集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

第一篇：集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

集体林权制度改革中出现的问题和解决方法

摘要 ：

集体林权制度改革是农村系列改革的继续和深化,是将党和国家土地承包政策从耕地向林地延伸和促进林农就业增收一项重大举措。集体林权制度改革涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难问题和挑战，从而需要我们在工作中及时发现问题并且制订行之有效的举措。

关键词

一、林权集中与农民抗争

任何制度变革, 本质上都是利益的再调整和再分配。作为国家确定的林改试点省份之一和国 家确定的唯一“国家林业改革与发展综合试验区”, 福建林改的重点也是从明晰产权入手, 以重塑

林业微观经营主体, 实现“耕者有其山”为目标, 其改革宗旨与上世纪 80 年代初期实施的耕地承包

制是基本相类似的。在具体产权分割上, 林改强调要把山林所有权、经营权、处置权、收益权“四权”的落实作为一个有机整体推进, 建立以林农为主体的微观市场经营主体, 放活山林经营权, 落实林

业经营者对林木的处置权, 确保林地经营者的收益权。福建林改的最终目标是积极探索建立适应

社会主义市场经济要求的林业经营管理体制, 实现经营主体多元化、所有制形式多样化, 充分调动

各方面的造林积极性, 提高林业的集约经营水平。2003 年至 2006 年, 经过三年的改革, 福建林改的主体阶段工作基本宣告完成。应该承认, 福建林改在提升林业经营绩效, 提升林业规模化经营水

平, 以及促进村财增收方面确实取得了明显的成效, 也因此被认为是林改“典范”, “为各地林权制

度改革创造了模式和经验”。但是在实地调查研究中, 笔者却发现, 在有的农村, 林改在促进林业的规模化经营水平提升的同时, 也导致了林权过度集中的现象。其结果是少部分人借林权改革之

机“快速致富”, 而大部分农民却因社会排斥而失去了原本属于“大家集体所有”的山场。由此可知, 福建某些农村地区的林改并没有很好地兼顾到改革的效率与公平问题。2006 至 今, 由于有的农村农民因为在林改中没有获得收益或者获得的收益非常有限, 出于对林改政策的不满, 不少乡镇发生的盗砍盗伐、林木走私的案件比前几年明显上升, 特别是 2006 年底, 有的村甚

至出现了全村劳力普遍盗砍林木的现象;在有的农村, 农民则采取拦路阻桥向林业经营者收取过

路过桥费的方式来表达他们的不满;也有农民一旦发现有哪一片他们认为“属于不合理转

让”的山

场林木被砍伐之后, 他们就以群体行为的方式, 不顾一切占领迹地, 不让林权经营者来重新

造林。

类似这样抗争的例子乃至群体性抗争事件, 不仅严重干扰了林业的正常经营秩序, 而且也直

接危及

到林权所有者的利益以及林改后的整个林权制度安排, 对林业的可持续发展也构成了极大

威胁。

二、农民抗争的原因分析

从农民自身的角度来看, 福建林改中之所以会引发农民的抗争性群体事件, 本质上是农民

认为他们的林业经营权益受到了侵害, 他们的抗争行为是一种维权行为。农民认为, 他们的林业

权益受到侵害, 主要与林改后出现的林权过度集中有关, 林权的过度集中必然使得一部分农

民

失去了林地承包经营权, 而导致林权过度集中又与林改中的政策设计以及政策实行中的偏

离乃

至违规操作有关系。正是林改中诸多排斥因素的存在, 导致广大农民被排斥在林权改革收益

之

外。具体包括如下几个方面:

1、政策排斥引起林权集中。福建林权过度集中首先与林改政策的“建构性排斥”主导精神

有

关。纵观福建整个林改政策的实施, 其目的主要是注重发挥经济绩效而相对忽视了社会的公

平

效益。按照林改制度设计者们提出的观点, 林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营

之路,要以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式, 创建一批新的林业经营实体,充分

发挥市场对林业资源配置的基础作用, 促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有

能力

经营的“大户”合理流动, 不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。福建省林业厅也

曾经

出台《关于鼓励企业办工业原料林基地的若干意见》政策文件, 积极鼓励林权向经营实体集

中。

另外, 依照福建省《关于推进集体林权制度改革的意见》的规定, 此次林改要“坚持分类指

导, 尊

重历史”的原则, 为了尽量保持政策的稳定性和连续性, 《意见》规定必须坚持“三维护”

