户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考

第一篇：户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考

户籍制度的改革取向——构建服务型政府的路径思考

韩震

【内容提要】现行户籍制度是一种以人的身份歧视与地域分割为基本特征的传统社会制度，具有计划经济体制条件下强烈而鲜明的政府管制色彩。随着市场经济体制的逐步完善和构建服务型政府目标的提出，在特定时代背景下形成和发展的户籍管理模式与经济社会发展要求之间的矛盾也日益显现。户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会治理规律，废除歧视性规定和政策，剥离附加在户籍制度上所有不适当的管制影响，恢复户籍的本来面目和功能，逐步做到在户口面前人人平等，这也正是公共服务型政府建设的题中应有之义。

【关键词】户籍制度 功能定位 服务型政府

一、问题的提出

党的十六届六中全会把“建设服务政府，强化社会管理和公共服务职能”作为政府改革和建设的一项重要目标任务。在党的第十七次全国代表大会上，服务型政府被第一次写进报告中，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务”，成为进一步推进政府改革的目标。由此可以看出，为适应我国经济社会的全面转型，中央政府明确提出了公共服务型政府取向的行政体制改革目标。服务型政府是相对于计划经济条件下中国传统的管制型政府的一个新概念。它是一个以公共利益为目标，以公众客观需求为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。⑴

我国现行的户籍管理制度，从根本上说是计划经济的产物。我国对农业户口和非农户口的划分，始于新中国成立之初，当时政府实行优先发展工业的政策，让农业为工业“输血”。工农业产品的不等价交换吸引了大量的农村人口涌入城市，农村开始出现劳动力短缺，城市则出现了食品供给紧张。1958年，政府颁布了《中华人民共和国户口管理条例》，从严控制农业人口迁往城市。而最重要的控制手段，就是严格划分户口属性。从此，户籍制度就像一堵无形的高墙，将人们泾渭分明地分割成了两种身份：农民和市民，城乡之间的人口流动长期处于凝固状态。改革开放以后，随着我国市场化改革的推进，越来越多的农民进城打工，但身份制度对人口流动的限制并没有从根本上解除。一些进城务工的农民被贬为“黑户”，甚至“盲流”。现行户籍制度的实质就是依据身份、地域等“实质性歧视标准”将公民划分为农业户口、非农业户口等类型，并将户口与公民的就业权利和其他社会权利挂钩，使公民难以享有平等的就业权与居住权。

根据户籍制度规定，个人在出生之始就有了户口身份。户口登记制度在国际上是普遍存在的，而中国户口登记制度的“独特性”在于户籍有构建不平等身份的功能，违背了公平和正义的原则。首先，法律必须体现权利与义务相对等。然而，中国非农业人口与农业人口的待遇差距巨大。其次，户口登记制度本身要分别身份，其本身就违背了平等原则。最后，城市私利心是这一制度的坚守者。户籍法律制度本身应克服私利以实现正义的利他性，从而取得分配的正义。然而，其不但没有克服反而强化这种趋向，确定人的身份，根据身份来配置资源和约束人们，这样既固化了个人身份的不平等，又支持了这种不平等的分配，从而与公平正义和分配正义产生了距离。

公民依据其自然属性和社会本质享有平等的就业权利和其他社会权利，这些权利“应予普遍行使”，而不得有“社会出身、财产或其他身份等任何区分”。诚如哈耶克所说，在一

个自由社会，政府没有理由不以保证最低收入水平，和一条谁也不会落到低于该水平的底线等形式，向全体成员保证他们的生存权利不至于遭到严重剥削。⑵在现代国家，公民享有国家提供的义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生保障等公共服务，这些公共服务是所有公民平等享受的公共产品，不因公民身份、地域或其他先天性条件不同而有区别。现代国家的公民因为要享受公共服务，所以会主动地进行人口登记。政府应该在全国实现和提供基本的公共服务制度，使公民在任何地方都能享受符合基本标准的公共服务。公共服务必然是现代政府的本质属性，也是现代政府存在的基本社会价值。正如詹姆斯·安德森所说的，政府的任务是服务和增进公共利益⑶。

