我国反垄断法的执行体制评析

第一篇：我国反垄断法的执行体制评析

经济法平时作业2013-3-2

4我国反垄断法的执行体制评析

余海洋法学院08级1班20083000800

32摘要：随着反垄断法的颁布，我国发垄断法执行体制也初见端倪，目前国务院反垄断委员会规定了由国家发改委、国家工商总局、商务部的多部门分别执法的格局，各执法部门分工不尽合理，部门这种“三足鼎立”的局势不利于反垄断法的统一执行。反垄断执法机构应当成为一个精干的、权威的、能够执法的机构，而不是一个“戴帽的、协调式的、虚设机构。反垄断的执行也应该独立地和高效地运作。国外反垄断执法机构的诞生与发展已经历了一个较长的过程，深入比较研究、科学借鉴国外反垄断执法体制，对我国反垄断执法机构的建立和完善，必然起到促进作用。

关键词：反垄断；执行机构；二元执行体制

垄断法被称为“经济宪法”，在市场经济法律体系中具有举足轻重的地位。对于建立和维护市场竞争秩序，促进和加强经济民主与经济自由，保护和捍卫消费者、经营者的合法权益具有不可替代的功能。然而，反垄断法能否在建立和维护国家的市场经济秩序中真正起到如此重要的作用，还取决于国家能否建立一个高效运行的反垄断执法机构和良好的执行体制.本文将从这两个方面探讨我国的反垄断法。

（一）反垄断法执行机构设置

我国现行立法规定、理论分析和国外立法之比较

我国2007年8月30日颁布的《中华人民共和国反垄断法》第九条规定：“国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。”具体包括：“

（一）研究拟订有关竞争政策；

（二）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；

（三）制定、发布反垄断指南

（四）协调反垄断行政执法工作”等。第十条规定：“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构负责反垄断执法工作。”

这些规定表明，我国通过设立反垄断委员会作为专门的主管机关，改变我国目前由商务部、国家工商总局和国家发改委分别执法的现有格局，解决我国市场经济秩序监管多头执法、局面混乱，反垄断执法机构的执法能力有限的问题，具有很大的进步性。目前，我国反垄断的执法机构主要是国家工商行政管理部门，但由于反垄断法规制的对象非常复杂，并且具有很强的专业性，实践证明其执法能力有限，执法效果并不理想。我国工商行政管理部门不具备反垄断执法机构应有的条件，具体表现为：首先，各级工商政管理部门的工作经费和人事任免权都由同级政府掌握，很容易受到地方政府的影响和制约，很有可能成为地方保护主义的强有力的工具，助长行政垄断；其次，工商行政管理部门不具备反垄断执法机构所应拥有的“专业性”要求，达不到“法学家、经济学家、统计学家以及其他与市场竞争相关的专业人士”的人员素质要求；最后，工商行政管理部门作为反垄断法的执法机构，只是一个兼职机关，它还有管理市场、企业登记、打击假冒伪劣商品等诸多职责，让它来承担集专业性与复杂性于一身的反垄断法的执行工作，未免太过强求。①但是这些规定也还存在明显的不足。执法机构职能重叠。反垄断委员会不仅负责《反垄断法》的细节完善工作，还负责协调和指导反垄断的执行工作。这与负责执法工作的反垄断执法机构产生了职能重叠。并且使反垄断委员会既是规则的制订者，又是规则的执行着，这种设置，将给反垄断法司法结果带来更大的不可预测性。

国外，有的国家或地区由一个机关作为反垄断执法机构，如日本的公平交易委员会和我我国反垄断法的执行体制评析

国台湾地区的公平交易委员会。有的国家则实行双轨执法制度，由两个或者两个以上的机关作为反垄断法执行机构，如德国的联邦卡特尔局和垄断委员会，美国的联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯局。②这两种体制各有所长，单一的反垄断执法机构便于反垄断权力集中，处理问题程序简便，效果迅速，而设置多个反垄断执法机构便于扩大反垄断执法的活动范围和权限，加强反垄断执法力度。在设置的级次上，一般只设中央、地方两级，如美国、德国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制。与只设全国性执行机构相比，两级机构可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率。另一方面，与按行政级别层层设置机构相比，两级机构设置则既可以使反垄断的裁量权适当集中，且大多派出机构职能处于相对超脱的地位，不会受到地方政府的人为干预。

我国反垄断机构设置建议

在比较国外放垄断法执行机构设置的优劣后，结合我国的实际，笔者认为我国的反垄断机构的设置应做适当改进。

(1)机构法定，运转规范

当今大多数国家的反垄断执法机构，都是由反垄断法直接规定的，虽然各国有所差异，但都直接在反垄断法中确立了反垄断执法机构的法律地位、组织机构、人员构成、职权和保障等组织制度。如“联邦贸易委员会由五名委员组成，任期第一届为3至7年，由总统决定，继后任期均为7年，任职程序——经由参议院推荐和批准由总统任命，且总统从5名委员中指定1名为委员会主席，并对免职条件做了规定„„”③。执法机构设置法定化可以从根本上防止机构设置的随意性，使执法机构的地位、组织结构和运作程序一步到位，充分适应查处垄断行为的特殊性的要求，使其不会受到政府或任何其他强力机构、强力人士的人为干预，能够保证执行机构的超然性和独立性，有利于反垄断法切实、公正地实行。

(2)职权广泛，地位独立

纵观各国的反垄断法，为加强执法机构执法的权威性，保障社会经济的公平竞争，都赋予反垄断执法机构以广泛的职权④。正由于执法机构拥有这样广泛的职权，才使得反垄断法在国外特别突出而成为经济法的核心。同时，各国或地区也认识到，反垄断执法机构执法活动的高度独立性是确保其执法公正和有效的关键，因此在制度设计上为保证其独立性不遗余力。一方面要确保反垄断执法机构不受行政权力的制约；另一方面都在法律中明确对反垄断执法人员规定了从业禁止条款，防止反垄断执法人员被利益集团所控制。⑤日本的公正交易委员会虽隶属内阁总理大臣，但委员须经议会同意任命。而德国的联邦卡特尔局虽隶属于联邦经济部长，但法律赋予其相对独立性，即对具体卡特尔案件有独立的决定权。联邦卡特尔局前局长沃尔夫曾说过：“德国的立法者从一开始就决定建立一个独立的竞争机构。即是说，联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地且不受外界影响地对卡特尔案

件作出裁决，这些裁决是在决议处作出的，决议处于类似于法院的法庭，不管是经济部长还是我本人都不能对具体案件发出指令。”“反垄断机构的独立性至少和最高法院的独立性同样重要。”

(3)专家执法，人员精干

由于反垄断执法专业性较强，过程错综复杂，因而国外在设置执法机构的同时，对组成人员的选任规定相当严格。专家执法的特点特别醒目，其委员组成一般均为经济、商业管理、法律的专家，且由总统、议会或总理同意并任命。同时，反垄断执法机构工作的宏观性、全局性也使得机构人员的配置凸显精干效率特点。如美国反托拉斯局设有华盛顿审判处和l0个地方办事处，1995．年时有职员854人。联邦贸易委员会共有5名委员，该委员会下设 竞争局、消费者保护局和经济局，并在全国设有l0个地方办事处，1995年时职员有979人；日本公正交易委员会下设事务局和7个地方事务所，1999年底时职员有558人；韩国公平交易委员会委员9。⑥这些都启示我国在选任反垄断执法机构的人员时，也应精选人员，实

现专家执法，并对其提供充分的保障，以避免执法人员在执法过程中处于两难的窘境，保障反垄断法在社会主义市场经济的发展过程中既成为有效打击各种反垄断行为的利剑，又促进经济的健康有序的发展。

（二）反垄断执行运作模式

反垄断法的执行体制指的是公共执行和私人执 行在反垄断法执行中的地位和配置。从各国反垄断法 的立法和实践来看，反垄断法的执行体制有二元执行 体制和一元执行体制之分。二元执行体制强调公共执 行和私人执行同等重要，反垄断法的执行需要公共执 行和私人执行相互配合和协调发展。⑦

在当今世界，大部分国家（或地区）采用了二元化的执行体制，2 0世纪90年代末期特别是21世纪以来，各国反垄断法的执行体制发生了显著的变化，许多国家越来越深刻地认识到了私人执行在反垄断法执行中的重要性，并通过立法或司法判决等 多种途径从多个方面促进反垄断法的私人执行。反垄断法的私人执行已经成为大多数国家的必然选择，开始成为该国反垄断法执行体制的有机组成部分，二元执行体制逐渐成为主流的反垄断法执行体制。曾采用一元化体制的也开始向二元过度。

