第一篇：新农村建设中农民政治参与的问题及对策
欠发达地区新农村建设中农民政治参与
存在的问题及对策
【摘要】农民的政治参与作为国家政治生活的一个重要方面，反映了农民在我国民主政治发展中的地位和作用。本文笔者通过在本地调研的基础上分析了当前农民政治参与存在的问题，剖析了产生这些问题的原因，并提出了解决农民政治参与问题的对策与建议，即夯实农民政治参与的物质基础、培育农民政治参与的政治意识、搭建农民政治参与的制度平台、营造农民政治参与的组织空间。
【关键词】欠发达地区 新农村建设 农民 政治参与
长期以来，我们党在推进社会主义民主政治建设过程中高度重视扩大公民有序政治参与的问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本”，突出强调“从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性”。政治参与作为人类政治生活的一个方面，不仅是扩大公民民主权利需要的，也是巩固政治统治和进行社会政治动员所需要的。农民的政治参与作为国家政治生活的一个重要方面，反映了农民在我国民主政治发展中的地位和作用，建设现代化的新农村，扩大农民的政治参与显得尤为重要。我们课题组在安仁县的永乐江镇军山片区的南湖村、瑶泉村和羊脑乡 的石壁村、东冲村进行了调查走访，发出了306份问卷，收回284份有效问卷。通过对有效问卷进行统计，在此基础上分析当前农民政治参与存在的问题。
一、当前农民政治参与存在的问题
农民政治参与，是指农民作为政治生活的主体，为实现一定的利益与要求，通过各种合法和非法的方式和渠道参与政治生活，并影响政府决策的行为。它是农民政治权利得以实现的重要方式，反映了农民在社会生活尤其是农村生活中的政治地位、作用和选择范围，体现着农村政治关系的本质。有序的政治参与是指公民严格按照法律规定的方式、渠道和程序参与政治，如选举、投诉、信访、诉讼等。当前农民政治参与是存在很多问题的。从农民自身角度讲，农民对这种涉及自身利益的权利往往持一种不作为的态度，在参与方式上不规范甚至不合法，层次较低。从制度上讲，农民政治参与制度还不完善，并且渠道单
一、不畅。
1、农民政治认同弱化，政治参与态度冷淡
从我们调查中收回的284个回答样本中来看,知道最近一次乡镇人大代表选举时间的，只有17.6%。从选举意愿看，超过半数的农民表示愿意，但有近40%的农民表示无所谓，初步反映出农民对参与政治选举热情有限。与参加乡镇人大代表选举相比，农民行使自治权，参与村委会选举及其选举意愿有所提升，在485个回答样本中，72.6%知道最近一次村委会选举时间，本人和家人参与的比例也达到73.2%。愿意参与村委会选举的农民比 例超过2/3。改革的推进使农民进一步弱势群体化，导致了农民不积极参与政治活动，对政治系统采取冷漠、回避甚至抵触的态度。主要表现为：不把政府的政策、指令当回事，不配合乡、村干部的工作。当他们感觉无力改变现状时, 农民往往会采取不配合、不参与的抵触态度；很少认识到选举活动与自身利益密切相关以及选举是其一种政治权利，而认为选举只是一种形式，没必要参与，即使参与也不珍视民主权利，诸如出卖选票、代填选票等现象屡见不鲜；农民主体意识淡薄、附庸意识浓厚，遇到事情不是选择正常的制度化渠道寻求解决，而是寄希望于“领导”的公正，迷失对民主权利诉求的正确方式。
2、农民非制度化政治参与的现象日益增多
在我们的调查走访中当问到，通常用什么方式来维护自己的正当权益时，多数农民不选择法律途径，而是选择上访或抗议等方式。一些农民在表达自己的政治意愿和维护自己正当利益时没有依据国家的法律、法规来行使，而是仅仅凭着的个人的感情出发而盲目行动。其表现方式常有抗议、写大字报、越级上访、报复村干部、抵制法律法规的实行，有的甚至还出现暴力行为等等。应当看到，农民的这些情绪化、不理智的行为，并不能真正解决他们在社会生活中遇到的问题，反而会扰乱农村的社会秩序，影响党和国家各项政策在农村的贯彻和实施，损害农村基层政权的权威和效能。
3、农民政治参与主要是工具性参与，范围窄层次低 我们调查样本显示：农民的政治参与层级低下并且参与领域狭窄。农民的参政权主要集中在村级层面,而在乡镇人大代表选举中的参与度明显偏低。追求自身的经济利益和其他利益的最大化，这是农民进行政治参与的最终目标与归宿。农民参与政治，仅仅是因为它能给人们带来事实上的利益，或使人们能避免一种更大的祸害。因为政治是经济的集中表现，政治权利不过是用来实现经济利益的手段。因此，农民参政的终极目的是对利益的追求。当前我国农民是把政治参与当作其它目标的手段，比如达到某种经济目标的解决或与自己利益密切相关的问题的手段，政治参与本身并不是目的。而且农民的政治参与主要被限定在农村社区的范围内，内容也主要涉及农民自己的日常事务管理，既不触及国家权力，也与上层建筑和意识形态无涉。农民基本上无法参与国家权利的运作，被排除在整个国家事务管理的进程之外，高层次或较高层次的政治参与基本没有，而低层次的村民自治又意义有限，其政治参与内容实际上非常窄，层次也很低。
4、农民政治参与制度不完善，渠道不畅
我们调查收回样本统计显示，农民获取选举信息的渠道主要是村干部通知，分别占乡镇人大代表选举、村委会选举的44.6%和51.7%；利用村里的传统信息传播工具(广播、公告栏)通告的比例也较高，分别占24.6%和34.6%,而通过听别人说的非正规渠道获得信息的比例则很低，均不足5%。它说明村干部的信息传递是农民政治参与的基本前提条件。从大的层面上说，我国农民 的政治参与有许多制度化渠道与方式，但如何具体表达自己的政治意愿，如何通过政治手段争取和满足自己的利益等一系列问题都没有严格的程序化、法制化的规定。虽然我国目前有一套农民政治参与的制度，包括人民代表大会制度、人民信访制度和基层群众自治制度等，但这些制度并不很完善，而且现实中农民政治参的制度内渠道却很狭窄，现有渠道作用未能充分发挥，政治沟通渠道并不畅通，使得政府无法及时、直接了解农民的真实愿望。
二、农民政治参与存在问题的原因分析
农民政治参与是农民实现政治权利的重要途径，但在基层乡镇村治理中，主要有经济因素、文化因素、制度因素、组织因素等方面的因素制约了农民政治参与水平的提高，在一定程度上影响了农民政治权利的实现。
1、经济发展水平较低
在欠发达地区，经济落后，农民生活依然贫困，这是农民政治参与程度偏低的主要原因。一般而言，经济发展与政治参与呈正比的关系。经济发展水平越高，政治参与度就越高；反之,则政治参与度越低。在贫困山区的农村，自然资源稀缺，交通不便，“三农问题”凸显，农民的收入来源有限，劳务收入是大多数农民家庭的主要收入，外出务工成为农民摆脱贫困的最好选择。小农经济的封闭性与分散性，导致了农民与外界的隔离。传统经济的痛疾导致了农村经济的落后。改革的推进又进一步拉大了城乡的差距。受落后经济的影响，农民缺乏接受良好教育的机会，政 治参与意识自然比较低。在调查中,很多村民都谈到：我管他谁做村干部，我理会的是能不能赚到更多的钱。如果村民的生活仍然处在维持生计的水平，要调动他们参与政治的积极性的困难程度可想而知。经济发展是农民政治参与的物质基础，政治参与的程度永远只能依据社会所能提供的物质经济条件来决定。
2、农民整体的文化水平较低法律意识淡薄
大量的事实证明：在现代社会，受教育程度的高低对公民的政治态度和政治行为有着直接的影响。受教育程度高的人对政治信息和政治符号有更为清楚、深刻的理解，因而他们有着较强的政治效能感和政治责任感，一般比受教育程度低的人更容易介入政治。在我们调查的的一个村村民的受教育程度和文化水平是较低的，文盲的比例是10.34%，小学文化水平是29.10%，初中文化水平是45.32%。中学以上的只有5%。由于目前农民的文化素质普遍还比较低，他们在信息的获取和处理以及一些政治参与的技术层面都存在很大的问题，对于国家政治生活的理解处于比较浅显的阶段，无法参与到国家事务的决策中去，参与范围仅局限于农村社区，管理自己所在村落的日常事务，没有能力参加较高层次的政治活动。一旦自身利益受损，农民更多的是选择非法的、用武力手段解决，而不是通过合法的正规渠道寻求利益保护。主要归因于农民接受的法律教育比较匮乏，国家法制宣传和教育不足。
