中国林权制度改革中的可持续性研究

第一篇：中国林权制度改革中的可持续性研究

中国林权制度改革中的可持续性研究

作者：张忠潮 童静来源：林业经济问题第30卷第6期

摘要 :回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现其经济价值，对其生态价值则重视不够。当代林业以生态效益优先为指导思想进行集体林权制度改革，取得了一定的成效。文章从可持续发展的角度回顾了林权制度改革中的经验和教训，以期对当前林业政策的制定提供些许参照。

关键词 :林权制度;改革;可持续性

1经济效益优先发展的林权改革

任何政策、法规都不是突如其来的，政策之间具有延续性与承继性，林权制度也不例外。回顾林权制度的改革史，不难发现林权制度改革主要是为了保护和实现林业的经济价值，对其生态价值则重视不够。1949年新中国成立，林地参照土地改革方案进行改革，农民分得了林地。到 1953年，林区开始建立林业生产初级合作社。大面积的森林、林地收归国有。林农分配到的林地折价入社，所有权仍归林农，经营权归合作社，实行所有权和经营权分离，开始了规模经营，并实行合作造林，收益权在林地所有者和合作社之间分配。林农的处置权受到了限制，但总体来说，这种林权制度有较好的激励作用。1956年成立高级社，1958年成立人民公社，1962年宅基地也被宣布为集体所有，林农个人彻底丧失了土地所有权，生产积极性受到了极大的打击。直到 1963年 5月，国务院颁布《森林保护条例》，规定要保障国家、集体的森林和个人的林木所有权不受侵犯，森林和林木归谁所有，其产品和收入就归谁支配，任何单位和个人不得侵犯。这样，使高度强化的集体林权制度又得以弱化。

从新中国成立，短短 10年时间里，中国的林权制度频繁更迭，这对于生长周期长、急需稳定性的林业建设来说是极为不利的。林权制度在林业“三定”之前经历了数次变革，尽管有多种历史和客观因素的影响，但其共同的本质却是将经济利益作为利益相关者追逐的共同目标，是对林权相关者经济利益的调整过程。在当时的背景下，林业的经济效益被置于首要地位，生态效益根本不被重视。单纯追求经济效益的林业政策，根源在于传统的发展观。单纯追求物质财富的增长，以为物质财富增长所依赖的资源在数量上是不会枯竭的，即使由于短时期内资源的供给小于需求，但在市场机制下，这种短缺也会得到补充［1］。所以，在传统发展观指导下的经济活动往往是滥用资源，过度消耗自然资源，经济活动产生的废物任意地排入周围环境，造成环境的严重破坏。这种传统的发展观曾长期指导着中国的社会经济发展，森林资源的价值往往被简单化，只注重其经济效益，而忽略了它的社会效益和生态效益，常常造成林地掠夺式经营以及资源浪费，甚至破坏。森林资源的本质特殊性是不被考虑的，经济效益决定一切，这就必然导致改革开放前林权制度改革的不可持续性。

2可持续发展的转折－林业“三定”

1978年，中国的林权制度开始向可持续发展方向转变。1981年，在政府强制力推动下，对林业实行“稳定山林权，划定自留山和确定林业生产责任制”，简称林业“三定”。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去林权不清、界限不明、责任混乱的状况，试图以此调动农民造林护林的积极性。1984年全国基本落实了林业“三定”

政策。到 1985年，中共中央国务院又颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，在集体林区取消木材统购，开放木材市场，允许林农和集体的木材自由上市，实行议购议销，更进一步调动了森林经营者的积极性。

此次改革不但是在政府推动下，也是林农的愿望。林业“三定”在我国林权改革中具有转折性的历史地位，它将森林资产所有权分离为土地所有权和林木所有权，然后又把林业基本生产资料土地所有权和经营权分离。林业“三定”使农民拥有较充分的林地经营权和林木所有权。同时，在国有林区实行以让利放权为主要特征的承包责任制，使部分国有林业企业的经营权转到了经营者的手里。林业“三定”在政策形式上实现了权利的清晰化，一定程度上稳定了山林权。林业“三定”在实践中探索出了很多新的政策方针，对新一轮林权制度改革起到很大的推动作用，为林业市场化改革奠定了基础、铺平了道路。自林业“三定”以来，我国林业建设开始步入正确的发展轨道，不断探索林业的可持续发展路径。森林资源的日益稀缺，森林破坏导致的环境问题，使国家逐渐认识到森林的生态效益而不再简单的只顾追求其经济价值，对森林资源的开发、利用和保护并重。这一阶段，不管是政府工作报告还是政策法规，均对林业生态环境建设作出了指示，这是新中国成立以来从未有过的。国家大力开展植树造林活动，启动“三北”防护林体系建设工程，保护森林资源，林业建设开始出现生态效益和经济效益齐头并进的局面。