美国是典型的二元执行体制国家，其反托拉斯法执行责任分配给了公共机关和私人当事人，由此形成了公共执行和私人执行两种方式。这种体制自1 8 9 0 年《 谢尔曼法》 通过后就得到确立，其后的《克莱顿法》进一步明确了二元执行体制。德国反垄断法的执行体制在《反限制竞争法》第7次修订(2005年)前基本上也可以归类为一元执行体制。德国在第7次修订《反限制竞争法》时，引入了一些新的规则，使私人执行获得更加广泛的应用空间。执行 中处于支配地位。在欧盟，欧盟委员会实际上享有对欧盟竞争法的垄断执行权．其成员国竞争法的 执行基本上也属于竞争主管机构的专属领域。以后一直欧盟委员会实际上对欧盟竞争法享有集中执行权。⑧2005年和2008年，欧盟委员会先后颁布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》和《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼白皮书》绿皮书引。对反垄断私人损害赔偿诉讼中的一些关键性问题提出意见，包括过错标准、赔偿额计算标准、转嫁抗辩和间接购买者的地位、诉讼成本、公共执行和私人执行的协调等事项。白皮书进一步将反垄断法的主要目标锁定在改善受害人维护其合法利益的法律条件，强调对实际损失的完全赔偿是反托拉斯私人执行最重要的指导原则。日本的《禁止垄断法》将大部分的执法权集中在公正交易委员会，即所谓的“公正交易委员会中心主义”。⑨私人执行者必须以日本公平贸易委员会（以下简称JFTC）的处理结果为前提才可以向法院起诉。因此，私人提起损害赔偿诉讼的案件非常少。究其原因，除了执行权力大部分集中于JFTC之外，另一个很重要的原因是战后日本大力发展产业政策，没有反垄断法存在的空间。20世纪90年代以后，日本开始推动私人执行的发展。这些努力主要围绕以下几个方面进行：一是在民事中引入禁令诉讼，规定私人可以对有侵害行为的企业或行业协会要求暂停侵害行为的发生；二是减轻原告的证明责任，允许向JFTC请求其做出处罚时的相关文件，法院可以综合相关证据进行自由裁量。⑩

按照目前我国提交全国人大审议的《反垄断法》的规定，虽然确立了公共执行机关，设置了国家反垄断委员会和国家反垄断执法机关，并规定了相应的职责。但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成：是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告„„凡此种种，法律并没有明确。另外，在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。也就是说，按照目前反垄断法草案所确立的公共执行体制

很可能会出现权力冲突或权力虚置，无论何种情况都会导致反垄断法无法有效执行。当反垄断法的公共执行不能有效运作时，更应该依赖有效的私人执行。从这个角度来说，我国反垄断立法确立二元执行体制不仅十分必要，而且十分紧迫。确立二元反垄断法执行体制更有利于强化我 国反垄断法的实施效果。

参考文献：

① 申超、马杰：《论我国反垄断法执行机构的设置和职能》，武汉大学法学院。

②引自 漆多俊：《经济法学》，武汉大学出版社。

③详见美国《联邦贸易委员会会法》第一条、第二条。

④如美、日、韩等国的反垄断执行机构兼准立法权、准司法权和完整行政权于一体，德、俄的反垄断执行机构也具有相当独立的行政权。

⑤美国《联邦贸易委员会会法》规定：“美国的联邦贸易委员会隶属总统，委员经参议院推荐和批准，由总统任命，但只对国会负责，不受总统监督。”

⑥援引：周卫、民王峰：《反垄断法的执行机构的比较研究》，西藏民族学院学报（哲学社会科学版)第27卷第5期，2006.-9

⑦王健：《中国反垄断法应确立二元执行体制》，载《法治研究》2007年第5期。⑧《欧共体条约》第81条、第82条，《欧共体条约》第17号条例。

⑨详见日本《禁止垄断法》第26条。

⑩郭烟翔：《反垄断法二元执行体制的现状及发展》，载《法制与社会》2009.10（下）。

第二篇：反垄断法缘何难以执行

《反垄断法》缘何难以执行

中国《反垄断法》的权力配置和行使方式，并不是法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了《反垄断法》执行效果不佳

天则经济研究所

被誉为“经济宪法”的《反垄断法》，于2008年8月1日实施，但颁行两年间却受到难以执行的争议。由于其受制于更强的公共政策乃至政治决策的影响，从“纸面上的法”到“行动中的法”之间的脱节更是有过之而无不及。例如媒体在《反垄断法》实施一年时的盘点，“没有一起成功的、依据该法维护消费者利益的案例”。有消费者以《反垄断法》为武器，向石油电力价格、电信资费、火车票价格、火车票退票手续费、机场建设费等事涉垄断的定价、规定发难，却屡遭败绩。

实际上，这是从《反垄断法》在法院系统内执行的视角做出的批评，而作为《反垄断法》的行政执法主体的工商局系统和商务部，其实在2009年共查处公用企业和其他依法具有独占地位的经营者限制竞争以及滥用行政权力排除、限制竞争案件648件；商务部则共受理了140多件并购审查案例。

毫无疑问，执行状况不如人意并且主要案件几乎都由行政执法主体完成，使得《反垄断法》被推上了社会评论的风头浪尖，那么这种状况究竟是如何造成的？这需要回到《反垄断法》立法模式与实践中的行政逻辑的分析之中。

谁来执法？

《反垄断法》的执行可以动用公共和私人两种资源，由此形成公共执行（public enforcement）和私人执行（private enforcement）两种执行方式。公共执行是指反垄断主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行《反垄断法》；私人执行则是指那些

自身利益受到反竞争行为影响的法人或自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行《反垄断法》。

私人执行与公共执行并列的模式在国际上广为采用，一般认为美国即是采用了反垄断执行的二元执行体制。如果从单纯的案件数量上来衡量的话，其私人执行比公共执行更为重要。欧盟竞争法的执行体制也正从集中的、管制者处于支配地位的体制（即一元执行体制）向分权的、私人执行体制（即二元执行体制）转变。

中国《反垄断法》制定期间主要学习的是欧盟模式，采用了欧盟的行政主导的执法模式，因此在设计时“重行政、轻司法”。其执行架构可以描述为两个系统分别执行，即行政执法与司法诉讼。

行政执法包括双重架构：国务院反垄断委员会作为组织、协调、指导机构，协调反垄断行政执法工作；《反垄断法》授权国务院规定具体的反垄断执法机构。根据国务院规定，应由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部三部门按职责分工负责反垄断行政执法工作；国务院反垄断委员会负责有关协调工作。

按照国务院三定方案，国家工商行政管理总局负责：除价格卡特尔（即价格垄断协议）的大部分垄断协议的禁止和查处工作，除价格垄断行为之外的大部分滥用市场支配地位行为的禁止和查处工作，滥用行政权力排除限制竞争行为的有关执法工作；

国家发展与改革委员会负责：依法查处价格违法行为和价格垄断行为；商务部负责：依法对经营者集中行为进行反垄断审查，指导企业在国外的反垄断应诉工作，开展多、双边竞争政策交流与合作。

不过，国家发展和改革委员会与国家工商行政管理总局的分工尚不明晰。比如，价格卡特尔，即价格垄断协议，即是毫无争议的价格垄断行为。可是，不正当贱卖，即无正当理由

以低于成本价格销售产品，其行为本身涉及价格，是否属于价格垄断行为？在《反垄断法》颁布实施之前，它是被列入不正当竞争行为的。再如，串通投标，涉及抬高标价和压低标价及投标者和招标者相互勾结问题，是垄断协议的一种，但其是否属于价格垄断行为呢？根据《反不正当竞争法》的规定，应属于工商行政管理部门规制的范围。

而司法诉讼则主要分为两类：一类是具有利害关系的当事人提起的反垄断民事诉讼，另一类属于对上述机构的行政诉讼。可见，《反垄断法》的执行如同我国众多的市场监管法一样，采取了民事诉讼的法院诉讼与行政执法并行，而行政执法则采用了三家并立，反垄断委员会居中协调的模式。

但是，目前的《反垄断法》立法机关和学者关心的重点主要是公共执行问题，而对于私人执行问题仅涉及损害赔偿一个条款，操作性不强，力度不够，同时相关理论研究还没有展开。

如何执法

虽然，私人执行和公共执行的优劣在理论界尚没有完全的定论，但是至少从立法模式方面说明，由于我国《反垄断法》在设计时“重行政、轻司法”的立法模式造成了《反垄断法》司法诉讼较少，而主要依靠行政执行的境况。

而《反垄断法》执行状况为社会普遍不满意的原因，不能仅仅认为只源于这一立法模式——如果广泛由行政执行的《反垄断法》能够得到一个很好的社会效果，那么国外都更多采用私人执行并不能成为一个很好的理由。

行政执法之所以被社会媒体所忽视，就在于其与一般理解的审案具有的理性化程度不同。司法诉讼过程更多被认为是一个当事人双方通过诉诸法律、理性辩论，而法院在双方辩论的基础上，运用法律解释方法与法律思维将其判决理性化的过程。但是行政执法中，行政

机关既是原告也是审判人员，并且更多是积极主动地参与到整个案件之中，因此可能缺乏一个理性化的过程，即因为其自由裁量权而“破坏了公正”。对这种自由裁量的限制方法，可以分为两类：自身的理性，即无论是规则、原则还是程序控制；外部理性，即主要是通过司法审查，将法院的理性传递给行政机关。但是可以看到的是，目前在《反垄断法》行政执法中，无论是自身理性化还是外部理性化所做的努力都并不让人满意。