3、农民利益表达不畅 贫困山区农民政治参与主要涉及民主选举、民主监督、村务公开等，除此以外，农民几乎没有其他表达利益的途径。事实上，农民有极强的利益表达的愿望，“公民进行利益表达的主要目的是通过国家和政府保护以增进自己的利益，但是如果公民缺乏足够的表达意识，不去积极进行利益表达，那么他们的利益就难以从政府那里得到保护和增进。”欠发达地区农村地广人稀，居住分散，交通不便，通信不畅，农民平均文化程度低，信息传递媒介非常有限。村委会职能异化，村民自治空壳化，无法保护农民的利益，不能真正代表广大农民和政府对话，反映广大农民的愿望和呼声。一个重要的问题是：具体制度的缺陷和实践中的偏颇，严重影响和阻碍了农民通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。如信访制度的不完善，由于各级信访机构规格不统一，名称繁多，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，造成了信访效本低下，真正通过信访解决问题的情况并不多。同时，农村基层政府组织处理农民信访问题的方式粗暴，导致农民越级上访的现象时有发生。农民的政治参与途径显得极其狭窄，农民的利益得不到维护，利益表达不畅。
4、参与机制尚未健全
现存的村治制度还存在一些不完善的地方：一是村民大会形同虚设。一些村近年来除了村委会选举大会外，没有开过村民大会。村民代表大会运作也不正常，一年召开2次左右，一般是年头和年尾，几乎都是工作计划和总结，而且参与程度较低；二是 在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节中缺乏相应的法律支持，在具体操作中往往带有很大的随意性。如村民大会只有在三年一次的选举中例行召开。在被访的人中有一半以上的人认为选举是“走过场，是一种形式”。在民主决策方面，大多数的被访者都认为决策是“个别人说了算”，普通村民根本没有机会参与决策。村民自治存在缺陷。村委会作为群众自治组织，所能参与的公共资源的分配层次是很低的，农民自治组织在强大的政府面前，所能发挥的能力是极其有限的，甚至是被动和无助的。况且，村民自治从实施以来，农村宗族势力便开始渗透其中，村委会成员、村主任选举被村里大姓家族控制主动权的情况时有发生。村民自治制度的不完善，往往堵塞了村民政治参与的渠道。参政机制不健全，使他们难以表达自己的意愿，于是积累起强烈的不满情绪，一旦有外部政治动员，或其利益受到严重损害，就有可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来。
三、解决农民政治参与问题的对策与建议
针对制约农民有效政治参与的经济、文化、制度、组织因素,必须从农村的实际出发,对症下药,方可充分调动广大农民积极地表达政治愿望和利益诉求,提高其政治参与的质量,达到参与的预期目的。
1、夯实农民政治参与的物质基础
经济的发展是政治发展的前提，经济是农民政治参与制度化的物质基础，离开了一定的经济基础，就不可能有高度发达的民 主政治。塞缪尔•亨廷顿指出:“社会经济发展促进政治参与的扩大，造就参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与；高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”贫穷是制约农民政治参与的首要因素。发展农村经济，能够为突破农民政治参与的种种局限创造物质条件。为此应做到：进一步解放和发展农村生产力，通过农业制度创新和政府对农业的财力支持来提高农业生产效益，增加农民收入；加快城镇化、工业化和现代化进程，努力缩小城乡差距、工农差距，使农民拥有与其他社会阶层同等的社会经济地位，为农民政治权利的保障与实现创造社会经济条件和物质基础。
2、培育农民政治参与的政治意识
受城乡二元经济结构的影响,农村仍然是教育发展的薄弱环节。由于文化水平的限制,农民民主素养普遍低下,对现行政治制度和政治参与的功效缺乏了解,缺乏理性的政治选择和对政治事实的判断能力。从而不能有效地通过一定的渠道,遵循一定的程序,将自身的利益需求转变为利益的实现。最终只能表现为政治参与的冷漠、盲从、无序化和过度化。一是大力发展农村教育事业，加强农村文化建设，提高农民的参与能力。要培养“公民”文化，广泛地对农民进行民主启蒙、政治技能和活动方面的教育，提高农民的政治素质和政治参与能力。建立健全农村地区公共教育、宣传机制,扶持和创办更多的公共文化服务机构,为农民提供 更多的文化产品和文化服务,丰富农民的文化生活。二是优化农民的政治心理。农村基层党组织要通过各种渠道和形式,如讲座、广播和电视节目等对农民进行民主理论知识的普及教育,增强农民的主体意识、参与意识,使农民把参与政治生活看作自己的权利和义务。同时根据农村实际,认真分析导致农民政治冷漠、盲目参与的具体原因,对症下药,唤醒政治冷漠者的参与热情,纠正盲目参与者的错误意识,使农民具有明确的、正确的政治参与意识,引导他们积极的、理性地参与到政治生活中来。
3、搭建农民政治参与的制度平台
塞缪尔•亨廷顿曾指出,当一国公民政治参与需求增加时,“如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道,个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序,给社会带来不稳定。” 可见,政治参与的制度化尤为重要。当前,农民的制度化政治参与途径主要有村民直接选举、村民大会、村民代表会议、信访等。即使有这些制度政治化参与途径,也由于具体制度与操作规程的不完善而使农民的民主权利得不到充分行使。制度化政治参与渠道的窄小也是导致农村恶性非制度化政治参与频发的主因。一是建立村务协商民主制度,保障农民的讨论权和决策权。协商民主是不同利益主体通过讨论和协商,寻求共识,协调行为的重要途径。大力推进农村协商民主建设,加强农民群众与基层政权就涉及农民利益的基层事务和共同关心的问题进行讨论和协商,可有效地保障和扩大农民的讨论权和决策权,增进基层政 府与农民之间的沟通与合作,更好地保障农民的基本权益,提高农村的民主水平。为此,要完善村民议事制度,建立健全村民会议和村民代表会议制度,规范诸如村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等具体程序。二是健全和完善基层人民代表大会制度,赋予农民充分的代表权。从全国人民代表大会代表的构成看,真正属于农民身份的不足5%。因此,要修改选举法,完善选举制度,适度提高农民代表的比例。并且要改变过去将农民作为一个整体看待而导致农民代表代表的模糊性与宽泛性 ,要充分考虑农民阶层的分化,如农民企业家、农民工等,保证不同阶层农民都有自己的代表参与议事和决策,确保各阶层农民利益的表达与实现。三是健全农村信访管理制度,加大农民信访问题的解决力度。从制度上对个别接触、越级上访、行政诉讼等参与行为加以规范。对于争议较大的非制度化政治参与形式,随着引起争议的活动与组织的数量不断攀升,应试图将争议政治活动制度化。力争使争议活动逐步走出“边缘化、激进化表达方式的领域,从而成为一种更为有序、更为正规的政治游戏的一部分。”
4、营造农民政治参与的组织空间
为了达到十八届三中全会提出的“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”的目标，在农村要动员组织农民，培养和形成与其他利益集团进行有效博弈的力量。把分散的农民组织起来,建立农民自己的代言组织,农民通过参加组织,学会如何维护自身利益,如何通过组织与政府进行对话,表达利益诉求,这不仅可以 提高农民的政治参与水平和能力,增强农民对组织的归属与认同感,扩大政治参与率,而且能够降低政治参与成本,提高政治参与的质量,实现政治参与的目的。一是政府应制定相关政策,对农民建立利益代言组织加以鼓励和引导。既鼓励农民建立各种专业性组织,如农业经济发展协会、农业科技合作协会等,又引导农民建立全国性的维权组织,如农民协会。以整合农民的利益,从而将个体利益表达与维护的弱音转变成集体的强音,有效抵御各种可能损害农民利益的行为。二是各种农民组织组建初期,政府要在财力上给予大力支持,帮助各种农民组织的顺利组建和正常的开展工作。等到农村经济比较发达了,各种农民组织在经济上可以独立自存 ,再使其成为真正的民间化组织。但同时应明确农民组织是农民群体的利益代言人,它不能只是成为农民利益表达制度化、有序化的通道,也不能成为上传下达的工具。它应在代表农民进行利益表达的过程中,向政府施加一定的压力,以督促政府尽快地解决问题,并保证农民利益表达的充分实现。而且农民可通过组织公开发表对政务及各种社会问题的看法、意见,并展开公开的讨论,向基层政权提出各种政策建议,监督政权的运作等。