当然，时代赋予我们机遇的同时，也给我们众多的挑战。在改革开放的转型期，林业“三定”的很多政策没能和我国的具体林情相适应，权利安排没有与当时不断发展的社会相适应，以至于实施过程中出现了很多出乎人们意料的结果，值得我们反思，吸取教训。林业“三定”确实在形式上做到了权利的清晰化，稳定了林权，推动了林权制度改革。但是，权利的实质变化并不大，很大程度上是因为没有科学合理的配套措施，比如，税费制度、森林限额采伐制度、林权交易制度等的不完善都是林权改革不能顺利实施的重要原因。由于森林生长周期长、导致林业投资回收期长，资金周转慢，风险大，再加之社会的转型，一切都处于不稳定的状态，致使林农对林业“三定”政策严重缺乏信任感。再加上“三定”政策制定的过于粗糙，林地权的不稳定、权能的不完整、林地征调的不公正以及缺乏保障的林农利益，都刺激了林农的短期行为，导致乱砍滥伐，破坏山林的现象［2］。客观地看，林业“三定”政策对林业资源的定位仍然是它的经济价值大于一切，生态效益还没有被提到首要地位，因此，林业“三定”时的政策是没能将经济、社会和环境调整到一个和谐的状态。

3当代林权改革－全面可持续发展

中国的林业建设在曲折中不断汲取经验教训，取得了一系列改革成效，从“三定”时的恢复发展已经转变到如今的全面可持续发展阶段。在林业“三定”的良好基础上，针对其存在的问题，新一轮集体林权制度改革进一步深化改革、完善政策机制，取得了很大的突破。首先，以“明晰产权、分林到户”为任务，进一步细化产权，产权形式出现多元化，呈现产权市场化导向，促进产权经营主体多元化的实现，给予了林农真正意义上的物权，因为抓住了产权的关键而调动了林农的积极性，使集体林区的农村经济社会发生了可喜的变化;其次，加速了林业产权的交易流转，完善了产权保障体系，激励了产权经营主体的积极性;最后，在市场经济体制下，系统性地深化推进林业产权制度改革，确立了林农的经营主体地位，加快了产权的界定、流转、保障了产权权益的实现，进一步解放了林业生产力。新集体林权制度改革在政策制定上不但获得了林农的支持，也产生了较好的社会、经济效果。

新一轮集体林权制度改革的指导思想已转变为: “三大效益兼顾，生态效益优先”的方针以增加森林资源、增强森林生态系统的整体功能，充分发挥森林资源的生态效益。“三定”之前，中国社会发展一直以传统的发展观为指导，这是森林资源生态效益长期被忽视的根源。“三定”后，中国林业建设进入生态效益和经济效益并重阶段，极大改善了林业建设只注重经济效益的不和谐局面，长期主导中国林业建设的传统发展观逐渐被人们所摒弃，新的可持续发展观开始为人们所认识。

新集体林权制度改革将林业的生态价值、社会价值与经济价值相协调，使林业建设不断向全面协调可持续发展的方向前进。比如，在林权改革中，林业产业出现多元化和规模化，各地区抓住森林资源转型机遇，大力发展森林生态旅游、绿色能源、生态养殖等新型林业产业，开始形成森林生态效益为主的绿色产业格局;中央明确规定，林地承包经营权可延长到 70年不变，确保了林地权的稳定、保障了林农的利益，政策的稳定性使林农对长期投资有了信心，从而可以避免了只图短期利益破坏山林的现象林权制度改革的同时，将环保法制、可持续发展的理念不断被带进山区，在山区经济开展可替代生计和可替代能源项目，通过养野蜂、农家乐经营、经济林种植、沼气池修建等方式，提高社区群众的收入，推动森林资源的可持续利用，更好的保护了山区森林。山区人民提高了环保意识、有稳定的收入，自觉参与到保护工作中来，促进了人与自然的和谐发展。

当然，现阶段的林权制度改革虽取得了一些成效，但从长远看，林改需要解决的问题还很多，比如，如何将产权个人所有与环境资源的公共性相协调;要认识到集体林权制改革是一个连续地不断发展的过程，产权明晰只是改革的第一步，实现林权的放活经营才能使林业可持续发展，使林农得到更多实惠;林业的可持续发展是生态效益、社会效益与经济效益的和谐发展，要以此为目标。