现代社会治理的基本原则是引导人才流动、促进社会竞争、形成合理的社会结构、维护社会公平正义。作为社会管理制度之一的户籍制度，也必须遵循现代社会管理的基本原则。我国的户籍制度改革要剥离附加在户籍制度上的所有不适当的管制功能，诸如调节劳动力流向、调节城市人口结构与规模、调节人均国民生产总值等各种应有功能，恢复户籍制度作为人口登记管理制度的本来面目。

二、户籍制度的改革取向——政府管制向公共服务的转变

户籍管理是世界各国普遍采用的一项重要的行政管理制度，也是政府实现行政管理效能的一项基础性工作。从个人角度看，一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况，如果没有一个合乎法规的记录和登记，就不具备社会人的资格，其公民的基本权利就无法得到保障。

我国户籍管理制度遵循的是“治民”原则，即通过户籍来证明公民身份，控制人们的活动范围，特别是充当调控城市化人口流向和流量的阀门。在功能上，我国户籍制度的功能是多元的：一是作为利益和资源分配的重要依据；二是控制人口流动，维护社会治安；三是统计人口，提供人口信息，证明身份。而在国外，它们大多采用专业分工明确的相关性制度组合，来实现人口社会化管理的目标。户籍管理的功能主要是登记人口事项，证明居民身份，为政府管理公共事务（如向个人提供社会救济、福利以及医疗卫生服务等）和法院裁决民事案件（如离婚案或继承权纠纷案）提供依据和材料。⑷我国现行户籍制度是与原有的计划经济模式、等级社会相适应的，它有利于社会的稳定和管理。但是，从本质上讲，它忽视了人的个性，限制了人的自由，已经不能适应当前市场经济和我国生产力的发展了。现行户籍制度造成了公民在事实上的不平等，其根本原因是户籍制度承载了太多的附加功能，户口簿不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。

早在1992年，国务院就成立了由国务院办公厅牵头、公安部等部门参加的国务院户籍制度改革文件起草小组，并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策”的改革目标。随着户籍制度改革向深水区推进，一些地方开始感受到多种壁垒。在河南、广东、宁夏等省区进行户籍制度改革调查中发现，率先推动“户改”的城市虽然在户口形式上都统一为“居民户口”，但一到落实相关政策和附加的社会福利待遇时，差别常常就浮现出来。城乡户口差别背后隐含的社会不公仍旧不少，诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保福利、高考、升职、培训，等等并没有完全平等，这些壁垒正制约着户籍管理制度改革的进程。全面推进户籍管理制度改革是一项复杂的系统工程，必须联系到户籍制度、就业制度、财政制度、社会保障制度、市政制度、政治体制等作综合的改革。

户籍制度改革应该遵循市场经济规律和社会治理规律，废除歧视性规定和政策，剥离附加在户籍制度上所有不适当的管制影响，恢复户籍的本来面目和功能。户籍管理的本质功能回归，户籍登记信息就能够满足政府、社会及公民个人社会化服务的需求。⑸从国家的相关规定来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益以及提供准确的人口信息，但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。⑹传统户籍制度功能定位趋向于管制型，而随着社会经济的全面的发展，笔者认为户籍制度功能定位应趋向于服务型。户籍制度是管理人口及其活动的一项社会制度，可看作是一种公共物品。⑺而服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的、人人必须遵守的制度框架或者制度模式。户籍制度作为公共服务中的一项重要制度，政府自然通过户籍管理而成为城市公共资源的主要供给者与提高农村经济发展和保障公共资源供给水平的主要承担者。户籍管理本来只是为公众生活、社会生产和国家行政提供广泛信息服务，没有判定对错、好坏甚至分配社会资源、赋予社会权益的控制功能，也就不应该有管理人口迁移等任务。就当前大中城市户籍制度改革而言，非歧视性分配政策和任由城乡人口自由，流动的政策组合并不是一个有效率的户籍制度安排，有效率的户籍制度安排应该是实行非歧视的公共产品分配政策同时对城市人口规模按照生产效率加以控制。⑻