第二篇：浅谈新农村建设中农民用电消防安全问题及对策
浅谈新农村建设中农民用电消防安全问题及对策 农村用电中的消防安全问题，一直是农村消防工作的薄弱环节，也是困扰社会主义新农村建设的主要消防安全问题之一。据咸宁市今年上半年的火灾统计表明，农村电气原因火灾占了农村火灾的70%以上。随着农网改造的全面结束和低压电网的延伸，咸宁市于今年七月底实现了农村用电“村村通”，电在给农民带来生活和经济实惠的同时，农村用电中的消防安全问题也呈现出不容乐观的态势。随着时间的推移，在广大农村安全用电中面临的消防安全问题日渐显露。
一、当前农村用电中的消防安全问题
当前，农村安全用电中面临的消防安全问题，主要表现在农民和农电工的消防安全意识上，表现在电改后农户的线路和电器仍然薄弱的环节中。
第一，农户的线路、电器安全性能差，农民安全用电意识淡薄。农网改造的范围属农村日常用电的户表以上，而未对农户室内用电设施进行改造，农户内的电气线路安全状况仍然较低，加之农村是“假、冒、伪、劣”电器的重灾区，所以，经常容易出现由于短路、过负荷、漏电等原因引发火灾，使农村成为电气火灾的多发区。同时，农民安全用电意识差，安全用电知识缺乏，违章操作，也是诱发农村电气火灾的重要原因。
第二，违规违章用电，私自退出安全保护装置。从实地调查情况看：有相当一部分农户没有安装三级保护器，即使安装了三级保护器，又有相当一部分农户私自退出三级保护器运行。原因是因为自家的用电器具不合格，线路绝缘老化，私拉乱接造成线路故障致使三级保护频繁动作跳闸，无法正常用电而人为私自退出运行。由于三级保护是终端保护都安装在每家每户，用电管理人员无法对三级保护进行有效的监督管理，又致使二级保护经常跳闸，用户只有将二级保护再解除，这样就很容易由电气故障引发电气火灾。
第三，农村用电点多面广，缺乏有效的安全监督。农网改造后，设备更新改造、维护维修及用电管理由原来的村级组织管理变为供电所直接管理，即“四到户”，安全责任也随之延伸到户表以上，管理范围增加了很多，从施工检修、事故处理、抄表收费、正常运行维护到安全管理，全部由农电工来完成，缺乏对农村用电有效的监督管理。
第四，农电工习惯性违章、装置性违章屡见不鲜。在农村用电管理中，尽管各种“规程”、“规定”、“制度”制定的井井有条，要求安全管理规范化。但有些农电工安全意识不强，习惯性违章难以杜绝，凭工作经验办事，走“捷径”，怕
麻烦，人为简化手续，安全意识淡薄，习惯性违章时有发生，装置性违章屡见不鲜。
二、解决农村消防安全用电问题的对策
第一，加强安全用电知识宣传，提高农民的安全用电素质。开展农村安全用电知识宣传，一定要讲究策略和方式方法，按照贴近群众、贴近实际、贴近生活的要求，运用群众喜闻乐见的形式和创新的手段开展农村用电消防安全宣传。在具体的宣传教育工作中，首先努力拓宽宣传渠道，如在人口较为集中的乡镇、大村举办防火与用电宣传巡回展，将“移动式”消防宣传车开到乡下等。其次，通过与电力部门合作，举办“电力杯”农民消防运动会，广大农民可以把学到的消防安全理论知识和业务技能知识带回到每一个村，每一个家庭，不仅自己会，还教会了身边的人，形成了一传十、十传百、百传千的良好局面。第三集中宣传农村电气火灾的“热点”、“难点”问题，让事实说话，以案例服人，用具有典型教育意义的违法违章行为和火灾案例教育村民。例如，可以利用农村有线电视广播网络播放火灾录像和讲解用电防火常识，或者组织放映与用电和消防安全有关的电影等。
第二，强化用电安全管理，加大基础建设的资金投入。要结合建设社会主义新农村，对农村电气线路进行规划和改造，对农副业用电设施存在的装置性违章，政府部门要出台相应规定，由供电管理部门对用户下达限期整改通知书，下大力气治理装置性违章。对新增用户要高标准、严要求，从进料、施工、到验收严格把关，从源头杜绝“先天性”火灾隐患。另一方面，供电部门要做好规划，按轻重缓急，拿出专项资金分期分批对变压器进行改造，彻底消灭装置性违章。
第三，明确责权关系，加强安全用电保护措施。电力设施产权归属供电部门的，无疑安全责任和维护管理是由供电部门承担；电力设备产权是用户的，其安全管理和维护也要由用户承担。其目的是落实责任，减少纠纷，提高责任心，使管理者有义务、有责任，加强日常运行维护管理，避免和减少事故的发生。同时，将三级保护移至室外运行进行集装箱管理，有利于安全用电管理人员监督检查三级保护的运行情况，确保一、二级保护可靠运行，是解决三级保护投运率低的根本方法。
第四，充实农电管理人员，提高农电管理人员消防安全意识。在社会主义新农村建设中，要针对农村用电的消防安全形势，充实农电管理人员，以适应点多面广的新局面，加强对农电管理人员的培训和教育，增强农电管理人员的责任感和工作积极性，提高其业务素质、安全意识和服务意识，造就一支队伍精、素质高、会管理的农电队伍，减少农村用电中的“人为”火灾隐患，确保农电安全管理、稳定发展。
第五，积极做好电力设施的保护工作，防止破坏电力设施引发的火灾。为了有效防止破坏电力设施引发的火灾，要通过新闻媒体加大保护电力设施的宣传力度，使人民群众充分认识到破坏电力设施的危害性，并形成一种保护电力设施人人有责的良好氛围。联合公安机关加强对废旧物资回收站和冶炼厂的布控，堵住销赃渠道。积极推广线路和变压器防盗报警装置等新产品、新技术在农网中的应用，增强电力设施的自身防护能力和安全水平。
第三篇：新农村建设中农民集中居住问题研究
楚国良：新农村建设中农民集中居住问题研究
2011-09-07 23:35:24
作者：楚国良
来源：作者赐稿
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【字号：大 中 小】 评分等级：0 摘要：引导农民集中居住是“三个集中”政策的重要组成部分,对于缓解我国的“三农”问题,推进社会主义新农村建设具有重要的意义.本文探讨了我国农民集中居住实践中存在的问题, 分析了天津、成都两地农民集中居住的相关实践,并从中得出了有益启示,最后给出了相关建议.关键词：中国农村；农民集中居住；初步研究
一、两地推动农民集中居住的基本经验
1、创新农村土地经营机制。
天 津、成都两地在既有的政策框架内用活、用足土地政策，解决用地难题。天津东丽区华明镇利用城乡建设用地增减挂钩的既有政策，在不增加建设用地指标的前提 下，先由土地行政主管部门供给居民点建设用地周转指标，在一定时间内以农民原有宅基地统一组织整理复垦还田，实现耕地占补平衡。华明镇原有农村宅基地12071亩，可复垦耕地8427亩，其中3600亩用于集中居民点建设，另外4000多亩土地规划了工业区和商务区，土地挂牌出让，土地收益预计可达40亿元，除去居民点建设资金37亿元外，还略有盈余。成都市则重点在推进建立集体建设用地使用权流转市场和交易平台方面做出探索。在全面开展农村产权制度改革、确权颁证工作到位后，每个农户按权证所确定的土地面积交由村集体经济组织统一经营，再以镇为单位，流转各个村集体经济组织的土地成立“农锦公司”，农锦公司统一经营全镇集体土地，打破了原有农村土地组为界线，改过去分散经营为适度规模经营。成都市建立了集体建设用地交易中心，为农村土地合理流动提供了平台。
2、创新农民集中居住模式。
中 国国土面积广阔，经纬跨度很大，在历史的演变和社会发展过程中，各地农民形成了自己独特的居住习惯，北方喜聚居，南方喜散居。推动农民集中居住是中央的政 策方针，但在集中模式上各地应有差别，考察中我们发现，天津、成都两地因地形地貌、传统习惯的不同形成了不同的集中居住模式，但两地都是依据本地实际探索 适合本地需求的集中方式这一点是相同的。
华明镇模式。
天津东丽区华明镇以平原地形为主，处于大城市近郊，紧邻开发中的滨海新区，区位优势十分明显，不久的将来即将成为城市的一部分，为给未来城市发展（尤其是滨海新区建设）留足空间、增加建设用地指标、降低拆迁成本，东丽区成功探索出“宅基地换房、城中村改造、依托大项目有序撤村”三条城市化的基本路径。2005年10月，天津市批复同意东丽区华明镇实施以宅基地换房为核心推进小城镇建设的方案，同年，国家发改委批准华明镇为全国小城镇发展改革试点单位，华明模式得到的政策支持是前所未有的。2006年4月，华明镇启动建设农民集中居民点，2007年10月竣工。共建设居民房17830套（458栋），整镇动迁华明镇12个村，共4.2万人入驻集中居民点，实行以镇为单位的整体集中，实质上看，华明模式为以镇为单位的整体拆迁和整体安置的结合。华明模式得以推动有几个条件是必不可少的：
