样，国有资产增值的目标才能真正实现，国有资产流失的漏洞才能彻底堵住。

第四篇：产权制度改革中防范国有资产流失的对策

产权制度改革中防范国有资产流失的对策

摘要: 国有资产是我国社会主义制度巩固和发展的物质基础。国有资产管理运营体制的改革是实施国有经济战略性改组, 建立现代企业制度, 提高国有资产运营效益, 发展社会主义市场经济的重要保障。国有资产从一般竞争性领域退出, 使国有企业的改革进入新的阶段。但是, 日渐突出的国有资产流失问题, 却在制约着国有资产退出的进程, 对国有企业的改革形成了障碍。

关键词: 产权制度;国有资产;管理

一、加强国有资产的评估和核定

1.资产评估的原则。(1)未来收益原则。资产评估应当核定公司价值, 即在根据公司盈利能力、股利发放比率以及资金时间价值和投资风险价值所确定的股东权益资金成本的基础上确定的公司未来价值, 而非目前公司净资产的账面价值或股票价值。在评估公司价值时, 还要根据企业生命周期理论, 随着企业的发展而有所侧重。(2)贡献原则。根据资产的某一部分对于资产整体的作用或价值来确定该部分资产的市场价格, 该部分资产的价值取决于其对资产整体效用、价值等的贡献情况。根据这一原则可以有效地对资产的某一部分进行科学的评估。(3)市场原则。某项资产具有何种市场价格, 除了其本身的价值外, 还受到市场供求关系变化的影响。资产评估应该充分考虑该资产由于市场供求关系所导致的市场价格。(4)替代原则。替代资产的价值对资产的评估同样会产生影响。在资产评估中, 接受评估的资产的价值不应超过同种商品的最高售价。(5)外在性原则。资产本身之外的经济或非经济因素也会影响资产的价值。如果资产本身之外的经济或非经济因素发生变化的话, 资产的市场价格也会随之发生变化。2.国有资产评估和核定中必须注意的问题。大部分国有企业都拥有一些不具备经营条件的资产和非经营性资产。不具备经营条件的资产包括应核销资产损失、核减债权等方面的资产;非经营性资产包括用于城市管理如市政道路、供电、排水、清洁卫生和市政园林等方面的资产, 用于劳动人事、社会保险如离退休人员管理、劳动用工管理和扶贫等方面的资产以及用于其他应由政府负有职责如职工住房管理、学校、医院和托儿所等方面的资产。

在国有资产退出时, 必须先将这些不具备经营条件的资产和非经营性资产从国有企业资产中剥离出来, 以便在国有资产转让时能够正确核定转让的国有资产数额。对非经营性资产进行剥离可以采取整体出售、租赁经营、无偿移交或委托代管等几种方式。在对国有企业不具备经营条件的资产和非经营性资产进行剥离的过程中, 政府必须全力介入, 一方面与国有企业共同完成对不具备经营条件的资产的核销或核减, 完成对非经营性资产的估价;另一方面, 妥善处置其中的部分非经营性资产(如国有企业的学校、幼儿园、医院等),使产权尽快明晰, 完成国有产权退出的过程。

二、国有资产退出实行“二次改制”