参考文献

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［2］张小罗．产权变迁视域下集体林权改革探析［J］．林业经济，2009(8):64－65．

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［10］张一弓．集体林权制度改革与可持续发展关系研究［J］．农业技术经济，2010(5):125．

第二篇：林权制度改革国内外研究现状如何（范文模版）

国内外林权制度改革

研究状况

贵州大学林学院

向廷贵

林学10b班

1009030059

国内外林权制度改革的研究状况

中国集体林权制度改革研究

2003年,我国开始在福建、江西等省试点实施集体林权制度改革,并在2008年推向全国,这是一场具有等同于上个世纪80年代实施的耕地承包制改革意义的重大农村制度变革。当前，我国正在如火如茶地集体林权制度改革，这项改革是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革，必须对农村发展乃至经济社会发展产生重大而深远的影响。它不仅有利于促进林业的发展、农民增收，而且有利于改善生态环境。林权制度改革是一个复杂的过程，它的任务就是要依法明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，并通过发林权证来落实这四个“权”，因此这个证必须是“铁证”，可见这项改革的重要性和艰巨性。

一、集体林权改革历史回顾

回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程，大体可分为四个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推动了集体林业的发展。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。推进新一轮集体林权制度改革势在必行，迫在眉睫。

二、现阶段林改进展情况

主体改革实施情况调查显示,样本村集体林改基本完成了明细产权、承包到户的改革任务。在这次改革中,林农是林改的决策主体。

村民是林改的决策主体,对林改政策满意度高。调查显示,118个村中,有101个村庄,也就是85.6%的样本农户表示林改方案经由村民代表大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。91.2%的样本农户对本村的林改方案表示满意,这说明集体林改方案合法依规,符合实际,政策本身也较好地得到贯彻执行。

近九成五的集体林地通过各种方式确权到户,近七成农户拿到林权证。村级跟踪观察显示,样本村集体林地面积的94.7%已经确权到户(包括“期货均山”),其中61.8%的承包林地是在“林业三定”基础上重新勘界并登记发证,17.1%的承包林地把原来由集体经营的山在此次林改中“分山到户”,13.2%的承包林地是以均股的方式到户,2.6%的承包林地是以“期货均山”的确权方式到户。

村级抽样调查结果显示:67.0%的农户已经拿到林权证。确权发证存在明显的区域差异。西南地区林权证到户率较高,达到84.5%;华北和华中地区林权证到户率均超过60%,华东地区到户率高达70%;而华南地区到户率较低(海南省除外),为43.8%。

深化改革政策实施情况下面介绍一下从主体改革进入深化改革阶段,各种配套政策在农户中实施的情况。

林权抵押贷款和融资渠道。跟踪观察表明,四分之一的村庄开展抵押贷款,农户贷款额度为2~10万元。2010年,25个样本村的农户申请办理过抵押贷款,平均每村4.6%的农户(主要是集中在浙江省、云南省、江西省和福建省的受调查农户)申请到林权抵押贷款。跟踪观察显示,在被调查的118个村中,有5个村设立了民间贷款担保组织(主要是林业专业合作社或者村集体)。跟踪观察显示,45.6%的样本户借款需求十分强烈。在调查的74个样本县(市)中,小额林权抵押贷款进展最好的是浙江省庆元县,该县户均贷款为7.2万元。

森林保险参保率和保险费率。跟踪观察显示,3.1%的农户参加了森林保险,农户缴纳保费为0.5元/亩至1.6元/亩之间,平均保费为每亩0.72元,理赔标准每亩最高不超过500元。另外,跟踪观察还显示,四成以上的农户希望参加森林综合险。

林农组织化程度。跟踪观察表明,林业合作组织快速发展,已有7.2%的样本农户加入林业合作组织,包括农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场等林业合作组织。在省份调查中,浙江省农户的入社率最高,该省几乎所有的样本村都成立了合作社,并且有35%的受访农户参加了各种形式的林业合作组织,其中林地经营股份合作组织最受欢迎,占入社样本量的29.1%,森林防护专业合作组织和经济林销售合作组织分别占26.0%和21.7%,约9.2%加入采伐专业合作社等。

