关于“空心村”问题的一些思考

第一篇：关于“空心村”问题的一些思考

关于“空心村”问题的一些思考

改革开放以来，在党的富民政策引导下，农村经济蓬勃发展，农民收入不断提高。随着经济条件的不断改善，农民对居住环境也有了更高的要求，原先低矮、简陋、拥挤的农舍早已不适合现代农民居住的要求，取而代之的是宽敞、明亮、美观的新居。然而，由于城市化进程加快、村庄建设规划滞后、宅基地管理薄弱等原因，在量大面广的住宅更新过程中，各地农村村庄均表现出粗放发展的势头，很多地方出现了不同程度的村庄中心衰败，外围扩展无序的“空心村”现象。

一、“空心村”的定义及特点

空心村是在我国特有的城市化进程中发生的，它是一个复杂的社会经济过程在村庄的物质形态中的表现，是在城市化滞后于非农化的条件下，由迅速发展的村庄建设与落后的规划管理体制的矛盾所引起的村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态分异现象。从土地利用角度来讲，空心村就是村庄面积盲日扩大，新住宅多向村外发展，村庄内部出现了大面积的空闲宅基地的一种特殊结构布局的村庄，是土地利用规划中国家宏观调控与地方经济发展出现的剪刀差引发的一种特殊的土地利用状况。从村庄空间形态角度来讲，空心村是在农村现代化的过程中，由于农业经济和就业结构的转变造成村庄内部建设用地闲臵的一种聚落空间形态的异化现象。

由于空心村是农村住宅空间形态由核心到边缘的分异表现，因此，它具有如下的特点:（1）、随着距离村庄地理中心距离的加大，农宅的质量水平呈递增的状态;（2）、随着距离村庄地理中心距离的加大，村庄的人均占地呈递减的状态;（3）、随着距离村庄地理中心距离的加大，村庄的人口密度呈递减的状态。

二、“空心村”形成的原因

西方国家的发展史表明，一个国家的工业化过程也必然伴随城市化过程与逆城市化过程，而逆城市化过程只是在后工业社会才出现。空心村在我国的出现，是与我国的工业化与城市化相联系的，它既反映了城市化的共性(农业人口向城镇集中，从事非农产业成为非农业人口)，也反映了在特定历史条件下我国城市化的特殊性。空心村的出现不是偶然的，其成因是多方而的。

1、城市化进程加快，城市化不完全。改革开放后，城乡户籍差别的坚冰渐渐开始化解，城市化水平逐年提高，尤其是近些年，国家大力推进工业化和城镇化战略，每年都有近几百万人进城务工，他们中的许多人经过拼搏在城里找到了自己的事业和位臵，随后在城里安家落户，摇身变为“城里人”。但由于担心“退路”问题，他们基本上都保留了在农村的承包地和宅基地，并且，由于土地利益的存在，他们也不可能将此上缴。于是广大农村出现了大量进城人口留下的“空笼”，这种城市化的不完全，进城人口在农村占用的生活用地不能有效退出，是“空心村”形成的一个重要原因。而部分农民由于城市房价过高，购臵困难，积蓄一笔存款后回到老家，出于改善居住环境和提高生活质量的目的，纷纷到村庄外围或道路两旁建设新房，村内的旧宅基地则子以闲臵。

2、村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱。我们大部分村庄是过去自然形成的乡村聚落形态，同时村庄的规划和管理一直是我们城乡规划的薄弱环节，村镇规划的制订远远滞后于农村经济的发展速度和农民建房需求，一些村庄至今没有编制村庄规划，村民建房存在着很大的盲目性和随意性，乱占乱建、布局杂乱随处可见；一些村庄虽有规划，但规划不科学，缺乏长远目光，不能很好的指导村庄建设；或者

由于种种原因，一些村庄没有严格按照规划进行建设，使已编制的规划失去了应有的价值。同时，一些土地管理部门和乡村十部法律意识淡薄、特权思想严重，为了谋求个人私利，没有严格按照法定程序审批宅基地，加之土地执法部门对违法乱建行为查处力度不够，对“一户多宅”、“建新不拆旧”等现象往往只是以罚代法，从而导致了乱建房、多建房、抢地建房的现象屡禁不止。

3、村民思想观念落后，土地保护意识淡薄。《土地管理法》明确规定，农村宅基地归集体所有，农民只有使用权，任何个人和单位不得私自转让和买卖。但在一些地方，由于宣传贯彻不到位，农民知识水平低、法制观念淡薄，大多数农民根本没有宅基地是集体所有的概念，而是看做私有，甚至把承包的耕地也看做个人所有，随意占地建房。有些村民观念陈旧，受封建宗法等传统观念的影响，认为老房子是“祖宗留下来的”，是“风水”，动不得，因此建了新房却不拆除旧房；更有部分农民遵奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅大进财，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋到村庄外围或道路两旁寻求“风水宝地”，建设新房。

三、“空心村”的危害

1、“空心村”的形成造成土地资源的浪费。土地资源是一种“综合”的自然资源，具有不可再生性，是人类社会最基本的生产资料与劳动对象。我国山地多，平原少，干旱、高寒区域大，耕地开发受限制，人均耕地少，而农村闲臵宅基地更加剧了人地矛盾问题，农村新建的住宅大多在村外，靠近公路和集镇的地方，占用了大量的耕地。