政策: 一

是对已明确林权的予以维护, 不打乱重来或借机无偿平调;二是对在改革前签订的合同, 只

要是

符合国家法律政策, 转让行为规范, 合同真实有效并依约履行的, 均予以维护;三是对合同

有不

完善和不规范的地方, 也采取“动钱不动山”的办法进行利益调整并加以完善规范, 尽量维

护原

业主的利益。“三维护”政策的实施实际上把林改之前已经通过各种途径转让的山场排斥在林改

之外。而对于基层地方政府来说, 既然上面出台了这种政策, 有的地方政府甚至直接采用行

政性

手段“强制性”地把林权向一些经营实体集中, 由此出现了一些占有几万甚至数十万亩的“原

料

林基地”的企业实体, 导致林权过度向一些经营实体及某些个人经营者集中。

2、资本排斥加剧林权集中。福建林改过程中, 林权集中与广大农民的林权竞争能力被剥夺

有很大的关系, 这点又与林权竞争中的资本排斥有关。按照省林改的政策规定, 山场拍卖必

须通

过市场化的“公开”招投标的方式进行。在这个过程中, 并没有对参与招投标的资本属性进

行界

定。这样一来, 外来的各种非农业非农村资本就可以直接参与林权的市场化竞争。外来强势

非农

业资本的介入, 很容易就把农村资本排斥在外。这种排斥首先体现在山场的招投标过程中。

和外

来的非农村商业资本相比, 普通农民拥有的资本不仅量小, 而且非常分散, 根本难以在同一

平台

上和外来强势资本进行竞争。虽然林改政策规定不得人为提高山场竟标的门槛, 但是各乡

(镇)、村出于降低招投标成本甚至为一己私利的考虑, 大都采取捆绑集中的方式, 把本村拟定招投

标的山场统一“公开”招投标, 面对动辄数十万的投标抵押金或者定金, 普通个体村民甚至连

参与

竟标的资格都不容易得到, 更不要谈参与正式的山场竟标了。与此同时, 资本的排斥也与林

权抵

押所出现的资本信贷排斥有关系。福建林改政策规定, 农民可以以手中的林权证为抵押, 向

金融

福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析

·73·机构申请贷款。然而, 普通农民连基本的林权都拿不到, 而那些林业经营实体却可以

利用手中的林权证作为抵押, 获取更多的信贷资金支持, 进一步增加对林权的投入。信贷的排斥, 使农

民的处境因此而变得雪上加霜。

3、信息排斥对林权集中的影响。由于福建山区普遍的封闭落后及信息不通畅, 使得农民对

林地和林权的价值缺乏足够的认识, 这种信息不对称引发的信息排斥也导致林权集中。在林

改

之前, 林地和林权都是属于村集体所有, 难以落实到具体的个人, 加之林权不能进行市场化的流

转, 其价值自然也就很难体现出来。林改则为林业发展提供了市场化的平台, 使得原本难以

“明

码标价”的山场有了明确的市场交易价。据了解, 以福建某县为例, 如果仅仅按照静态的市

场价

格测算, 从 1998 年至 2006 年, 该县有的农村好的山场的价格差不多上涨了 10 倍, 特别

是在2004-2006 年这两年间, 林业商品上涨幅度更高。遗憾的是, 绝大部分农民对此类信息根本

敏感, 丧失了不少机遇。事实上, 正如某县的林业局领导同志所指出的, 林改中获得改革收

益的主要“包括从前和现任的村干部、林业技术骨干、林木销售人员等。这些林业精英利用手中

可以

支配的财富资源、技术和市场信息优势、社会关系, 兴办林场, 从事林木交易, 从改革后的林业发

展中获得了很大利益。”