三、集体林权制度改革中存在的主要问题及对策建议

问题项目组的调查研究表明,当前集体林权制度改革过程中,主要存在的问题有:一些历史遗留的林地产权纠纷难以有效调处;林地分散经营和规模经营的矛盾;林地流转过程中导致少部分林农失山失地;林地利用中生态效益与经济效益存在一定程度的矛盾冲突;有的地方的配套支持制度改革难以推进;林业公共服务支持力度不足；宣传不到位，没有形成舆论氛围；技术力量不足，林改工作推动举步维艰；各部门没有形成合力，林业部门孤军奋战；农村外出务工人员多，为推进工作增加难度；林改质量参差不齐，影响林权证的权威性；林业“三定”历史遗留问题多，留下许多后遗症；宗地面积过小。

对策建议

1.要加强领导，确保改革顺利推进。

各级党委政府要充分发挥领导核心作用，切实加强对林改工作的组织领导。市、县、乡、村都要成立改革领导小组，实行主要领导负责制，层层落实领导责任，将林改工作纳入政府目标考核体系，层层签订林改目标管理责任书，为改革提供强有力的组织保障。

2.要广泛宣传发动，营造良好改革氛围。

。要通过宣传，统一思想，提高认识，消除干部群众的疑虑，使广大农民和乡村干部了解改革、支持改革、参与改革。要宣传好试点地区的好做法、好经验，通过典型示范，引导和推动全省林改工作。

3.要加强业务培训，提高工作水平。

林改比耕地改革情况更复杂、任务更艰巨、要求更细致，需要有一支政治素质高、业务能力强的干部队伍作保证。

4.要搞好部门配合，努力形成林改的工作合力。

林改是一项十分复杂的系统工程，涉及到多个部门，任何单位工作措施不落实，支持政策不到位，都可能导致改革出现问题，甚至止步不前。各有关部门要高度重视，积极参与、主动支持改革。在党委政府的统一组织领导下，各司其职，密切配合，通力协作，努力形成改革工作合力。

5.抢时机，促进工作进展。

要充分利用好清明、春节等农民工返乡的有利时间，推进林改工作。农民群众是改革的主体，要做到改革的政策让农民明白，改革的全过程让农民参与，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。

6.要抓好督促检查，确保改革质量。

各级领导要亲自参与，分片督导，把好每一个环节的质量关。要把好民主决策关，确保农民的知情权、参与权、决策权和监督权；要把好政策落实关，依法维护农村集体经济组织的每一位农民平等享有林地承包的权利；要把好勘界操作关，林业部门要派出技术人员深入一线，现场指导农民进行勘界，确保四至清楚；要把好确权发证关，林地林木勘界确权后，要履行法定程序，及时进行林权登记，依法核发全国统一式样的林权证；要把好档案资料关，做到有据可查、有字为证。

7.保持政策连续性，稳妥处理历史遗留问题。

林改是一场“山定权、树定根、人定心”的改革，这“三定”最重要的是“人定心”。我们要坚持稳定压倒一切，把确保林区社会和谐稳定贯穿于林改工作的全过程，认真做好林改工作的矛盾纠纷调解工作。

8.创新工作方法，联户发证。

集体林权制度改革是继家庭联产承包责任制后中国农村经营制度的又一次重大变革，是深化农村改革的又一重大战略举措。通过集体林权制度改革，建立现代林业产权制度，对于进一步解放和发展农村生产力、增加农民收入、促进林业发展、改善生态环境、推进新农村建设、构建和谐社会有着十分重大的意义。

国外集体林权制度改革研究

国外很多森林政策专家指出，森林产权制度安排是林业经营活动中影响人们经济行为的重要工具，它决定着资源的分配效率和利益的分享，对人们造林、护林以及合理利用森林、促进森林资源的可持续发展具有深远意义的影响。国外研究者认为单一的产权制度安排所存在的缺陷并不能解决林业经营过程中所出现的问题，从国际上的理论与实践层面来看，森林管理的公共权力的下放已经成为一个不可阻挡的趋势，纵观国外对森林产权的研究，主要是以观察和描述为主要的研究行为，并没有给出哪一种产权制度安排是最优的，而认为在不同的社会背景下应该安排多样化的产权模式。

一、各个国家森林所有制构成存在较大差异

英国、德国、日本和印度都是实行资本主义私有制基础上的市场经济制度，法律规定私人财产包括土地等资源性财产的不可侵犯性。对于森林资源所有制美国、德国、日本等国家实行的多是森林资源以私有林为主，但国有林发挥指导作用的制度，而印度大部分森林资源归国家所有，同时允许私有林的存在。