2、“空心村”的再建设耗费大量资金。伴随着大量农村劳动力向城市流动，城市资本流入农村，逐渐富裕起来的农民第一件大事就是盖新房。农村住宅更新频率远远超过了基础设施更新的水平，空闲房

屋逐步增多，大都破旧不堪、年久失修，极易发生倒塌事故，造成村民的人身和财产安全隐患，村庄的整体居住质量并没有因为新建设而得到改善，相反，村庄内部的衰落已经非常明显，村内大多无铺装道路，多数没有给、排水设施，环境卫生状况恶劣。基础设施条件薄弱，居住环境不断恶化，由于住房投资比重大，生产性投资不足，严重影响了农村发展的后劲。

3、“空心村”的蔓延影响社会的稳定和发展。我国是一个农业人口众多的国家，农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键，社会现代化的难点在农村，农民富裕、农村振兴是城乡协调发展的出发点和立足点。“空心村”继续蔓延将导致农村居住环境持续恶化，随着土地资源的日益紧张，势必造成这些闲臵土地升值，由此引发家族内或家族间的矛盾，既不利于农村的繁荣又威胁到整个国家的长治久安。

四、“空心村”整治的对策和建议

开展“空心村”改造工作，是落实党中央、国务院实行最严格的耕地保护制度、确保粮食安全的重大举措，是挖掘资源潜力，保障社会经济发展的重要途径，也是建设现代化农业与社会主义新农村的必然要求。对“空心村”进行改造，符合国策，惠及百姓，是利国利民的好事。因此，解决“空心村”问题，可以从以下几个方而进行。

1、抓好村镇规划体系建设。近年来，在“空心村”的整治中，一些村庄在有关部门的支持下编制了建设规划，可是尚未制定出一个适合本村发展的规划蓝图。因此，新一轮村庄规划要按时完成编制，将村庄规划修编作为列入新农村建设的议事日程，以各级政府为主体，统筹安排，在充分尊重民意的基础上，组织专家、学者研究各地农村发展方向和定位，使村庄规划成为引导村庄建设的龙头。积极探索多种形式的村庄整治模式，立足当地资源优势，合理配臵资源，选准切

入点和突破口。充分考虑不同区域现状，结合当地地形地貌和风土人情，体现“以人为本，统筹发展”的理念，坚持集约用地要求，强化农民居住质量，鼓励开发兴建农户多层住宅小区。同时，在新一轮土地利用总体规划修编中细化建新拆旧规模、用地布局，划定耕地保护“红线”，约束和控制村庄外延道路、通讯、电网改造和环境保护等分项规划要与村庄规划修编同时展开、同期实施。规划要注意区分类别和有一定的超前性。

2、完善政策法规。出台和优化鼓励开展村庄整治实施的意见。明确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄综合整治工作。在一些地方，政府虽然重视“空心村”整治工作，但关注的焦点是能腾出多少建设用地指标，国土资源部门为了臵换出足够的年度用地指标，只好选择周期短、见效快、难度小的村庄作为“空心村”整治的对象，往往回避一些深层次的矛盾。大多数都是整治废弃的、散落居住的老村庄，没有涉及到村庄的综合整治。在“空心村”整治初始阶段这此做法是无可厚非的，但是，从长远的资源利用来看，必须及早摒弃日前在“空心村”整治中腾地“工程性”整治做法，因为“空心村”整治的成效关系到各地经济发展和城镇化建设，必须从长计议。应把以“空心村”整治为重点的村庄综合整治纳入各级党委、政府长期规划和工作日标。将农村村庄综合整治提升到保障经济可持续发展的战略高度，列入新农村建设重要组成部分和实施内容，制定10年发展规划日标，实施目标管理考核和跟踪制度。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需求的压力，以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地。

3、推进农村集居化建设。政府应大力支持推进农村集居化建设.积极引导居住在城镇周边的自然村或零星居住的村民离开布局分散的旧村庄，集中到规划区建房。或将小村合并成大村，有步骤地整体搬迁向中心村或城镇集聚，连片发展形成规模。推进农村集居化建设要合理引导城市化、工业化进程中的农民流向，研究农村宅基地使用权流转的办法，应允许农村宅基地使用权依法流转，只有合理分配宅基地使用权流转产生的经济利益，采取闲臵地流向主体多元化、有适当条件限制的流转方式，才可以集约利用农村土地资源，提高农村房屋的利用率，从根本上解决“空心村”问题。推进农村集居化建设，合理解决“空心村”问题，可以将村庄的搬迁归并与集居化建设和基本农田建设、土地整理复垦相结合，将迁村并点调整出来的土地，整理为可机械化操作的连片高产稳产田，既缓解建设用地压力，又可实现多赢的效果。在进行农村集居化建设时应体现“尊重农民的集体土地所有权，保留农民的土地承包权，放开农民的土地经营权”。向农民集体颁发土地所有权证，以法律形式保障其土地权利，人力推进土地承包经营权流转，让整理成片后的土地向种植大户转移，逐渐形成“乡村企业”，而其周边的农民逐步演变成为“乡村企业”打工的“农民工人”。