[1]

由此可以看出, 山区的封闭落后以及信息的不通畅是导致广大农民被

排斥在林改之外的又一重要因素。

4、林改中存在某些“非规范”操作。某些农村地区在林改中存在某些“非规范”操作行为

也是

引发农民抗争行为的一个原因。据了解, 在林改之前, 福建的集体林中属于“干部林”和“大

户林”

分别约占 30%左右和 10%多, 这些林权有相当一部分在林改之前就已经以各种“非规范”

转让方

式, 变成为私人所有。而按照林改政策的规定, 所谓的“非规范”转让山场是指那些未经村

民代表

大会通过, 也没有进行价值评估和公开的招投标的山场。以福建某县为例, 林改中该县官方

认定的属于“非规范”转让的山场面积高达 15 万多亩。而这些山场的林权主体在此次林改中基

本不

变更。他们只要在砍伐树木时, 按照每立方米 40 元的标准, 补缴一笔补偿金即可。实际上,林改

之前“非规范”转让的山场, 很多与村干部的寻租甚至腐败行为有关。况且, 当初通过“非

规范”方

式获取山林的价格都非常低, 如今他们只要缴纳占山场升值幅度的很小比例的补偿金, 就可

以

把当初非法获取的林权变为合法地拥有。这点不能不说是林改制度设计的一大缺陷, 也是导

致

农民抗争的重要原因之一。

正是由于上述多方面因素的存在, 使得福建部分农村地区林改中出现了林权过度集中的现

象, 林改也因此偏离了改革当初设计的要实现“耕者有其山”的宗旨和目标, 大多数农民也

并没

有因此而分到属于自己的“第二份责任田”。林地增值与林地分配不公使农民们感到强烈的相对

剥夺感, 从而自然也就引发了各种农民抗争性事件。目前, 各地的农民抗争事态仍然有进一

步扩

大的趋势。

农民在抗争过程中, 他们首先是采取包括上访、信访等“合法”的方式来表达自己的利益诉

求, 一旦“合法的反抗”方式难以奏效, 他们就可能进一步采取更加激进的手段和策略来表

达自

己的不满, 包括前文所提到的盗砍盗伐、拦路阻桥乃至于直接驱逐外来的林地经营者等都属

这种范畴。事实上, 这个问题如果没有处理好, 也可能进一步酿成更严重的抗争事件, 包括

人为的故意纵火、蓄意破坏都有可能出现。

三、相关的对策和建议

和其他资产权利不同, 林业经营的长期性和长效性, 林业资产的经营管理事实上存在监督

《中共福建省委党校学报》2008 年第 6 期

·74·福建集体林权制度改革中的农民抗争及对策分析

管理成本高、回收期长等特点, 其中的经营风险不可低估。如果农民的抗争问题没有解决好,林

权经营者的经营风险将因为人为因素而进一步加大, 这样不仅危及林权经营者的权益, 也可

能

进一步威胁到林改后的整个产权制度安排, 甚至直接影响林业的可持续发展。而对于地方政

府

尤其县级和乡镇一级政府来说, 频发的农民抗争则耗费了大量的行政成本, 也影响了其他工

作的开展。因此, 对于福建省及各地方政府而言, 如何妥善处理并平息农民的抗争行为, 无疑

是当

前林改乃至整个林业工作中的重中之重。

考虑到福建林改的主体阶段已经基本宣告完成, 全省大部分的林权已落实到林权经营者手

中, 因此重新设计林改的产权制度安排甚至推倒重来显然是不切实际的。从全局的角度来说,政

府能做的工作基本上只能属于补救性的工作, 尽量使得剩余部分林权在农民群众之间进行

更加

公平合理的“分配”。笔者认为, 应该从以下几个方面来处理好这个问题:

1、妥善做好剩余部分山场的林改工作。按照福建林改政策的规定, 村一级要留下不超过

10%的林场。对于这部分山场, 各村应不再按照已有的林改政策进行改革, 而是继续作为集

体经

济组织的资产, 其经营收益在理论上仍然归属于村集体所有, 或者仿照上个世纪 80 年代初

期土

地承包制的做法, 把林权相对平均地分配给各个农户经营。相关职能部门应该充分明确这部

分

林场对于保障村集体和普通村民生存的重要性, 不能轻易再次列入林改范畴。

2、重新分配林地迹地。如果林权承包者只是承包经营本代林, 那么本代山林采伐完之后, 其

采伐迹地部分向本村村民平均分配、低偿转让, 并对非农业非农村资本进入林权竞争市场进

行

适当的合理限制。对于森林转让中明显违反政策法规的, 林业部门和乡镇、村有责任帮助、引导

群众走司法途径解决。乡镇村在换发林权证之前, 应制定比较完善的林改办法或补充办法向

群

众公布, 让群众满意。

[2]

3、让村民适当“分享”林权升值的部分收益, 给村民适当合理的补偿。农民之所以对林改

后的林业产权制度安排心存不满, 主要原因是他们未能享受到山场升值的收益。鉴于林改之后

福

建山场大幅度升值的事实, 各地方政府应该本着因地制宜的原则, 尽量设法给农民适当的经

济

补偿。例如前文提到的某县, 该县政府明确规定, 凡是属于林改之前“非规范”转让的山场,此次

林权改革并不改变其所有权属性, 但是林权经营者在砍伐树木时, 必须按照每立方米 40 元的标

准, 补缴一笔补偿金, 其中部分返还给村集体和农民群众。类似这样的政策, 可以考虑给予

推广。

这也是从根本上解决农民抗争问题的途径之一。

4、建立林权纠纷的应急处理机制, 加大对恶意林业违法行为的打击力度。针对林权纠纷日

益增多的现实, 各级政府应该未雨绸缪, 建立林权纠纷的应急应对机制。各地林业公安、信

访部

门, 县乡(镇)级政府以及村组织应该联合成立一个专门的林权纠纷处理机构。该机构同时

也应

该积极吸收当地的林地经营实体和经营大户参加, 这样便于在工作中进行协调, 做到群策群

力。

针对林木走私和偷盗林木的行为, 这其中实际上已经形成一个专门的盗砍林木———林木

走私收

购的“产业链”, 打击这类行为的关键在于切断林木走私的源头。一旦源头被切断, 林木走

私现象

可能自然随之消失。

参考文献:

[1]蔡为茂.农村改革与农村治理结构重构———永安农村建设的探索[J].探索与争鸣.2006(1).[2]贺东航, 朱冬亮.中国集体林权改革存在的问题及思考[J].社会主义研究, 2006(5).[责任编辑 张义祯]

林权制度存在的问题 普遍认为我国现行的林权制度存在一些严重问题。黄李焰、陈少平、陈泉生概括为产权界定不清晰,界定不科学，权利主体缺位,政府干预不当,森林立法滞后,法制不健全。危丽、杨先斌还认为森 林资源产权变动管理制度不健全,没

有建立森林资源产权制度的动态评价体系也是林权制度的缺陷,并对存在问题的原因进行了

分析,指出森林资源具有极强的外部性引发市场失灵从而导致森林资源产权制度效率较低 ,以外生制度为主导的强制性制度变迁也制约了其优越性的发挥。马爱国重点对我国森林资源

产权模糊与弱化的原因进行了分析,认为既有森林资源产权本身特性方面的原因（外部性 ,资产难以评估）,也有政府管理方式、产权委托代理关系、产权界定和执行过程中的利益

主体等方面的原因。

第二篇：集体林权制度改革

集体林权制度改革

相关政策及工作程序讲座

集体林权制度改革涉及到广大群众的切身利益，政策性强，技术要求高，为了在全区范围内统一政策和技术规程，自治区林改领导小组下发了《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，这是我区林改工作的规范性文件，它包括林改相关政策和操作规程两个部分。我们这个讲座主要是对这个《办法》进行学习、理解，掌握《办法》的精神要点，以便在林改工作中能够熟练运用。第一部分林改相关政策法规