1.国有资产退出的第一次改制。国有资产退出过程中发生的国有资产流失, 在很大程度上是因为政府这个原有的国有资产所有者的信息缺失。无论进行怎样的国有资产评估,国有企业的管理者和经营者掌握的信息总是多于政府主管部门掌握的信息。在缺乏相应约束情况下, 很容易出现国有企业的管理者和经营者的“逆向选择”问题。如何防止国有企业的管理者和经营者故意隐瞒资产或者人为采取措施使国有资产“缩水”而造成的国有资产流失呢? 较好的选择是在国有资产退出时, 在原来的国有企业中仍然保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司作为国有企业的股东之一而存在。政府在国有企业中保留部分股份, 国资委或国有资产运营公司就能作为国有企业的股东之一。这样可以在国有资产退出中掌握大量的改制信息, 避免原来的国有企业管理者和经营者可能发生的隐瞒资产的情况。退一步说, 即使在国有企业改制中, 原来的国有企业资产被隐瞒或被人为缩水, 也会因为国有资产部分股份仍然留在国有企业中, 国资委或国有资产运营公司是企业的股东之一, 在企业的日后经营中会获得大量的国有企业经营信息和资产信息, 从而大大地降低国有资产流失的风险。为了保证国有企业改制的顺利进行, 完善原来企业的产权结构和法人治理结构, 保留的国有资产股份在企业中所占的比重不宜过大。一般情况下, 在改制后的国有企业中保留20%左右较为适宜。按照我国普通股份制企业的情况, 20%左右一般不会造成国有资产在国有企业中处于控股地位, 也就不会影响国有资产退出对于国有产权结构的调整和优化作用的发挥。但是, 20%左右的股权比例在国有企业的股权结构中也是处于举足轻重的地位, 因此, 在国有企业的经营决策中享有重要的发言权和决策权, 能够获得有关资本运营的相关信息, 能够保证国有资产在改制过程中的保值和增值。

2.国有资产退出的第二次改制。在第一次改制中, 保留的国有股份, 能够避免国有资产在改制过程中的流失。但是, 保留国有企业中的部分国有资产, 并不是国有资产退出的终极目标。根据党的十六大精神, 要通过国有资产从一般竞争性领域“逐步减持, 有序退出”, 盘活国有企业存量资产, 调整国民经济结构, 完善国有企业的法人治理结构。因此, 在完成国有资产的保值退出后, 国有资产运营公司要进一步减少国有企业中的国有资产比重, 以利于国有企业股权结构的进一步完善和国有企业经营的进一步市场化。国有资产退出的第二次改制, 可以采取企业国有股上市交易、转让、租赁、委托经营等方式。通过这些方式, 降低国有企业中国有股的比重, 完成国有资产退出一般竞争性领域的国有企业改制。通过第一次改制, 政府在国有企业中保留部分国有资产, 以存量吸补增量, 减轻国有企业资金压力, 使国有企业有足够的资金进行新产品的开发和上市, 促进国有企业的运营进入一个良性轨道;通过第二次改制, 完成国有资产的退出, 促进国有企业的产权多元化和国有经济布局战略性调整。

三、积极发挥专家学者在国有资产退出中的作用

为了在国有资产退出过程中保证国有资产评估的公正性以及国有资产退出后国有资产运营机构对于部分国有资产运行的有效性, 引入相对独立的专家学者团队, 可以产生以下几个方面的效应:

1.国有资产评估的准确性。专家学者在国有资产的评估标准、评估方法和评估手段等方面具备专业知识, 是对国有资产进行准确评估的高素质人才。专家学者在国有资产退出过程中, 可以作为独立的第三方, 对原有的国有资产评估进行监督, 从而在技术上保证国有资产的保值和增值。

2.国有资产评估的公正性。专家学者在国有资产退出过程中, 其地位比较中立。因为无论对于国有资产的让渡者还是承接者来讲, 专家学者都不具有利益关系, 是利益相关方之间的中立者。这种特殊的中立身份和地位, 使专家学者在国有资产的评估中, 能够避免受到利益的影响和牵制, 尽可能地按照国有资产的真实价值进行评估。

3.国有资产评估的有效性。专家学者在国有资产退出中对国有资产进行准确评估, 一方面可以防止国有资产流失;另一方面, 也可为以后国有资产运营公司的经营提供宝贵的第一手资料。如前所述, 国有资产退出一般竞争性领域后, 仍然要通过国有资产运营公司的经营, 保证国有资产的保值和增值。在这一方面, 专家学者也可以提供很大的帮助。

1.交易不公平, 交易方式不合理有些国有企业, 经营良好、发展强劲, 而以低的价格转让给了现任厂长经理与管理层。这种交易的不公平, 往往伴随着交易方式的不合理: 买方的垄断。国企转让、产权