一是邻近大城市近郊，非农产业较为发达，劳务收入在当地农民收入中占有很大比重，相当一部分先富起来的当地人已经移居城市，纯农业生产的情况并不多，当地农民基本已经不依赖于土地而生存。
二是华明镇原有农村房屋以土房为主，生活设施配套不完整，生活质量不高，农民愿意集中到条件更好、配套更完善的居民点居住，以面换面、宅基地换房，不会增加集中带来的额外负担。
三是华明镇地处海河冲积平原，宅基地复垦为耕地的比例高，能够保证复垦的耕地数量和居民点建设用地指标之间的平衡，甚至还有剩余指标用于商业开发，平衡建设资金。
四是华明镇采取的是一种高位协调的途径，其示范镇建设得到了国土资源部、国家发改委等强势部委的全力支持，因此推动较为顺利。
战旗村模式。
成都市郫县唐昌镇战旗村地处成都平原腹地，是市、县两级的新农村建设示范点，全村2.1平方公里面积，耕地2158.5亩，农业人口1676人，该村在农民自愿的前提下，积极实施“拆院并院”土地综合整理项目，净增有效耕地320亩。在靠近原有聚居点附近规划197亩土地修建9万平方米的新型社区，新增耕地中除去居民点建设用地197亩外的用地指标挂钩到县城周边，实行市场化运作，采取“农村建设项目锁定城市资源，城市资源置换农村建设资金”的办法，由成都市小城镇投资公司投资8900万元，垫资修建新型农民集中点和配套基础设施，用城市土地经营的预期收益偿还公司。目前战旗村已建成新型社区，基本实现了全村人口的全面集中。战旗村以村为单位，灵活运用“宜散则散，宜聚则聚”的原则，通过大力完善集中点配套，培育农业产业解决农民后顾之忧等利益引导机制实行农民自愿前提下的逐步集中居住。其集中模式成功运作的条件主要有以下几个方面：
一是拥有发达的集体经济组织。该村现有集体企业7家，私营企业5家，村集体资产达1280万元，通过集中经营村内承包地，集体资产不断做大做强。
二是拥有较发达的农业产业体系，村内土地基本实现规模经营，食用菌、蔬菜等产业发达，大量吸纳当地劳力，就业比较充分，解除了农民的后顾之忧，加之政府利益引导机制的建立，当地农民集中居住意愿不断提高。
3、建立新型农民保障机制。
在医疗保障方面，两地都积极利用国家现有政策提高农民医疗保障水平。一是充分利用新型农村合作医疗政策，加大新农合参合率，华明镇参合率达到100%，农民医保达到全覆盖。二是允许集中居民点农民参加城镇职工医疗保险，政府适当补助，提高了农民参保积极性。
在养老保险方面，华明镇采用集中点农民可享受城镇职工养老保险政策，在一次性交足26000元后（政府有适当补贴），可按月领取520元养老保险金。成都市独创设立耕保基金的办法将耕地保护责任和养老保险有机结合，达到双赢。即由成都市政府从土地出让收益中拿出资金设立耕保基金，主要用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，其中基本农田400/亩.年，一般耕地300元/亩.年，耕保基金发放到每位农户的财政专户，但只能用于购买养老保险。农户利用耕保基金购买养老保险，既解决了耕地保护问题，又解决了农民的老有所养问题，一举两得。
4、创新农村发展管理方式。
农村人口向城镇集中，带来的是农业型社会向城市型社会的转变，在农村管理体制构建上，华明镇突破原有管理模式的束缚，成立了华明示范镇管理委员会，负责日常行政管理，改变了原来以村为主的管理方式，以3000户为一个社区，300户 为一个邻里，组建以社区党支部为核心，居民代表大会为权利中枢，居委会和邻里、居民小组为基础的新型社区管理体制，形成管理有序、服务完善、环境优美的新 型社区。华明镇重点突出对农村，尤其是居民集中点实行社区化管理，提高了管理、服务水平。成都市重点在加强农村基层民主、发挥村民自治方面进行了积极探 索。按照“三分离、两完善、一加强”（决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导）的原则，构建和完善“党组织领导下村民会议或议事会决策，村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的 充满民主和活力的新型村级治理机制。如在都江堰市柳街镇的农村产权制度改革过程中，房屋测量面积的认定，承包地面积的确定统统都是经过村民议事会的形式通 过的决议，一经确定不得更改。村民议事会的民主决策形式有效满足了农民的民主意愿，提高了农民的参与度，解决了以前由政府职能部门无法解决的问题，不失为 农村村级管理的一种好模式，值得我们学习借鉴。
二、两地推动农民集中居住带来的启示
启示之一：尊重农民意愿、发挥农民主体作用是推动农民集中居住的先决条件。
两 地在推进农民集中居住的过程中，每一环节都渗透了尊重农民意愿，发挥农民主体作用的基本原则，也正因为有了农民群众的支持，两地在推进集中居住工作中遇到 的阻力较小，推进较顺利。如天津东丽区华明镇实行宅基地换房的村，村民要自愿向村委会递交拆迁还迁申请，做到了不强迫一户、不强拆一户，只有同意的农户达 到90%以上，方可实施换房工作。实际操作中，农民的支持率达到了95%以 上。在征地补偿、置换标准制定、房屋测量、还迁户型设计等环节都充分尊重农民意见，让群众自主选择，以村民代表大会形式广泛听取群众意见和建议后制定具体 实施细则并张榜公布，真正做到了让人民群众满意。成都市在推进土地综合整治中发挥农民主体作用，项目实施让农民提前知情和全程参与，切实做到整治前农民乐 意，整治后农民满意。同时当地还建立了村民议事会制度，把突出的矛盾和问题交由群众讨论，防止简单通过“少数服从多数”的方式侵害部分农民的合法权益。凡是农民不同意的项目，坚决不实施，凡是农民不同意的拆迁，坚决不强制，防止代民做主，以行政命令方式违背农民意愿搞“大拆大建”。
启示之二：实施制度创新、发挥政府引导作用是推动农民集中居住的关键环节。
城 乡统筹、农民集中居住是一项战略工程，是一场涉及思想观念、领导方式和机制体制的深刻变革，必须全面推动各个领域的综合配套改革，着力解决制约城乡统筹、科学发展的突出问题，在构建以工促农、以城带乡，农村产业经营机制、城乡公共服务均衡发展机制、市场化配置资源机制、农村基础治理机制及统筹城乡发展管理 体制等方面深化改革，以制度创新推动城乡统筹。在制度创新过程中政府的作用显得尤为重要，政府既是现有制度的制定者也是政策的执行者，打破体制性障碍成为 政府推动城乡统筹的必修课。天津东丽区华明镇在农村土地流转、小城镇管理体制、建设投融资方式、社会保障制度等8个方面进行了制度创新。如投融资方式上，集中居民点建设需要大量资金，依靠政府财力农民自身积累显然不可能，华明镇大胆创新“以政府直接投资为主导”建设小城镇的投融资方式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的 做法，在投融资模式方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例，有效解决了建设资金问题。成都市郫县战旗村创新农村土地经营机制，将全村集体土地统 一交由村集体经济组织经营，农民以土地入股，年底按股权分红，从而推动土地向规模经营集中，促进产业向集约方向发展，帮助农民从粗放型生产中解放出来，从 延长的农业产业链条中获取更多的就业机会。
启示之三：坚持市场运作、发挥社会辅助作用是推动农民集中居住的重要手段。
考察中我们发现，实现农民集中居住由政府全权包办的方式是行不通的，政府既没有这个财力，也没这个精力，纯粹的行政手段也不利于整合各类资源，实现资源优化配置。在政府主导下，充分发挥市场化运作优势是两地推进农民集中居住的重要特点。天津东丽区政府成立了政府全资的“宾力”公司，全权负责华明镇集中居民点建设、农村宅基地复垦、规划商业区工业区开发、市场投融资等工作。其集中居民点的37亿建设资金全部以“宾力”公司名义从银行融资。集中居民点建设剩余的4000多亩土地也全部划入“宾力”公司，进行市场化运作，融入资金达40亿元，全面保障了集中居民点项目建设资金需求。都江堰市柳街镇在成都率先成立了农村产权交易服务站，充分发挥市场机制的作用，将农村产权挂牌交易，加快了农村资源向资本的转化。成都市锦江区2007年成立农业投资公司，全面负责锦江区农村土地经营，利用1970亩国有土地作为资产，加大市场融资力度，目前已从银行贷款累计达24亿元。
