环首都贫困县农民政治参与抽样调查分析

第一篇：环首都贫困县农民政治参与抽样调查分析

环首都贫困县农民政治参与抽样调查分析——以河北省涞水县B村为例

袁 刚，张 旭，吴学飞

（河北大学政法学院，河北保定071002）

摘要：农民政治参与的状况是我国民主政治发展的重要体现，也是我国构建社会主义和谐社会的重要基础和保障。在我国环首都地区仍存在一些贫困县和贫困村，这些地区农民政治参与的情况具有典型性，值得我们进行深入的研究。本文通过问卷调查，对环首都贫困县农民政治参与的限制性因素进行理论上的归纳和总结，并探索进一步完善我国农民政治参与的途径。

关键词：环首都贫困县；农民政治参与；抽样调查

农民政治参与，是指农民通过各种方式试图影响党和政府及其自治组织决策过程的行为。农民政治参与的目的一般是为了影响村级组织和政府决策，使之反映自己的意志，从而维护和保障自己的权益。农民的政治参与，是农民作为公民的基本政治权利，英国开放大学政治学教授戴维？赫尔德考察各种民主的模式后指出，“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视作一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”作为一个农业人口占大多数的发展中国家，农民政治参与状况反映了中国社会民主化的进程。我们通过人户问卷调查和访谈对河北省涞水县B村进行了调查，以了解环首都周边地区部分革命老区集中连片贫困带（“环首都贫困带”）农民政治参与情况，并对该地区农民政治参与的限制性因素进行理论归纳和总结，力求探索进一步完善我国农民政治参与的途径。

一、被调查村的基本情况

B村位于北京西南，距离县城15公里，属丘陵地带。全村现有人口2 380人，耕地面积2 000亩，人均0.7亩。全村没有集体经济和集体财产。村民除中老年人在家务农外，青壮年劳力大多在外地打工。201 1年，全村人均纯收入2 000元，低于全县3 783元的平均水平，属于贫困村。多年来，该村治安情况良好，很少发生打架斗殴或邻里纠纷。

B村现有村委会干部3人，全部为男性，2人为小学文化程度，1人为高中文化程度，村主任现年54岁；党支部成员3人，全部为男性，其中一人与村委会交叉任职，党支部书记现年64岁，小学文化程度。村民代表共有26人，其中党员10人，女性代表1人。

该村于2003年举行了第一届村委会选举，到我们今冬调查时已选举三届。经过十多年的实践，包括村委会选举在内的村民自治制度已经得到多数村民的认可，60%左右的群众愿意在没有误工补贴的情况下参加选举；50%以上的群众认为通过选举，能够把大家公认的人选选进村委会；约65%的村民认为民主选举出来的村干部能够听取群众意见，认真为群众办事。实践证明，村民自治对维护农村稳定、促进农村发展、推动新农村建设发挥了重要作用。同时，调查也发现，虽然该村村委会选举公正性、公平性能得到保证，没有出现过贿选现象，家族或亲戚因素对村委会选举的影响也较低，但由于村民受教育程度不高、收入较低、集体经济薄弱、公共服务不足、制度化参与渠道有限等因素的制约和影响，村民在民主决策、村务管理和监督等方面的参与度还不高，所发挥的作用还不够，村民的主体地位尚未得到充分体现。

二、B村农民政治参与存在的问题

（一）村民对选举的积极性不高

在抽样调查的82名村民中，有33人参加了投票选举，占40%，其余的49人委托他人投票或未投票，占60%。委托投票虽然符合《河北省村民委员会选举办法》，但未参加或委托投票的比例如此之高，在一定程度上影响了选举结果的全面性，也反映出村民对于选举的积极性问题，很多村民对于谁当选持无所谓态度。同时，村民对选举的相关知识也了解甚少，在受访的82名村民中，有53人不清楚农村“村民选举委员会”的产生、“初步候选人和正式候选人的确定”等内容，占65%；有29人不清楚是否实行了公开计票，占35%。

（二）村民决策主体意识还未形成在B村的村务决策中，高达70%的受访村民不清楚具体决策办法和过程，多数村民认为既然选出了村委会，村里的事务就应该由村干部负责，自己可以置身事外，这说明村民对于自身作为主体参与民主决策的认识还相当模糊。此外，村民对村民大会和村民代表会议的作用不甚了解，也不知道应该如何通过这两个会议来对涉及村民自身利益的重大事项进行研究和决策。

（三）村民民主管理主体意识匮乏

从调查来看，村民对于如何参与村务管理、管理哪些内容、如何进行管理等方面并不了解，也缺乏参与管理的意识和热情。(论文范文　www.xiexiebang.com)比如，在村民最应该关注的财务收支上，竟然有高达85%的受访者不知道村里的财务开支应该由谁来审批。有80%的村民不清楚村里的财务收支情况。同时，村里对村民参与民主管理也没有制定具体的程序和办法，作为保障村民行使管理权力的村民自治章程，只是由村委会拟定，没有提交村民大会研究讨论，许多村民并不知道章程的存在，因此也就难以得到有效执行。

（四）民主监督环节相对薄弱

由于B村集体经济十分薄弱，加之在日常事务监督中村民没有经济利益可寻，所以村民在民主监督过程中缺乏动力。在受访的82名村民中，只有1人能够经常给村干部提意见或建议，9人偶尔提过，其余的72人从未给村干部提出过任何意见或建议。此外，村民对如何行使监督权力也不清楚，如90%以上的村民不清楚本村应该多长时间公布一次财务收支情况，也不清楚如何对村里自有资金的使用和分配情况进行监督。

三、影响农民政治参与的原因

（一）经济基础薄弱

B村由于没有集体经济，缺乏公共积累，再加上多年来没有得到上级的资金支持，基础设施欠账严重。村内道路狭窄、崎岖，大部分没有实现硬化，雨水天气泥泞难行；村容村貌差，垃圾满地；村街规划乱