二〇一二年五月二十五日

第二篇：关于空心村问题的调查与思考

关于“空心村”问题的调查与思考

中共成武县委政研室 王宗立

一、基本情况

2006年初中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》颁布实施以来，在县委、县政府的坚强领导下，我县以扎实推进“四四四一”工程建设为总抓手,大力推动新农村建设，农民群众生产生活环境得到了明显的改善。但农民的居住条件还没有根本的改观和提高，村居房舍建设参差无序，特别是村庄普遍存在着严重的“空心”问题,如何治理改造“空心村”已经成为当前我们经济欠发达地区加快新农村建设的重要课题之一。针对这一问题，我们最近对全县十二处乡镇和县工业园区的“空心村”情况进行了调查，对全县470个行政村、1249个自然村村庄占地情况有了一个大致了解。全县农村总人口为559729人、150165户,村庄占地总面积414114.8亩，人均0.74亩，户均2.76亩,大大超出当前通行的户均0.3—0.5亩的标准。土地闲置、房屋闲置现象非常普遍。一是造成了资源的严重浪费，严重钳制了本就薄弱的农村经济的发展壮大。一方面造成了许多土地无法耕种，不能达到地尽其用，产生应有的经济效益；另一方面一部分人多宅基地少的农户住房困难，导致他们在农田中建房，造成违法占用耕地现象，加剧耕地短缺的矛盾。二是阻碍了村庄的治理与发展，严重迟滞了新农村建设的步伐。村民对宅基地的私产观念还比较重，而村集体力量又比较薄弱，对房屋的拆迁、土地归整所需要的补偿资金没有能力支付，给村庄的统一规划治理及新农村建设带来了非常大的困难，严重影响了村庄的有序建设、健康发展。三是引发宅基纠纷，影响了农村的和谐稳定。现在在大多数农民心中宅基地还是私有财产，同时,由于宅基地占有不均，极易导致群众争夺宅基引发矛盾纠纷，影响邻里和谐和农村安定。四是影响村容村貌的整洁。目前，许多“空心村”断壁残垣、破败无序、人畜混杂等脏乱差现象特别突出，既影响了村民的生产生活又影响了村容村貌及环境的卫生整洁，与建设新农村的目标和要求格格不入。

二、“空心村”问题产生的原因及解决难点

一是村庄规划严重滞后甚至大多数没有规划。自从农村废止集体化生产实行家庭联产承包责任制以来，村集体力量薄弱，对村庄宅基安排调整及房屋建设缺乏有效的统一规划,乱搭乱建现象比较突出，农村建设基本上处于无序状态。二是村民“建新留旧”导致村庄扩大。另起“炉灶”建设新房，但仍保留着对老房、旧房房产、地产的所有权，逐渐从内向外“摊大饼”，村庄面积不断扩大。三是部分村民迁出导致房产闲置。随着市场经济的发展，部分村民外出务工经商，经济条件逐渐得到改善，在城市购置房产长期居住；还有部分农民子弟升学就业转为城市居民。这些人往往生活条件改善后把家中的老人接入城市生活，村中的房屋被长期闲置起来。

虽然大多数群众都向往社会主义新农村的美好生产生活，对目前村庄的落后状况也不满意，但真正要落实到自己身上时又有相当一部分群众表现出比较消极的情绪。分析原因，主要有这样两点：一是村民的认识问题。虽然现在村民对承包耕地的集体所有观念已经认同，但对宅基地的私有观念还相当深厚，几千年的传统观念和社会心理很难在短期内就能得到转变。认为宅基是祖先留给的产业，外人无权干涉，村集体无权收回。还有不少人认为，宅基是祖先慎重选定的风水宝地不能轻易变动，否则会影响家业兴旺，子嗣繁衍。二是资金短缺的问题。首先是对拆迁、占地的补偿比较困难。村集体经济薄弱，国家和县、乡政府在当前也不可能有巨额资金对村民的拆迁进行补偿，拆迁阻力比较大。其次是建新房的资金负担农民承受不起。新村建设标准高于现在多数村民的居住水平，这对于经济条件差的村民来讲是一个沉重的负担，但经济条件相对较好的农民在原先建了新房后也很难再有重建新房的兴趣和能力。而对于迁出的农民来讲，农村的房屋只是他们逢年过节时的临时“旅馆”，他们虽比一般村民有资金，但因为一般不在村中长期居住也没有兴趣回村参与新村建设。通过以上分析可以看出，当前“空心村”改造困难、新农村建设滞后既有认识水平不高的原因，也有经济上资金短缺的原因，但主要原因还是资金短缺。所以，如何化解资金难题是做好当前“空心村”改造和新农村建设工作的关键所在。

三、对策与建议

（一）高点定位，做好村庄详规。首先，科学规划是做好“空心村”改造，扎实推进新农村建设的基础和前提。必须高点定位，与未来农业产业化、农村城镇化、农民市民化相适应；必须科学规划，与自然生态、历史人文环境相和谐；必须因地制宜、量力而行，与各村实际相结合，不能标新立异、贪大求洋，搞短平快、一刀切。其次，规划要由政府主导，政府出资，责成相关单位站在城乡一体化的高度完成新农村规划的调研与设计；责成相关职能部门严格监管，确保规划设计的质量。再次，规划一旦确立，就具有了法律效力，就要严格按规划操作。这就要求国土、城乡建设等部门加大执法力度，严禁乱搭乱建，不折不扣地按法律办事，让群众坚定建设新农村的信心，打消违章建设的念头。这一点非常重要，否则，规划就会变成一纸空文。