启示之四：解决后顾之忧、发挥产业带动作用是推动农民集中居住的有力保障。
解决动迁农民的后顾之忧，让农民“住得进”还能“住得起”是两地在推进集中居住中着力破解的难题之一，从两地的经验看，依靠较发达的产业体系就近转移、安置农民和依托较完备的社会保障体系解除农民集中的后顾之忧是两地推进集中居住并使集中模式具有长久生命力的有力保障。如天津东丽区华明镇，在集中点周边规划7.33平方公里的华明工业园，已有110多加企业入驻，23家企业投产达产，加之华明镇紧邻天津滨海物流加工区，较好地吸纳了适龄就业人员就近转移就业。通过就近就业和自主创业，集中点近1.8万劳动力实现就业。华明镇还成立了专门机构，集中安置缺乏劳动能力的农民就业，仅集中点社区物业服务、保安保洁、环卫清扫、治安协管等岗位就安置了1100多名村民。再如成都郫县唐昌镇战旗村拥有村级企业7家，个体企业5家，集体资产1280万元，该村总人口1679人，其中具备就业条件的农民800人，另有100多人在外就业，本地企业只要能吸纳700人就业，即能全面解决就业问题，该村大力发展食用菌、蔬菜、花卉苗木等农业产业，仅“成都榕珍菌业有限公司”一家公司年吸纳当地劳动力就达300余 人，当地较发达的产业体系，为农民的充分就业提供了保障，做到了农民失地不失业，解决了农民收入来源问题。在依托产业实现较充分就业的前提下，两地还积极 探索农民社会保障制度改革，解决农民病有所医、老有所养的问题，进一步解除农民的后顾之忧。如东丽区华明镇新型农村合作医疗参合率达到100%，农民就医问题基本解决。在一次性交足26000元（政府有部分补贴）后，集中点农民可享受城镇职工同等的养老保险待遇，每月可领取520元养老保险金，养老问题初步解决。成都市从土地出让收益中筹措资金，设立耕地保护基金（400元/亩.年），专项用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，农民的养老问题与耕地保护有机结合，既保护了耕地红线，又解决了农民养老问题，一举两得。当然，由此政府承担的财政压力也较大。
三、让农民集中居住必须面对的五个问题
从 实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，还是成都的“三个集中”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的 行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关 注和深思。
问题一 ：是否有足够法律依据？
这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？
从 指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、天津的“宅基地换房”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复 垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权 依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济？
更 进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地 指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与 的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事 等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？
问题二 ：农民集中居住应在什么范围内推行？
农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？
根 据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取 就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要 小；而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到 农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。
此 外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空 置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的 农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质 量较差的耕地相比，是否相称？
当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。
问题三 ：集中居住的补偿和安置问题
在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。
以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。
但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。
根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在2万元到5万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。
据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。
这 里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法 完成的情况。但这种情况的出现，恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。
因 此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。
问题四 ：如何切实尊重农民意愿？
如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。
在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。
以 天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意 宅基地换房，才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基 地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。
以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。
文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。
一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。
问题五 ：农民集中居住的后续问题怎么解决？
农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。
从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。
其 次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带 来了极大的不便。
最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。
由 于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事 件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民 为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。