当前户籍改革的价值取向应该是要恢复1954年《宪法》规定的“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的宪法条款，实行统一的“中华人民共和国居民户口”制度。逐步取消农业户口、非农业户口等各种户口类型，实行以出生证、身份证为核心的人口登记确认制度。打破城乡分割的户籍管理二元结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化管理为主要手段，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍制度，促进人力、智力、资金等生产要素的优化配置和有序流动，推进城乡经济协调发展。从长远看，要真正淡化户口差别，必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差，促进人口的“均质化”，最大限度地消弭城乡差别，使城乡劳动者实现平等就业和公平地享受社会经济发展成果，让每个人在同一制度平台上，凭能力自由参与市场经济的公平竞争。，户籍制度不再是城市户口迁移的行政许可，取而代之的则应该是提供公共服务的行政确认，其重点是改革户籍背后的公共资源分配机制，需要祛除依附在户籍上的不合理福利，使劳动就业、子女升学、住房分配、社会福利等与户口完全脱钩，将户籍制度真正定位为人口登记、公共服务等自然功能，消除农民向城镇转移的体制性障碍，最终形成科学有序的人口城镇化机制，从而为全体居民提供基本但平等的公共资源，享受到应有的权利保障。

当前，我国的户籍制度改革面临经济、社会全面转型，城乡统筹发展的挑战，这是一个更为深刻、更为复杂的改革新阶段。经济转型要求构建平等契约关系；社会转型需要形成新的利益整合机制；城乡统筹促进城乡资源要素合理流动。通过制度改革与完善改变由于户籍管制长期存在的制约城乡社会公平的二元公共服务供给体制，而体现公共服务均等化的关键则在于政府由管制型向服务型的转变。以此为契机，伴随着经济社会的全面转型，如何自觉地推进政府转型，强化与增强各级政府及其职能部门的服务意识性，不仅对于户籍改革甚至将对我国的改革发展的全局都将产生重大影响。

【作者介绍】云南财经大学工商管理学院讲师。

注释与参考文献

⑴谢庆奎：《服务型政府建设的理论研究》，《学习与探索》2005年第5期。

⑵F．A．Haryek．Law Legislation and Liberty：The Mirage of Soclia Justice．The University of Chicago Press，1976．

⑶[美]詹姆斯·安德森：《公共决策》，唐亮译，北京：华夏出版社，1990年，第222页。

⑷陈成文、孙中民：《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择》，《湖南师范大学社会科学报》2005年第3期。

⑸董晓辉、马红：《公共选择理论视角下的户籍制度改革探析》，《现代经济》2008年第2期。

⑹王亚玲、石共文：《我国户籍制度改革动因探析》，《湖南公安高等专科学校学报》2006年第4期。

⑺赵巍：《未来户籍制度改革的目标模式与政策选择》，《学术论坛》2007年第1期。⑻叶建亮：《公共产品歧视性分配政策与城市人口控制》，《经济研究》2006年第11期。

第二篇：户籍制度改革路径探寻

户籍制度改革路径探寻

户籍制度在我国自古有之。我国古代的户籍制度，确立于西周时期，废止于乾隆三十七年。近代，户籍制度的职能向单纯的统计人口为目的转变。

一、新中国户籍制度的建立和发展五十多年来我国户籍制度发生，发展的历程，大致分为形成、强化和改革三个阶段。第一阶段户籍制度的形成阶段（1949－1957 年）。1949 年，按照“先城市后农村”的顺序，新中国逐步建立了户口登记制度。第二阶段户籍制度的强化阶段（1958－1980 年）。这一时期是户籍制度发展期，也是严格控制期。户籍制度主要发挥了控制人口迁移，特别是向大中城市迁移。第三个阶段户籍制度的改革阶段（1980－）。80 年代以来，随着改革开放的深入，为了适应形势和满足广大人民群众的需要，中央政府对户口政策进行了必要的改革。

二、当期我国户籍制度改革面临的困境我国的户籍制度自建立以来，对于新中国的经济和社会建设做出了不可磨灭的贡献，但随着经济和社会的发展，尤其是实行改革开放以来，这一制度本身的弊端也就显现，我国政府对户籍制度进行了改革，但改革并没有完全解决矛盾。我国户籍制度改革面临的困境如下：

（一）我国户籍改革缺乏法制保障早在 1992 年，国家成立了户籍制度改革文件起草小组，并于1993 年 6 月草拟出户籍制度改革总体方案，提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质，统一城乡户口登记制度；实行居住地登记户口原则。1998 年底，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理问题的意见》，旨在改革二元结构户籍体制的新的户口管理政策。但是，上述诸多文件都是以《意见》、《通知》等形式发布，从本质上说不具有法律效力。到目前为止，没有一部权威性的户籍法律指导户改工作。