和村民代表三方交流日，并将其上升到制度的层面；让村民代表列席村、乡镇政府的有关会议，了解基层经济、政治发展方向和目标，村民代表回村后可以进行广泛宣传，这样有利于村民及时掌握反映社情民意及国家政策方面的信息，为他们发展经济、参与政治提供便捷。同时，注意发挥农村社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。

（三）提高农民科学文化素质和现代公民意识，维护农民的合法权益 农民的个体文化素质和政治参与关系密切，列宁指出：“文盲是站在政治之外的。必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语，传闻偏见，而没有政治。”现代政治学研究表明，“教育层级与参与程度成正比”。为此，一是要在农村浓厚学习科学文化的氛围。通过宣传教育，让广大农民认识到到科学技术是第一生产力，意识到学习科学文化的重要性，引导农民自觉地学习科学文化知识，做有文化、懂技术、会经营的新型农民。二是为村民创造学习科学文化知识的条件。多方筹措资金，改善村中心小学和幼儿园办公和教学条件；通过开展夜校、举办培训和讲座、利用喇叭广播、网络学习等多种形式和手段，为广大村民传播科学技术知识，宣传国家政策和法律法规，提高农民素质。三是要教育村民进一步解放思想、转变观念，树立其现代公民意识。要通过有效的宣传手段来培养公民的主体意识，让公民认识到自己在村务管理等方面所享有的权利和义务，促进农民权利意识的觉醒。一方面，要支持和鼓励村委会举办相关讲座，加强社会主义民主法治的宣传和教育，帮助农民塑造新的政治意识和观念，鼓励和支持农民参与村民自治。另一方面，可通过表彰、奖励等手段，提升公民理性参与政治的积极性，强化公民的公共意识，通过制度化的政治参与来维护和促进自身利益。

（四）加强对基层民主建设的指导和监督，探索联系群众的长效机制

今年全国多数地区将完成新一轮村委会换届工作，为推动这样工作顺利开展，一是加强对村委会选举、村务管理的正确指导和支持。一方面，县、乡领导班子要周密部署，可通过专项巡视、抽调干部蹲点指导、设立换届举报电话、进行换届风气测评、视察调研、执法检查、支持探索司法介入、设立选举监督小组或委员会等多种形式，加强对村委会选举工作、村务重要决策的监督和指导。另一方面，上级党委和政府必须充分尊重选举的结果，充分尊重选民的意愿，不能对合法的选举加以干涉，对选举结果加以更改。二是加强基层组织建设，密切联系群众。目前，全国各地普遍开展了干部下基层活动，各乡镇要充分利用下乡干部的力量，对农村基层组织建设、村民参与村务管理等工作加以督促检查，发现问题及时整改，并探索建立联系群众的长效机制。

当前，还有一个需要注意的问题是，全国不少地方在推进基层民主方面进行了不少创新，如“一肩挑”、“两票制”、“一制三化”、“两委交叉任职”以及青县模式等，这些新模式或做法往往是在权力高度集中的条件下，由“一把手”自上而下强力推行的，难免排斥村民的主动参与，改革在一定程度上成了“一把手”的政绩工程，但完全依赖权力高度集中的领导者的强力推动，而没有变为广大基层干部群众的自觉要求，有可能导致改革进入死胡同，发生人走茶凉，人走政息的结局。因此，如何把改革的成果法制化和制度化，如何促进民众的自觉参与，如何对官员的政绩冲动和高度集中的权力进行有效的制约是当前亟待解决的重要问题

第二篇：环首都贫困带5年脱贫

环首都贫困带5年脱贫

赵勇事后接受京华时报记者采访时表示，河北的扶贫攻坚打了一套组合拳，比如搞产业扶贫、金融扶贫、教育扶贫、搬迁扶贫、科技扶贫等，通过多种方式这两年每年河北有近百万人摆脱贫困。但现在河北还有52个贫困县共7963个村，扶贫对象还有352万人。

赵勇说：“特别是在首都周边还有一个贫困带，有9个贫困县，我们感到压力很大。”

他表示，今年河北要把扶贫攻坚作为战略任务摆在更加突出的位置，“扶贫目标要落实到，每个要有多少人稳定脱贫。要倒排时间表，到2020年这5年时间，让贫困群众全面实现小康。”

赵勇介绍，河北的扶贫也要规划到乡村，要让每户都有征收项目，每个村都有脱贫产业，按照市场规律使贫困地区稳定脱贫。

“过去的扶持是撒胡椒面，资金太分散，本来资金就不够，分到各家几千块钱什么都干不了。所以现在我们集中在农村推股份合作制。”赵勇说，贫困群众可用土地、山场和扶贫资金来入股，这样可以稳定地得到三分收入：保底股金，公司分红，打工的收入，从而实现稳定脱贫。

他同时表示，扶贫采取的系列措施不能浮于表面，要让贫困群众真正受益，关键是看贫困群众有没有增收、生活有没有改善，而不是看这个贫困县县城、马路变得怎么样了。

赵勇说，扶贫工作要责任落实到人头，省里给7963个贫困村都派了工作队，工作队也要负起责任，“我们还是有信心，到2020年不让一个群众在小康路上掉队。”

第三篇：农民政治参与制度化探析

农民政治参与制度化探析

【原文出处】行政论坛

【原刊地名】哈尔滨

【原刊期号】200506

【原刊页号】71～73

【分 类 号】D4

【分 类 名】中国政治

【复印期号】200603

【标题注释】陕西省教育厅专项科研项目(04JK082)。

【作 者】陈晓莉

【作者简介】作者单位：西安财经学院政治与行政学院。（陕西 西安 710061）

【内容提要】当前农民制度化政治参与水平低，非制度化政治参与频繁发生，归根结底，是由两对矛盾造成的：一是农民政治参与的强烈要求同现有体制所供给的利益表达机制不足和渠道不畅之间的矛盾；二是农民政治参与的行为同其自身素质水平较低之间的矛盾。这种制度供给不足与农村公民文化素质较低的状况相叠加，问题变得尤为严重。可以预见，如果没有制度建设上的努力，随着急剧的社会变革和阶层分化，这个困境将有加重之势。