在反垄断执法的自身理性化过程中，决定汇源并购案的商务部无疑为此提供了一个样本。从汇源并购案中的商务部行为可以分析到，对某个公司的行为带有主观猜测性的裁决，使得《反垄断法》的实施带有更多的“政治”的和“行政”的色彩，而远离“法律”应有的理性。在自身理性化失败的情况下，司法审查或者说行政诉讼就是《反垄断法》执法的关键了。问题是由哪一级法院对原告向国家执法机构提起行政诉讼的案件进行司法审理。因为中国没有中央法院系统，根据行政诉讼法属地管辖的规定，过去一直是北京市高、中级法院承担着国务院部委涉诉行政案件的审理工作。也就是说，类似的问题，以往的做法是由北京市中级法院为一审法院，北京市高级法院为二审法院。但是，由地方法院审理中央政府为被告案件的依据何在？

更重要的问题在于，这种行政诉讼是否能够完成《反垄断法》执行执法的理性化。在中国行政诉讼之中，法院经过审理可以做出的判决主要是程序性的，即主要是对行政授权过程本身的审查，而对于行政行为的实质内容，却怠于审理。

这一方面是由于法院在审理过程中，最终的选择往往是判决撤销或者部分撤销并判决被告重新做出具体行政行为，而只有在“显失公正”的情况下，才可以判决变更。其次，在体制下，行政力量远大于法院，法院出于自保心态也不愿意介入到具体行为的审理之中，尤其如在《反垄断法》执法的行政诉讼之中，以地方法院对中央部委的行政行为进行司法审查更为困难。

这样，行政诉讼中过去存在的趋向于形式化的问题，可能更加强烈地表现在反垄断行政诉讼之中。只进行程序审查，而回避实体审查，自然无法给予反垄断行政执法相应的理性化。《反垄断法》的执法在我国更类似于行政决定或者政治决定，自然影响到了反垄断的实施。政策还是法律？

那么《反垄断法》究竟应当如何执行呢？这关系到《反垄断法》究竟应该是一种规制政策还是一部经济法律的定位。

就中国的《反垄断法》执法而言，从执法分工来看，限制性竞争行为似乎是工商行政管理部门的“权限”，或者说其更加熟悉和擅长的领域，甚至发改委对价格行为的判断也可以归属于反垄断行为调查，而商务部在《反垄断法》的知识储备、习惯和思维上更多地受制于对产业和市场的分析，这可能和其早年从事反倾销调查的经验有关。这种三元分工则导致了这些机关在知识储备、执法习惯和经验上的不同。

从救济途径而言，如果是作为一个法律执行模式，那么控告人和审理人并不应当是同一个。而事实上，证据调查、事实认定、裁量判断，在目前的执法模式中，都由一个行政机关负责。尽管《反垄断法》规定针对反垄断行政决定可以进行复议，可以提起行政诉讼。单行政诉讼也并不涉及到具体的实体裁量。这和英美法系国家乃至欧盟由独立法院完全审查的方式不同。

此外，有些问题在中国模式下的《反垄断法》中，表现得更为突出，加剧了《反垄断法》执行的行政色彩。《反垄断法》之所以是法，而不是简单地行政规制，首先应当符合法律论证和推理的信息公开原则；其次，作为法律应当“防患于未然”“惩前而毖后”，裁决应当提供给其他企业或者公司以指导；再次，法律的最基本原则应当是“相同情形相同调整”。换言之，经济法中所强调的专业性，才是一个法律实施机关应有的职业品格。因此，可以看出中国《反垄断法》的权力配置和行使方式中所表现出来的特征，并不是一个法律式的，而更多是行政的或者政治的执行方式，更多地将反垄断作为一种规制政策而不是经济法，最终造成了目前《反垄断法》被认为执行效果不佳。

目前关键在于如何还原《反垄断法》的法律性质，增强执法机关的理性化程度，增强其专业性，完成由传统行政主体向独立的第三方机构的转变。

第三篇：中国反垄断法应确立二元执行体制(王 健 西南政法大学)

中国反垄断法应确立二元执行体制

王

健

西南政法大学 上传时间:2007-8-13

关键词: 反垄断法的执行 一元执行体制 二元执行体制 中国反垄断法执行体制

内容提要: 反垄断法的执行体制有一元执行体制和二元执行体制之分。20世纪90年代末期特别是21世纪以来，二元执行体制逐渐成为主流的反垄断法执行体制，然而我国目前的提交全国人大审议的反垄断法草案实质上采一元执行体制。二元执行体制代表了世界上大多数国家的发展方向，它比一元执行体制更有利于反垄断法的有效执行，中国反垄断法的有效实施离不开二元执行体制。

引 言

反垄断法的执行可以动用公共和私人两种资源。由此形成公共执行（public enforcement）和私人执行（private enforcement）两种方式。反垄断法的公共执行是指竞争主管机关以公共利益代表者的身份通过行使公权力来执行反垄断法，而私人执行则是指那些自身利益受到反竞争行为影响的法人和自然人通过向法院提起民事诉讼或通过仲裁等方式来执行反垄断法。

反垄断法的执行体制指的是公共执行和私人执行在反垄断法执行中的地位和配置。从各国反垄断法的立法和实践来看，反垄断法的执行体制有二元执行体制和一元执行体制之分。二元执行体制强调公共执行和私人执行同等重要，反垄断法的执行需要公共执行和私人执行相互配合和协调发展，其代表性国家是美国；一元执行体制则认为，反垄断法的执行主要应该依赖公共执行，对于私人执行则没有相关法律规定或虽有规定但实践中并没有有效发展，其典型代表是欧盟及其成员国。最近几年，实行一元执行体制的国家越来越重视反垄断法的私人执行，一元执行体制正在逐步向二元执行体制过渡。

我国正在进行反垄断立法，并且已经提交全国人大进行审议。从提交审议的《反垄断法》草案来看，我国比较重视反垄断法的实体规定，对于执行体制问题，立法机关和学者关心的重点主要是反垄断主管机关如何设置和运作即公共执行问题，而对于私人执行问题仅涉及损害赔偿一个条款，操作性不强，力度不够，同时相关理论研究还没有展开。也就是说现行草案实质上确立的是一元执行体制。笔者认为，从全球反垄断法执行体制的发展趋势及我国的实际情况来分析，我国反垄断法应该采取二元执行体制。

一、二元执行体制和一元执行体制

（一）二元执行体制

美国是典型的二元执行体制国家，其反托拉斯法执行责任分配给了公共机关和私人当事人，由此形成了公共执行和私人执行两种方式。这种体制自1890年《谢尔曼法》通过后就得到确立，其后的《克莱顿法》进一步明确了二元执行体制。按照法律规定，负责公共执行的政府部门有司法部（DOJ）、联邦贸易委员会（FTC）以及各州司法部长。除此之外，那些商业或财产利益受到限制竞争行为损害的人也可以发动私人执行程序，要求违法行为人赔偿损失或要求法院颁发禁令停止违法行为。

美国司法部的主要职责是负责《谢尔曼法》的执行，并与联邦贸易委员会分享《克莱顿法》的执行权。联邦贸易委员会则对《联邦贸易委员会法》享有独占执行权。在权力配置方 1 面，刑事执行权专属于司法部。司法部对于那些违反了《谢尔曼法》第1条规定的本身违法的核心卡特尔，例如固定价格、串通投标和市场分割案件的个人和企业通常要追究刑事责任。这种刑事案件虽然数量不多，但非常严厉。司法部除了享有刑事执行权以外，它还可以提起民事诉讼，寻求禁令救济、解散企业、剥夺企业财产权和同意令。联邦贸易委员会没有刑事管辖权，它只能发动行政程序颁发停止和终止命令（cease and desist order）或向联邦法院申请禁令。另外，联邦贸易委员会和司法部都没有提起民事诉讼要求罚款的权力，这一点与欧盟等国家和地区有着显著的不同。

美国各州的司法部长在执行联邦和州反托拉斯法中扮演着越来越重要的角色。特别是当联邦政府不愿意执行反托拉斯法时，各州的司法部长可能会推进反托拉斯法的执行。在20世纪80年代里根执政期间，联邦政府的反托拉斯执行有所减少，各州开始强化它们的反托拉斯执行，特别是在垂直固定价格和其他里根政府不愿意执行的领域，各州司法部长执行反托拉斯法非常活跃。

按照《克莱顿法》的规定，私人当事人也可以通过在联邦地区法院提起民事诉讼的方式来执行反托拉斯法。如果它们的商业或财产利益受到反托拉斯法禁止行为的侵害，就可以获得三倍损害赔偿以及诉讼费用和合理的律师费。私人当事人也可以寻求禁令救济，以避免受到被告反托拉斯违法行为的进一步侵害。在实践中，大量的私人执行案件是三倍损害赔偿诉讼。

然而，在美国的二元执行体制中，如果从单纯的案件数量上来衡量的话，其私人执行比公共执行更为重要。有统计数据显示，1941年至1965年期间，私人执行和公共执行案件之间的比例是6：1或更少；从20世纪60年代到70年代后期，私人反托拉斯案件增长很快，私人执行和公共执行案件的比例超过了20：1；80年代开始，私人执行案件的绝对数量和相对数量都有所减少，私人执行和公共执行案件的比例降到10：1。[1]目前基本上维持在10：1左右的比例，也就是说私人执行案件占了整个反托拉斯执行案件的90％或更多。