四、关于推进农民集中居住点建设的几点建议
农 民集中居住点建设是社会主义新农村建设的一个重要课题，是当前推进农村改革发展需要重点关注和研究解决的突出问题。应遵循积极、稳妥、有序的原则，统一思 想、科学规划、创新举措、顺势推进，通过若干年持续努力，实现农村居民点布局从自然形态向规划形态转变，从根本上改善农村居民生产生活条件和生态环境质 量。1.以统一思想认识为前提，积极稳步推进农民集中居住点建设。进 一步统一各级干部和农民群众的思想认识，从全局、长远的高度审视农民集居点建设重大意义，调动推进农民集中居住点建设的积极性。应充分认清推进农民集中居 住点建设的决策，是符合社会进步潮流的科学选择，是新农村建设的必由之路，是惠及农民的好事实事，必须不遗余力、持之以恒地予以推进。应正确认识农民集中 居住不是农民居住自然点的简单合并，不是人口简单的空间集聚，而是牵动农民切身利益，涉及农民生活方式、生产方式以及农村生产关系的变革。实施农民集居是 一个渐进的、较长的历史过程，必须随着农村经济的发展、各级政府和村级财力的增强以及农民富裕程度的提高而逐步实施，不能急于求成。必须从各地实际出发，防止盲目制定时间进度、追求建设速度和大拆大建、强行推进的现象。只有深刻领会此项工作的重要性、复杂性、艰巨性，才能顺势而为、合力攻坚。
2.以完善布局规划为龙头，引领农民集中居住点建设的有序推进。规划是农村集中居住点建设的龙头，事关长远发展。
一要细化完善。组织对农民集中居住点规划“回头看”，做好修订完善工作，提高规划的前瞻性、可操作性，务求贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，防止千村一面。
二要相互衔接。在制定农民集中居住点总体布局规划的同时，还要考虑畜禽养殖和二、三产业发展等问题，使之相匹配。同时要协调建设、国土等相关部门，结合新一轮土地利用总体规划修编，搞好集中居住点布局规划和土地利用规划的衔接。
三要公开透明。规划要充分征求农民意见，并通过法定程序确定下来，实施刚性管理。规划一经确定要对社会公开，严格执行，接受群众监督。
四要依法监管。农民集中居住点建设必须依据相关法律法规和各级政府的政策规定来开展，加强建设过程中的监督管理，绝不允许借集中居住点建设变相开发商品房，违规操作，否则会损害农民利益，留下隐患。
3.以项目拆迁、危房翻建等为重点，引导农民逐步向居住点集中。根据目前财力，农民集中居住点建设不可能像城镇改造一样大拆大建，只能在规划引领下，分步实施，先易后难，循序渐进。
一是利用项目拆迁率先集聚。对于拓展工业园区、建设规模化现代农业项目以及有关重大工程需要拆迁的农户，应率先安置到集中居住点，利用拆迁补偿做优环境、完善功能，增强对农民集居的吸引力。二是利用新建翻建先行集聚。凡 需新建、翻建房屋的农户应一律进入集中居住点。对集居点外的分散建房，除特殊情况外，应停止审批。强化镇村干部管理责任，建立专项巡查制度，坚决刹住不按 规划办事、不批私建、乱搭乱建等现象。对少数因房屋破旧、居住确有危险又无力新建住房的困难户，可给予必要扶持，优先进点集居，或利用村民“脱壳房”过渡性置换。
4.以解决难点问题为突破，加强农民集中居住点建设的政策引导。农村现行政策的制约是目前农村集居点建设推进的一大难题。一方面要积极反映、向上争取政策；另一方面，相关部门要加强调研，积极探索，形成切实可行的对策措施。
一是完善土地流转政策。千 方百计做好农民集中居住点建设用地的调剂工作。对于涉及农户承包地的，要在做好农民思想工作的前提下，采取置换、互换、征收、租赁等多种方式，加以解决。尽快明确跨村组宅基地置换政策，探索建立农村宅基地复垦奖励政策。对集中居住点用地计划实行单列，确保不挤占地方经济社会发展用地计划。
二是研究整合资金扶持政策。减 免集中居住点规划审批等相关行政事业收费或进行补贴，减免或取消水、电增容费。集居点农民办理水、电、通信等开户、过户手续时，有关部门应免收开户费、过 户费。同时，尽可能将省支农资金向集中居住点建设倾斜，从每年的土地出让金净收益中提取一定比例用于集居点建设。在加大财政扶持力度的同时，引入多元化投 入机制，多方筹措建设资金，使供水、供电、通信、道路、绿化、垃圾及污水处理等配套设施建设到位。
三是逐步完善社会保障制度。研 究农民集中居住点建设中的新情况、新问题，完善与之相适应、能够可持续发展的养老、医疗等社会保障机制，逐步将失地农民、进城农民工纳入社保范围，使农民 获得更多实惠，解除农村居民后顾之忧。可在征用的城镇建设用地中，划出一定比例的土地给成片拆迁的村组开发经营，其所得作为失地农民的生活补助，以保证失 地农民有长期稳定的收入来源。
5.以农业产业化为支撑，增强农民集中居住点建设的物质基础。城 镇化推进离不开工业化发展，农民集居点建设也离不开农村经济发展。农业产业化是发展农村经济、挖掘农内增收潜力、增加农民收入的有效途径，是农民集居点建 设的有力支撑。应继续调整农业结构，加大项目农业发展力度，推进优质特色农副产品基地建设，发展高效、优质、安全的现代农业，提高农产品的市场竞争力和附 加值。培育和引进农业龙头企业，重点扶持一批竞争力强、外向度高、带动能力强的龙头企业，努力实现产加销一条龙、贸工农一体化，加快农业产业化进程。围绕 农业主导产业和特色产品，积极发展农民专业合作经济组织，培养壮大农民经纪人队伍，打造“一品一村”或“一品多村”，形成小规模与大群体相结合的产业基地和生产体系，实现千家万户增收致富。着力抓好农民教育培训，提高劳动力转移质量，增加农民农外就业和收入。同时，通过教育培训，改变农民思想观念、生活习惯、生产方式，实现从传统农民向新型农民的根本转变。
第四篇：新农村建设中农民话语权问题探析12
曲阜师范大学课程论文
题目：新农村建设中农民话语权问题探析
院系：政治与公共管理学院
专业：马克思主义中国化研究
姓名：程刚
学号：2011200647
课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析
新农村建设中农民话语权问题探析
摘要：新农村建设中的话语权长期被政界，学界占据，文章在当前新农村建设的视野下，针对农民话语权的涵义，缺失状况及找寻路径作了初步探析。
关键词：新农村，农民，话语权
随着社会主义系农村建设的不断深入，我国农村社会政治经济文化发展取得了令人瞩目成就，但“三农”问题仍将是长期困扰中国共产党和政府的首要问题，其中农民问题是最根本的。新农村建设中我们听到了太多的政界学界的声音，听到了太多的关于新农村“这样”，“那样”建设的“应然”论调，而身为建设主体的广大人民群众却成了“沉默的大多数”，完全淹没在强势的官方话语下。由此展开的新农村建设千篇一律，千人一面，极少考虑地方的具体特点没有真正调动起农民建设的积极性，长此下去必将损害社会主义建设的整体布局，因此，深刻认识农民在新农村建设中的主体地位，切实保障农民话语权的实现就具有极强的现实意义。
一、农民话语权的内涵界定及意义
对于农民话语权的内涵，我们不能仅仅做字面上的理解，即把它看作是一种简单的言语表达。农民的话语权就是作为主题的农民对农业，农村，农民自身的发展有独立表达的权利，并且这种权利有得到社会公平对待的机会，实质上是农民政治权利和民主意识的集中表达[1]。话语权的内涵丰富，主要包括农民的信息知情权、发展决策权、管理参与权、分配监督权和平等诉求权等方面。
建设社会主义新农村的核心问题是能否给于广大农民全面的国民待遇，保护农民的合法权益，把农民的利益真正落到实处。可以说，新农村建设不仅仅是“农村物质文明建设”、“农村精神文明建设”，更是农民权利建设，而权力建设的核心就是农民话语权的保护。中国是一个区域发展不平衡的发展中大国，要真正实现人民的福祉，使广大农民群众共享改革发展的成果，就必须要倾听来自农民的声音，充分发挥他们在建设社会主义新农村中的主人翁地位和首创精神。新农村是农民自己而不是其他人的家园，农民期盼什么，需要什么，幸福感是不是提高了，他们自己最有发言权，来自外界的许多浪漫主义设想并不是最适合农村实际的，我们要相信农民可以自己发展自己。党的十七大报告指出，解决好农业、农 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析
