我国反垄断机构设置的现状

第一篇：我国反垄断机构设置的现状

我国反垄断法机构设置的现状

人文系汉语言文学2班1***陈俊鹏11级法学二专业2班

【摘要】市场本身并不具备维护公平竞争的机制，因而我国亟需建立反垄断法律制度，但反垄断法本身不能创造一个公正、自由的交易秩序，必须借助于一个有效的反垄断执法机构，针对我国实施的反垄断法确立的“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”的“双层架构”模式的不足，我国在反垄断执法机构的设置模式上应借鉴国外反垄断执法机构设置的经验，同时结合我国自身的特殊性，建立一个有效保障我国反垄断法的有效实施。

【关键词】反垄断法；反垄断机构

引语

现代反垄断法产生的标志是美国1890年制定的《谢尔曼法》。反垄断法被奉为市场经济国家经济体制的基石，这种趋向宽容的变化并没有改变反垄断法在西方国家经济生活中的重要地位。在我国，最早提出反垄断任务的规范性文件是1980年国务院颁布的《关于开展和保护社会主义经济的暂行规定》。此后，国务院及其有关部委又分别相继出台了一些规范反垄断行为的行政法规及部门规章。1993年制定的《反不正当竞争法》，也就反对一些限制竞争行为，尤其是行政垄断行为作出了规定。2007年8月，我国颁布了《反垄断法》。不过，根据我国反垄断法的特殊性，建立的执法机构并不如国外的反垄断机构独立、权威、专业、有效。

一、我国反垄断法机构的设置及其问题

（一）我国反垄断法机构的设置

《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）于2007年8月30日获表决通过，并于2008年8月1日生效实施。但是我国反垄断法对反垄断执法机构的设置是所谓的“双层模式”，即“反垄断委员会”和“反垄断执法机构”两者并存。

反垄断法第九条明确，国务院设立反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作，履行五大只能。其中说明反垄断委员会并不行使行政权力，也不做出行政决定。实际上，在我国并没有明确反垄断执法机构是由哪个机构担任。眼下，我国已基本明确由国家工商总局、国家发展和改革委员会和商务部作为三大反垄断执法机构的“多头执法”模式，就某些特殊领域和行业其监管机构也有不同程度的反垄断法执法权，所以一些管制性机构也将成为垄断行为的执法主体。但“这种多头执法，是人们不愿意看到的一种安排。不仅因为就同一职能设置多个机构执法成本高而效率低，而且这些机构之间不可避免地会产生争执和摩擦。”

（二）我国反垄断执法机构的问题

1、缺乏权威性

反垄断法的任务是要与大企业集团、垄断企业的限制竞争，还涉及政府部门滥用行政权力限制竞争的行为，这就要求反垄断执法机关有权威，有地位，否则其执法必然会受到其他政府部门的干扰和影响。在美国反垄断法的执法机构中的反托拉局在反垄断案件中独立行使调查权，不受司法部干涉这点来看，就可看出美国与中国的反垄断执法机构之间的差别。

2、缺乏独立性

执法独立性一旦丧失，反垄断法的执法效果必然大打折扣。从国际通行的经验和市场监管的法理来看，综合经济管理部门和产业政策制定部门与反垄断的执法部门是相分离的，而

我国国家工商总局、国家发展和改革委员会和商务部三部门都有制定行政法规和市场监管的权力，在其内部设置反垄断执法机构很难保证执法的公正性。

3、多头执法，职能交叉，限制反垄断执法机构作用

多头执法会造成执法部门之间相互争夺管辖权或相互推诿的弊端，协调难度大，增加执法成本，更会导致衡量标准的不统一，影响执法处理结果的公正性和严肃性。而且我国已经有了反垄断多头执法的反面经验，在反垄断法制定之前，中国反垄断法的执法机构分散于各个部门，有权负责执法的机关有十几家，权力过度分散，结构不合理。使得一些不正当竞争和垄断行为无法真正得到查处。多头执法导致的权力和资源的分散，必然削弱执法力度，无法维护反垄断执法的统一性和权威性。