（二）深入宣传，做好群众思想工作。首先，让农民群众切实认识到改造“空心村”、建设新农村是为他们生产生活提供方便的一项为民、惠民工程。要利用县内外先进典型，让他们现身说法，从群众最关心的医学水电路等衣食住行用的生活细节入手，向他们详细宣传 “空心村”改造的诸多好处，使他们了解做好这项工作对促进农村经济社会发展的巨大作用。其次，让农民群众学习了解相关政策法律。让他们明确党和国家不断加大对“三农”全方位支持的总的政策导向，坚定他们建设新农村的信心和决心。向他们讲解国家有关的土地法律法规，让他们切实认识到宅基地是集体的，个人只有使用权，没有所有权，按规划进行“空心村”改造和新农村建设是党和国家做好新时期“三农”工作的合法行为，是一项为农民造福、为民服务的工作，任何人都不应该也不得干扰和阻挠。

（三）利用政策，争取国家财政支持。2008年中共中央一号文件明确提出，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。重视解决农村困难群众住房安全问题。增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。特别是最近国家为拉动内需，重点加大了对“三农工”作的资金投入力

度。县乡财政、农业等部门要积极研究这些政策，利用这些政策，千方百计为“空心村”改造争取政策资金，缓解建设资金不足的压力。

（四）因地制宜，灵活筹集改造资金。一是互助合作进行“空心村”改造建设。就是各农户采取多家自愿联合，排出建设时间顺序，先集中借款支援一家建房，然后再按约定顺序依次支援其他居户建房，逐年达到全部完成改造建设的任务。这种方式比较适合于家庭有较固定收入,能很快归还建房债务的村民，如外出务工工资较高或者做生意比较兴隆的农户。其缺点是当前这类村民还不占多数，难以作为主要的改造建设方式。二是股份合作进行“空心村”改造建设。就是村民以宅基地入股，房地产开发商以资金入股合作建房，村民除免费回迁外还可以与开发商共同分享出售多余房产的收益。这种方式适合于城市郊区区位优势较好、商业价值比较高的农村，象我们县城周围或乡镇的村庄改造。其缺点是具有这种优势的村庄不占多数，难以作为大多数村庄主要的改造建设方式。目前，成武镇的贾河、老城街、南隅居委会和县工业园区的秦庄行政村正在进行这种方式的“空心村”改造建设或准备工作。三是向金融机构贷取资金进行“空心村”改造建设。就是村民以整合出的多余土地或耕地为抵押向金融机构贷款，换取改造建设资金，在村民还贷的同时，支出贷款的金融机构可以在村民抵押的土地上从事经营获取土地收益，直至还清贷款为止。这种方式可以减轻村民还贷的压力，适合经济条件比较差的大多数农村。缺点是现在国家对这方面还没有提出明确具体的政策，金融机构贷款积极性不高，建议国家抓紧出台相关详细的政策法规。四是以土地经营权换取住房回迁权的“空心村”改造建设方式。就是村民将整合出的宅基地或部分耕地交由开发商经营若干年，经营收益全部归开发商所有，农民获取免费回迁住房的权利。这种方式也适合大多数经济条件差的农村进行“空心村”改造建设。缺点是由于当前农业产化程度不高，农村经济不发达，土地的商业价值不太高，开发商参与开发的积极性不高。目前，我县九女镇的潘楼村正在积极对这种“空心村”改造建设方式进行试点。

（五）积极试点，稳妥扎实推进。“空心村”改造是在农业产业化水平较低，农村经济社会发展水平落后的条件下进行的一项关系广大农民切身利益的社会系统工程，牵涉到社会的各个

方面，会遇到各种困难和挑战。各乡镇（区）要针对上面提到的四种“空心村”改造建设的融资方式，采取积极稳妥的态度，科学的精神、务实的作风，因情制宜，积极引导，分别选择一到两个村进行试点探索，不断积累经验，总结教训，务求稳妥，扎扎实实推动这项工作的顺利开展。

（六）依靠群众，发挥群众主体作用。农民是农村各项工作的主体，“空心村”改造建设必须充分相信群众，依靠群众，走群众路线，发挥其主体作用。上面提到的几种融资方式都是他们在实践中摸索到的经验，所以，在实际工作当中，一要尊重群众的实践和创造，鼓励他们为新农村建设创造出更多的经验做法；二要阳光操作，充分发扬民主，鼓励他们积极参与，让他们自己建设自己的家园。相信只要我们宣传工作到位了，群众切身感受到了这项工作的好处，就一定会全力支持并积极参与到这项工程中来。

“空心村”改造还只是我国城乡一体化进程中的的第一步，随着国家经济实力的不断提升，农业产业化进程的加快，农村经济的快速增长，我国新农村建设也将进入第二步：农村的社区化，然后再逐步实现第三步：社区的城镇化或城市化，最终告别几千年来农业人口占大多数的农业大国身份，彻底实现城乡一体化的宏伟目标，真正实现中国特色社会主义的现代化。现在，最关键的就是做好“空心村”改造工作，为实现第二步、第三步目标打下坚实的基础。