二、各国森林管理模式有很大的不同

美国、德国、日本等国家对于私有林的管理主要是通过法律来进行的，私有林主要具有高度的经营进行指导，私有林经营者也通过自发形成的林主协会等机构，利用法律维护自身的权益，而对于国有林的管理，美国、德国、日本、印度等国家都有一套直接管理体制。如日本的森林组合比较成功地解决了民有林的经营管理问题。日本的森林经营管理有两种形式：一种是国有林；另一种是民有林。日本第一部《森林法》于1897年颁布，先后进行了多次修改，民有林主的财产权受到法律严格的保护。为了确保民有林的收益权得以实现，在1951年修改的《森林法》正式确立了森林组合制度，现在日本百分之七十的民有林由森林组合经营。森林组合是日本民有林经营的主力军，它既是森林所有者的合作组织，又是联系政府、林农和市场的纽带。森林组合较好地解决了规模经营与私人所有的关系问题，走森林专业化经营道路，将所有权和经营权分离，有效地促进了森林资源集约经营强度的提高。

三、各国对林业的保护和扶持政策也有较大不同

德国为集体林、私有林提供必要经济扶持、严格依法进行管理。德国的林业管理体制，按“社会市场经济”体制的要求，把市场经济的自由原则与社会平衡原则结合起来，以私有林为基础，实行分散决策、自主经营、自担风险的机制，以市场自由竞争为动力、充分发挥市场配置资源的作用，同时，以国有林经营利用作为市场的调节力量，发挥其市场导向作用，必要时国家进行适当干预。

第三篇：江西省集体林权制度改革研究

江西省集体林权制度改革研究

屈红国

1（北京林业大学经济管理学院，北京 100083）

摘要：本文主要使用制度经济学的相关理论并结合实地调查等方法对江西省集体林权制度改革进行了研究，指出：由于高昂的边界成本，当前的“明晰产权，分山到户”的分散经营模式将在市场的引导下逐渐过渡到规模经营。当前山林对于林农存在着社会保障功能，使得林农与山林被捆绑在一起，限制了市场条件下森林资源的资本化和流动性的实现以及农村劳动力的合理流动与分工专业化。在今后的配套改革中应尽快构建林区农村社会保障体系，加强针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流，减轻生态压力。关键词：林权改革；边界成本；社会保障

Study on Forestry Property Rights Reformation of Jiang-xi Province

QU Hong-guo

（School of Economics and Management，Beijing Forestry University，Beijing，100083，P．R．China）Abstract：The clearness of forestry property rights and market mechanism is an effective way to cut down exchange costs while large-scale production is the key to solve border costs problem． The sustained development of forestry calls for a free market for labor-force and forestry resources which will，at the same time，ease much ecological stress．

Key words：reformation of collectivity-owned forestry property rights；border costs；social security system

集体林权改革是我国农村土地承包责任制后的又一次重大改革，对三农问题的解决和农村生产力的解放有着重要的意义。江西的林改工作起步早，效果好，走在了全国林改工作的前沿。对其进行深入的分析，总结经验成果，发现问题和不足，对全国的林改工作有着重要的借鉴意义。当前国内外的研究主要集中于森林资源产权制度、林业产权制度等理论、集体林区产权制度存在的问题、改革的方向和对策措施。并且主要集中于对林地产权制度的研究，认为，当前集体林权制度方面最大的问题是林地产权制度问题。目前针对江西林权制度以及江西林权改革的研究较多，总体来看研究视角较窄，研究方法比较单一，缺乏系统、整体的深入研究。其次，对当前的存在问题缺乏深入的调查分析，对配套改革制度体系的研究还远远不够。本文拟使用新制度经济学理论并结合实地调查，对江西集体林权改革进行研究，及时发现问题并加以分析，尝试找到解决方案。江西省林权改革现状

1.1江西省林业的基本情况

江西是南方集体林区重点林业省，国土总面积16.69万km²，活立木蓄积量3.5亿m³，森林覆盖率60.05%。全省地貌特征可概括为“六山一水二分田，一分道路和庄园”。“十五”期间，江西林业发展较快，实现了林业用地面积、森林面积、活立木蓄积量、森林覆盖率、森林质量、毛竹林面积蓄积增长。