美国的二元执行体制表明，违反反托拉斯法不仅仅意味着公共利益受到了损害，从而政府机构可以代表公共利益采取行动，更意味着这种经济上错误的行为也损害了私人的利益，私人也有权采取法律行动。在美国，反托拉斯违法行为不再像某些证券违法行为例如内幕交易一样被认为是“无受害人的犯罪”（victimless crime）。反托拉斯违法行为侵害对象是非常魅返模趾λ死胬碛ε獬ニ鹗А?script>WriteZhu('2');

（二）一元执行体制

世界上很多国家和地区的反垄断法的执行曾经都采一元执行体制。在这些国家和地区，所谓的反垄断法执行主要指的是公共执行，公共执行在反垄断法执行中处于支配地位。在欧盟，欧盟委员会实际上享有对欧盟竞争法[3]的垄断执行权，其成员国竞争法的执行基本上也属于竞争主管机构的专属领域。[4]

《欧共体条约》第81条和82条是欧盟竞争法的支柱，但条约对于成员国执行程序没有规定，更重要的是，条约没有规定私人可以起诉实施反竞争协议或行为的企业。1962年，欧共体制定了第17号条例。根据该条例的规定，欧盟委员会实际上对欧盟竞争法享有集中执行权。虽然欧盟成员国竞争主管机关和法院也有权适用欧盟竞争规则，但是，一旦委员会发动执行程序后，成员国当局的执行程序就必须终止。该条例同样没有对私人通过法院执行 2 欧盟竞争法问题作出明确规定。据此，有学者指出，“共同体反托拉斯集中执行体制和缺乏明确的私人执行规定使得私人执行在共同体法律框架内很难找到立足点。有人甚至指出，在共同体制度体系中，没有私人执行的位置。”[5]

在《1998年竞争法》制定以前，英国的竞争法由《1973年公平交易法》、《1980年竞争法》、《1976年限制性贸易法》和《1976年转售价格法》所组成。这些法律几乎全部由公共行政机关来执行，私人不享有真正意义上的执行权。在英国，当时的主要公共执行机构是公平贸易局长、国务秘书以及垄断和兼并委员会。虽然按照《1973年公平交易法》第93（2）条的规定，当存在违反命令或承诺的行为时，任何人都可以提起民事诉讼，但该条规定在实践中几乎得不到有效应用，因为英国高等法院在Mid Kent Holdings v．General Utilities PLC一案判决中，将法律中的“任何人”限制为“政府机构或其官员”[6]。所以，在传统上，英国更关注的是公共执行，实行的是一元执行体制，私人执行的范围是相当有限的。

德国反垄断法的执行体制在《反限制竞争法》第7次修订（2005年）前[7]，基本上也可以归类为一元执行体制。与欧盟和英国竞争法的执行体制稍有不同的是，德国在法律上确立了二元执行体制，也强调私人执行在反垄断执行中的重要性，但由于其立法的不确定性和法院的限制性解释，其私人执行一直没有得到有效发展，所以其形式上是二元执行体制，但实质上还是一元执行体制。按照修订前德国《反限制竞争法》第33条规定，任何违反本法规定或卡特尔当局决定的人，如果该规定或决定目的是为了保护另一个人的利益，应该停止针对他人的行为；如果违法当事人故意或过失从事了上述行为，它应该赔偿因该违法行为所产生的损失。从语义结构来分析，该条规定对私人执行附加了一个非常重要的前提条件——保护性标准（protective standard），即违法当事人所违反的规定或决定“其目的是为了保护另一个人的利益”。按照德国法院的判决，如果一项规定的目的在于保护一般的公共利益而没有指向特别的个别利益，那么该规定不能作为私人执行的法律依据。如果被指控的反竞争行为影响了整体市场而没有指向特定的人，法院一般不会判决支持私人的民事诉讼。这种限制性解释导致实践中，只有极少数的《反限制竞争法》规定被认为符合保护性标准，因此，德国有关私人执行的案例也非常少。德国大多数反竞争案件是由联邦卡特尔局处理的。

二、反垄断法执行体制的最新发展

20世纪90年代末期特别是21世纪以来，各国反垄断法的执行体制发生了显著的变化，原来采一元执行体制的国家越来越深刻地认识到了私人执行在反垄断法执行中的重要性，并通过立法或司法判决等多种途径从多个方面促进反垄断法的私人执行。反垄断法的私人执行已经成为大多数国家的必然选择，开始成为该国反垄断法执行体制的有机组成部分，二元执行体制逐渐成为主流的反垄断法执行体制。

欧盟委员会意识到，竞争法的私人执行不仅可以实现矫正正义，而且具有威慑效果，还可以填补公共执行的缺口。于是，从20世纪90年代末期开始，欧盟委员会的竞争委员开始在多种渠道表达了要推进欧盟竞争法私人执行的决心。在委员会的建议下，欧盟理事会于2002年12月16日通过了第1/2003号条例（又称现代化条例）。第1/2003号条例是对欧共体条约第81条和第82条实施制度的全面改革，但其中有很多内容涉及到竞争法的私人执行问题，改革的主要目标之一是为更有效的欧盟竞争法的私人执行铺平道路。2005年12月19日，欧盟委员会还公布了《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》（GREEN 3 PAPER-Damages actions for breach of the EC antitrust rules，以下简称绿皮书）及委员会工作人员的工作文本（Commission staff working paper）。绿皮书强调，条约第81条和第82条规定的反托拉斯规则既可以通过公共来执行，也可以通过私人来执行，这两种执行服务于同一个目标：威慑反托拉斯法禁止的反竞争行为和保护公司和消费者不受反竞争行为的损害。[8]绿皮书所设计的制度一旦付诸实施，将会实质降低私人诉讼的条件，势必会促进欧盟竞争法私人执行的发展。[9]欧盟竞争法的执行体制正从集中的、管制者处于支配地位的体制（即一元执行体制）向分权的、私人执行体制（即二元执行体制）转变。[10]

英国的竞争法自1998年以来发生了两次重大变化，该两次变化均不同程度上促进了竞争法的私人执行。第一次变化发生在《1998年竞争法》的制定上。《1998年竞争法》第55（3）条规定，公平贸易局长可以向第三方披露信息，如果该披露的目的是为了民事诉讼；第58（1）条规定，公平贸易局长在第一部分程序中所调查的事实对当事人有约束力。这实际上间接确认了私人执行制度。然而，由于缺少明确的法律规定，因此许多重要的问题仍有待解决。[11]2002年11月7日，英国颁布了《2002年企业法》。该法将竞争上诉法庭（Competition Appeal Tribunal，以下简称CAT）从竞争委员会中剥离，使其成为一个新的独立的专家型的CAT来处理竞争法律事务。CAT可以审理那些因违反竞争法而产生的损害赔偿诉讼。CAT在审理损害赔偿案件时，公平贸易办公室和欧盟委员会对于违反竞争法的事实的决定对其有约束力，这被认为可以减轻原告的举证责任。消费者团体可以就违反竞争法的行为向CAT提起代表诉讼。[12]经过《2002年企业法》的改革后，英国开放了私人执行竞争法的大门，同时使得竞争主管机构可以集中力量处理一些重大或复杂的竞争法案件，二元执行体制最终得到确立。[13]

在2005年第7次修订以前，德国原《反限制竞争法》虽然在第33条规定了私人执行制度，但由于可操作性很差，因此原告很难胜诉。德国在第7次修订《反限制竞争法》时，引入了一些新的规则，以促进竞争法的私人执行。相比原私人执行制度而言，其主要变化有：第一、扩大了原告的范围。原法律规定，只有那些违法行为特别指向的对象才可以起诉，修订后，具有起诉资格的是一切受影响的人（affected persons）。所谓受影响的人，是指竞争者以及其他受违法行为影响的市场参与者。第二、限制了转递抗辩（passing-on-defense）的运用。被告不能因为原告已经将过高的购买价格转嫁给下游的购买者从而自己实际上没有遭受任何损失进行抗辩。这个规定反映了世界上众多知名学者支持的主流观点。第三、授予判决前利息（prejudgment interest）。这个规定被认为对于被告有很强的威慑作用，因为，反垄断法诉讼持续的时间往往很长，这段时间的利息数目通常也很大，可以起到美国三倍损害赔偿的效果。第四、竞争主管机关的决定对于法院有约束力。当原告根据新的《反限制竞争法》或《欧共体条约》第81条或82条的规定提起损害赔偿诉讼时，一个竞争主管机关在其决定中所认定的违法事实对于法院具有约束力。这个规定有利于减轻原告的举证责任，从而鼓励原告提起后继诉讼（follow-on litigation）。第五、损害赔偿计算的简便化。修订后的《反限制竞争法》规定，当评估损失时，法院可以考虑以企业违法行为所带来的利润为基准来确定具体的赔偿金额。德国《反限制竞争法》作了上述修改后，估计德国竞争法的私人执行案件在本次修正案生效后可能会有所增长。与此同时，由于德国是欧盟成员国第一个全面规定竞争法私人执行制度的国家，欧盟其他成员国的私人执行者很有可能会将大多数涉及欧盟竞争 4 法的案件集中到德国起诉，德国将会成为欧盟竞争法私人执行的天堂。