二、完善我国反垄断法执法机关的建议

（一）、建立一个高效统一的反垄断执法机构

在反垄断执法初期，商务部、国家工商总局和国家发展和改革委员会三价机构分头执法已成定局。这种模式执法成本高而效率低，而且会产生争执和摩擦。如果能将三个反垄断行政执法机构璧合为直属国务院的统一机构且赋予必要的权威和独立性，这将大大提高反垄断执法机构的效率和执法力度。对于这个做法，可以根据我国国庆，在总结西方主要国家反垄断法执法机构具有地位高、权力大、机构精干、人员专家化的共同点的基础上吸取他们的精华。

（二）、完善反行政垄断执法程序

行政垄断是指行政主体李勇行政权力实施的限制竞争、破坏市场经济秩序的行为，具体表现为地方政府、政府部门等凭借行政权力封锁市场、限制、排除、妨碍市场竞争，阻碍了市场机制作用的发挥，侵犯了市场主体的权权益，还助长了政治生活中的腐败，阻碍了经济体制改革进程。当今学者们普遍认为“中国反垄断的主要任务是反行政垄断”。这也就可以看出行政垄断在当今中国危害之大。我国反垄断法第五十一条的规定为中国行政垄断制造了很大的便处，况且，我国现行行政诉讼法也明确规定法院不得对抽象行政行为进行司法审查。因此，反垄断执法机关对行政性垄断规制的各种努力将可能会无果而终。所以，应赋予反垄断执法机构审查处理权。由反垄断执法机关对行政垄断行为造成的反竞争后果先进行审查，确认违法后，对当事的行政机关所作的相关行政命令、行政决定等宣告撤销，再将相关决定移交当事行政机关的上级机关，由其负责追究有关责任人员的行政责任，而不是仅仅有建议权。

结语

我国的反垄断执法机构现在还存在着很多的问题，如果不能从根本的政治上、地位上给予肯定和权力，终将是无法使反垄断执法机构发挥其本应拥有的职能和力量，也无法真正实现我国《反垄断法》的立法宗旨：预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展。

参考文献：

杨紫烜：经济法.北京：北京大学出版社,2010.04

王晓晔：《2008：预测与战略》，《财经》年刊，2007年12月5日

曹海晶：《论我国反垄断行政执法机构的设置》，华中师范大学学报（哲社版），1996，（5）彭彩虹：《论我国反垄断法中反垄断执法架构的完善》，广东教育学院学报，2007，（6）

第二篇：反垄断执行机构设置研究

反垄断执行机构设置研究

摘要：2007年8月30日《反垄断法》正式出台。《反垄断法》的出

台对预防和制止垄断行为、保护市场公平竞争等都将发挥积极的作用。但《反垄断法》并没有具体规定反垄断执行机构设置，且反垄断委员会的性质定位于协调性的机构，这对于我国反垄断的贯彻执行是不利的。在借鉴西方国家反垄断执行机构的设置的基础上，对我国反垄断执行机构设置进行了研究。

关键词：反垄断法；执行机构；反垄断委员会

1引言

反垄断法在西方市场经济国家被称为“经济宪法”或者“经济基本法”，目前世界上已有近90个国家制定了反垄断法。2007年8月30日，十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《反垄断法》，该法案将自2008年8月1日起施行。

《反垄断法》第一章第一条即表明了该法的立法目的：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”作为保护市场竞争、维护市场竞争秩序、充分发挥市场配置资源基础性作用的重要法律制度，《反垄断法》的出台对中国经济将产生重要影响。

2中国反垄断执行机构的设置及存在的问题

《反垄断法》第九条和第十条规定了中国反垄断法执行机构的设置。国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行下列职责：（1）研究拟订有关竞争政策；

（2）组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；（3）制定、发布反垄断指南；（4）协调反垄断行政执法工作。