第三篇：邯郸学院关于“空心村”问题研究报告（精选）

2013年暑期河北省百万大学生和青年教师 千乡万村“体验省情、服务群众”主题实践活动

（省级实践小分队）

调查报告

所在学校

邯郸学院 团队名称 关于农村“空心村”情况调查分析小分队 团队负责人 倪胜林 指导教师

吴黎军 团队成员

李杰 付冲 王硕 高速改

农村“空心村”现状调查报告

--以秦皇岛市抚宁县上庄坨村和石

门寨村为例

摘要

随着城市化进入加速时期，农村的社会经济发生了重大变革，以从事单纯农业生产为主的传统村庄不再适应新经济时期生产力发展的需要，面临着诸多问题。并且近年来，伴随大量农村劳动力转移和非农经济的发展，在广大农村领域出现了中心衰退、外围增长的“空心化”现象。“空心村”不仅导致我国土地资源的浪费，更阻碍了农村经济、社会的发展。因此，解决好村庄建设中的土地、资源、环境、设施、建筑的可持续发展问题，已成为村庄整治规划中的一项重要内容。本文以秦皇岛市抚宁县上庄坨村和石门寨村为例，通过发放调查问卷的实地调研方法，对调查数据进行分析。在此基础上，根据两个村的实际情况，提出对这两个村空心村整治的可行性建议。通过理论与实践研究相结合的方法，解决空心村的整治问题，以期为新农村建设背景下的村庄整治工作起到一定的指导与借鉴作用。

关键词：农村 空心化 调查 整治 上庄坨村 石门寨村

一、研究背景：

在我国，农村基层政权是国家设立在农村的、其下不存在行政层级的、直接面对农村社会进行政治统治和社会管理的政权组织，是国家政权体系中的最低一个层级。以政权体系而言，现阶段我国的农村基层政权指乡(民族乡)、镇政权。农村基层政权是党和国家在农村的执政基础，这个基础的牢固与否直接影响到党的执政地位和国家的稳定。

改革开放三十多年以来，随着市场经济体制的确立与市场经济社会的逐步成长，中国社会发生了巨大的变化，并带来了一系列的国家制度变迁。伴随着这些社会变化和制度变迁，基层政府在管理公共事务过程中出现了各种问题。

二、“空心村”研究的意义

党的十六届五中全会指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设”。建设社会主义新农村是新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是系统解决“三农”问题的综合性措施。显然，空心村的出现与党所提出的建设社会主义新农村的要求是不相符的。本次实践调查就是从几个方面来剖析空心村的现状、成因以及整治措施。从大的方向来讲，有利于社会主义新农村的建设；从小的范畴来讲，有利于整合优化土地、人口、环境、设施等各种资源，改善农村居住环境，更有利于农村经济的发展。

二、研究区概况

抚宁,资源丰富,区位优越,环抱秦皇岛,邻近北京、天津、唐山。境内铁路,公路四通八达,通讯先进迅捷,电力、煤炭充足,县城新区和南戴河城镇基础建设日臻完善,生活服务设施齐全,文化娱乐场所众多。抚宁县总面积1645.8平方公里，总人口51.24万人，辖11个乡镇3个管理区，共615个行政村。其中包括：抚宁镇、坟坨管理区、下庄管理区、田各庄管理区、留守营镇、榆关镇、台营镇、大新寨镇、牛头崖镇、石门寨镇、驻操营镇、茶棚乡、深河乡、杜庄乡、南戴河旅游区。

三、实地调查走访数据

我们团队调查的两个村子是上庄坨村和石门寨村，人均耕地面积不到1亩。我们在两个村子里分别随机采访了50个农户，共发出100张调查问卷，经过我们系统的详细的剖析，得出的数据和还是比较具有普遍性的。

家庭收入主要来源353025单位：人20151050土地耕作

小本生意

本地企业打工

外出务工

其他

人数

图表1家庭收入主要来源

通过图表2，我们了解到当地家庭的主要收益是土地耕作的农户数只占农户总数的20%，村里的大多数家庭主要收益还是来自于做生意、本地企业打工以及外出务工。由此可见农业方面的收入对于当地大多数家庭来说已经不再是举足轻重的地位，也不会对劳动力的流动产生太大的阻碍作用。

受教育程度6050单位：人403020100小学及以下

初中

高中

大学及以上

人数图表2当地农民受教育程度

在调查过程中，我们发现虽然村子里有很多大学生，但是平常在家务农的老农的教育程度大多为初中及以下水平（图表3），这也一定程度上阻碍了当地农业应用新的农业技术和利用科学方法来种植作物，减缓了农业生产率的提高。

家庭年收入403530单位：人25201510501万以下

1万至2万

2万至3万

3万以上

人数 5

图表3家庭年收入

2012年中国农村人均收入在6900多元，调研地区家庭多为4口或5口之家，从图表4可以看出，当地家庭年收入大多为2万以上，这个数据是好于全国平均水平的。这也可以证明当地的大多数的家庭生活水平还是比较正常的。