【摘 要 题】政治参与

【关 键 词】农民/政治参与/制度化/创新/思考

【参考文献】

[1] ［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].上海：三联书店，1996.[2] 于建嵘.农民有组织抗争及其政治风险——湖南省H县调查[J].战略与管理，2003,(2).[3] 方江山.非制度政治参与[M].北京：人民出版社，2000.70.政治参与的制度化亦即政治参与的合法化、合理化和法制化，其包括两层含义：一是把政治参与的合理要求以合法的、公民认同的法律规范确定下来；二是通过政治社会化把公民的政治参与行动纳入规范的、合法的渠道。政治参与制度化的结果就是形成合法的、有序的和合理的政治参与秩序。我国现行的政治体制为农民提供了比较充分的、而且有制度保障的政治参与渠道，但有关规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的具体制度却依然不够完善，因而尚未形成健全的政治参与的民主运行机制和程序。由于一些具体制度上的缺陷以及在贯彻实施中存在的偏颇，严重阻碍了农民有效进入国家政治生活的过程，影响了他们当家作主的积极性和主观能动性。这种状况导致的直接后果是，农民仍然还在很大程度上寻求非制度参与以实现其利益要求，而且这种非制度参与有扩大之势，直接影响着我国农村基层民主的发展和农村政治的稳定。因此，农民政治参与必须走向制度化，必须高度重视农民政治参与制度化建设。

一、政治参与制度化的功能和意义

党的十五大报告指出：“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全面性、稳定性和长期性”。政治参与如果没有规则，缺乏制度规范，必然导致社会混乱。而制度化的政治参与却能提高政府的综合治理能力、促进社会和谐和培养现实的政治人。

（一）政治参与制度化能提高政府的综合治理能力

政府的治理能力或者说政府的管理能力，主要体现于政府在管理公共事务方面所表现出来的功能及其有效性。政治制度化水平标志着一个政权统治和控制能力的高低与强弱。如果“一个社会要想维系高水平的共同体，政治参与的扩大必须伴随着更强大的，更复杂的和更自治的政

治制度的成长。”[1](P12)农民政治参与最大的政治功能和价值在于通过影响政府的行政和决策，使国家政治体系必然倾听社会各群体的各种利益表达，这样就能确保政治体系运作避免或减少对农民的忽视或侵害，从而避免将这些社会群体推向自己的对立面。农民有组织地也即有序地参与政治已经是现代社会政治发展的一个趋向。如果政治参与比较理性地作用于政治体系，不仅能从客观上化解政治参与要求对政治体系形成的压力，而且能够有效提高执政党治理国家和整合社会的合法性程度。政治体系的支持力量越多，凝聚性就越强，就能够最大限度地得到社会大众的认同和支持，从而达到其有效协调和整合社会的效果。

（二）政治参与制度化可以促进社会和谐

和谐社会概念的精髓是社会关系良性互动。一个良性和谐的社会绝对不是政府单一治理的社会，理应包括农民参与在内的合作为主调。系统论的常识告诉我们，只有系统内部各个要素之间协调有序，才能产生和谐，如果各个层面各种要素之间处在无序状态，系统内将会产生冲突，出现混乱甚至某种危机。政治参与制度化的社会意味着政治系统中有一套人们公认的解决矛盾和冲突、实现利益需求的机构和程序，并且社会成员自觉服从由政治体系按照预先设定的程序作出的裁决。得到人们普遍认同的制度规范既说明了人们现在的角色和地位，又指出了人们想成为其它角色的正当途径，通过其他途径实现自己角色的愿望不被社会认可，这就保证了政治参与的有序性、规范性，有效地避免政治参与的无序混乱状态。同时，政治参与制度化的社会，即民主化水平较高的社会的公民应该而且确实具备最起码的心理条件，社会成员之间能够建立起谅解、宽容和信任，从而维护了政治运行的程序和稳定。

（三）制度化的政治参与有助于培养现实的政治人

现实的或理性化的政治人是政治参与制度化的重要前提。广义的政治人是指处于一定的现实社会关系中的公民，享有宪法和法律规定的权利和义务，包括政治权利和政治义务；且在特定的政治统治体系中，具有一定的政治认知、政治情感和政治评价能力，并为维护自己的权利和义务而能够做出一定政治行为的人。政治人是社会主义民主政治的社会基础和支撑力量。良好的政治人的形成有赖于社会政治制度和法律制度的保护和社会大小环境的教育和熏陶，其中政治参与制度化是模铸政治人，提高公民政治素质的根本出路之一。因为政治参与制度化不仅表明组织和程序的权威性、价值性，而且表明公民对政治过程的积极参与，这种社会风气将有助于培养现实的政治人。

二、实现农民政治参与制度化的基本途径

制度建设既包括正式的制度安排（如法律、法规、政策和机制等），也包括非正式的制度安排（如观念、信仰、风俗和意识形态等）。加强农民政治参与制度建设要着力在以下两个方面下工夫。第一，构建农民的政治参与制度体系；第二，保持农民政治参与的渠道畅通。只有明确了制度建设的努力方向，才能从制度上保障我国农民的政治参与朝自主型、理性化、合法化和有序化的方向良性发展。那么，怎样才能实现政治参与制度化呢？

（一）完善村民自治制度体系，夯实农民有序政治参与的坚实基础

村民自治是中国特色的发展民主之路，是解决我国“三农”问题，扩大农民有序政治参与的基本途径，对农民有序参与无疑是良好的制度资源，构建农民有序参与的制度框架，不能离开这样一个前提，充分利用村民自治这一乡村民主政治的制度资源，拓展农民有序参与的基础渠道，是非常必要的。具体从以下三个环节上下工夫：一是积极推进制度创新。村民自治发展到今天，我们虽然有了法律法规规定，但与实践的需要还有很大的差距，比如，村民选举委员会的推选程序、村委会的竞争演讲程序、村委会成员的罢免程序、新旧村委会班子工作交接程序、村级重大事务民主决策程序、村民会议向村民代表授权程序、村民代表会议议事程序等亟待创