设立反垄断委员会，带来的好处是潜在的，而其弊端则是现实的。

（1）尽管国内外理论界对于反垄断机构是否属于监管机构一直存在一些争论，但毫无疑问的是，反垄断机构所从事的是一种执法活动。对于监管机构和执法机构而言，最为基本的要求是独立、公正，严格依法行政，不受其他因素的影响。在这一点上，执法机构不同于宏观政策机构（如国务院证券委）或者政策咨询机构（如央行货币政策委员会），对于后者的基本要求是多元、协商、妥协与利益平衡，并在此基础上做出决策或提出建议。反垄断法制定以后，剩下的就是严格执法，不存在再进行反复妥协、协调的必要，也不应该在严格执法的过程中掺入太多的政策考量，影响法律的统一实施。

（2）按照惯例，国务院议事协调机构应该有具体的工作承担部门，并且，通常都只有一家工作承担部门（国家国防动员委员会的工作承担部门最多，分别是发改委、总参谋部、总后勤部）。在反垄断法维持分散执法的格局下，国务院主要的反垄断执法机构至少有三家（发改委、商务部、工商总局）或者四家（前述三家加上国资委），另外还有一批行业监管机构也承担反垄断法的执法职能。因此，未来的反垄断执法将会是一种3+x或者4+x局面，在这种格局下，如何确定反垄断委员会的工作承担部门，本身就是一个很大的挑战，会引起许多争议与争执。

（3）根据反垄断法的规定，反垄断委员会缺少实质性的权力，尤其是规则制定权，只能起协调作用。同时，由于权责划分不清，反垄断执法机构与行业监管机构对于各自管辖权

边缘地带的新问题，也难有制定规则的积极性。因此，可以预见，对于反垄断领域的新问题，整个执法体制必然陷入被动的应急反应模式，很难预先通过规则提供明确的指引，其结果是全社会需要为这种不确定性支付额外的成本。

3西方国家反垄断执行机构的设置及其比较

目前,关于反垄断的执行机构有三种模式:二元主管机关与法院协调运作型;主管机构、顾问机构与法院协调运作型;单一专门机构与法院协调运作型。

所谓二元主管机关与法院协调运作型是指在一国内部设置有两种主管反垄断法执行德行政机关或准司法机关，这两种机关与法院在执行反垄断法上既分工又合作，推动反垄断工作的协调进行。这种设置实际上存在一个三角关系，即：两种主管机关之间的相互关系;第一种主管机关与法院的相互关系；第二种主管机关与法院的相互关系。这一类型可以在分为两种具体情形，即以美国为典型的平行式二元主管机关与法院协调运作型和以法国为典型的非平行式二元主管机关与法院协调运作型。

世界上采纳由主管机构、顾问机构和法院构成反垄断法执行机构组合模式的典型国家是德国和英国。德国的顾问咨询机构垄断委员会是一种纯粹的顾问咨询机构，而英国的竞争委员会承担了双重职能，即在承担顾问咨询职能的同时还承担了其他职能。

单一专门机构与法院协调运作型又可以分为两种具体情形，即单一的准司法机关与法院协调运作型和单一的纯行政机关与法院协调运作型，前者以日本最为典型，而后者则韩国较为典型。日本的反垄断法执行机构有两个：一个是反垄断法的主管机构——公正交易委员会，另一个是法院。韩国的反垄断法主管机关是公平交易委员会，在此基础上，如同其他国家那样，韩国法院也承担了执行反垄断法的职能，他们共同构成韩国的反垄断法执行机构体系。三种模式的反垄断法执行机构体系的核心组成基础有二：一是反垄断主管机关的设置；二是主管机关与法院的良性互动。三种模式都具有专业性、独立性和权威性的特点。专业性要求组成人员具有法律、经济或贸易的知识背景;独立性要求组成人员在执行职务时不受其它机关或首长的干涉,也不受任何利益集团的干扰;权威性要求机构规格高,所做出的决定具有很高的效力。从世界各国立法的总体趋势来看,反垄断法执法机构体系表现为设立单一的专门主管机构的趋势。反垄断法实施机构具有明显的国别性。