三、中国反垄断法执行体制的选择

（一）我国反垄断立法关注的重心：一元执行体制

早在1994年，全国人大常委会就将制定《反垄断法》列入八届全国人大常委会立法规划，以后相继列入九届、十届全国人大常委会立法规划。但直到最近，臣国务院第139次常务会议上才通过最终草案。2006年6月24日，全国人大常委会首次审议《反垄断法》草案，《反垄断法》开始进入立法程序。

在反垄断法草案起草过程中，有两个问题争议是最大的。一个是行政垄断问题，第二个是反垄断执行机构的设置问题。目前，我国对于限制竞争和垄断行为的管辖权是比较分散的。国家工商行政管理局是《反不正当竞争法》的主管机构，它对于部分限制竞争和垄断行为例如串通投标行为、搭售行为、行政垄断行为等有管辖权；国家发改委通过制定《制止价格垄断行为暂行规定》从而拥有价格垄断行为的管辖权；商务部通过《关于外国投资者并购境内企业的规定》，有权管理外国投资者并购境内企业中所涉及到的垄断行为。所以，在《反垄断法》起草过程中，谁将是未来反垄断法的执行机构，备受关注。是设立新的反垄断执行机构，还是由目前的国家工商行政管理局、国家发改委还是商务部独立抑或分别行使职权，争论很大。国内大多数学者主张设立独立的、专业的、强大的反垄断执行机构。草案一度规定商务部是反垄断法的执行机构，但从目前提交全国人大审议的最终草案来看，实际上是一个折衷的方案。

草案分设了国务院反垄断委员会和反垄断执法机构两个反垄断法执行机构。根据草案规定，国务院反垄断委员会履行的职责包括：研究拟定有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，并发布评估报告；监督、协调国务院反垄断执法机构、国务院有关部门和监管机构的反垄断执法工作；协调重大反垄断案件的处理；国务院规定的其他职责。草案同时对国务院反垄断执法机构履行的职责作出了规定：制定、发布有关反垄断指南和具体措施；调查、评估市场竞争状况；调查处理涉嫌垄断行为；制止垄断行为；受理、审查经营者集中的申报；国务院规定的其他职责。草案规定，国务院反垄断委员会由国务院有关部门、机构的负责人和若干专家组成。国务院反垄断委员会议事方式、工作规则由国务院规定。[14]但是，草案并没有明确反垄断执法机构是由新设立的机构承担，还是由现有的某些机构承担，而关于反垄断执法机关如何与现实中的政府部门衔接，草案也并没有具体说明。相关人士指出，反垄断的执法权很有可能分解到三个部门：由国家发改委负责物价和滥用支配地位方面的执法、国家工商总局负责监管卡特尔行为、商务部负责监管企业并购行为。[15]

人们已经认识到，如果没有有效的反垄断执行体系，则该法的效果就会大打折扣。反垄断执法机构如何设置，显然是关系未来反垄断法实施效果的重要因素。然而，目前中国反垄断立法关注的重心在于反垄断法公共执行机构的设置问题，所谓的反垄断法执行指的是公共执行，至于反垄断的私人执行问题，仅涉及损害赔偿一个条款，操作性不强，力度不够，同时相关理论研究还没有展开，也就是说现行草案实质上确立的是一元执行体制。有学者们认为，之所以未作规定，究其原因很多，最主要原因在于，中国始终缺乏一个权力分立与制衡的思想源泉和制度基础，私权或不特定多数人的权利往往不为行政执法者所重视。[16]

（二）确立二元反垄断法执行体制及理由

欧盟的经验表明，竞争法执行体制由一元执行体制向二元执行体制的转变是历史发展的必然趋势。私人执行和公共执行都不能垄断竞争法的执行，它们必须合作以达到威慑、调查、惩罚和赔偿反竞争行为受害者的目的。[17]单纯的公共执行会打击私人当事人调查和起诉违法行为的动机，同时也损害了受害人于损害赔偿中的合法利益。另一方面，单纯的私人执行，即使不考虑滥用的可能性，是不足以保护社会利益的。[18]历史上，欧盟及其成员国认为竞争法主要涉及公共利益问题，因此，推崇的是公共执行。但自上个世纪90年代以来，欧盟及其成员国慢慢认识到了私人执行的重要性，认为缺少私人执行的竞争法执行是不完整的，同时也会影响到竞争法的实施效果，致使竞争利益没有得到充分的保护，所以逐步通过立法促进和强化其私人执行制度，并希望通过私人执行制度的有效发展来弥补现行公共执行制度的不足，从而形成公共执行和私人执行协调运作的二元执行体制。目前，虽然欧盟及其成员国的私人执行还在进一步的发展，但其二元执行体制已经初步形成应该是毫无疑问的。

欧盟的经验还表明，单纯的依靠公共执行或者私人执行都是不可取的，反垄断法的执行需要公共执行和私人执行的相互配合和协调运作，才能实现最佳的实施效果。尽管由公共机构实施反垄断法具有专业优势与效率优势，但与被规制的产业相比，公共机构的人力、物力总是有限的，而且由于存在“政府失灵”问题，公共机构的执法活动并不总是以公共利益为中心。私人实施反垄断法不仅可以弥补政府人力、财力方面的不足，还可以对政府执法机构进行监督，对那些政府不太愿意提起诉讼的案件提出诉讼，同时，也可以提高违法垄断被发现的可能性，加快违法垄断被起诉的速度，因为与政府机关相比，私人有更多的机会了解违法垄断的相关信息。[19]而且，私人在反垄断民事诉讼中有最直接的经济利益，利益趋动使它在对垄断行为采取措施时，没有反垄断专门机关的公事公办、拖沓、权力腐败等情形，在一些国家的实践中，私人起诉案件的数量高于政府起诉案件的数量就是最典型的例证。[20]日本的学者也意识到，倘若采取将执行主体仅限定在公正交易委员会的方式上，很可能就会出现过小执行的情况。“譬如由于受行政机构的财政制约，只能按重大案件、恶性案件的这种排序方法提起诉讼，其结果只能起到杀一儆百的作用，但同时也无法否认存在败诉的担心，因此对疑难案件、新型案件的提起往往显得有些消极。”故应当以设置民事救济制度作为防止公正交易委员会过小执行的方案。在公正交易委员会的执行程序中，应承认利害关系人的损害赔偿请求权及程序性权利（具体措施请求权），从而保证反垄断法的有效运用。[21]

按照目前我国提交全国人大审议的《反垄断法》（草案）的规定，虽然确立了公共执行机关，设置了国家反垄断委员会和国家反垄断执法机关，并规定了相应的职责，但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成；是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告„„凡此种种，草案并没有明确。另外，在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。[22]也就是说，按照目前反垄断法草案所确立的公共执行体制，很可能会出现权力冲突或权力虚置，无论何种情况都会导致反垄断法无法有效执行。当反垄断法的公共执行不能有效运作时，更应该依赖有效的私人执行。从这个角度来说，我国反垄断立法确立二元执行体制不仅十分必要，而且十分紧迫。确立二元反垄断 6 法执行体制更有利于强化我国反垄断法的实施效果。

注释:

[1]See Steven C.Salop and Lawrence J.White，Economic Analysis of Private Antitrust Litigation，74 Geo.L.J，1986，P.1004.[2]See Katherine Holmes，Public Enforcement or Private Enforcement？Enforcement of Competition Law in the EC and UK，E.C.L.R.2004，25（1），P.26.[3]这里的竞争法是狭义意义上的竞争法，即反垄断法。在欧盟及其成员国，所谓的竞争法实际上指的就是反垄断法。

[4]See Angela Wigger，Revisiting the European Competition Reform：The Toll of Private Self-Enforcement，P.2，http：//，2006-07-10．

出处:原载于《法治研究》2007年第5期。

第四篇：浅析我国的行政监督体制

浅析我国的行政监督体制

[内容提要]随着中国特色社会主义事业的不断发展进步，政府在政治统治和社会事务管理方面的职能也急剧扩大，行政权力不断取得实质性扩张。而我国现行行政监督体制有些地方已呈现滞后趋势，若跟不上改革的步伐，将极大地影响行政监督的力度和效果，影响有中国特色社会主义事业的前进和发展。本文通过分析我国现行行政监督体制，找出其中不完善之处，如行政监督法制化程度低、缺乏独立性等，并就当前如何完善中国行政监督体制，提出一些想法和对策，如加快行政监督立法，使监督机构具有独立性等。

[关键词] 行政监督 监督体制 完善思路

党的十六大报告把“加强对权力的制约和监督”作为当前和今后一段时间我国政治体制改革的重要任务之一。党的十八大报告提出，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力”通过的党章明确规定，要加强党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。而行政权力是国家的一项重要权力，随着我国社会和经济的发展，政府职能的拓展，行政权力也在不断扩大，其在国家权力结构中的主导地位日益突出。十八世纪的法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。习近平同志强调，严格的监督是防止党员和党的干