新；二是切实抓好制度完善。制度需要通过实践来完善，其效果也需要实践来检验。当前要进一步完善党组织和村委会联席会议制度；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级村务民主管理制度；完善对村级组织和干部进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。只有一次次的完善，村民自治工作才能得以一次次推进；三是认真做好制度落实。再好的制度，不抓落实也只是一纸空文。近年来，各地在推进村民自治工作中还是下了不少工夫，不管是村级民主选举，还是村级民主决策、民主管理和民主监督，都建立了许多好的制度，但为什么有的地方这些制度执行得好，而有的地方却流于形式，没有发挥应有的作用呢？出现这类现象的重要原因就是制度缺乏落实。因此，我们要在抓制度创新，制度完善的同时，一刻也不能放松抓好制度的落实工作。通过制度创新、制度完善和制度落实，建立起良好的机制，确保“四个民主”的实现。

（二）以制度创新为动力，建立、完善农民政治参与制度体系

政治参与制度体系包括政治参与的组织形式、公民在政治体系中的地位和角色、权利和义务、政治参与的准则和程序等多方面的内容，而政治参与的体系健全与否又集中表现为参与渠道的完善与否、畅通与否。“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家机制。”[1](P89)故此，当前最重要的是积极推进政治体制改革，健全和完善农民政治参与机制，真正把农民纳入到政治体系中来。

1.改革和完善已有的参与渠道。首先，健全基层人大代表制度，加强代表同农民群众的联系。基层人大代表要履行职责，反映农民利益的要求，并受农民监督，当前的人民代表联系户制度值得借鉴；还要改革地方人大选举制度，农民结社团体可以推派自己的代表竞选，也可以推举有党员身份的农民代表先在党内民主的渠道中竞争地方领导的位置。在县级以上人大代表的产生上，要充分考虑到农村经济改革所带来的农民阶级的分化与分层，保证各个不同利益主体能产生自己的代表参与国家管理，保证不同地区之间保持一定的代表比例，增强对现行政治体制的信任，增强政治服从感；其次，健全信访制度。在强化信访作为农民政治参与的制度化渠道的同时，对这一专门的利益表达机构进行改革。应从法律上保障农民合法权利的行使，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序；在法治框架下把实际救济功能从信访制度中剥离出去，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家政治体系中。令人欣慰的是2005年1月5日国务院审议并原则通过了《信访条例（修订草案）》，保护上访者权利、规范信访行为、强调政府责任成为新条例的几大亮点。说明我国有关信访法律法规进一步健全和完善；第三，健全行政救济和司法救济的法律和程序，认真疏通农民维权的渠道，降低农民维权的成本，不断强化行政救济和司法救济的责任，确立和维护法治的最终权威，从而从制度上和实践上保障农民合法权利的充分行使，推进我国民主化和法治化的进程，实现政治文明的高度发展。

2.扩展开通新的参与渠道。首先，在现有法制架构中改善制度，扩张结社、参与、与对话的管道。譬如让农民的结社团体推派代表参加农村公共议题之听证会，或者成为法庭的陪审员，增加农民团体代表与其他利益团体代表，让农民代表有更多的机会和渠道表达自己的意愿，在政府法定的平台或渠道上，进行“对话”或者“谈判”的机会，对牵涉农民权益的公共资源分配进行有意义、有序的参与和协调；其次，要重视民意，充分沟通。沟通是制定制度的基础，没有良好的沟通，就无法取得行动上的协调，自然也就无法实现组织的目标。这是一个互动的过程，需要政府及时向农民通报信息，交换思想，而基层农民的呼声也能够畅通地反映到最高决策层面，确保广大农民意志、利益、愿望和要求及时得到表达和实现，可以说是目前最为紧迫的要

务；再次，建立完备制度，实现农民在政策制定中有效参与。作为国家的主人，越来越多的农民对公共事务抱有满腔热情，但没有具体的参与程序和制度保障，这样的热情只会被一次又一次淹没，直至完全丧失积极性。因此，应建立完备制度，在政府内部建立与农民参与制定相适应的工作系统，以保障农民参与所输入的信息全面收录，并且能够快速进行综合整理和及时提交给决策者，以尽快制定出可行、有效的公共政策。

（三）完善农民利益表达机制，让农民在制度内充分表达利益要求

一是要完善舆论监督体制。舆论监督是政治参与的一种重要形式，马克思称之为“社会第二种权力”。所以，我们需要更好地发挥其政治导向功能。在当今媒体发达的时代，政治参与和言论自由等宪法权利很大程度上是通过新闻媒体实现的。然而，新闻媒体往往忽视农民的呼声，将农民的呼声视为非主流声音，甚至回避农民的政治诉求，使农民不能通过新闻媒体实现其政治参与的权利。可见，农民通过新闻媒体的政治参与权还需法律保障。二是转变政府职能，规范干部行为，为农民参与有序化提供行政保障。在现阶段，随着农村经济体制发生的根本性变化，农民的生产方式、生活方式和思想观念、认识水平也发生新的本质的变化。因此，必须从教育农村干部更新观念、提高素质、彻底改进思想方法和工作入手，充分认识和正确把握现阶段农民的新特征，尊重农民的经济利益和民主权利，努力实践“三个代表”，化解农村的干群矛盾。然而，政府职能的转变，特别是各级政府对农民政治参与的接纳、支持，须有赖于一整套制度去规制；三是提高农民组织化程度。亨廷顿认为，组织是通向权力之路，同时也是政治安定的基础和政治自由的先决条件。目前在我国，几乎所有的社会群体都有自己的代言组织或自我保护组织，唯独全国最大的社会群体——农民没有可以通过正常渠道有效表达和捍卫自己利益的组织。当农村不同利益群体缺乏合法的、具有自主性的群体作为自己的代言人时，就会转而向制度外去寻求。于是一些邪教组织、黑社会组织、地方恶势力死灰复燃，他们借保护农民利益之名，行对抗政府之实，从而影响农村社会的稳定。学者于建嵘调查研究指出，在华中的一些省份，农民已经形成了有组织的抗争，并且“农村的群体性事件在数量、规模和对抗程度方面都在增长。与此同时，农民的政治诉求也发生了重大的升级，在内容上变得更有进取性，并提出了在政治上组织起来的要求，其具体表现就是自发筹建农民协会”。[2]在当前，政府应积极支持农民组织化建设，对农民的政治参与要从政策上予以引导，行政上予以合作，法律上予以规范。建立权利和义务明确的农民协会，培育成熟的政治参与主体，是实现农民参政的一种可行性选择。对于政府而言，组织农民起来，将农民政治参与纳入政府决策和政治体系中去，形成良性磋商机制；对农民而言，有了组织依托，形成集体力量，达到了对政府权利的有效监督，既减少了农民不断上访，稳定了秩序，又使农民经受了民主锻炼。