四、空心村改造的困境

空心村改造，全国各地有不少地方在实践。但基本上都是以政府资金扶持的模式进行，因为政府的 财政资源有限，只有部分的空心村有机会改善或者改善成功。而大部分的空心村根本没有获得改善的 机会，或者改善进展很慢，效果不理想。目前在网上可以搜索到的空心村改造成功案例，大多是政府出资改造空心村，树立的一些示范点。这也是空心村改善的第一个困境，资金缺乏或者不足。空心村改造，农民要搬迁，搬迁就需要新建房子。虽然目前很多农民有经济实力建新房搬迁，但还是有部分农民没有能力建房搬迁。空心村改造的第二个困境。政府没有政策扶持，反而有政策约束，缺乏政府高层土地管理部门的重 视。目前出现示范点的空心村改造，大多是地方政府的改造行为，而不是国家土地资源部门重视的结果。同样以河北省秦皇岛市抚宁县为例，政府对空心村改造没有任何指导和扶持。反而约束中心村的成立，中心村的形成是可以大大降低空心村改造的成本。这种以自发形式形成的中心村，目前因为政府的约束而难有进展。政府约束的理由很简单，保护耕地需要，以保护耕地的理由，向建房农民收取高 额建房费用。很多建房农民望而却步。空心村改造的第三个

困境，是基层政府的不作为。面对国家土地的日益紧张，农民建房的迫切需要，空心村的土地严重浪费。基层干部不做中心村规划，对建房农户的要求一推再推，对于空心村多数农民 拥有一户多宅，和宅基地面积严重超现象视而不见。村级干部不作为，当民间力量期望投资空心村改造时，因为空心村改造影响了村干部以保护耕地理 由向建房农民收取高额费用的利益时，民间改造空心村的计划受到抵制和冷漠。空心村改造的第四个困境，是法律和现实的冲突。法律在农村来说，如同一张废纸。多部法律强调，不允许一户多宅，宅基地面积超标。而在空心村的农村，基本上家家户户都违反了这些法律。是按法律 来收回这些宅基地，还是尊重现实，承认农民拥有这些宅基地的权利。这种冲突需要寻找一个解决方案。

五、空心村改造与相关涉农法律的关系

我们国家，与农村有关的法律法规并不少，但在实践上基本上是 一片空白。土地没有土地证，房屋没有房屋证，一户多宅，一宅严重超标。在城市边沿的农村，农民建房简直像开发商，一户农民的住房可以住上百人，楼层之高，房屋之多，令人叹息。而法律或执法机构并没有来约束和制止，这是现实。如何在尊重现实和法律之间寻求一个平衡点，建设新农村，仍然是一个复杂和长远的问题。空心村改造，离不开法律法规的法律依据支持，也离不开农民事实上占有大量面积宅基地的现实。避开任何一方面来推动空心村的 改造都是行不通的。推动空心村改造，首先或者最重要的一个农村法律是：村民自治法。村民自治法强调的是，少数服从多数，用投票的方式来解决意见上的

分歧。空心村改造，难免会打乱目前农民拥有旧宅基地面积不均 等的利益关系。因为利益关系，如何选择改造方案，并得到多数农民支持，从而在法律上形成多数人的意见可以代表全部农民的意见，为空心村改造提供法律和民意上的基础。中国农村村民自治法，虽然已经实施了很多年，但落实情况不太理想。以河北省秦皇岛市抚宁县为例，该村从来没有让农民进行过民主投票，村干部都是镇政府直接安排的。也从来没有进行过村务公开。空心村改造，还需要其他的法律法规支持，政府正在修订中的土地管理法。新的土地管理法，一方面要维持目前的土地制度，即农村的集体所有制制度，同时也要为农村大量浪费和闲置的土地的整合利用提供一些可能。为新农村建设提供一些政策上的支持，期望的政策支持是：十八亿亩耕地以外的土地，那些需要开垦和复垦的土地，可以有自主的长期的经营权处理，根据谁投资谁受益的原则，利用民间资金来改造空心村，建设新农村。

政策了解程度10080单位：人6040200毫无了解

了解部分

相当了解

图表4当地农民对国家空心村治理政策的了解程度

人数 通过调查可以发现，当地居民对于与空心村相关的法律了解的相

当少，导致村民们难以拿起法律武器保护自己，同时也对村干部实施相关政策添加了不少难度。

六、空心村改造与新农村建设的关系

生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这是新农村建设的主要内容。抛开其他的不说，单说村容整洁。一个空心村村庄，是做不到村容整洁。因为空心村的村庄，房屋是破旧的，很多 老房子是没有按规划建设的，道路是泥土的，到处都长有荒草。下雨走不了人，夏季到处是蚊子。村容整洁，首先是改造空心村。空心村的改造可以为村集体整合出数量不少的土地，这些土地资源 的利用，可以为新农村建设提供一些资金的支持。而新农村建设是需要资金支持，没有资金扶持的新农村建设仍然是一句空话。如何让空心村改造中整合出来的土地资源，成为一种新农村建设过程中的资金支持，需要政府的政策支持。农村的土地是集体所有，十八亿亩耕地是承包责任制，十八亿亩以外的土地是不是可以考虑，流转 永久承包经营权，需要政府考虑这方面的政策扶持。如果十八亿亩土地以外的中国农村集体土地可以实现永久承包经营权的流转，那么不仅可以逐步地把农村三四亿亩的宅基地给释放整理出来，同时也解决了新农村建设种资金不足的局面。

七、空心村改造与耕地保护的关系

随着中国人口的增加，粮食安全的担忧，城市化发展用地的紧张，我们对耕地的保护越来越严格了。避免粮食危机，不仅仅要保护耕地，更要避免土地的闲置和浪费。耕地要保护，土地同样需要保护和开发