4结论

我国的反垄断法执法机构的设置,既要借鉴国际经验,又要考虑我国的国情。栗田诚曾经说过:“从程序法的角度来讲,反垄断法的具体规定则是深深扎根于各自国家的法律文化中的土壤中,每个国家都必须结合本国的社会和历史的具体情况设计出最适合自己、最有效的程序。”反垄断法的实施机制本身构成一个复杂的程序。我们不能孤立的分析某种制度的好坏,也不能简单地将某种制度从一种法律秩序移植到另一种法律秩序。美国著名的反托拉斯法学者格伯指出,在机构设置的出发点方面,中国的情况与欧洲相似,而与美国的情况有所不同。他认为中国在建立反垄断法执行机构体系方面,可以借鉴欧洲的行政控制模式。我国应设专门的主管机关,可借鉴德国设立垄断委员会的作法,在主管机关之外另由经济学家、法学家等专家组成负责咨询和对企业垄断状况进行鉴定的机构,可以考虑赋予新设的主管机关以适当的准司法权。另外，执行机关要能与行政垄断所倚重的国家公权力相抗衡。因此,我国应建立一个有权威性的和有着高度独立性的反垄断主管机构,它是一个独立(人事和经费)的、有权威的准司法机关。它应相当于美国的联邦贸易委员会或德国的卡特尔局,该机构在审理反垄断法案件中有极大的权威性和高度独立裁判的权力。否则,中国的反垄断法就会陷入一种以一

个行政机关去制裁另一个行政机关的怪圈。

参考文献

［1］?尚明主编.主要国家(地区)反垄断法律汇编［M］.北京：法律出版社，2004，(5)：880.［2］?漆多俊.中国反垄断立法问题研究［J］.法学评论,1997，(4).［3］?李国海.反垄断法实施机构研究［M］.北京：中国方正出版社，2006，(1)：

2、49-96.［4］?王先林.关于中国反垄断执法机构的设置与职责问题的探讨［J］.中国行政管理，2000，(8).

第三篇：我国社工机构的现状

我国社会工作的发展现状

——中国社会工作的起步

社会工作是以助人自助为基本出发点和归宿的专业服务活动，它帮助有困难的弱势群体度过困难时期，同时帮助他们学习自行解决今后的生活、精神方面的问题的能力。而在清末所产生的救济思想和救济方式正为我国专业社会工作的起步和发展奠定了思想基础和基本的价值理念。伴随着这种思想和价值的推动，在民国时期专业社会工作得以发展，并成为我国专业社会工作发展的渊源。随着社会学的传入和社会工作思想的形成，我国在20世纪初期逐步建立了社会工作教育机构和社会服务机构。随之而来的是，我国的社会工作教育也渐渐发展起来。众所周知，中国近代大学教育最早是从外国传教士创办的教会学校开始的，社会学专业的开设最早也是在教会大学。总的来说，在民国期间，我国社会工作教育与实践在逐步探索与发展之后开展的有声有色，为今后我国专业社会工作的建设打下了良好的基础。

在经历侵略战争和内战，以及文革**后，社会工作的建设一再被耽搁。直到20世纪末，中国社会工作协会和中国社会工作教育协会的成立，中国的社会工作机构才得以进一步发展。中国社会工作协会，成立于1991年7月；1992年7月加入国际社会工作者联合会，成为正式会员。目前下设17个工作（行业）委员会、7支专项基金、1个代表机构、8个办事机构、4个直属机构、2个直属单位、3个合作单位；中国社会工作教育协会，是一个以推进社会工作教育和专业社会工作发展为目的的非盈利组织，属于全国性一级学术社团。1994年注册；1988年国家教委批准在四所高校开办社会工作与管理专业。民政部资助北京大学100万设立改革开放后第一个社会工作专业，1989年开始招收社会工作与管理专业本科生和该研究方向的研究生。

——发展状况

社工机构的发展一般都是跟经济的发展成正比，社工机构属于服务性机构而不是盈利性机构，它的发展成熟度是跟社会建设进程相关联的。我国社会工作自20世纪80年代开始恢复和重建，历经专业社会工作的恢复和拓展、专业社会工作实务和职业化探索、推进社会工作制度和体制建设三个主要阶段。但社工机构的发展现状还是未达人意的，我们可以通过以下两个数据来说明：第一，中国有城市低保对象2200多万，农村绝对贫困和低收入人口6500多万，残疾人口8200多万，重点优抚对象460多万，孤儿57.3万，还有老年人口1.43亿，常年受灾人口1个多亿。仅就工作量而言，平均1个工作人员要为1000名重点民政对象提供服务；第二，专业社会工作者占总人口的比例，美国为2‰，日本为5‰，加拿大为2.2‰。中国1‰。以上两个数据也说明了我国社工工作人员的缺口非常大，其根本原因就是我国的社工机构发展还不成熟。