（四）广开通道，广泛吸纳合理的非制度政治参与进入正式制度体系

农民的非制度参与指不符合制度要求和程序要求的政治参与，也包括违反法律的非法参与行为。有学者认为，农民的非制度化参与包括诱致性非制度参与与强制性非制度参与。[3]前者指个人、群体或集团为获得自身利益的满足，自发地倡导、组织和运用某种方式，通过一定渠道试图影响政治过程的非理性行为。转型期中国农民非制度参与行为大多属于这种类型。这与转型期农村利益格局的调整有密切关系，也与制度环境存在着宏观、中观和微观几个层面不协调，制度供给不足，制度不完备和不充分等有直接关系。一般表现为越级上访告状、集会和闹事等形式，以群体上访居多。国家立法机关和各级政府部门在制度创设中应认真研究农民政治参与中的各种非正式制度，应将那些合理的、具有社会基础的、有利于社会发展的各种非正式制度纳入制度体系。在这方面我们国家已有极为成功的范例，如1978年的安徽凤阳小岗村农民秘密签约搞“大包干”，1981年的广西宜山三岔农民成立第一个村民委员会，最初都是农民的诱

致性非制度参与，后被纳入了制度化轨道。

（五）加强农村法制建设，使农民政治参与法治化

农民参与必须根植于宪法和法律许可的范围之内，执政党依法执政战略决策的实施有待于农民政治参与的法定性。新宪修改，将“国家尊重和保障人权”引进了宪法，政治权利是人权的基本内容，执政党应充分尊重和保障农民的政治参与权利。完善农民政治参与的法律体系可从以下几个方面着手：一是针对公民政治参与的新要求、新情况及时制定相应的法律，对农民政治参与的方式、程序、参与的广度和深度进行相应的规定；二是吸收和借鉴国外政治参与典型案例和科学立法，使法律制定具有预见性；三是及时提升其他领域或小范围内的政治参与的合理行为规范为法律。这就要求抓紧落实有关公民政治权利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法。诸如新闻法、出版法、社团法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法、公民举报法、请愿法和申诉法等等，国家只有对农民政治参与进行合理定位，在承认农民主体地位的前提下，建立健全必要的法律制度，使农民政治参与经常化、秩序化。

（六）建立新型政治文化，实现农民政治参与理性化

制度化的政治参与要求公民有适度的政治热情、积极参与的政治意识和良好的政治素质。当前，加强农民政治参与的制度化建设，推进农村民主政治的发展就必须大力建设与我国农村政治发展相适应的社会主义新型政治文化，为农民政治参与创造良好的政治参与背景。

1.大力发展农村教育事业，提高农民参政水平。受教育的程度影响着政治参与的水平和质量，决定着现代民主政治的发展进程。农民的文化素质偏低决定着他们对政治参与的目的、责任及基本权利缺乏正确看法；对现行政治制度和政治参与程序缺乏足够的了解；他们不能进行正确的政治选择和价值判断；不具备处理特殊问题的策略、方法和灵活性等。在这种情况下，即使参与政治，大多是在自我意识支配下进行的，极易导致非制度化政治参与，带来社会秩序的混乱。因而，大力发展农村教育事业，提高农民的文化、政治素质和民主法制观念，让农民充分认识自己的权利、自由和责任，正确认识我国的国情和现状，使农民的参与行为符合社会发展目标，从而不断提高农民政治参与的理性程度，有效约束非理性的情绪型政治参与。

2.加强农民教育工作，帮助和引导农民进行制度化政治参与。在新旧体制转型期，农村产生了大量矛盾和问题，出现许多农民的非制度参与的现象，这是正常的。但是，这些矛盾和问题，如果得不到及时解决，农民的这些非制度政治参与形式不纳入制度体系之内，必然会影响农村的改革、发展和稳定。一般来讲，农民的非制度政治参与大多数都是属于人民内部性质的，只能通过教育引导的方法将其纳入制度体系内，要通过专政的方法解决农民的非制度参与事件只是极少数。因此，要在实际工作中帮助和教育农民，做好农民的思想政治工作。农村干部首先要认真了解农村实际，悉心体察农民的思想情绪，把党的方针政策、国家法律和法规原原本本地交给群众，让他们知道应该怎样在制度体系内行使自己的权利，保护自己的政治利益和经济利益，使农民既学会依法行使民主权利，又懂得依法维护自身利益和履行应尽责任。

第四篇：论农民参与农村合作医疗意愿因素分析

影响农民参与农村合作医疗意愿因素分析

1——基于广州市人和镇大巷村实证分析

罗湘龙周锐聪

摘要：农村合作医疗是农村医疗保障重要体系，本文通过实地访谈及相关资料分析路径对大巷村村民对农村合作医疗参保意愿不强的情况进行探讨。本文得出：村民参保意愿不强的原因是由于制度缺陷所致的，最后本文提出农村合作医疗制度须符合村民利益才能够在根本上提高村民的参保意愿，并提出相应政策措施。