1.2江西省林权制度发展沿革

建国初期，通过土地改革农民分得了属于自己所有的山林。1953年开始合作化，经过互助组——初级社——高级社——人民公社几次大的变革，至1962年“四固定”时，农民的山林绝大多数又统一归为集体所有（以生产队所有为主）。1981-1983年，根据《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》和中央的统一部署，江西进行了比较彻底的林业“三定”，绝大多数集体山林的使用权，都通过自留山和责任山的形式分给了农户经营。作者简介：屈红国（1975-），男，山西稷山人，博士生，从事林业经济学研究，（电话）010-62391384，（E-mail）billspruce@sina.com。

但是，林业“三定”以后，并没有如预想的那样激发出林农造林育林的积极性，产权问题成了制约林业发展的瓶颈。

1.3江西省林权制度改革方案

1.3.1改革的目标

确保林农的合法权益得到有效落实；确保林农负担明显减轻；确保林区乡村组织和林业部门的正常运转；确保森林资源总量增长和生态环境改善；确保林区社会稳定。

1.3.2改革的基本原则

坚持权益平等；坚持尊重历史，保持林业政策的连续性；坚持公开、公平、公正，尊重群众意愿；坚持因地制宜，形式多样。

1.3.3改革的主要内容

明晰产权，减轻税费，放活经营，规范流转。这四个方面，是林业产权制度改革的主体内容。为了确保主体改革的顺利进行并取得预期成效，江西省同时出台了一系列配套改革措施。

1.4对林权主体改革的评价

林改方案设计合理完善，符合林农利益，得到了人民拥护。在各级政府部门的全力推动和支持下，以民主的方式推进林改，依据《村民委员会组织法》，把决策权交给群众，保证了改革内容和过程的公开透明、公平公正，同时也激发了广大林农的改革热情。总体而言，奉新、宜丰和铜鼓三县的集体林权改革的主体改革比较成功。

2林权改革中出现的问题及其产生原因

2.1由于历史原因和高昂的边界成本，山林权属纠纷很多

山林纠纷是主体改革中最复杂，难度最大的工作。以宜丰县为例，截止2007年6月份，统计的山林纠纷共有1712起，面积达到4406hm²，已经调处1229起，占71.79%。

客观来看，如此多的山林权属纠纷，绝大部分是由于“三定”时技术条件不完备，再加上勘界比较粗放产生的四至不清的问题。而在林改核发林权证的过程中，这些长期积累的问题集中地爆发了出来。

同时森林资源高昂的边界成本也是引发山林纠纷的重要原因。在本文中，森林资源的边界成本指的是，出于经营或其它目的，将整片森林划分为较小的部分，在确定其边界以及由于边界的存在所产生的成本。

在农田中，田垄（或田埂）就是其边界，修筑、维持田垄的费用就是其边界成本。由于修筑、维护田垄成本低廉，修成后清晰可辨，因此农田的边界成本不高，不易产生纠纷。

由于森林资源的整体性和不可分割的特点，以及不断生长变化的特征，确定和保持长期、明确的边界所付出的成本是非常高昂的。在森林中，自然生长的木竹很难用一道简单的“田垄”分开来。传统上是通过放置界石来分界，但是森林是个不断生长变化的系统，随着时间的推移，由于自然或人为的原因，界石的消失和挪位都会产生纠纷。其次，在森林的防火、防病虫害等方面，边界也会产生推诿、协作的成本。

正是由于森林资源高昂的边界成本，决定了规模经营是林改的最终目标。

2.2乡镇、村两级行政单位陷入经济困境

林改后，以前乡镇、村出台的各项涉林收费全部取消，由省、市财政通过转移支付承担乡村两级的运行费用。由于转移支付的金额与实际需求之间的缺口较大，乡镇与村的公共事业支出严重缺乏保障。

表2.1林改前后奉新县石溪乡运行状况调查表（2007.5.23）

Tab.2.1 Feng-xin town financial status pre and post reform（2007.5.23）

200

3200

4200

52006 人员编制 78 71 62 60 涉林收费（万元）99 85 43 0 人员薪酬（万元）20 17 15 12 费用支出 88 78 78 63 盈亏（万元）盈 11 盈 7 亏 35 亏 63 盈亏原因无林业收费

注：人员总数包括村行政组织；林改后每个乡镇每年有20万元的转移支付金；每个村有2—2.5万元的转移支付金。

从图中可以看出，林改后乡、村两级行政单位的资金缺口较大，经过调查发现这是大范围的普遍现象。上级行政部门在要求乡、村两级行政单位进一步压缩开支和减员增效的同时，应适当增加转移支付的力度。否则，很可能会影响到林改工作的进一步实施。