不可否认的是，我国的社会工作随着社会的发展也得到了一定的发展，主要体现在：

（一）专业教育的发展

（1）1988年国家教委批准在四所高校开办社会工作与管理专业。

（2）1989年开始招收社会工作与管理专业本科生和该研究方向的研究生，民

政部资助北京大学100万设立改革开放后第一个社会工作专业。

（3）200多所院校开办了社会工作专业教育课程，形成大专、本科、硕士研究

生三个办学层次，每年有万名以上社会工作专业毕业生。

（4）上海、重庆、内蒙古、山东、江苏、浙江福建、山西等地建立了社会工作

与管理专业自学考试制度。

（二）制度化发展

（1）七支专项资金，包括孤残儿童救助基金、贫困家庭病残儿童救助基金、成 龙、杨受成公益慈善基金、甘泉工程公益基金、扶贫开发基金、防治乳腺

癌专项基金、榜样公益基金。

（2）十七个工作（行业）委员会，包括福利企业工作委员会、理论宣传工作委

员、城区工作委员会等

——资金来源

社工机构作为非营利性组织，广泛的资金来源是其可持续发展的基础，而要保障稳定的资金来源却依赖于组织的利益相关者。民间机构应实现多渠道筹资，若资金来源过于单一，必然存在极大风险。为此，我们把机构放在社会大环境中，逐步建立和完善利益相关者网络。

利益相关者，包括受益方、国家和地方政府、理事会、国内外基金会、捐赠的企业和个人、公众和社会、其它非营利性组织、媒体、教会、志愿者及工作人员等。

（一）“政府购买公共服务”给社工机构提供资源支持

组织发展离不开资源的支持，其中最重要的资源有经济资本、人力资本和社会资本。比如拿广东省来说，广州、深圳、珠海、东莞等市均明确了财政资金对社会工作发展的导向作用。其中深圳市2009年以来累计投入资金两亿多元支持社工试点；广州市2010年政府购买服务总投入超过7000万元，2011年则在原20个街道试点家庭综合服务中心的基础上推广到全市一百三十多个街道，平均每条街道200万元至300万元不等，经费主要由市区两级财政安排。社工机构的办公场所和设施等硬件条件、工作者的收入、办公经费等都靠财政支持。

政府购买服务也为社工机构提供了人力资本支持。拥有一定专业知识和技能的社会工作者对于刚刚诞生的社工机构而言至关重要。为了推进政府购买服务，广州市有关文件提出“建设专业化、职业化社会工作人才队伍。大力开发社会需求大、缺口大的社会工作岗位，优化全市社工岗位设置。建立健全职业规范和从业标准，推行社工资格认证制度。支持在穗高校在专业设置和人才培养上向社会工作倾斜，加强从业人员在职教育，深化教育培训国际合作与交流。健全社工使用选拔机制，完善社工激励保障机制。无论社工机构是直接招聘高校毕业生，还是雇佣政府相关工作人员弥补人力不足，都离不开政府购买服务的支持。除了经济资本、人才资本之外，对于社工机构而言社会资本也相当重要。社会资本是指社工机构拥有的来自于政府、社会组织和社会成员的支持及服务对象对社工机构的认同。社工机构依赖街道和居委会整合社区资源，构建自身社会资本网络，使工作开展更加顺利。

（二）民间捐助

1、基金会

在国内，目前以有政府背景的公募基金会为主体，私募基金会逐步也发展起来，中国约有1500个不同性质的基金会。而在西方许多发达国家、地区，情况与国内恰恰相反，极少出现政府公募基金会，许多国际性基金会已经在国内落脚。一般情况下，每个基金会都有特定的资金投放方向。因此，机构在投递项目书的时候应有针对性。基金会往往对组织公信力中财务公开透明度最为看重，并且有一套比较完善的评估、审核和检验机制，对机构的要求比较高。