部腐化变质、维护党的纯洁性的重要途径。由此可看出，权力没有制约就会失衡，不加监督，就会被滥用。对权力的监督与制约，是民主政治的基本法则，是现代政治文明的重要标志。

一、行政监督体制的内涵及改革意义

新中国成立以来，党和国家为建立健全适合我国国情的监督制度做了不懈努力，建立了一整套监督机构，制定了很多监督制度。一个较为完备的具有中国特色的行政监督体系基本形成。

(一)行政监督体制的内涵

行政监督是指对行政行为的监督，它是保障国家的行政活动依法进行的制度。具体来说，就是具有法定监督权的国家机关、其他社会组织及公民依法对行政机关及其工作人员在实施行政管理活动中是否坚持依法行政所进行的评价、检查、督促及纠正的活动。体制一词在中文里含义很广，一般是指某一组织的制度及运行方式，其实质是权力关系的制度化、程序化。将行政监督权力关系制度化，并按此制度所规定的关系运行，就是行政监督体制。行政监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在监督行政权力、提高行政效率、优化政府形象等方面起到了极为重要的作用，有利于推进政府行政管理的廉洁化、法治化和高效化。

我国行政监督体系由行政组织外部的异体监督和行政组织内部的同体监督组合而成。

外部异体监督是指行政机关以外的权力与非权力主体对行政机关及其工作人员实施的监督。外部监督又可分为外部权力监督和外部非权力监督。其中外部权力监督包括：国家权力机关的监督，即人民代表大会及其常委会的监督；国家司法机关的监督，即人民检察院和人民法院实施的监督；中国共产党组织作为执政

党实施的行政监督。外部非权力监督包括：人民政协以及各民主党派的监督；社会群众及舆论监督，主要是指各人民团体（工、青、妇等）、群众组织、企事业单位、公民个人以及新闻媒体实施的监督。

内部同体监督是指来自行政机关内部的权力监督。主要有两种形式，一是专职监督机关的监督，如监察和审计机关的监督；二是非专职监督机关的监督，主要有一般监督、主管监督、职能监督三种形式。一般监督，即各行政机关按直接隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线监督或纵向垂直监督。主管监督，即行政机关对被管理单位及其工作人员的监督。职能监督，指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内对其他有关部门实行监督。如财政、税务、工商、物价等部门的监督等。

从上述架构可以看出，我国行政监督体制具有监督客体的公开性、主体的多元性以及监督内容的广泛性等特点。从理论上来看，充分体现出了监督的人民主权原则、经常监督原则和公开监督原则；而外部异体监督和内部同体监督的结合，更有利于形成全面复合的监督网络，提高监督的整体效能。

(二)行政监督体制改革的意义

中国的行政监督，是中国共产党领导下的行政监督，是人民代表大会制度下的行政监督，是以人民群众的监督为基础、同专门机构密切结合的行政监督，监督的目的是为了改善国家行政管理，提高行政效率，使政府及工作人员更好地为人民服务。邓小平同志一贯强调，共产党要接受监督，党领导的人民政府要接受监督。他在《共产党要接受监督》一文以及其他一些重要文献中，详细地论证了接受来自各方面的监督对于党和政府工作的重要

意义和作用。他指出：加强对党和政府及工作人员的监督，具有十分重要意义和作用。这表现在可以促使党和政府做到兼听则明，谨慎从事，在工作中减少失误；有利于防止家长制作风，实现民主管理；有利于保障人民的民主权利，对巩固安定团结的政治局面，对清除政府工作人员中的腐败现象，维护政府威信，具有十分重要意义。

因此行政监督体制改革能够缓解或消除社会利益矛盾，从而推动社会政治经济和文化发展，适应社会利益发展要求，维护政治统治，提高政治管理效率；同时也是医治行政监督弊端的良药，通过改革建立起相应的防止和克服弊端的制度，是社会主义民主与法制建设的自我完善，有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施；有助于激励行政工作人员成为人民勤务员，即社会公仆，是发展民主政治、维护人民的合法权益的重要途径；完善和执行行政监督是惩治腐败、克服官僚主义、推进廉政建设的必要措施；强化行政监督有助于支持各级行政机关及其工作人员行使法定权力，保障宪法、法律、法规实施。

二、目前我国行政监督体制面临的主要问题

随着我国社会主义民主与法制建设的不断发展，政府行政管理越来越规范化、法制化，现己形成较为系统全面的具有中国特色的多元化的公共行政监督体系。从形式上看，既有政府机关的内部监督，如行政监察机关、审计机关的专门监督；财政、税务、工商、物价等部门的职能监督：各政府机关相互之间按照直接隶属关系，自上而下、自下而上及横向交错所产生的一般监督。也有政府机关的外部监督，如政党监督、权力机关监督、司法监

督、社会舆论和群众监督，这些监督主体，在督促政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了重要作用，廉政建设和反腐败斗争取得了明显的成效。但我们也应清醒地看到反腐败斗争所面临的形势还相当严峻，有些地方和部门腐败现象仍然比较严重。政府机关中还存在着权力滥用、以权谋私，贪污受贿以及官僚主义和失职读职等现象。反腐败工作同党中央的要求和人民群众的期望还有差距。腐败现象之所以屡禁不止，官僚主义和行政效率低下等现象之所以存在，这其中的原因是多方面的，但一个重要原因在于我们的公共行政监督机制还不完善，还存在许多缺陷和问题，这些缺陷和问题影响行政机关依法行政，影响行政管理的效率，需要进一步改革和完善。具体来看，有以下几点。

(一)行政监督法制化程度低

行政监督立法是建立和完善行政监督体制的前提和保证。改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，我国在行政监督立法方面已迈出了较大步伐，先后制定和颁布了一批有关行政监督方面的法律、法规，对促进和保障政府机关及其工作人员廉洁奉公起到了重要作用。但从实践来看，我国监督权涉及的一些重要领域尚缺乏相应的法律规范：有关保证监督机构行使职权的法律法规尚不健全，特别是对行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处臵方式等都缺乏可操作性的规定。监督立法的这种滞后，直接导致了行政监督工作程序不严格、标准不细致、弹性因素强等问题的产生，造成了监督的盲目性和主观随意性，极大地影响了行政监督工作的公正性和严肃性。

(二)专门监督机构缺乏应有的独立性

行政监督体现着监督权对行政权的制约，这种制约的效果主要取决于监督主体所拥有的地位和权力。但从目前我国的实际情况来看，目前的专门监督机构（包括监察和审计部门）都处于附属地位而缺乏必要的独立性，这种附属型的隶属关系，使专门监督机构在人、财、物等多个方面受制于监督客体，监督人员往往屈从于长官意志，严重削弱了专门监督机构的独立性和权威性。而现阶段在我国的省、市、县三级政权中，专门监督机构之一的行政监察部门与同级纪委实行的是合署办公模式，虽在一定程度上使监察机关地位有所提高，有利于发挥党政联合监督的整体作用。但这种监督体制仍然存在较为突出的问题，一方面，党的纪律监督得到了强化而行政监察职能却有弱化的趋势。目前的监察机关更多履行的主要是从事反腐败工作的办案职能，而对如何保证行政机关政令畅通、勤政高效等方面则监督不够。另一方面，监督机构在同级党政机关领导下开展工作，同样没能走出监督主体依附于监督客体的模式，无法显示其权威性和独立性，难以起到有力的监督作用。特别是对同级政府机关领导班子及其“一把手”难以实行真正的监督。

（三）监督主体未能形成合力

我国目前的行政监督体制是一个多元化的体制，监督主体多，机构多C，方式和渠道多，这是一个优点，但如果不把各种监督整合好，这种优越性也难以发挥出来。近年来，在党中央直接领导下，我国在事后监督特别是查办大案要案方面切实发挥了部门、地区之间密切配合的办案协调机制和整体合力。但目前各种监督间的关系尚未理顺，各种监督主体又都程度不同地存在监督权

限、方式、程序、范围等不够明确、具体等问题，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、运行高效的有机整体，使监督工作难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难案件，经常出现各监督部门互相推诿、扯皮，无人监督的状况，导致了监督机制弱化，削弱了行政监督的整体效能。

（四）监督主体缺乏监督力度

在目前，我国的行政监督主体主要是人民代表大会及其常委会。人大及其常委会对国家行政机关的监督，既体现了人民行使国家权力和管理国家事务的形式，又体现了国家权力的意志和法律赋予的权威，因而它应该是代表国家或人民的意志，对国家行政机关实行的最有权威的监督。但目前，人大监督是法律地位高而实际地位低，理论上应有的权力与现实中实有的权力有差距，监督工作依然是人大工作的薄弱环节。突出表现在监督制约的法规不完善，力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够；尚未真正体现人大作为权力机构对行政机关应有的监督权。