《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》，对我们在林改工作中经常用到的一些相关政策都做了明确的规定。共有

1、自留山政策，2、责任山政策，3、未承包到户的集体林地政策，4、谁种谁有政策，5、林地流转政策，6、生态公益林政策，7、退耕还林政策，8、确权发证主体与对象的政策等八个方面。

1、自留山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改 革确权发证办法（试行）》第三条 规定，自留山长期稳定不变。继续实行“生不补，死不收”、长期无偿使用、允许继承的政策。自留山属于农民集体所有，其成员只有使用权，不得擅自用于建房等非林业生产用途。自留山长期归农户使用，其经营权受国家保护。

自留山划定后集体经济组织收回的应当退还农户或者划定新的自留山给农户，但农村户口转为城镇户口，其自留山在林改前已由集体经济组织按照有关规定或者协议收回的，不予退还；尚未收回的，维持不变。

集体经济组织在农户自留山统一组织造林的，不得改变自留山的使用权，所造林木可由集体经济组织与农户协商确定分成比例和采伐时间，也可由集体经济组织向农户收取营林费用后将所造林木归农户所有。

林业“三定”后，自留山、责任山合并，实行“两山并一山”管理，农户要求区分自留山、责任山的，应当按照农户的要求分别确权发证；农户不要求区分的，可按责任山的形式予以确权发证。

有自留山但无证的，要查看“三定”时的档案。当时已经过县级人民政府造册登记的，应认定为自留山，并及时发放林权证；未经造册登记，但经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的，可以确认为自留山。

自留山位于自然保护区或森林公园内的，由集体经济组织、自留山使用权；人与自然保护区或森林公园经营管理单位共同协商处理。可以由集体经济组织给予等量置换；也可以由自然保护区或森林公园经营管理单位与自留山使用权人签订合同，明确林地使用权和林木所有权归属、利益分成、使用期限。集体经济组织的山林全部纳入自然保护区或者森

林公园的，应将生态公益林的补助、补偿落实给自留山使用权人。

自留山使用权人死亡后没有继承人的，其自留山使用权由集体经济组织收回，原存在的承包经营等法律关系不变。

2、责任山政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第四条 规定，责任山在承包期内保持稳定不变。承包方必须与发包方签订全区统一规范的承包合同，明确双方的责权利，承包期限为70年，承包期内承包方依法享有责任山的使用、收益和承包经营权流转的权力，并允许继承。

集体经济组织与成员已签订有承包合同，但没有明确承包面积、四至范围和期限的，要完善承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限，承包期满后可以按国家有关规定继续承包。责任山已落实到农户但没有签订承包合同的，要补签承包合同，明确承包面积、四至范围和承包期限。

承包期内，发包方不得擅自收回和调整承包的林地。承包期内，承包方全家外迁，其要求保留承包经营权的，应当予以保留。承包合同生效后，在承包期内，发包方不得因承办人或负责人的变动而变更或者解除承包合同，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除承包合同。承包期内，承包人死亡，其继承人可继续承包。

承包的林地，应当按照法律、法规的规定进行开发、经营和利用。未经依法批准，不得改变林地用途，不得将承包的林地用于非林业建设。

责任山由集体经济组织收回统一经营，承包方要求归还的，应当归还。

3、未承包到户的集体林地政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第五条 规定，林业“三定”时未承包到户，目前仍由集体经济组织统一经营的，凡适宜实行家庭承包经营的集体林地，按本次林改时确定的人数承包到户；不适宜实行家庭承包经营的，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，可以按下列办法之一处理：

（一）通过招标、拍卖、出租、公开协商等承包方式确定由本集体经济组织成员或其他经营主体经营，所得收入按规定在集体经济组织内部进行分配；

（二）采取“分股不分山，分利不分林”的形式，继续由集体经济组织统一经营，但要将现有的林地、林木折股分配给集体经济组织成员均等持有，收益按股分配。

农户在本集体经济组织所有但未承包到户的集体林地种植的林木，由该农户与集体经济组织协商林木处置办法，林木处置后，林地使用权收归集体，并按照本条前款的规定落实经营主体。