关键词：合作医疗参保意愿制度

目前，中国农村的医疗保障体系是以合作医疗为主要手段，而合作医疗是防止农民因病致贫、因病返贫的重要措施，也是新农村建设的一项重要内容。但现在很多地区在合作医疗参保率表明很高，但实际上普遍存在参保意愿低的情况。由于农民的参保意愿影响待合作医疗这个制度能够发挥作用和持续发展的本质，因此理清影响农民参保意愿因素也就是极为重要。本文就这个问题进行探讨。

首先区分参保意愿和参保率概念的关系。参保意愿是指人们自觉自愿地加入其中，是一个由内至外的过程，而参保率指参加医保人数占全部人数的比例，是一个结果。衡量合作医疗制度是否成功应取决于参保主体农民的诉求是否得到满足，而不是重视一个结论性数字。因此，本文认为参保意愿相对更重要。广州市人和镇大巷村农村合作医疗现状

大巷村是位于广州市白云区北郊的人和镇，村民大部分都是农民的，但自前几年因白云机场征地后，村里面的土地面积是急剧减少，目前全村仅剩下不到100亩（统计表格上的数字还是先前的505亩）。大巷村全村有2224人，平均耕地面积大约是0.045亩，非常少，村民的收入主要是通过打工、小生意和部分的分红所构成的。全村2008年的总收入水平是6799万元，基本上是有经联社、经济社和家庭经营三部分所组成，其中家庭经营是3593万元，剩下的是村组的企业收入来的。村民的2008年年均收入是8889元，在广州郊区中属于中等水平。全村参保人数达到2180人（这里的人数是剔除掉一些参加社保和有公费医疗的人数，大约有10人左右），占98.02％，因此实际数字还可能是更高一些的。经过调查，村民参加合作医疗的费用2008年是每人30元，农民直接是不用交这个费用的，费用是有各社统一替村民交的。虽然几乎所有的村民都参加合作医疗了，但是问到很多人的时候，五成的村民参保意愿都不高，假如不是各社统一交这费用的话，相信参保的人数会很少的。另外，大巷村的合作医疗体制基本上是一种风险型的合作医疗，因为风险型的合作医疗的实施内容是大病住院合作医疗，朱信凯、彭廷军（2009）提到的风险型的合作医疗。实施的内容是“大病住院合作医疗”,即保大病不保小病。而大巷村的是只对住院费用才报销的，不同级别的医院报销的比重还是不同的。影响农民参与农村合作医疗意愿因素分析

2.1 文献综述

1.政府制度缺陷存在的问题。徐明增（2009）认为内在的制度性缺陷,从客观上诱发了农民选择与政策目标相偏离,造成政策效应不到位和支持农民就诊力度不足的问题。李育（2009）提出构建农民参与机制的基本框架由引导机制、决策咨询机制、利益表达机制和监控机制构成。通过构建机制来扩大农民参与的渠道和机会,增强农民的参与意识,维护农民利益,促进这一制度的良性循环和持续发展。王艳（2005）提出农村合作医疗的给付结构是影响农民参与意愿的一个主要因素，具体可分为医疗费用的报销水平问题、补偿模式问题、疗1 本次调查是采用抽样访谈式的形式进行的，数据来源于大巷村村委会的统计报表。

服务的提供问题。

2.社会治理问题。张里程（2004）等研究表明，农村居民参与合作医疗除了经济因素的影响外，还有其他因素在发挥作用，其研究表明提高居民信任度的话可以提高农村居民的合作医疗参保率。而提高农村信任度的话，可以组织由村民参加合作医疗委员会、账目公开、服务价格。也提到合作医疗的服务质量、可持续性、对于政府信任的问题。提高其参与意愿关键在于要增强农民的社会资本,提高他们对合作医疗的信任；顾昕、方黎明（2004）提到社会资本式有助于社区医疗筹资，增强凝聚力和吸引力，获得医疗保障，从而影响到参保意愿。

实际上，上述观点就是关于目前对我国合作医疗存在诸多问题概括。参保意愿本质上是一个激励的问题，参保意愿是否高低也就是如何实现激励措施的问题，即如何设置与本地区激励相容的机制是最重要的。现代激励理论认为信息不对称是激励理论的基本出发点（朱信凯、彭廷军，2009），而上面的论点都是基于农民与提供合作医疗双方是互相了解，对于所有信息都是对称的假设条件，因此其是具有一定的局限性的。张维迎（2003）谈到有四种重要的激励理论：一是逆向选择理论，其指交易行为发生之前的信息不对称所导致的行为；二是道德风险理论，指交易行为发生之后的信息不对称所导致的行为；三是效率工资理论，效率工资是相当于提高违约者的违约成本，从而达到遵循和约的行为；四是团队生产理论，在团队生产的情况下，如果每个团队成员的行为能够被没有成本地观察到，通过将个人的收益与所观察到的行为联系起来，就可以实现帕累托最优了。

2.2 影响农民参与农村合作医疗意愿因素理论分析

1.根据逆向选择理论，很多是具有风险的人才会参加合作医疗的，而风险较少的村民一般是不愿意参加合作医疗的。朱信凯、彭廷军（2009）认为新型农村合作医疗制度的内生式缺陷使其难以有效规避“逆向选择”悖论，简单地改自愿性原则为强制性原则，并不能实现人人参与的目标。王艳（2005）谈到，实践中只保住院、不保门诊的做法，使得这项制度受益率等于大病的发生率，受益面窄,由此突出了保险中的逆向选择问题，即很多身强力壮、疾病风险小而支付能力强的年轻人不愿意参加,参与率得不高。韩留富（2005）提到医疗服务需求方的“逆选择”主要表现为高危人群愿意参加合作医疗, 健康人群却不愿意参加。但本文认为这只是解决了部分疾病风险较小人群参保意愿不高的问题。经实地核实，该类村民的人群是极少，即原因并不能很好的解释大巷村民参保意愿低的情况。