转移市场化运作, 不能事先设定只卖给谁或只允许卖给谁。比如目前推行的管理层收购。如果国企转让只许转让给管理层, 国企作价又往往受管理层的影响或操纵, 那国企定价就不会公平。再就是交易条件, 一方卖, 一方买, 卖方卖的是工厂、资产, 买方支付的应是货币、资金。

2.公众和职工认识的不公平在国有资产转让工厂中, 难免有这样那样的问题, 少量国有资产流失是正常的, 要完全避免也是困难的。因为国企转让给私人, 私人必然要有一定的利益才会有购买的动力, 否则国有企业产权将难以出手。另一方面的问题是, 有些人可能夸大了这种流失的程度或以不正确的标准去评判交易价格。这主要是人们习惯于商品交换和实物交换, 对于国企这种产权交换也套用商品交换的观念, 就容易错误评价国企交换的得失。这是因为, 企业的交换是产权转让,并非交换企业的物品。而转让企业的能力, 产权的价值不仅仅考虑有形资产, 而且要考虑企业的无形资产与潜在的价值。

1.责任、权利、义务界定不清晰，导致过高的代理成本。国有企业资产的所有权归属于国家或集体，日常的管理活动却是由不拥有产权或只拥有非常少的产权的企业管理者完成。资产所有权与管理权的分开必然导致代理成本，又由于其中间隔了三层代理关系：国家或集体、政府官员，企业领导。国家或集体对资产剩余价值的索取权，但却不可能直接进行管理，而管理者并非产权所有者，因此其对企业投

资亏损也不用承担任何财产责任，企业经营业绩的好坏对他们的激励作用非常不明显，导致政府和企业之间的责、权、利的不对称。

2.国有企业产权关系不明确。资产属于任何人也意味着资产不属于任何一个人，因此国有企业也被认为是无主财产或所有者缺失的组织。由于传统国有企业的产权主体不到位，另外资产的占有与使用具有无偿性，各地区、各部门政府作为国有资产的代表者，力求使得国有资产占有最大化，对国有资产盲目配置扩张，造成资产配置上的极大浪费。

3.许多国有企业并非真正作为市场主体参与市场竞争，而是作为政府经济职能的行使手段之一。由于政府与国有企业之间相互支撑的关系，政府为当地国有企业提供一定的地域保护，国有企业作为当地龙头产业为政府提供高税收，国有企业无法摆脱对政府的依赖，也就无法通过完全的市场竞争优胜劣汰，提高效率。政府也因此常以行政手段干预企业，使企业的发展符合当地政府的特殊利益。中央政府与地方政府对一些国有资产的责权不明，也限制了国有企业作为市场主体参与市场经济活动的潜力与效率。

第五篇：农村初中学生流失原因及对策研究

农村初中学生流失原因及对策

甘肃省康县王坝九年一贯制学校

邮编：746500

李玉才

<摘要>随着我国经济和文化的飞速发展，九年义务教育政策得到了有效落实，但农村初中学生流失问题还依然存在，影响着普九成果的巩固和提升。本文在甘肃康县若干农村初中学校调查研究的基础上，就造成初中学生流失的学校、家庭、教育行政部门、社会等各方面因素进行研究和分析，尝试寻找解决该问题的对策及办法。

关键词：农村 初中学生 流失 原因 对策

我们调查的康县是个全国贫困县，全县二十多万人口，经济文化相对落后，但随着国家经济文化事业的逐步发展，该县的孩子都享受了九年义务教育和两免（学杂费、书本费）一补（住校生生活补助费）政策，按常理学生流失现象应该得到缓解，但通过近几年的调查和研究，该县农村初中学生流失现象依然存在，而且呈正增长趋势发展，一方面是国家越来越多的教育投资，另一方面却是学生大量流失，这一现象导致教育成本加大而教育产出率降低，因此这一问题已经严重影响了该县甚至整个经济文化落后的西部地区教育的发展，教育的落后必然影响经济的发展，当然它势必也就影响党中央西部经济大开发战略的实施，于是这一问题的解决便被提上了日程，成为我们课题组研究的目标。