2、其他利益相关者

这里所说的其他利益相关者包括企业、教会、各种团体及个人，他们既是合作关系者，也可以是捐赠方（捐献人力、物力、财力）。这一利益相关群体，具有灵活性与多变性共存的特征。比如，机构将举办一大型公益活动，而又缺乏相关资源，公关部便可临时联系以上利益相关者，争取场地、资金、物资及志愿者等支援。他们更乐意捐献机构运营所需的设施设备、活动物资费用及人工时间。保持与这一利益相关群体的长期而稳定的伙伴关系，对机构的发展将起到极大的推动作用。

3、理事会

理事会既是组织战略规划的制定者和监督者，也是组织重要的资源。在国外，理事往往是贡献越大就越有发言权，而且在开理事会的时候才能履行其职责，其他时间极少干涉管理层的日常工作。目前国内理事会组成一般包括专家、企业家、服务使用者代表等有身份有名望的人，他们在各领域发挥重要作用。比如，专家可利用自身及在学术界的影响力作出技术上和学术上的贡献，也可为相关政策的出台提供研究依据。——存在的不足

与社会工作的专业化相联系的是社会工作的层面问题，即主要在微观层面，还是在宏观层面开展社会工作的问题。这一问题之所以同专业化联系在一起是因为个案工作，小组工作，心理辅导和家庭服务之类的较微观的社会工作的专业化程度高；而社区工作，社区发展服务的综合性较强，专业性影响度较低。这样以来，在强调专业化的国家和地区，社会工作者为了获得专业认可，会更多的从事心理辅导，家庭服务等微观的社会工作，而对宏观的，涉及更大范围的社会工作不愿涉及。从业者重视细微的，主要是技术性的、偏重于心理方面的工作，而忽视了在宏观、政策层面上的工作，这对于社会工作来说是不全面，不专业的，因此对于社会工作者来说，取得社会工作在各个领域获得职业认可就显得非常必要，这也是社会工作专业化的一个重要突破口。主要的不足体现在：

（1）专业人才匮乏，专业素质不高。（2）社会认可缺乏。

（3）制度建设未配套，法制不健全。

（4）地域、领域发展不平衡，年龄和职务结构不合理。（5）自律与评估机制的完善。

中国历史有丰富的社会福利思想，有令人赞叹的大同社会的理想，这在以前并没有条件实现。而一个理想的社会需要经济与社会协调，经济发展，经济繁荣与进步，而为了逼近这一理想，社会工作始终扮演着重要的作用和不可代替的角色。一个新事物的成长是缓慢的，会遇到许多挫折与困难，因为它们力量弱小，没有得到广大群众的支持与拥护。社会工作就是一个新事物，它的成长力量在最初是弱小的，没有得到广大人民群众的认同与支持。但是一个新事物会不断成长壮大的，社会工作一样，它会在发展中不断发展壮大的，并最终走上自己独立发展的道路。

参考文献：

[1]卢谋华．中国社会工作．北京：中国社会出版社．1994．

[2]张敏杰．中国专业社会工作面临的三大问题．浙江工商大学学报．2006（4）． [3]顾东辉;社会工作的价值观、冲突及对策[J];北京科技大学学报(社会科学版);2004年02 期

[4]董洁;;我国社会工作的发展趋势[J];法制与社会;2012年01期.[5]张昱;社会工作的本土化发展——上海社会工作发展过程分析[J];华东理工大学学报(社会科学版);2004年01期

第四篇：教研室机构设置

教科室小组及分工

一、组长：韩敬尧（教学副校长）

负责教研全面工作，全校教学教研管理，教育理论与教育科研。

二、副组长：孟自昆（教导主任）

分管学校教育教学工作。

副组长：雷敏、陈俊祥（教科室主任）

具体负责教研室工作，布置和落实教科室的所有工作。

三、教研人员：

杜建林：语文组组长 陈俊祥：数学组组长 马永娟：英语组组长 徐杨春：物理组组长 刘 闯：化学组组长 何学顺：政治组组长 何昌华：历史组组长。雷 敏：地理组组长 苏开兰：生物组组长 施佳顺：信息技术组组长 张国平：音、体、美组组长