利用，耕地是土地中的一个分类。土地转化为耕地，并不是太难的事情。中国有多少土地，就有多少潜在的耕地。针对那些闲置和浪费的农村宅基地，也就是潜在的耕地。如果把这些土地也算起来，中国的耕地数量是超过二十亿亩的。耕地在保护的同时，要为开发整理闲置土地提供一个可能，即暂时占用十亩的耕地，可以整理出来一百亩的耕地，这是有价值和意义的。而目前中国农村的耕地保护政策约束了这种可能。基层村干部对 大量的闲置土地视而不见，而对村民建房占用微不足道的一点耕地控制的非常严格。基层村干部的做法并不是真正的保护耕地，而是以保护耕地的理由向农民收取高额费用而已。只要给村干部交了高额建房费用，任何耕地上都可以建房。从法律规定来分析，耕地保护要保持占补平衡原则，农民建房占了多少面积的耕地，集体组织就要开垦多少面积的耕地来。而开垦耕地是需要资金投入的，村干部收取建房农民的高额费用也应该是用在开垦耕地方面。而实际情况是，村干部收取的费用从来没有用于任何耕地的开发，在没有任何村务公开的情况下，这些费用也用的不知去向。耕地需要保护，更需要开发，同时也应该避免一些基层干部以耕地保护的理由捞取个人利益。这不仅有违公平正义，反而不利于耕地保护。耕地需要保护，但过分的耕地保护不利于潜在的耕地开发和利用。大家都明白一个道理：交通便利的地方，有商业潜力的地方，人群聚集的地方，是任何人建房都期望的位置。而目前，因为保护耕地的政策，很多潜在的中心村，很多小型集镇的扩大和发展都受到了制约。

八、空心村改造建议

改造空心村的方案可以有很多种，但比较务实和切合实际的不多。如果采用政府主导，用财政扶持的办法来改造空心村，是可以改造一部分具有示范点作用的空心村，数量非常有限，因为政府的财政是有限的。如果政府用法律为依据，强制回收农村那些浪费和闲置的宅基地，也是一种方式，但会遭到农民的抵制和抗议，会影响社会稳定。这在日益重视稳定的年代里也是不可行的。如果政府尊重现实，认可农民对目前大面积宅基地拥有的权利。那就必须修改相关法律，不仅从法律上认可农民的这种权利，还必须从法律上保障农民流转这些宅基地的权利，只有这些宅基地有流转机会，才会有民间资金介入，用市场经济的力量把这些土地给整合出来。这种政策支持，完全可以在不影响十八亿亩耕地的原则下进行。空心村改造政策支持，可以限定在十八亿亩耕地以外整合开发的闲置土地。如果从法律上寻求政策支持的难度较大，可以在落实法律和尊重现实的两种原则基础上进行：即适当补助，按法律规定回收闲置宅基地。这个补助资金可以是政府投资，也可以是民间投资。因为空心村闲置土地的市场价值，是有一定的投资潜力的。从操作上来讲，民间投资的可行性更大。因为基层政府干部的不作为和腐败行为，会制约这种模式的改造。同样以河北省秦皇岛市抚宁县为例，民间曾经有投资空心村改造的意愿，但村干部说，国家对于空心村土地复垦每亩补助五百元。这个五百元，远远低于国家对土地复垦所提供的资金支持。还有一种可以算是不作为的改造方式，即国家放开粮食价格，很多农村闲置土地，农民自己会加

工成耕地，因为种粮食的收入有一定的价值，农民复垦开发土地就会有意义和价值。这种模式只是提醒，粮食价格的放开，可以激发农民种地的热情，激发农民对闲置浪费土地的重视。但如果任其目前农村宅基地的混乱状况，农村会出现很多社会矛盾，影响社会和谐。

第四篇：空心村调查

暑期实践报告

——关于空心村的调研

空心村，顾名思义，就是指农村建设上，在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况。经济上，空心村是指随着我国城市化和工业化进程,大量的农村青壮年都涌入城市打工,除出过年的十几天,其它的时间均工作在城市、生活在城市。因此，使得留在农村的人口都是老弱病残的现象。因其农村常住人口有如大树之空心，故名之空心村。

暑假期间，我在家乡一个月的时间内，针对空心村的问题对本村进行了简单的调研。这次调研，我感触颇深。现整理成报告如下： 调研目的通过这次调研，我希望可以广泛引起关注，寻求好的解决办法，对空心村问题进行全面的整治，提高村庄规划与村庄居民点土地和空间利用水平，改善村民居住环境，促进村庄土地资源优化配置，加强我国的农村建设。

调研内容

空心村现状：

改革开放以来，农村经济迅速发展，农民生活水平不断提高，陈旧简陋的泥石砖木平房难以满足农民对生活质量和居住环境日益增长的需要，改善居住条件，越来越成为农民的头等大事。由于缺乏统一规划，加上老宅基地面积少，卫生差，交通不便，条件恶劣，大多数新房建到了村庄周围和道路两旁，于是出现了“新屋不断村外建，老房破屋村内留”的现象，致使村庄占地面积逐渐扩大，其中空置住宅和闲置宅基地越来越多，“空心村”现象越来越严重。由于“空心村”的造成，村庄面积扩大，大量耕地被占用，人地矛盾越来越突出。空心村的形成原因：