2.3山林面积拥有量的差异导致贫富差距越来越大

在江西的山区，最小的生产单位是小组。由于历史原因和地理因素，村与村之间、小组与小组之间拥有的山林面积差异很大。在小组内部，由于婚丧嫁娶，生老病死等自然原因，户与户之间的山林面积差异也很大。林改前，木竹价格由行政手段控制，价格很低，林户之间的收入差别不大；林改后，政府将原有的大部分涉林收费取消，还利于民，再加上价格管制的取消，木竹价格在市场的推动下大幅提升，由此使得山林面积多的林农收入提高很快，与山林面积小的林农的收入差距越来越大。

2.4 林农与山林被“捆绑”在一起，阻碍了规模经营的实现

长期以来，山林对于林农来说有着替代社会保障的功能。社会保障重在公平，在山区就表现为山林面积的公平。由于人口的变化很快，需要频繁地调整山林权属。而山林的经营又由于森林资源的特点需要长期稳定的经营权，这二者之间的矛盾已经严重制约了林农营林的积极性。同时，这种“捆绑”影响了农村生产力的合理流动。

2.5 木竹的采伐与流通管理不合理，限制了市场对资源的合理配置

在对森林资源实行分类经营后，现行的限额采伐管理政策已经不适用于商品林的经营和发展。同时，基于竞争和税收的考虑，县与县之间、乡与乡之间通过各种方式限制木竹的流通，阻碍了资源的合理配置，整体而言降低了经济效率。对策建议

3.1 尽快构建林区农村医疗、养老、最低生活保障为主的社会保障体系

构建林区农村社会保障体系不仅是社会进步和社会公平的体现。完备的社保体系，使林农和森林资源都得到了解脱。被剥离了社会保障功能的森林资源就能在市场的调节下自由流动，实现效益的最大化。同时，社保体系解除了林农的后顾之忧，有利于林区劳动力的分工专业化。

3.2建立针对林区劳动力的免费职业教育培训，合理分流人口

在当前的林业产业链中，大多数劳动力处于第一产业的环节，阻碍了林业产业健康高效地可持续发展。同时由于要养活众多的人口，必将影响森林资源生态效益的实现。通过对林区劳动力进行免费职业教育培训，提高劳动力的素质和价值，使其合理地向林业第二、三产业流动，将大大提高林业发展的质量和潜力。

3.3 根据市场化的需要，制定、整理和完善涉林法律法规和政策

根据林业发展市场化的需要，适时调整采伐、流通环节不合理的政策限制，加速资源的流通。及时立法解决生态林的补偿措施和标准。

3.4 打破行政区划对木竹资源流通的限制

在大区域内建立优势互补、资源自由流动的林业产业链，将资源流动性纳入地方行政部门的考核指标。在大区域内调整和分享林业产业的成果和收益。

3.5 完善林权交易市场，加强融资、保险服务和市场监管

加强市场监管，防范非法融资，完善森林资源的评估体系；继续完善林权抵押贷款，尽快建立森林资源的保险体系，增强林农抵御自然灾害的能力。

3.6 在市场机制下探索林业科技与资源结合的模式，提高林业生产力

通过引导林业技术人才以技术入股的方式，分享收益，从而促进林业的精益化生产，实现增产增收。

参考文献：

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第四篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

相关政策及工作程序讲座

集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规

《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有

1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。

1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森

林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议

三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第五篇：林权制度改革成功经验

镇集体林权制度改革经验介绍

一、基本情况

镇位于洛川县中部塬区，距离县城15公里，总面积1465.66平方公里,下辖26个村民委员会，56个村民小组，3027户农户，12794人。全镇共有林地面积63318亩，其中，99-06年退耕总面积11830亩。本次参与林改总面积51488亩，其中责任山10351.5亩，保留在集体面积41136.5亩。今年以来，我们按照县林权改革的安排部署，针对老庙镇林权改革的实际情况，严格按照规定程序，有序推进林权改革工作。截止4月10日，全镇已全面完成26个村56个村民小组的林权改革的主体任务，方案制定，外业勘界确权等工作任务全面完成，林权改革受益农户达2104户，按户均分率将达到91%。

二、主要做法及经验

在集体林权制度改革工作中，我们主要抓好以下几个方面的工作：

（一）加强领导，强化责任

我们坚持把“乡、村、组三级齐抓共管”的领导机制贯穿于林改全过程，建立工作机制，形成了上下联动、左右互动，全民配合抓林改的局面。镇上成立了以党委书记为组长，镇长、分管副镇长为副组长的林改领导小组，成立了集体林权制度改革办公室专门负责此项工作。各村成立了由支部书记任组长、村委会成员和村民代表参加的林改工作领导小组，层层落实责任；实行“党政一把手亲自抓，负总责，分管领导和驻村干部具体抓，一级抓一级，层层抓落实”的工作机制，并落实了专职人员，确保林改工作的有序进行。