村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。为此，要努力培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设社会主义新农村的主力军作用[2]。笔者认为，要充分发挥建社会主义新农村的主力军作用，就必须最大限度保障农民的话语权。
二、农民话语“失声”的根源探究
1，转型期社会治理基础结构的缺失
现今的中国社会已经不同与以往的中国社会，中国的乡村在市场经济和利益分配多元化的大潮冲击下，内生的凝聚力已经衰弱。传统意义上以宗法礼治秩序统一的乡村已经土崩瓦解，“原子化”的乡村社会结构再也拧合不起强大的话语力量，在一个传统权威和规范缺失、现代权威和秩序尚未建立，多种规范和价值相互竞争与并存的“结构混乱”的社会中[3]，农民的话语权缺失成为一种不可避免的现象。
税费改革特别是取消农业税之后，基层政府的地位由于财力上移，责任下移而出现“悬浮”的特征[4]，新农村建设成了一项政治任务自上而下摊派下来，基础性治理权力的缺失使得基层政府再也找不到可以整合资源进行型农村建设的手段，只能用行政的单一手段应对，自然就没有了农民话语权的空间。
2，以政府为中心的外生推动型社会发展模式
政府主导型社会依然是当今的中国特色，我们要承认这种模式在历史上起过非常积极地建设性作用，政府的力量在凝聚资源、推进速率方面有着无可比拟的优越性，但同时这种模式也限制了来自民间的声音。发展主义意识形态淹没了零星的民意话语，这似乎显得只有农民甘于贫困落后、不求上进，但实际上中国最富创造力的群体就是广大农民群众，来自民间的智慧已经数次推动了中国历史的现代化进程，我们要相信农民可以发展自己，就像他们在历史上做到的那样，违背各地的发展现状强行推进新农村建设，只会错失发展机遇，影响民生。
3，农民自治组织的缺失及政治参与机制的不完善
自上世纪80年代中期取消人民公社后，中国的农民基本上处于无组织的状态，没有形成一个能有效表达自身利益的组织，在与利益集团的竞争中就处于劣 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析
势，就被排除在政府的政策议程之外。个体小农的脆弱性也决定了作为个体的农民难以发出强势的话语，逐步被边缘化，造成了很严重的发展困境。1998年《村民委员会组织法》颁布实行，标志着我国的村民自治已经形成了一套制度化的运作模式，即在广大农村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，通过农民自治机构——村民委员会，达到自我管理、自我教育、自我服务的目的。总体来看，《村民委员会组织法》的实施，极大地激发了广大农民政治参与的热情。但在实际运作中，本属于村民自治组织的村委会在一些地方却没有像预想的那样成为农民利益的代言人，相反却成为了乡镇政权的“代言人”，用农民自己的话来说是“拿着村民发的工资，给乡领导干活”。一方面，村民自治组织行政化倾向严重；另一方面，村民自治代表机构的选举也存在着严重的违法行为，因此就造成了干群关系的紧张，使原本作为农民代表的村级组织缺乏权威，失去了政治信任。农民在自身利益受损失时，原本可以向村委会反映的利益表达的制度化通道失去了功能，农民不得不选择集体上访的途径维护自身利益。
中国当代的人民代表大会制度也没能肩负起让广大农民群众说话的使命，太多的官员、学者而不是农民进入人大代表的队伍，就连法律规定的最低农民代表比例也远远没有达到过。宪法明确规定：“一切权利属于人民，人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。作为国家权力机关的人民代表大会，其主要运作是通过人大代表参会议政来实现的。因此，人大代表的结构和组成是否科学，是否能够准确地代表社会各阶层的利益，直接影响到人大制度职能的发挥。新中国成立后，我国在人大代表选举中一直实行的是按比例原则配制选举权制度。1995年修改后的《选举法》将各级人民代表选举中农村与城市每一代表所代表的人数统一规定为4∶1，在历届全国人大代表的构成中，第一届有农民代表63人，占5.14%；第二届67人，占5.46%；第三届209人，占6.87%；第四届662人，占22.9%；第五届720人，占20.59%；第六届348人，占11.7%；第七届与工人代表合占23.7%；第八届280人，占9.4%；第九届240人，占8%。农民人大代表的数量与农民的总人口相比显然是不对称的[5]。由于农民们在立法和政策决策机构中，缺少自己有组织、有力量、掷地有声的话语权，才造成在公共政策决策和分配与再分配活动中缺乏主体性与公平。农民自身的利益得不到真正的表达与维护。与此同时，即使是来自农村的人大代表，也 4 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析
难以保证他们真正代表农民的利益，因为他们多数并不是真正意义上的农民，而是乡镇村干部或是各种“能人”、名人，与广大的农民在利益、观点、想法上多有差异。由于农民在基本的法律制度与政策层面话语权微弱，因此不少损害或忽视农民利益的政策、法律与制度由此得以通过。
三、维护农民话语权的路径找寻
1，认清国情、社情、民情是建设新农村的前提
中国的农业现代化、农村城镇化之路要紧紧围绕现阶段的基本国情展开，不存在放之四海皆准的现成模式，中国的问题具有特殊性，尤其是是农村问题。区域发展的不平衡性将在一段时间内长期存在，单靠行政的力量推进城镇化之路是不能持久的，况且现在中国各地的农村已经高度分化，不是传统意义上的农村，当然也不同于现代意义的公民社会，这就要求我们在制定政策引导农民时要尽量避免浪漫主义的“应然”论调，而是要做到真正了解地区发展实际情况，真正明白农民要什么、缺什么，避免强势的行政命令代替民意。
新农村建设的过程也就是中国农村的现代化的过程，从传统社会转向现代社会是一个漫长的过程，要重塑支离破碎的乡村社会关系与结构，重塑中国农村现代化的社会基础是一个宏大的工程。要在深刻梳理中国社会历史进程的过程中定位我们现在所处的发展阶段，认清楚我们现在政策、体制的历史合理性，力求避免盲目改革的浪漫主义倾向，真正尊重过去，承接未来。
2，重塑有利于表达民意的制度平台是建设新农村的核心
制度具有根本性，农民的组织状况决定了农民在与其他组织对话中的地位，重塑农民组织的桥梁和纽带作用是新时期农村建设的核心。
当前，中国农民的组织状况除政权组织外，大体上还有三类：一是具有政治性的维权组织；二是具有经济性的合作组织；三是具有公益性的社区服务组织[6]。这些组织都具有自组织性质，是当前中国农民组织建设的重要领域，目前农民组织的缺失已经严重影响到了农民的社区生活以及农业生产的发展和农村社会的进步。自人民公社解体以来，中国农村的社会组织发生了结构性变化，政权组织的自治虽然解决了农村行政管制和部分农民生活某些方面的问题，但却不能为基于家庭经营为主体的经济合作提供必要的服务，不能为农民权益的维护提供有效 5 课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析 的自组织保障，更不能整合农村跨区域的社区公益性资源，因此中国在目前的政治经济形势下，农民组织建设应以经济合作组织为突破口，以公益型社区服务组织建设为基础，对农民维权组织则以继续深入观察为主，通过培养农民的自组织能力实现农村经济社会协调发展。
此外，宪法和法律要真正保障公民权力的实现，要以扩大民主政治改革的勇气推进民主化的转型，加强法治国家的建设，使农民可以用法律的权威抵抗政府强权，这样就可以抵制自上而下的不合理政策[7]。基层民主是民主的生命，设想一下，如果人民拥有对政府首长的选举权、罢免权，那么占中国人口70%的农村肯定是政府工作的重中之重，现行的许多不合理的农村政策也是执行不下去的。最近党内的一位元老也撰文指出，共产党已经执政60年了，再不进行改革政治体制是无法向人民和历史交代的。
3，提高农民政治参与意识与自身素质是建设、新农村的关键
从农民话语权的内涵中我们可以看出农民话语权的行使要以一定文化素质作为支撑的，而在现实生活中，我们也真实感受到了由于文化素质的低下，农民在行使话语权的过程中困难重重。在新农村建设中政府不能把农民简单的看作建设对象，而应该始终激发农民的自觉、自主、协同的主体意识和创造性，使得农民全身心的投入到新农村建设的各个过程，成为主动的参与者，而农民自身能力素质的建设应该是重点。