（五）监督人员素质影响监督效能

行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，行政监督效能的高低，在很大程度上取决于监督人员的素质。在我国这样一个非常重视“人情”的国度里，相当部分行政监督人员政治素质不高，不注意坚持原则，不依法行政。在实际工作中，或因怕得罪人，或因外界干预而放弃监督；甚至在一些重大原则问题上，也分不清是非界限。相当部分行政监督人员政策法规水平和业务水平较低，在相当大的程度上降低了行政监督的效能。

三、完善我国行政监督体制的思路和对策

要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。我以为，需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。

（一）加快完善行政监督法律体系

行政监督是一种法制监督，行政监督的一个重要目的就是保证政府机关实现依法行政，行政监督的过程就是实现法治的重要内容。这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督法律制度建设，制定一系列专门监督法律、法规。为此，必须加快制定《行政监督程序法》、《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《罢免法》、《追究法》等法律法规，促进行政监督的进一步制度化、法制化。通过各种专门监督法律对各监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。以达到依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制、依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。

（二）保证监督机构具有独立性

“从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看，监察机构的特点是其享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或立法机关负责，接受它们的领导，而不从属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。” 在当代，世界上许多国家和地区也已实行了监察权独立，产生了良好的监督效果，如新加坡、泰国、瑞典、中国香港等国家或地区腐败现象之所以很少发生，就与监督权独立有关。

我国应借鉴已有的成功经验，赋予专门监督机构必要的独立性与权威性。具体设想如下，可以在我国最高国家权力机关——全国人大常委会内设一个最高专门监督机构以替代监察部，受全国人大（常委会）领导，对全国人大（常委会）负责，并在此最高专门监督机构下设地方各级监督机构，受地方各级人大（常委会）和上级监督机构的双重领导。这样既有利于把宪法规定的各级人大（常委会）对同级政府的监督权落到实处，同时可以保证国家监督机构的独立性。虽然在各级人大法定权力进一步归位之前，这一新的监督体制不可能有非常理想的效果，但至少可以改变因行政监督机关（监察机关）隶属于同级政府而带来的种种弊端。

而在上述独立监督体制建立之前，有必要通过健全专门行政监督体制以确保行政监察部门的权威性和相对独立性。首先要改革现行行政监察体制，使监察部门由双重领导向垂直领导过渡。目前可先试点实行省以下垂直领导体制，将省以下各级政府机关中的行政监察部门独立出来，受上级监察部门直接领导，人、财、物权均由上级监察部门解决。同时考虑到目前监察部门和纪委合署办公，因此纪委领导体制也应实行同步改革。其次是扩大行政监察部门的职权。在其现有的检查权、调查权、建议权和处分权外，赋予一定的经济处罚权，如对因决策失误或指挥不当给国家和人民利益造成严重损失的政府机关领导干部，监察机关应拥

有对其进行一定经济处罚的职权。第三要强化预防监督和监察手段。从事前监督入手，确定监督目标，制定科学的监督计划，努力发挥监察、审计等专门监督和财政、税务、环保等职能监督经常性和连续性的作用，促进行政监督的规范化、科学化，建立起有效的预防与控制机制。同时提高监察手段的科技含量，充分运用现代办公手段，建立监察信息网络体系，保障监察工作的多向信息渠道畅通，实现查处案件手段的现代化。

（三）建立严密的监督体系和合理的监督机构

我国现行的行政监督体制是一个多元化的体系，监督的类型和内容繁多，而且互相之间缺乏协调，监督机构分工也不尽合理。因此现在我们必须使各种监督主体对行政权力的监督形成一个整体效应，构成一个严密的体系。从监督的内容来说，包括对行政决策的纠正与完善，对行政执行的督导与反馈，对行政立法的审查与保障，对行政效率的评估与奖惩及对行政决定的复议与申诉。从监督的类型来说，应该包括权力机关的宪法监督，司法机关的行政诉讼监督，行政机关的行政监察，以及群众、舆论、政协的民主监督。由此形成一个纵横交错、内外结合的全方位监督网络体系，对国家机关及公务员加以行政监督和制约，有效地防止行政权力腐败现象的滋生，使各级国家机关及工作人员臵于有效的监督之下。

要逐步由自上而下的单向监督模式，转变为自上而下和自下而上的双向监督模式。政府内部的双向监督既包括上级机关及其领导者对下级机关及其普通群众所实施的下行监督，又包括下级机关及其普通群众对上级机关及其领导所实施的上行监督。因此，我们行政监督机构的设臵必须要与其权能相适应，做到一职一

权、一权一责，从根本上克服过去那种监督机构地位从属的缺陷。如果监督机构缺乏有效的独立性，受制于监督客体，那么合理的监督结构就无从谈起。我们一方面要改各级监察机构的平行领导为垂直领导，使之成为上级监察机构的派出机构，以保证其对同级政府机关监督的独立性；另一方面，扩大监察机构的调查、处分权力，不仅包括纵向的扩权，也就是调查、处理问题的权威，而且还包括横向的扩权，即权力客体范围的扩大，由此形成强有力的监督制约机制。

（四）强化权力机关监督

强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，目前亟待解决两个问题：一是健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日常监督工作，保证人大监督权的落实；二是提高人大代表素质和监督能力，通过各种方式，让人大代表和常委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法；引入公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。其次是要改进监督方式，变被动监督为主动监督，抽象监督为具体监督，一般监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作为监督重点，如政府机关反腐倡廉、勤政为民，社会保障体系的完善，住房制度改革以及公用事业和日用消费品物价调整问题等，人大及其常委会有责任围绕这些问题或选择其中某一问题，对有关政府部门应尽的责任进行监督，以督促他们及时有效的解决群众关心的问题，以更好地提高监督质量和效果。

（五）加强行政监督队伍建设

由于监督机制不完善，监督机关的一些工作人员徇私枉法、滥用监督权力的现象已屡屡发生。如果制定了专门监督法律和实行了垂直领导以后，监督者的权力大大扩大，如果不对其加强政治思想教育和业务素质培训，同样还会产生监督者的腐败。所以，在注重对监督人员的选拔和培训的同时，也要加强对监督者的监督。另外，还要尽可能地创造条件，保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。

行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。我觉得目前要提高我国行政监督人员的整体素质应从以下三个方面着手：一是选拔一批有较强的业务素质和较高文化素质的工作人员充实到各级监督队伍中来。二是针对目前有的监督人员理论和业务水平距离要求还存在不少差距的情况，应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。其三，加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习，奋发进取的习惯；要勇于实践，刻苦锻炼；要从一点一滴做起，严格要求自己，持之以恒，使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。

（六）健全社会及舆论监督机制

目前新闻媒体被很多学者称作传统“三权”（立法、行政、司法）之外的“第四权力”。可见其在行政监督中可以发挥重要的作用，但要真正将“第四权”发挥到极致，就必须建立健全新闻媒体监督机制。我国现阶段健全舆论监督机制的关键是要加强

新闻立法。虽然现在新闻媒介在反映民意对政府及其工作人员的某些腐败行为进行揭露起到了一定的作用，但是，我们也应该看到我国的新闻媒介监督这一环节还很薄弱。当前，可以根据我国的实际情况，借鉴国外的一些好的经验来完善我国的新闻媒介监督，加强新闻立法。同时我们应该完善舆论监督的信息反馈和责任追究机制。完善舆论监督的信息反馈有利于监督机关及时了解信息，及时采取措施。完善的责任追究机制有利于提高舆论监督的效率。在加强新闻媒介监督机制的同时，也应该完善新闻媒介的自律机制。新闻媒介自身也应该自我约束，新闻工作者不仅要有较高的专业素质，还要有职业道德，不做虚假报道，总是以国家和人民群众的利益为重。

（七）完善行政监督信息收集系统

现在随着网络技术的发展，Internet的广泛应用，信息网是非常重要的。信息不仅对企业的发展起着至关重要的作用，它对政府工作也同样重要。现在政府部门也在积极开展政府部门上网工程，也在推行电子政务。如果建立了完善的专门的行政监督情报信息网，政府就可以及时了解各个部门的情况及各个公务员的情况，对他们的行为进行有效的监督。

总之，行政监督体制改革，是一个涉及多方面的复杂的系统工程，要使各个监督主体的行政监督职能得到真正充分地发挥，应更多地务实于“事先预防、事中控制、事后惩处”的科学操作，从法制上健全、从体制上完善、人员素质上提高等多方面入手，全面提高监督工作的整体效能，使其在全面推进依法行政，建设社会主义法治国家的过程中发挥更大的作用。

参考文献

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6.陈奇星：《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》 上海出版社 2002年３月 第187-192页。

行政管理专业 陈 飞

第五篇：浅议我国税收私法体制

浅议我国税收私法体制

摘要：随着我国税收的逐年增长和税收案件不断增加，税务纠纷日益增多,税收司法的重要作用也日益凸显。但是我国现行的税收司法体系存在的不足，如税收司法审查虚化、税收司法组织机构的权限过窄等一系列问题，这与税收司法和谐的要求极不相称。因此要尽快地提出改革措施，促进我国税收司法在实践中发挥应有的作用，以适应我国税收法治化的步伐，完善税收司法权,构建和谐社会。