（二）户籍制度改革缺乏系统性和彻底性在户籍改革 20 多年的实践当中，政府一直未能对户籍管理制度进行系统的、彻底的改革。各项改革措施也多是在户籍制度与社会经济的矛盾积累到一定程度的时候，迫于社会发展压力出台的。户籍改革缺乏系统性。目前我们对潜在迁移人口的迁移意向、城市居民的承受能力、约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行调整缺乏深入的研究，也没有对户籍改革的配套政策进行专门研究，因而对怎么修正户籍制度，怎样建立一个适应社会主义市场经济体制的新的户籍制度等问题，没有成熟的意见。

（三）过分强调城市化作为户籍改革的价值取向我国户籍改革一开始就与城市化进程紧密联系在一起，在改革过程中人们总希望户籍改革能够给城市化带来些什么，但随着户籍制度改革的推进，体现在原来城市户口中的“特殊利益”逐步丧失，同时在现代化过程中，城乡空间距离缩短以及城乡差距缩小等，都使城市对人们的吸引力减弱，以城市化作为户籍改革的价值取向，不能涵盖人口迁徙的内容，城市化只是户籍制度改革的重要因素之一，而不是全部预期。

三、户籍制度改革的对策建议虽然户籍制度改革关系社会的方方面面，改革措施也是见人见智，但是总体而言，户籍制度改革应该通过法律手段、行政手段和技术手段来实现。

（一）建立和完善相关的户籍法律体系首先，应该在宪法上肯定公民居住和迁徙自由的基本权利。随着我国社会和经济的快速增长，人、财、物大量流动，回复迁徙自由已成为社会发展和时代要求现实必然。其次，制定《户籍法》，规范户籍管理制度。我国户籍立法滞后，现行户籍管理仍在沿用五十多年前出台的《中华人民共和国户口登记条例》，这一条例已经不能适应社会发展的新情况。应该借鉴各国通行的做法，对户籍的管理以立法加以调整，用户籍法来规范户籍管理。

最后，修改和完善相关的行政法规。要适时调整和完善社会保障法、义务教育法、劳动法和选举法。

（二）完善户口登记制度，大力改革户口迁移制度加强和完善户口登记制度，就要打破原有农业户口与非农业户口的登记办法，建立以居住地位标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的登记，这样有利于流动人口的统计和上报，不易出现人户分离而产生的信息不准和信息漏报。借鉴国际上通行的做法，户籍负责人口登记，管理、稽查以及了解人口数量与分布情况的功能。

（三）进一步完善居民身份证制度加强身份证与户口登记紧密结合；通过新技术的引进，加强身份证智能化建设。首先，通过身份证建设的途径，进一步健全户籍管理网络系统。其次，发挥身份证对流动人口的信息掌握情况，逐步实现以人为主的动态管理系统。

第三篇：对构建服务型政府的思考

龙源期刊网 http://.cn

对构建服务型政府的思考

作者：卿彰谦

来源：《沿海企业与科技》2006年第02期

[摘 要]随着改革开放的深入，社会经济的发展，当前的政治生活已有了重大变化发展。文章论述了当前构建服务型政府的重要意义，并针对在构建过程中所存在的困扰提出了几点措施。

[关键词]构建；服务型政府；思考

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

第四篇：47D.如何构建服务型政府

如何构建服务型政府

热点剖析：据悉，当时“孟浩事件”的发展流程是这样的：8月7日，广州市教育局发函给省、市政协，要求成立联合调查组，对孟浩事件进行调查。8月8日，广州市教育局发函给各新闻媒体，要求在调研结果出来前，不要报道和评论，并拒绝采访。8月11日，省政协正式复函，表示支持和保护孟浩履行其政协委员职责的行为，对成立联合调查组的主张不予支持。8月16日，广州市教育局向各大媒体发出通稿，就“孟浩事件”首次正式做出回应：近日，省政协委员到市教育局了解情况时，工作人员将他当成一般的群众来访是不妥的，尤其在知道其政协委员身份的情况下，说出报警的话更是不妥的。