在为期两年的研究时间里，我们对康县经济文化较好的中部、北部的王坝、周家坝学校，较落后的南部三河、铜钱、白杨三所学校，最落后的西部豆坝学校共发放调查问卷300余封，收回调查问卷192封，把近三年来（2008——2011学）192名流失学生作为研究对象，我们通过家访，个别调查、发放问卷表等方式对他们流失的原因进行归纳和总结，并对班主任和学生家长进行培训，使他们也切实投入到控制学生流失这一重要的工作中来，从而帮助我们在有限的时间里完成了大量的调查摸底、跟踪辅导、重点监控、个别劝返的工作，下面我就依据手头研究资料从导致农村初中学生流失的原因和对策两方面来谈一谈我们课题组的一点收获。

一：导致农村初中学生流失的原因

导致农村初中学生流失的原因有很多，但通过分析和总结主要可从以下四个方面入手研究。

1.学校方面。虽然我们提倡了好多年的素质教育，给学生减负也喊了好多年，但这些问题都没有得到有效的解决并日趋严重，再加上教师队伍素质的良莠不齐，教学方法陈旧，教学设施落后，从而使很多农村初中学生早早的离开了学校走向社会。细分起来有以下几个方面。

（1）课业负担沉重。小学只有语文、数学、社会、科学四门学科，内容简单、再加上推行九年义务教育政策后，不让学生留级，这就导致部分学生由于一些原因，把部分时段的课程没有掌握好，也被推着升上了高的年级，家中父母又不能进行有效地辅导，从而导致学习越来越差。进入中学阶段课程量猛然增加，在校时间延长，这一问题被显著的暴露出来，相当一部分学生感到学习吃力，最终沦为差生，“在

辍学生形成的过程中，差生群体恰似一个大“温床”，它孕育了辍学生。显而易见，一旦没有了差生或者现阶段大量减少差生数量，辍学生就会成为无源之水，而辍学问题就有可能得到根本解决。”调查资料显示流失学生中因厌学和学习困难者占62.5%，因此探讨差生形成的原因，有利于学生流失问题的解决。

（2）学生学习兴趣不足。兴趣是最好的老师，作为心智均在发展中的青少年来说只有对所学知识有足够的兴趣才能推动学业的进步。在调查中我们了解到因厌学而导致失学的竟然占到62.5%，比例相当高，这也说明学生兴趣不足对造成农村中学生流失具有重大影响。

（3）教师素质不高，积极性不够，教学方法陈旧，解决学生问题简单粗暴。随着国家高校扩招，进入大学的门敞开了，人们上大学已不再像过去那么艰难，但“宽进严出”的政策并没有落实，而“宽进宽出”的结果导致大量人才流向市场，为了生存拿到教师资格证的人无论是何专业都可以考取老师进校执教，很多人专业知识欠缺，心有余而力不足，无法胜任工作，学生对这样的课堂自然也是不感兴趣，部分学生因此而沦为差生最终失学。

早晨6点多上班，晚上10点多才能休息，作为时下最辛苦的职业之一的教师工作，工资待遇一直未落实中央的政策，温总理讲了几年的绩效工资，不但没有落实反而被一些别有用心的人把教职工的正常工资给“集”掉了一部分，这样教师的工作热情不但没有被激发，反而从某种程度上抑制了教师的工作积极性。再加上职称评定方法陈

旧，各校标准和制度不统一，而教师的调动又比较频繁，这就导致职称评定中矛盾重重，也抑制了教师工作积极性，从另一个角度看也影响了学生对知识的接受，抑制了学生学习的热情。

教师队伍管理制度中缺乏竞争机制，只要端上这个碗，就可以保证一辈子有饭吃的思想，使得教师队伍知识更新滞后，很多人多年从教但方法不变，学生上这样的课没有兴趣。还有一部分民办转正的教师由于自身知识欠缺，能力有限，教学方法陈旧，导致课堂气氛沉闷，学生积极性不足。