关键词：税收司法、制度问题、法制、完善

一、税收司法的概述

税收司法是指国家司法机关，一般为人民法院在法律规定的范围内，行使国家司法权，按照税收法律规定的程序，依职权处理与税收有关的民事诉讼、行政诉讼与刑事诉讼的行为。其目标是维护国家正常的经济秩序及其运行,保证税务行政相对人权利和国家经济利益。税收司法的内容包括：使税收争议案件得以顺畅进入司法渠道并加以解决的司法引入机制；确保司法独立与效率的税收司法组织机制；防止税务机关滥用职权，保护纳税人合法权益的税收司法监督机制；排除税法健康运行中的种种障碍，疏通被阻滞的税法运行渠道，恢复被破坏的良好税收法律秩序的税收司法保障机制。税法司法体系是否完善，直接影响到税款的有效征收，关系到税收管理权能否在实践中得以贯彻执行。

我国税收在国家财政收入中比重占95%左右,是国家经济的主要来源,其收入的高低直接影响着整个社会经济,而税收司法是保证其有效征收的重要手段,是税收的征收管理能否在实践中取得成功的重要条件。①我国的税收司法制度随日臻完善,但是,于西方国家相比,我国在税收司法方面还存在着诸多制度上的不足。因此有必要从我国的国情出发,借鉴国外较为成熟的税收司法制度,构建我国的税收司法体系。

二、我国现行税收司法体制存在的问题

税收司法是依据法律行使司法权的活动,完善的法律制度是司法权行使的前提和基础。我国税收法律制度及相应法律制度的缺失和规定的弊端严重阻碍了税收司法的发展。主要体现在以下方面：

1、税收司法缺乏独立性。

我国宪法规定:“人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”独立、公正、公开与接受人民监督，是税收司法的基本原则。在我国，司法机关特别是地方司法机关对税务案件的审判缺乏独立性，影响了涉税案件的公正审理。我国宪法虽然确立了人民法院独立行使审判权的主体地位，但司法机关却在财政、人事制度等多方面受制于地方政府, 导致了司法权的地方化。这就不可避免地存在着大量涉税案件审理受到当地行政机关的干涉,例如在涉及国有企业偷税、漏税、逃税等问题上,各级行政机关往往认为:国有企业生存能力差,各方面应该给予特别的保护,加之如果对国有企业偷税、漏税、逃税等问题进行判罚,最终实际落实责任的仍然是地方政府的各级财政,追缴的税款又上缴了中央财政,对地方没有任何的好处。对此,各级行政机关在税收司法活动中都自觉或不自觉地干预着税收司法案件的审理活动,同时对于税收案件的执行干预行为更多。

2、税收司法受案范围存在的问题。

现实中, 相对于西方一些国家的司法审查制度，我国的司法审查范围比较窄，国家权力机关和行政机关的立法行为--制定法律、行政法规和规章的行为以及地方权力机关制定地方性法规的行为均不在司法审查的对象之列。正是由于这样我国税收司法受案范围才有限, 力度不够，客观上弱化了司法权,强化了税收行政权。目前纳税人可以按照《行政复议法》的规定对规章以下的税收抽象行政行为提起诉讼，但是从充分发挥司法权对税收行政权的制约作用和充分保护纳税人的合法权益的角度分析，特别是在当前税收立法行政化现象比较明显的情况下，必须进一步考虑扩大司法审查权。②而且在税收体系中,司法救济的制定是为了保障纳税人的合法权益,按照《行政诉讼法》的规定,税收司法权的行使范围仅能对税收具体行政行为的合法性而不能对其合理性进行审查,并且对于具体税收行政行为所依据的合宪性也不能进行审查,从而限制了司法权对行政权的制约力度。如果不将税务抽象行政行为纳入司法审查的范围，那么就无法实现对征税权的有效监督，纳税人权利也无法得到切实有效的保障。

3、税收行政权滥用及强化

现实中税务机关权力过大，对比各种纳税人，税务机关的强势地位过于明显，整个税收征管程序随意性较大，税收行政权被滥用的情况普遍存在，具体表现在：纳税人利益虽然经常受到税收行政权滥用的侵害，但却很少有纳税人采取法律手段维护自身利益。因.税务机关掌握过多的行政权力，行使程序不符合法律规定。税务机关拥有税收征管权，客观上有多征税的冲动，为了保证自身征税任务的完成，税务机关对于很多涉及偷税、漏税、骗税的刑事案件也都通过补缴税款和处以罚款的形式结案。另外，也有出于对司法审判机关结果的预期不足,出于不愿意让司法权凌驾于行政权之上的想法,对于许的案件甚至与纳税人讨价还价, ③以和解的方式代替国家法律的权威结论，这极大地冲击了国家税收的整体利益，也在世界上给中国的税收制度留下了弹性大、可操作性强的不佳印象，其实质必然是导致司法权的强化,行政权的滥用。

4、税收立法缺陷。

目前我国税法领域缺乏一个高层次的法律，在我国宪法中只有一条税收的条款，而且是规定公民纳税的义务，并没有赋予法院税务审查的法律依据。税收法律的规定存在某些不明晰不明确的问题，在实践中客观上导致了税收司法的困难。④

除了上述所说的我国现阶段的税收司法问题外，还包括其他的许多的缺陷，如税收司法保障制度不健全；税收立法缺陷；税收司法制度建设缺乏合格人才，人员质量制约税收法治建设进程；税收司法组织机构存在的问题等其他的问题。因而对税收司法体制的完善似乎已经迫在眉睫了。

三、我国税收司法体制的完善

1、完善和改进税收立法

“依法治税”就必须从源头抓起，建立税收司法的法律规范，必须完善税收立法,健全税收法律体系,并且加强税收宣传。进行税收立宪,将税收法定主义明确规定在宪法之中,加快制定税收基本法,尽快制定税收领域的几部主要法律,提高税法的层次,改变目前的税法渊源主要是由国务院及其部委(主要是财政部、国家税务总局)制定的行政法规以及部、委规章等有关规范性文件的现状。

2、借鉴国外经验，建立专门的税收司法组织，如税务警察，税务检查机构和税务法庭。完善税收司法的机构，分散行政的权利，防止行政权利一支独大，不利于我国税收司法。但各个税收司法机构之间不仅要各自分工而且要相互合作，共同建立我国的税收司法机制体系。

3、增强税收司法独立性，真正实现司法独立公正。构建以中央统一财政支出为基础的统一的税收司法运行机制，改变目前司法机关运行依赖于地方财政的制度；由上一级司法机关负责人事推荐，同级人民代表大会任命司法机关的人员，最大限度地减少地方税务行政机关对司法机关的干预。我国《宪法》虽然确立了人民法院独立行使审判权的主体地位，但司法机关特别是地方司法机关从财政上受制于地方政府、人事制度上受制于地方权力机关和地方党委，只有把税收司法运行机制建立在独立于地方财政和地方行政权力外，才能有效地维护纳税人的合法权益，真正实现司法独立和司法公正。

4、提高税收司法人员素质。在我国,导致税收司法活动会陷入尴尬境地的因素一方面固然是税收制度、体系不完善,另一方面是由于我国税收司法人员综合素质没达到要求。我国现实司法实践中,部分不法纳税人的手段日益趋向高智能、隐藏性,因此,提高税收司法人员素质十分重要。税收工作除了要求税务人员掌握相关法律、经济等方面的专业知识外,面对复杂的税法犯罪税务机关更需要有自己的专家。

税收司法在税收法治建设中具有极其重要的作用,良好的税收司法可以妥善处理征税机关和纳税人之间的冲突,从而保证和谐税收关系的形成。在倡导科学发展观、构建和谐社会的时代背景下。积极推进税收司法的理论和制度建设,健全税法体系,转变执法观念,提高纳税人对税法的遵从,保障国家与纳税人的合法权益。

引文：

①苏晨羽，关于我国税收司法的若干思考，福建工程学院学报，2006年10月，第4卷第5期，第586页。

②黄乃军，对完善我国税收司法的若干思考，金卡工程〃经济与法，2009年10期89页。

③马德为，河北大学在职研究生，张改清。河北大学经济学院，浅析中国新经济形势下税收司法存在的几点问题，《商场现代化》2009年2月（上旬刊）总第565期第307页。

④王恒亮，论我国税收司法的困境，山西财经大学学报(高等教育版)，2009年4月，第12卷第1期58页。

参考书目：

1、周卫兵.当前我国税收法制所面临的几个问题[J].税务与经济,2000,(02).2、范立新.关于税收司法改革思路的设想[J].财经问题研究,2002,(09)

3、彭倩，王亚琴，我国税收司法体制的建构及完善，经济与法制，2005，（07）

4、张守文.税法原理[M].北京:北京大学出版社,20045、王震.税收行政与税收司法协调问题研究[Z]〃北大法律信息网.6、张阳.论我国税收执司法衔接的完善[J].税务与经济,2005,(4).7、施正文.税收程序法论[M].北京大学出版社,2003.8、勒万军，税收司法权初论，中国市场，20089、陈少英．税法学教程．北京大学出版社．2005年版．

10、王鸿貌，陈寿灿．税法问题研究．浙江大学出版社．2004年版.