早在上个世纪20-30年代，晏阳初先生就指出，中国农村存在四大病症，即“愚，贫，弱，私”，为此，要相应的从事四大教育工作，以文艺教育治“愚”，以生计教育治“贫”，以卫生教育治“弱”，以公民教育“私”，可见晏阳初先生是把对农民文化素质教育放在首位的[8]。大半个世纪过去了，晏阳初先生所指的中国农村的四大病症仍不同程度地存在着，其提出的政策对我们也不乏启示意义。从一定意义上说，只有农民的文化素质提高了，农民的信息知情权、发展决策权、管理参与权、分配监督权和平等诉求权即农民的话语权才能真正得到落实。当然在提高农民文化素质的同时，对农民生产、生活以及各方面活动技能的提高也不可缺少。正如晏阳初先生所指出的：“四大教育是连锁的，不是孤立的，要培养人民的知识力，就不能不培植其生产力，健康力和团结力，这四种东西是相依为命，不是单刀直入所能达到目的”。课程论文：新农村建设中农民话语权问题探析
参考文献
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第五篇：社会主义新农村建设中的农民素质问题
社会主义新农村建设中的农民素质问题
摘要 分析了社会主义新农村建设中农民素质的现状，认为存在农民科技文化素质较差、道德素质有待提高、法制素质普遍较低和农民的身体素质不容乐观等问题，对提高农民素质的对策进行了探讨，以期提高农民的各项素质，促进社会主义新农村建设。
关键词 社会主义新农村建设；农民素质；现状；对策
中图分类号 F303.3 文献标识码A文章编号1007-5739（2008）12-0296-02
1目前我国农民素质现状分析
农民素质是一个含义非常广泛的概念，一般认为包括科技文化素质、思想道德素质、民主法制素质和身体健康素质。经过多年努力，我国农民素质已有明显的提高，但是整体素质偏低的现状仍不容忽视。
1.1农民科技文化素质整体较差
科技文化素质指所受的教育程度、自身文化科技水平、对社会文化科技认知、接受和运用能力。据2000年全国第5次人口普查，农业劳动力中，文盲率9.56%，小学文化人数占比34.49%，初中文化人数占比44.99%，高中及中专文化人数占比10.61%，大专以上0.37%，2000年农村劳动力受教育年限仅为6.79%年。据测算，到2010年，我国农民平均文化程度也只能达到8年（初中水平），而发达国家20世纪80年代末就达到了11年，目前在12年以上。农民接受科技培训的人次少，接受过中级职业技术教育和培训的仅占0.13%，没有接受过职业技术培训的竞高达76.4%。据2001年中国科协对中国公民科学素养的调查结果，具备科学素养的农村居民仅占4%，81%的农民对农业新技术新产品表现出消极的观察、观望态度和心理。这一落后的现状导致了许多农业科技成果和先进机械装备难以推广应用，不利于农民增收和农业现代化，大大影响了新农村建设的发展进程。
1.2农民思想道德素质有待提高
思想道德素质指人生观、价值观、道德品质方面所具有的规范程度。随着我国物质文明和精神文明的健康发展，我国农民的道德素质确实有很大提高，但相对于建设社会主义新农村所提出的道德要求，农民现有的思想道德素质还明显滞后。部分农民的爱国主义、集体主义淡薄，个人主义严重，不能正确处理国家、集体和个人利益的关系。小农观念浓厚，思想守旧，开拓意识差，在市场经济的冲击下，拜金主义盛行，利已主义抬头，在农产品销售过程中以次充好、以假乱真的现象时有出现。思想信仰出现波动，封建迷信沉渣泛起；部分农民传统道德观念淡薄，不孝敬老人的现象时有发生等等。如果不加强对农民的思想道德教育，必将严重影响新农村建设质量和农村社会的稳定发展。
1.3农民民主法制素质普遍较低
民主法制素质指对民主政治的认识及对法律的理解和运用能力。随着社会的进步和普法工作的深入开展，农民逐渐学会了维护和争取属于自己的民主法律权利。但总体看来，农民的民主法制素质普遍较低。虽多数农民知道拥有诸多民主政治权利（比如说公民的选举权和被选举权），但在实践中往往不知如何正确行使自己的民主政治权利，在不少农村干部换届选举中，某些农民甚至为极少的物质利益而出卖自己的选举权。一些农民因法律观念不强导致犯罪的事件在农村屡见不鲜，他们法律意识淡薄，契约意识差，人情关系往往取代法律关系，致使自身合法权利得不到有效保护；在市场竞争中运用法律手段协调经济关系、保护自己合法利益的能力也很低，这就使农民在市场经济运转中处于不利位置。现代社会是法制社会，农民必须增强法制观念，才能依法行使自己的民主法制权利。
1.4农民的健康素质不容乐观
健康素质指身体健康状态和大脑的机能状况。经过多年的努力，农民的身体素质普遍提高。整体而言，目前我国农民在身体素质方面仍存在不少问题，突出表现在“看病难”、“住院贵”。据2003年卫生部组织开展的第3次国家卫生服务调查结果显示，我国有48.9%的农民因病应就医而不去就医，有29.6%的农民应住院而不住院，其主要原因就是医疗费用居高不下，广大农民难以承受，这无疑会损害农民身体健康。由于我国长期实行城乡二元化经济结构体制，造成国家对农村卫生事业投入不足，农村医疗设备落后，从医人员专业素质普遍不高，即便是农民有条件就医也会影响治疗效果。因此，农村居民患病率普遍高于城镇压居民。此外，广大农村饮用水不符合卫生标准，潜在威胁着农民身体健康；部分农村环境污染严重，导致一些地方病和传染病盛行；农村劳动者中还有少数人格不健全者，也有一定比例的心理障碍和心理疾病患者而得不到及时有效的治疗，这都对农民健康素质产生不可忽视的影响，不利于新农村建设的长远发展。
2提高农民素质的对策
我国农民素质还远远不能适应社会主义新农村建设的要求。从战略和全局上来看，提高农民素质，培养造就“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，既是建设社会主义新农村的当务之急，也是提高国民整体素质的长远之举。有关部门应立足于农村实际，以高度的责任感做好各项配套工作，并动员全社会的力量为提高农民素质献计献策，同心协力做好这项育人工程。
2.1促进城乡经济融合，通过城乡交流提高农民素质
农村城镇化的推进过程，是农业人口改变自身陈旧观念和城市现代价值观念在农村的扩散过程。城乡之间的资金、技术、人才、信息等生产要素的交流，促进农村生产环境、工作环境、生活环境的不断改善，促进农村人口传统的思想观念和价值趋向朝着现代文明转变，使农村人口整体素质不断提高。实行城乡之间双向开放的这种城乡融合的发展模式，是改变农村面貌、提高农民素质的重要途径，是最好的农民素质教育形式之一。
2.2加强社会主义市场经济的教育
当前，要注意结合社会主义市场经济知识进行宣传教育，加速农业向市场经济的转化，积极培育农村的资金、土地、劳动力、技术、信息、产权等要素市场，把分散的农户生产与大市场结合起来，促进全国统一市场体系的形成。要教育农民克服“重农轻商”、“重产轻销”的思想观念，深化农产品价格体系和农村流通体制的改革，建立完善农副产品市场营销体系，组织农民进入市场，确立起市场导向观念，加强市场经济中的诚信教育。
2.3加强农村基础教育
农村青少年是未来农村各项事业的主力军，他们将成为新世纪农民队伍的主体。农村基础教育直接关系到农村青少年的素质教育状况，而农村青少年的素质教育状况将直接决定我国未来的农民队伍的素质。因此，从长远来看，加强农民素质教育，必须要高度重视农村的基础教育。
2.4大力发展农村职业教育和成人教育
农民素质的提高离不开农村职业教育和成人教育的大力实施。因此，要健全和完善农村职业技术教育和成人教育，扩大办学规模，提高办学效益。职业教育和成人教育要坚持“学用结合，按需施教”的原则，把农村的文化教育与科普教育结合起来，将扫除文盲与扫除科盲同步进行，要采取措施从人、财、物各方面来提高农业职业教育和成人教育的比重。可以充分发挥各级科委、科协、共青团、妇联等部门和单位的作用，强化“一技一训”、“一业一训”、农闲系统培训、农忙急用培训，解决生产中的实际问题。职业教育培训重点是乡村基层干部、农业科技人员、具有一定文化水平的农民群众，适当设置相应的农村经济、市场经济、乡镇企业等专业及课程，造就和培养一大批“有文化、懂技术、善经营、会管理”的新型农民。农村成人教育应当在扫盲的基础上面向广大农民群众采用分级制进一步开展文化教育、思想道德教育、法制教育，为提高农民素质作出贡献。
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