一部分教师和班主任迫于强大的升学和班级管理压力，对学生没有感情，处理问题简单，方法粗暴，导致学生对老师失去信任，从而对学习失去兴趣，最终沦为差生，走向失学之路。

（4）教学设施不足，资源短缺，无法激发学生的学习积极性

虽然近年来在党的关怀下，K县的教育设备有了大幅度的提升和更新，但面对不断更新的课本，依然无法满足教学的开展。学生学习的很多资料均要从网络上下载，例如中学语文课中的很多单元活动的开展均离不开网络来查阅资料但学校却无法提供此类设备，因此部分课程内容无法有效落实，但这又往往是他们最感兴趣的知识点，从而使课堂内容陈旧枯燥，无法调动学生的学习积极性，从而使部分学生对学习失去信心。

2.家庭方面。中学思想政治课本上这样说：“家，是我们的情感栖息地，是我们的物质生活后盾，安全健康保障，还是我们的娱乐天地，天然学校和今后发展的大本营。我们在家中享受亲情和温暖，我们热

爱自己的家”但在k县很多农村家庭却不是这样的，问题主要表现在以下几个方面

（1）家长文化知识不够，无力辅导孩子的课业。从普九资料中我们了解到现阶段我校87%的学生家长为小学及以下文化，15%的学生家长为初中文化，8%的学生家长为高中或中专文化，也就是说绝大多数家长是无能力给孩子辅导作业的，这就造成他们在家庭中课业任务没有办法得到有效落实，那么仅凭教师在学校的教学，知识无法得到有效巩固，因此一部分学生的学习在遇到困难后就无法在家庭中得到有效解决，而最终沦为差生。

（2）家长素质不够，不能给孩子树立一个良好的生活、学习的榜样和目标。部分家长文化水平低，素质差，从来不考虑自己的行为会影响到孩子的成长。说粗话、划拳喝酒、甚至赌博等违法行为均当着孩子的面进行，而不知道回避。家长这样的行为对孩子的成长造成了不利的影响，青少年正处于身心成长阶段，对问题的判断，还没有形成正确认知的标准，家长负面的引导极易使孩子模仿学习，最终走向歧途，更不要说影响学习了。在调查中还有2.64%的学生家长不让孩子上学，我国义务教育法第一章第二条规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”第五条又规定“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”以上家长的这一行为已严重违反了《中华人民共和国义务教育法》，他的这一行为直接导致孩子失学。

（3）留守儿童的教育落实起来难。农村有一部分家长常年在外打工，孩子沦为留守儿童，让爷爷奶奶或者寄放在亲戚家照顾，由于隔代教育的老人和亲戚常常狠不下心来教育孩子，对孩子监管不力，教育不到位，再加上这些孩子家庭温暖和情感教育的缺失，导致他们内心孤独、脾气暴躁、心理自闭等问题的滋生极易影响学习而沦为差生。

3.教育行政管理部门方面。教育行政管理部门作为教育执行者（学校）的直接领导机构，他们的每一项政策，每一个决定都直接影响着学校的运转。对于学生的流失她们也有不可推卸的责任，归纳起来主要表现在以下几点。

（1）师资力量分布不均。经调查在城区及其周围地区教师普遍存在超编问题，其中优秀教师多，但在较偏僻的农村地区学校，人才大量流失，特别是山大沟深交通不便利的地方，老师严重短缺，有的主课甚至都没有老师。另一方面专业课老师短缺，我所从教十年的这所学校，拥有十几个教学班，但长期短缺体、音、美教师，只到今年才安排了三名专业课教师。长期专业教师的短缺势必影响学生的学习兴趣，从而影响学生学习，最终走向失学。

(2)政策落实不到位。国家三令五申要求给中小学生减负，但政策落实起来矛盾重重。在考评制度不变的情况下，一方面是领导要的成绩，一方面是教育体制改革中的提倡素质教育和减负，老师往往为了能拿全工资而重视成绩，忽略素质。与此同时在成绩第一位的情况下，学生负担进一步加重。有的学校一周中只有星期天半天学生可以