柯渡中学教导处 2016年3月1

第五篇：办公室机构设置

办公室机构设置

一、办公室机构设置概述

办公室是各级领导机关的一个组成部分，是从属于机关并为机关工作服务的。除了必须设立一个处理日常事务工作的机构外，更重要的还在于设立一个与决策中心相适应的 “参与政务” 的组织机构。但一般基层机关以及企、事业单位的办公室，多是停留在事务的管理上，整天忙忙碌碌，很难发挥办公室参与政务的作用。这与单位领导对办公室的工作安排、人员使用有关，也与机构设臵、人员素质有关。如果办公室人员太少、素质不高，而工作任务又繁重，甚至超负荷的情况下，办公室领导不可能摆脱事务性工作，真正协助领导抓大事和出谋献策。当然，其他业务性职能部门也可以当领导参谋，反映情况，参与职权范围内的决策讨论，但业务部门往往局限于从本部门利益出发考虑问题，而办公室的性质和地位决定其必须从全局出发协助领导去解决问题。这是因为办公室是直接为领导工作服务的一个部门。办公室工作好坏直接影响领导决策的正确程度与贯彻执行决策的全部过程。这是办公室与其他业务职能部门不同之处。办公室还具有由领导授予的对外处理问题的一定职权。因此，办公室的设臵、组织形式和人员配备，都是根据机关行政管理工作的实际需要来考虑。

二、办公室的设置类别

按照组织性质及担负的不同工作。可以把办公室分为五大类。

(一)中央、地方机关类

中共中央、国务院的办事机构设办公厅，是与中央各部和国家部委平级的机构。实行分理制，即分部门办公，下设局级机构，如信访局、档案局、机关事务管理局等。局以下再纲分为处、科。

全国人大常委会、中央军委、全国政协实行综理制，即秘书长领导下的办公厅综合承办日常工作。下面再设局、处、室等。

省、地(市)、县(区)、乡办公机构的设臵。省委、省政府分别设办公厅，下风机构基本与中央相对应，级别同厅、局，实行分理制。省人大、政协仍实行秘书长领导下的综理制，下设处、科等。地(市)、县(区)、乡由于工作量逐渐减少，在办公室的设臵上，其下属机构也相应减少。

（二）人民团体和民主党派类

人民团体指工会、共青团、妇女联合会等群众团体，一般按同级厅、局级别设立办公室。

民主党派则按各自的章程，参照同级党政机关的级别，一般实行秘书长领导下的综合办公制，设立办公室。

(三)企、事业单位类 企、事业单位一般按照各自的级别、规模，参照同级行政机关的规模设臵办公室。大的工矿企业设有党委办公室、厂长(经理)办公室、总工程师办公室等。高等院校则设有党委办公室、校长办公室等。在办公室下面，分别设行政科、秘书科、信访科、收发室、文印室等部门。至于县、团级以下的单位或民昔个体企业刚根据实际情况设办公室或专职办公人员。

（四）学术组织类

各级各类学术组织一般不设臵办公室，但其日常行政事务工作由辞书长领导办理。

（五）其他类

主要指临时性机构的办公室。如一个大型会议，由于同样拥有大量的行政事务与秘书、保卫等工作，故需成立大会办公室。再如一些重大的活动，也需成立临时性办公室。这类办公室随着任务的完成而自动解体。

三、办公室机构设置原则

（一）依法设臵原则

对于国家各级单位、机关来说，机构设臵必须依照国家组织法规定并经过正式手续报上级批准。企、事业单位的机构设立也应经过正式的程序报上级批准，才馅有合法的地位，受法律保护和社会的承认。