一、政府部门疏于管理，缺乏规划。

长期以来，村民建房随意性大，想建哪里就建哪里，没有纳入统一规划，只建不拆、乱搭乱建、少批多建和排水、通路不畅、采光不足等情况比较严重，村庄中心卫生差、不通路、阴暗潮湿，村民建房纷纷涌向村外和路旁。有些农民只要给村里和乡镇交一定数量的钱，或者同相关干部拉拉关系走走后门，就可以自己选择新的宅基地，并且他们所选择的宅基地一般都选在村边靠路、风景好、有商业价值的地方。还有些地方将建房指标分割减小面积或干脆作废，变相纵容、故意怂恿农民超面积建房和未批先建，从而达到“创收”目的。

二、农民缺乏法制意识

相当一部分农民没有土地观念，认为我自己的责任田，我自己负责税费，盖个房子是自己的事，与别人不相干，这样责任田或自留地就变成了宅基地，村里的老房子空下来闲置、倒塌。还有一些农民互相调换责任田建设新房，罚款就让他罚吧，反正也不在乎这几个钱。这样致使无人管辖的现象，空心村现象越来越严重。

三、经济的发展

现如今城市化进程的加快，使得农民有足够的财力物力进入城市生活，从而农村的老房子闲置。还有相当一部分农民通过考学、当兵等方式实现了从“农民”到“市民”的转换，不愿将父母接走或父母不愿入城仍住在乡下，怕人说闲话，就通过关系批地建房供养老人，因而将老房子闲置。在一些地方还新建宗祠等形成大量房屋闲置。空心村改造的困难和问题：

一、部分乡镇、村委会重视不够，规划意识淡薄，管理力量不足，服务不到位。

“空心村”改造首先要考虑的是拆旧建新还是整村搬迁、旧宅返耕问题，还要考虑道路、排水和关牛、养猪等实际问题，这就要规划，就要拆旧房，就要考虑新建住宅面积的大孝结构、朝向等问题，而这些都是一家一户无法全盘考虑和解决的问题，这就要靠乡镇、村委会去帮助，但由于乡镇、村委会重视不够，力量薄弱，服务不到位，现大多数自然村尚无规划，改造工作也进展缓慢。

二、部分乡镇、村委会和土管、规划部门执法不严。

建房审批未严格按村庄规划和有关政策法规办事，建了新房不拆旧房的也未采取相应的行政、经济等手段去做工作，去收回宅基地，导致“空心村”现象越来越严重。

三、改造经费无着落。

要改造，就要通道路、拆旧房，搞好基础设施建设。否则不通道路，建筑材料运不进，出行不方便；不拆旧房，建新房没有宅基地或宅基地狭小，采光、通风、卫生状况也不行，群众就没有积极性。而

通道路、拆旧房需要一笔不小的建设和补偿资金，上级不扶持，改造工作也难推进。

四、老房拆除难。

农民“宅基地私有”的陈旧观念和“老房是祖宗家业不能拆”的封建思想还比较严重，加上老宅养猪、关牛、堆放稻草等实际需要，造成村庄规划难、老房拆除难，特别是要腾出自己的旧房宅基地给别人建新房或建公益设施就更难，致使“一户两宅”现象迟迟得不到解决。

调研总结

通过这次调研，我希望有关部门可以加以重视，应用法律，加大政府的支持和保护力度。加强土地的监督检查，规范土地流转，最终实现资源的有效配置。

第五篇：空心村治理

空心村治理工作整理出的土地如何科学利用

参考科技部万方数据库【“空心村”现象成因及整治措施科学分析】。

解决“空心村”现象最有效彻底的方法，就是让农村宅基地使用权自由流转，让农民可以将控制的宅基地自由买卖。而农村宅基地使用权能自由流转的前提一个是农村宅基地市场化，即赋予土地商品的属性，允许农村宅基地进入土地交易市场进行公开交易、自由流转，而另一个是我国的法律法规必须明确规定农民对其宅基地享有充分的处置权，可以依法将其使用权流转。

宅基地使用权流转的市场必须建立在政府的管理之下。政府在宅基地使用权流转的过程中，需要充当一个管理者的角色。对其进行调控，下面就主要谈一下政府所起的作用。

第一点，做好现有宅基地普查工作。农村宅基地一旦上市交易，它的多少将给农民的收益带来巨大的差异，所以宅基地的普查工作一定要做好。而由于宅基地的普查工作量大面又广，有能力做好这件事的只有政府。在允许宅基地上市转让的前期，政府可先对准备上市的宅基地进行调查核实登记，以节约时间。

第二点，由于客观上贫富差异的存在，若任由农村宅基地市场自由发展，农村宅基地将有可能想少数人手中倾斜，影响宅基地的供求平衡。这时候就需要政府对其进行调控和管理。政府通过减免流转过程中的税费，同时对空置的农村宅基地开征房产税，鼓励那些迁出户、一户多宅户卖出其空置的住宅；与此相对的，对购买住宅的农民，严格按照“一户一宅”的原则加以限制。

最后，任何市场都需要有规则的存在，一个有序的市场才能更好地抵御风险。政府通过规范农村宅基地流转的程序，更好的推进了市场的运行。土地流转需遵循以下程序：流转申请、流转审批、流转登记，由流转双方持原有土地证书及流转协议向当地土地行政主管部门提出书面申请，经审核、批报后，流转双方办理登记手续，领取有关证书，并交纳有关税费。