（二）宣传动员，广泛参与

为了使镇林改工作顺利进行，镇上采取发放公开信、张贴宣传标语、制作宣传条幅、书写固定宣传牌、编印林改简报、编制林改资料汇编等形式，广泛宣传。各村、组按照要求书写、张贴标语，制作宣传条幅，发放林改公开信3200余份，确保发放到每户群众家中，使全镇上下对林改工作家喻户晓、人人皆知。镇上开办了林改专栏，每周书写1期，镇林改办编印了林改简报9期。同时，加强业务人员政策法规的学习和业务培训，全镇共组织培训学习10余场次，参训人达300余人。

（三）充分调研，制定方案

在广泛宣传的基础上，全镇抽调28名干部，由5名副科级领导任组长，成立了5个工作小组，划片包干深入到全镇各村组，通过走访群众，发放调查问卷，召开座谈会、群众会等形式，广泛征求群众意见，针对具体具体问题，结合各村、组实际，制定出了科学合理的村、组的林改实施方案，确保了林权改革的顺利实施。

（四）创新方法、确保进度

一是做到“三结合”。即：把村组方案、调查摸底、一榜公示有机结合，根据调查摸底情况制订符合政策、内容详实，具操作性的村组林改实施方案，村级方案坚持了“四个原则”落实自留山、责任山，并将部分集体山林落实到农户个人经营，明确利益分配，确保了收入分配到户。

二是严格“两个三分之二”和“四签两不许”。村级林改实施方案由村委会集中召开村民大会或村民代表大会讨论，经“两个三分之二”即“参加村民会议或户

代表会议的人数必须超过应到会人数的三分之二，表决票通过票数必须达到应参加会议人数的三分之二以上”票决通过方案，并坚持“四签两不许”（“四签”是指通知开会签收、参加会议签到、投票表决签名、通过方案签字；“两不许”是指不许代人签名，不许用铅笔、圆珠笔等不符合档案工作要求的书写工具签字）进行表决，将通过的村小组林地承包方案逐级上报村委会、镇政府、县林改办审核，最后报县政府审核实施。

三是实行“两必须”。即：调查摸底结果必须以村民小组为单位，在村务公开栏或人口聚居地进行7天公示，并对公示内容进行拍照存档；村民小组必须根据外业勘界勾图和面积计算的结果，造册后进行公示，公示期限7天。

四是把握“两个是否”。即：公示的内容是否有异议和争议，无异议和争议的进入外业勘界勾图，有争议的暂缓勾图，待争议调处解决后进入勾图；村级方案是否公开、公平、公正。

五是做好“两个明确”。即：明确分山到户率、分户登记率，要求外业勾图人员在勘界勾图中做到勾绘宗地界线准确，能分户登记的分户登记；明确林权登记申请表填写无误，对申请表地填写存在缺、漏项情况的现象进行补课，做到操作规范，内容全面、详实，明确图、表、机、地一致。

六是建立健全档案管理制度。镇上培训了专职林权登记、打印、档案管理人员，确保了林权打印规范，档案保管完整、安全。

（五）强化督查，确保进度

坚持“强化检查督查，进度服从质量，质量与进度互相促进”，是我乡在林改中一贯坚持的原则。一是对林改工作人员制定了管理、奖惩制度，对外业勘界技术人员，制定了操作、质检等一整套管理办法。二是为掌握和加快进度，实行了外业进度三日一报制度。三是全乡组建了1个督查组、1个质检组，定期不定期地到各村督查指导林改工作，对外业勘界质量进行全面检查监督，找出差距、出谋划策，有力地促进了林改工作。对林改工作中出现的矛盾，及时进行化解、调处，全镇矛盾调处率达100%，确保林改工作稳步进行。

各位领导，虽然我镇在林权改革工作上做了一些工作，取得了一定承接，但是与县上的要求还有一定差距。下一步，我们将按照上级的统一部署，遵照进度服从质量的要求，在确保质量的前提下，全力加快林权发证工作，推进林改配套改革，完善各类林改资料，努力调处解决历史遗留问题，促进我镇林业产权制度改革深入发展，确保我镇林权改革工作扎扎实实地进行，取得实实在在的效果。