（二）层次管理原则 根据办公室性质任务、工作量分设若干个部门和层次。做到层层负责、分级管理、上下配合、左右协调。下一层次服从上一层次，受上一层次的直接领导和指挥。办公室领导不应越过所属部门负责人直接指令基层工作人员办事。层次管理原则还要求在分工负责的情况下，强调组织与协调的作用。在上下层次任务有矛盾时。根据上一层次总任务的要求，才能形成一个完整的有机的系统。层次结构在一个单位里一般分为三层：高层是决策中心；中层主要是贯彻执行高层的决策与规定的任务；基层指一般工作人员。层次设臵要从实际出发，不能一样看待。同时，还要考虑到领导有效管理幅度，这与办公室领导的能力与素质有关，与业务性质的难易有关。

另外，凡独立单位必须设臵办公室机构，因为它们都是独立的工作单位，都有领导，都有办公室的工作任务。

（三）精简原则

机构设臵要员彻精简的原则，要重质量不要重人数，人多不一定能把事办好。同时，办公室的设臵也要因学制宜。有时还要依据决策中心在不同时期的工作需要，合理地设臵相应的机构，在一般情况下，单位大、职工多、业务广的部门，办公室工作机构应有严密的分工，使工作规范化、系统化，才有利于提高工作效率。如果是专业性较强的单位，办公室内还应设立专业性的秘书机构，才有利于协助领导开展工作。

（四）效率原则

机构设臵的目的在于实现既定目标。要实现目标必须讲究效率，特别是高科技迅速发展的信息化时代，企业不讲效率，就无法竞争，就有倒闭的危险。行政和事业单位不讲效率，就不能使事业发展，甚至造成重大损害。因此，在机构设臵时必须考虑如何有利于提高效率。过去不少部门最薄弱的环节就在于信息反馈系统，几乎等于空白，虽然强调调查研究，深人基层掌握第一手资料，但往往是走马观花或等待下属部门送材料，层层上报，所以浮夸等不正之风、材料不真实和失时效的情况时有出现。机构臃肿、人浮于事，是与效率原则相违背的。对办公室来说，必须克服过去那种信息传递缓慢的状况，建立一个健全的信息反馈系统，以保证信息反馈快，办事的线路与过程短，处理公文迅速、准确、保密。

（五）目标一致原则

一个单位或系统的首要关键是确定目标，它是提高效能的前提条件，也是团结和鼓舞全体人员同心协力地完成预定目标的动力。

目标一致原则，要求从整个系统来权衡利弊得失，小局服从大局，具有目的性、全面性。整合程度愈高，目标成果就越大；否则，反之。为此，办公室机构设臵要考虑如何有利于实现组织目标。

（六）职、责、权一致原则

职、责、权一致是指机构设臵以任务为依据，因事设职，以利于工作任务的完成。每个人职责都要明确，在其职责范围内有权处理各种问题，不要设臵有职无权的岗位。

同时，每个人之间的分工也要清楚，不要有事无人干，任何情况下都能按分工标准找到经办的人员。还要考虑在特殊情况下也能做到有人办理，以免产生无人过问现象。以上所说的就是职、责、权一致，切忌设臵虚职，权与责是相称的。当然，有时权力是可以授予的，如办公室代表单位处理全局陛问题。在这种情况下，其责任不是全部由被授权人员承担，领导者即授权人也承担一定的责任。

四、办公室机构的领导与管理

各级办公室机构虽然覆盖全国，但由于它是直接为本部门领导服务的办事机构，对上下各部门只是间接服务关系，因而高一级办公室机构对下一级办公室机构，不存在直接的行政领导关系。这一特点，决定了各级办公室部门之间不可能形成一个自上而下的、独立的垂直领导体系。任何单位的办公室机构，都由本单位的领导层直接领导和管理，也就是说，办公室部门具有一定的“封闭性”。

办公室机构之间虽然存在一定的封闭性，但这并不意味着办公室机构之间没有垂直或横向联系，相反，在新时期这种联系有很大的发展。纵向联系表现为，上级办公室机构有义务对下级办公室机构进行业务上的指导。这种业务指导关系体现在办公室机构的各种工作制度、条例、守则的制定和实施上。上级办公室部门还常通过颁发文件，召开秘书长、办公室(厅)主任会议等形式，对下级办公室部门进行指导。