休息，这样好多寄宿生连回家的时间都没有。早晨6点多开始上学，晚上9点多下自习，全天要上13节课和自习，劳动强度可想而知，就连假期各种假期作业也是挤得满满当当，例如小学一、二年级竟然连美术都成了正规出版的假期作业，我想再过几年音乐、体育、手工怕不都会有了假期作业。让学生全面发展是好事情，更是好想法，但“贪得多了嚼不烂”这句俗话也是不无道理的。我们求多求全往往沉重的课业负担压抑了学生的学习积极性，最终一样都学不好。

（3）部分政策不合理，严重挫伤教师积极性。就拿教师考核制度来说在教育系统这个大圈子里，却以每校具体人数来核定考核优秀者。这样在一些教学质量高的学校，老师辛辛苦苦干了一年，由于成绩位居全县前列甚至第一的科目太多，最终连个优秀都拿不上。而教学质量差的学校，大家成绩都差，结果矮子里面选将军，成绩差，能力低的人考核也能拿到优秀。考核原本是为了肯定成绩，激发教师工作积极性的行为，但这种圈子内部的不公平最终挫伤的是教师的积极性，自然对学生学习的提高也有一定的影响。

4.社会方面。目前，随着经济的飞速发展，社会文化越来越繁荣，由此而带来的不利因素也很多。

（1）网吧、驾吧、电玩、娱乐等场所对青少年的学习和成长造成不利影响。国家虽明令禁止青少年进入此类场所，但有些老板为了赚钱往往致法律而不顾，允许青少年进入。调查显示有31.2%的学生因网吧的诱惑而失学。由于青少年儿童的自制力不够，辨别力不足，往往玩乐成瘾而忘记学习，不顾一切的去玩，最终对学习失去兴趣，走向失学。

(2)社会青年的干扰。部分闲游乱逛的青年由于无事可做而拉帮结派，称兄道弟，往往为一点小事而和人发生矛盾，不排除部分学生参与其中，调查中有8.3%的同学因为社会青年的干扰而无法正常上学，最终失学。

（3）部分社会青年的影响。一部分提前失学的青年走向社会以后由于打工挣了钱，出门见了世面，回来后很气派，在同学面前也很有面子，导致一部分差生对外面的世界心生羡慕向往之情，从而跟随其走向社会，导致学生流失。

（4）高校毕业人才大量闲置，对在校生心里造成负面影响，认为教育无用。在调查中有46.8%的学生是认为读书无用而放弃读书走向流失。不可否认的现实是大量高校毕业生毕业后，考工作是千军万马过独木桥，虽然国家为了扩大就业，常常有各类公职招考，但“僧多粥少”往往几十人争夺一个职位，导致大量高校毕业生闲置，给在校生心里造成极大的负面影响，他们自然有理由认为读书没有多大的作用从而流失。

以上我们通过对影响学生失学的家庭、学校、教育管理部门、社会四个方面在调查的基础上进行分析，总结出了一些导致学生失学的因素。在经过一年多的研究和部署，下面就我们所采取的措施做一简单的总结。

二：解决农村初中学生流失的对策。

通过调查造成农村初中学生流失的原因是来自方方面面的，我们

通过请示领导给我们各方协调，逐步对这些问题进行了解决，虽然有些问题的解决需要一个漫长的过程，但课题组通过对流失学生数量的分析来看，已经有了初步的效果，下面就我们所采取的措施，逐一进行总结。

1.给学生减负。为了真正落实这一项措施，我们学校专门派课题组成员和部分教研组长向开展杜郎口“336模式”比较早切已有一定成效的兄弟中学进行为期一周的观摩学习，回来后积极开展观摩教学比赛，展示学习成果，力争学生每天零作业，并且校领导亲自抓落实。通过实践我们又总结出了适合我校的“531”教学模式。在改革中，教师的课堂火起来了，学生的手动起来了，学习的积极性涨起来了，可爱的孩子们笑起来了，学习成绩也随之好起来了。