2.根据道德风险理论，当加入合作医疗之后，农民会产生不很为重视自己健康。但是根据上述所描述的大巷村的医疗体制来看，只保大病不小病的合作医疗根本不能满足村民的全部医疗费用，因为人们经常所患都是小病，因此并道德风险并不明显。同时，根据调查了解到只有在镇级和区级的医院报销的比例大点，最高的是60％，市级更低，只用一成。事实上是，村民在患有重病后，很少去镇和区的医院就诊的，其原因主要是医疗条件不够好。这样的话，更有理由来证明是道德风险不是导致村民参保意愿不高主要因素。

3.根据工资效率来推理，假如村民所交费用越低的话，其参保意愿是越高才对的。但目前村民在不用交费的情况下，其参保意愿依然并不高。因此，有理由说明，合作医疗参保费用的高低并不是一个影响参保意愿的重要因素。

4.团队生产理论。社会资本能够加强村民凝聚力，对于某项有利于群体事项能够实施推动，顾昕、方黎明（2004）所提到社会资本所起到的作用。但本文认为社会资本能够减少双方的信息不对称问题，更能够促进一步农村合作医疗的发展，但并不能够影响村民对合作医疗的参保意愿。

2.3 影响广州市人和镇大巷村村民参保因素分析

根据村民的反映，认为目前合作医疗体制不满意的地方主要是报销范围太小，只有住院费用，同时报销的额度不大，据统计两年多以来，截至2009年1月底，全村共有158人报销过，总额是217609.5元，占村民花费总额的比例是不到三成的。由于大巷村的合作医疗只是报销住院费用和两个特种病，而且报销比例范围随医院级别不同是导致目前大巷村村民参保意愿不高的主要原因。

导致大巷村村民参保意愿不高的根本性因素是在于目前合作制度不合理所致，即制度性缺陷。如“只保大病不报小病”的制度，刘军民（2006）也认为以大病的保障容易诱发逆向选择，事实上放弃了对大多数人基本医疗需求的保障责任, 也不可能获得良好的投入绩效。根据上述分析，提高大巷村民参保意愿着重在于制度上改进。黄云志（2009）认为农村合作医疗制度建设，离不开农民群众的信任和支持，其提出这需要健全管理，形成有效的激励约束机制。陈秋霖(2003)认为政府促成的“自愿参加、个人支付为主”的合作医疗实质上是政府(确切地说是地方政府)提供的垄断医疗保险,这种方式由于不完全信息垄断医疗市场无法实现人人参与。政府需要认识到需求方人群的疾病风险、风险态度、医疗习惯、就医可能的不同而导致不同的混同均衡。所以合作医疗制度上必须体现这制度能够提高村民怎样利益，只有这样村民的参保意愿才会提高。对策及建议

综合上述结论，本文认为可从以下方面进行处理：

1.在乡村集体经济雄厚、工业化程度较高的发达农村地区则可实行“保大病”和“保小病”的医疗统筹制度。即将人们的需求都囊括进来；由于大巷村财政能力尚属良好，可每年定期划款设为国家合作医疗的补充，实施“大小病”一起报销措施。

2.提高参合预期回报。探索将小病医疗补偿纳入新农合制度，降低起付线，尤其是门诊起付线，对一年以上没有享受合作医疗补助政策的参合农民以户或人为单位，按累计积分的办法，在患病后住院报销时按累计积分提高一定的报销比例，进一步探索完善新农合制度的公平性。

凡是参合患者治病必须的常规药物、检查费用和其他收费都应列为医补范围，让农民充分享受医保的优越性。对必须使用暂时又不能列入医补范围的，要限用，并事先告知患者或取得患者同意。用量超标，将追究院方和医生责任。

3.纳入预防保健。目前，农村居民很少有机会接受身体检查，对自己的健康状况只能凭感觉，而缺乏理性和科学的认识，在患者—医生委托代理关系中较易遭受道德风险的损失。因此，定点医疗机构应当为参合农民提供体检服务，可以收取一定费用。同将这项费用纳入新农合基金的补偿范围，不设起付线按一定比例对农民群众进行补偿。

4.加强监管。政府管理部门应当有所作为，加强对定点医疗机构的监督，让农民群众在新农合制度推行过程中得到实实在在的好处，坚持把医疗服务机构行为的公平性与规范管理摆在重要位置。一是要严格控制合作医疗用药目录以外的药品使用比例和药品价格监督，对使用保外药品较高的定点医疗机构进行通报，并责令其对患者做出解释。二是建立、实施住院费用一日清单制，患者住院时，就诊医院必须将住院病人每一日的用药清单送到床头，接受病人的质询和监督。三是加强实时监督，合作医疗管理机构应经常派人巡视定点医疗机构，查看医院的服务、手术、检验、药品、材料收费水平是否合理。四是开通社会监督参与渠道，利用举报电话、电子邮箱等接受社会各界的监督。

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第五篇：农民参与式管理水利工程模式分析论文

论文关键词：水利 参与 模式 研究 分析

论文摘要：本文主要阐述水利工程管理模式分析，中小型水利设施治理模式选择，建立参与式管理体制的研究以及实施农民参与管理方式的前景分析。

建立农民用水户协会，实现农民参与管理，是改善我国中小型农村水利管理、实现良好运行，确保工程效益正常发挥的有效措施。作为参与式管理的载体，农民用水户协会等类似组织是农民利益的代表者、维护者，是水利资产的管理者。国务院办公厅批转国家体改办《水利工程管理体制改革实施意见》中，明确提出要“积极培育农民用水合作组织”“探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制”。2003年水利部出台《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》，提出实行多种形式的用水合作组织管理体制。在各级政府宣传和扶持下，用水户在自愿的基础上，组建用水合作组织。