但在这个事件流程中，请考生特别留意的是，当时许多媒体批评的焦点是在“广州市教育局向各大媒体发出通稿”上，因为通稿上说：“工作人员将他当成一般的群众来访是不妥的，尤其在知道其政协委员身份的情况下，说出报警的话更是不妥的。”这里就出现一个疑问：“政协委员”来了说出报警的话是“不妥的”，那“一般群众”来了，是否就“妥当”呢？许多媒体尖锐地指出：“在所有的傲慢中，权力性傲慢是最令人窒息的”。闹得沸沸扬扬的“孟浩事件”，那扇始终紧闭的教育局大门，露出的是某些政府官员居高临下的冷漠与傲慢。这里反映出了构建“服务型政府”的必要性和紧迫性。

对于应该如何如何构建服务型政府，结合国内的主流观点，戴斌老师认为主要有以下几点：

（1）扩大政府决策的公众参与度，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；同时政府公共服务如何应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众意见在评估中的作用，使公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变。

（2）通过引入市场竞争来提高政府服务的效能，除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力促使有关的机关部门不断改进服务质量。

（3）应逐步加大公共支出结构中社会性支出的比重，不断提高社会性公共服务的地位与作用。一方面应建立公共收入制度，逐步增加全社会的公共财政收入总额；另一方面应建立健全公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点增加社会性公共服务支出，逐步实现由生产投资型公共财政向公共服务型公共财政体制的转变。

（4）建立并优化公共保障机制，变政府主导型的经济发展模式为政府协助型的经济发展模式

（5）更新行政文化，在各级政府和公务员队伍中深入开展执行文化的学习，大力推进政府执行文化建设，强化执行意识，改进执行方式，加大执行力度。

（6）提高公务员素质。在公务员队伍建设上要注重综合性与专业性的结合，改变过去单一的人才知识结构和能力结构；深化公务员培训的教学改革，使政府工作人员既掌握最新的政府治理理念和发展动态，又熟悉现代行政技术与方法，全面增强公务员的服务意识、创新观念和执行能力，建立一支学习型的高素质公务员队伍。

第五篇：建设服务型政府构建和谐社会

建设服务型政府构建和谐社会

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对构建社会主义和谐社会做出了全面部署，其中，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这是我们党在新的历史条件下，着眼全局，审视度势提出的一项重要任务。在社会主义市场经济体制已初步确立的条件下，政府必须加快角色转变和管理创新，由经济建设型政府专项公共服务型政府。

伴随着经济的快速增长，我国经济社会等方面出现了不少影响社会和谐的矛盾和问题。从现实的情况看，解决各种矛盾和问题，需要从多方面治理，但关键在于实现政府专行。这是因为，诸多矛盾和问题的产生，说到底与政府制定的经济社会发展战略，不同时期的方针政策、与政府的管理方式和管理手段密不可分。市场经济条件下，市场的主要功能在于能有效地配置各类社会资源。市场注重的是效率，但解决不了公平问题。政府所发挥的作用，则正好是要弥补市场的缺陷。政府应是市场规则的制定者、市场环境的监管者和公共物品的提供者。政府通过公共财政、公共政策来化解经济社会发展过程中出现的矛盾和冲突，维护经济社会的和谐发展。政府只有从经济建设型政府转向公共服务型政府，从具体的经济建设和经济活动中抽身出来，才可以真正回归到政府作为公共物品提供者的角色上来，更好地实现社会公平。因此，政府改革已成为我国下一步改革的中心和重点，我国政府改革的基本目标是建设服务型政府，这是构建社会主义和谐社会的迫切要求。

我国社会发展中之所以存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，一个重要原因是政府改革的滞后。随着经济持续快速发展和生活水平不断提高，人们对公共产品和公共服务的需求全面快速增长，由于政府的职能转换和角色转变不到位或严重缺位，社会发展和社会公平问题在一定程度上被忽视了。大量的事实说明，改革不到位，尤其是政府改革滞后是造成和会发展严重滞后于经济发展的主要原因。只有加强服务型政府建设，注重发展社会事业和解决民生问题，为经济发展和人民群众生产生活创造良好的环境和条件，使全体任命共享改革发展成果，才能促进社会公平正义，增强社会创造活力，保持社会安定有序就，有效推动社会主义和谐社会建设。