2.为培养学生兴趣，成立各类兴趣小组。我校先后成立排球、篮球、乒乓球、羽毛球、书法、美术、音乐等各类兴趣小组。每个小组均由责任心强的老师负责，在每天的课外活动分组进行活动。每月还对在活动中表现好进步大的同学进行表彰奖励，以前那些因学习差从未得过荣誉证的同学也有机会获得荣誉证，并向同学们展示他们的实力了，在获得认可后，自信心又恢复了，学习积极性很高。经调查通过活动学生的协作精神得到加强，学习热情也很高，普遍比以前更热爱学校，更喜欢在学校里待。

3.加强教师素质培养和业务能力培训。学校组织全体师生开展清理河道垃圾的公益性活动，在活动中大家不怕脏不怕累，团结互助，干劲十足。通过整治，河道又恢复了往日的美丽，大家体会到了劳动

带来的快乐，并且都提倡以后多开展一些这样的公益性活动。在抽调教师参加省市各类培训的同时学校开展了轰轰烈烈的“教师基本功大赛”并对前五名进行了表彰奖励，在活动中，大家互相学习，教学相长，既有效激发了学生的学习兴趣，也促进了教师技能的提升。

4.重新进行网络布置，争取全覆盖。过去我们用的网速低，覆盖面小。为了让学生也能不出门而了解天下事，学校加大了网络流量，并给原本不能上网的两个机房接通了网线，这样学生学习所需资源均可以在网络上下载，这一举措极大地激发了学生的学习兴趣，更扩大了他们的知识面。

5.成立留守儿童之家。学校在资金短缺的情况下，经多方筹措，最终成立了留守儿童之间。学校提供电子琴、图书、篮球、排球并安排专人每周定期举行活动，让他们和家长通过电话联系，视屏聊天来加深感情，让孩子享受家一般的温暖，通过活动留守儿童们均能安心学习，并能理解父母的艰辛，通过和家长的电话联系，家长们对孩子的了解更多了，对学校工作的支持更多了，师生关系更和谐了，同学关系更和睦了。留守儿童的问题得到了有效解决，他们流失的问题也就跟着解决了。

6.学校每学期定期召开家长会以便家长和老师的双向交流，在会后我们课题组专门对家长进行培训。内容包括如何和孩子沟通交流、确定孩子的成长方向，人生目标的确立、儿童心理的剖析、常规的心理辅导方法、以及目前知识时代文化知识的重要性等。通过沟通他们普遍反映现在孩子比以前懂事了，交流起来也方便了，孩子能够主动

找他们谈心了。

在培训交流过程中，有家长说，以前给孩子定的目标低，只要初中毕业就可以了，结果导致孩子连初中都没心思上了，现在通过交流孩子又有信心了，对待学习更认真，读书的劲头更大了。他也希望孩子能有好的前途。

7.配合公安局，文化局整治周边环境。我校结合周边环境联合公安局、文化局对我乡的网吧、娱乐场所等公共娱乐设施进行了不定期的突击检查。通过检查学生上网的现象杜绝了，没有可供玩耍的环境，只好定下心来读书。

8.根据我校实际情况，我们课题组也把与教育管理部门有关的资料信息给上级领导部门做了专题汇报，希望领导能够关心重视早日解决相关问题，给教师工作创建一个更为团结、和谐、轻松的环境。

综上所述，我课题组在实践的基础上做了大量的工作。随着时间的推移，课题组的工作取得了丰硕的成果，通过调查我校的学生流失量在本学年得到有效控制，已经实现了国家规定的不高于2%的目标。但探索的道路是曲折的、时间是漫长的。我们无法保证数据不反弹，但我们能保证课题组的同志们会沿着这个方向继续努力下去，争取把这一问题彻底解决，以便更好的服务于人民教育事业。