1水利工程管理模式现状

1.1集权治理模式。现在服役的小型农田水利设施大多为计划经济时期兴建，至今无大变化。该时期农田水利设施治理优势在于：投资上易于集中人、财、物力，人多力量大的作用很明显。由于小型农田水利设施归集体所有，产权关系单一，便于协调用水矛盾，简化了管理和使用手续，设施的维护力量较大。计划经济时期投资形式主要是政府扶持、农民出工投劳共同兴建、建成的设施归集体所有，实行集体管理，所有权清晰并与经营管理权没有矛盾。治理决策由行政主管部门自上而下给出。

1.2参与式治理模式。用水户协会对内进行用水户基本情况调查，丈量灌溉面积，选择适宜的量水设施和计量方法，各户按用水量的大小为协会组织贡献相对应的资源，如水费、劳力、实物等。参与式治理模式是指在政府政策宏观调控和公共财政的扶持下，把原集体经济组织和水利主管部门对水利工程设施的经营管理权转给水利工程区域内的用水农户，使他们以主人的身份担负设施的治理责任。

2实施农民参与管理方式的前景分析

2.1实施参与式管理，促进了政府职责转变，建立了与市场经济体制与农村经济社会发展相适应的职责体制，真正使政府职责归位。

2.2实施参与式管理，农民的积极性得到调动，促进了基层民主的发展和公民社会的建立。我国长期是一个集权社会，作为最大群体的农民一直处于社会底层。在政治民主化进程中，发展农村基层民主意义重大。推行水利设施农民参与式管理，给农民在涉及自己生产生活的一个重要方面于自主权，可以极大地调动其参与社会事务的积极性，这是加快基层民主发展和建立公民社会的重要途径。

2.3实施参与式管理，减少政府不必要的干预，改善了政府与群众的关系。长期以来，政府承担了无限责任，农民并不领情。实施参与式管理，会给农民带来好处，树立党和政府亲民、爱民和为民的良好形象。

2.4实施参与式管理，促进了农村水利设施建设，夯实了农村发展基础。农民用水户的建立，调动了农民的积极参与，农村水利设施建设的振兴，对夯实农村发展基础、推进社会主义新农村建设将起到非常重要的作用。随着水利部对参与式灌溉管理的重视，随着农业灌溉问题在解决“三农”问题的体现，随着农民自主意识和组织能力的逐步提高，用水户协会这一灌溉管理方式推广的前景是非常乐观的。

3建立参与式管理体制的具体研究

3.1建立参与式管理体制符合农民的利益和要求，农民支持管好水利设施，增加用水效率的基本原理之一，是让尽可能多的利益主体参与水管理活动。由于水资源是各种生命和社会繁荣不可缺少的要素，随着需水量超过有限的水资源量，各用水户之间争水的矛盾越来越突出。因此，必须将用水户之间的竞争转变成相互协作以获得最大总效益，同时对各部门的损失最小。私有利益主体协会可以为政府部门的技术机构提供辅助作用，以提高用水效率。

3.2我国百年协会长期运行提供了经验启示，他们有管好水利设施的愿望，更有管好的能力；民主管理是农村水利协会的生存发展根本，只要组织起真正的农民自己的用水户协会，让农民参与进来，真正当家作主，实行民主管理，工程管理、用水管理、水费征收等难题就可迎刃而解；改善农村水利设施管理，建设农村水利体系，需要一批讲奉献、有责任心的农民领头人。而在农村，不管是过去还是现在，都有一批有责任心、有能力的领头人。在推进农民用水组织建设时，只要注意、发动有奉献精神和责任心的农民积极参与进来，就能使协会生存下去。

3.3建立参与式管理体制符合国家的农村政策，党和政府支持中央高度关注“三农”问题，把粮食安全提高到国家战略的高度，对包括水利在内的农村基础设施提出了有关的要求，出台了有关的政策加大投入、加强管理。国务院以及水利部和国家发改委、民政部等部门先后出台的一系列政策，要求加强农民用水合作组织建设，强调“加强农村水利工程管理，是保障农村水利健康发展的关键。要继续落实好《水利工程管理体制改革实施意见》，在搞好试点的基础上深化灌区管理单位改革。通过节水改造推动灌区改革，鼓励和用水户通过用水合作组织，对工程、用水、水费收缴进行自主管理、自我经营，逐步建立用水户自主管理与水管单位专业化帮助相结合的管理模式。”2006年中央一号文件即《关于建设社会主义新农村的意见》，提出了新农村建设“生产发展”、“管理民主”是重要内容，提出要积极培植农民合作经济组织。

3.4农民自治能力的提高，为建立参与式管理体制创造了条件。通过几十年的教育发展，农民的整体知识文化素质有了很大提高。随着经济社会的发展，特别是随着《村民委员会组织法》于1998年出台并深入贯彻实施，村民委员会选举等基层民主得到较快发展。近年来农村经济、社会自治组织（生产协会等组织）的发展，也大大提高了农民的民主意识和自治能力，参与农村公共事务的积极性有所提高，为建立水利设施参与式管理体制创造了良好的条件。同时，随着农村税费改革、“一事一议”政策的实施，增强了农民参与水利设施建设与管理的意识和能力。

3.5参考国外参与灌溉管理方式。发达国家多年前已把大部分灌溉管理职能转移给地方组织，实施的效果很好，而近来已经推行灌溉管理转移的发展中国家，总的效果也不错。通过研究他们的做法，总结他们的经验和不足，可以得到启示。这些国家推行灌溉转移管理计划之所以能够成功，最重要的条件是最高层的政治意愿。其次是灌溉基础设施必须处于良好状况，可以按需要输送灌溉水。第三是国家水法必须有相关条款规定。

3.6要真正成立农民自己的组织，提高农民的参与合作。只要有农民的有效参与，就能实现减轻政府负担，有效减少原有体制中水费收缴中间环节太多、资金挪用、层层加码等现象，有效收取水费，减轻农民负担，水利设施就可得到良好管理。

参考文献

[1]水利部.中国水利年鉴[M].北京：中国水利水电出版社.2004.[2]翟浩辉.水利建设：提高农业综合生产能力的基本保障[J].求是.2005.