集体经济组织统一经营或者通过流转获得的收益，应用于本集体经济组织内部成员分配或公益事业，其中70％以上应当分配给本集体经济组织各成员。分配方案应经村民会议

三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。

4、谁种谁有政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》 第六条规定，在荒山、荒沟、荒丘、荒滩种植的林木，坚持“谁造谁有，可以继承，可以作价转让，林木依法采伐，产品自主处理”的政策。集体经济组织未与农户签订承包合同的，应补签承包合同，确定林木所有权和林地使用权。第十七条规定，集体经济组织成员在本经济组织所有且未承包到户的集体林地上种植的林木，由林木所有人与集体经济组织协商林木处置办法，林地使用权收归集体，落实经营主体后登记发证。

5、林地流转政策：《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第七条 承规定，承包方可以在一定期限内将全部或者部分林地使用权通过转包、出租等方式流转给第三方，发包方与承包方的承包关系不变。流转期限不得超过剩余的承包期限。

承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分林地使用权转让给其他从事林业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该林地上的承包关系即行终止。已经实行流转的集体林地，符合法律规定、流转合同规范的，要予以维护；流转合同不规范的，要予以规范；不符合法律规定的，要依法纠正。

第三篇：集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

集体林权制度改革工作总结

我乡林改工作严格按照市委、政府《关于市集体林权制度改革的实施意见》文件精神，在乡党委、政府高度重视和精心组织下，在市林改办的统一安排布署和林业主管部门大力支持、协助下，深入扎实稳妥地开展，圆满完成了集体林权制度改革主体工作任务，现将情况汇报如下：

一、林改基本情况

我乡总幅员面积128682公顷，涉及7个行政村，22个村民小组，共1543户，5318人。本次林改总面积亩，其中农户自留山面积亩，责任山面积375亩，农村集体经济组织统一经营山林面积亩，其它承包形式500亩。公益林亩，商品林17652亩。林改确权宗地2289块，发证1161户，共1174本。确权到户率为%，发证面积亩，占应发证面积100%。签定林地承包合同1161份，签定率为100%。

二、集体林权改革工作情况

加强林改工作领导，组建机构，落实责任

我乡林改工作启动后，立即成立了以政府乡长王官宇任组长，分管领导为副组长，党政办、林业、国土、财政、综治等部门为成员的林改工作领导小组，各村成立了林改工作小组，各村民小组以会议形式推出了林改理事会、理事长及理事会成员，配合乡两级林改人员及林业专业技术员现场堪界、确权及勾绘宗地图，以行政区域属地划分，乡干部包村、村干部包组、组干部包户，层层鉴定责任书，纳入考核。增强了各级林改人员的责任感、紧迫感，确保了林改工作质量和进度，有力地推进了林改工作的顺利开展。林改中，全乡

共调处林权争议纠纷7件，调处率90%。

广泛宣传动员，营造林改舆论氛围

乡党委、政府十分重视，召开乡、村、组林改人员培训会6次，多次邀请市林改办及市林业局领导和技术人员指导工作，大大提高了干部的政策水平和业务能力。林改期间共印发林改宣传资料1500余份，制作条幅5幅，张贴标语125份，办林改专栏15期，提高了林农对林改政策的知晓率，激发了农户参与林改的积极性。

严格林改操作程序，规范林改工作方法

我乡林改工作人员依据林业“三定”时期的林权基本情况。首先摸清家底和现状，依据摸底表入户公示本组自留山、责任山、未落实权属的集体山林面积、分布状况，拟定村、组林改方案，村、组多次召开林改会议，按照“四签”和“两个2/3”的要求表决通过，然后报乡政府审核、批准实施。

我乡林改堪界确权调查，坚持“五

到场”，对申请表、堪界表、林改宗地面积勾绘现场认定、签字，并在此基础上制作二榜公示表，并再次以会议形式进行公示。

林改外业工作经林改办验收后，转入电子录入。

各村与农户签定林地承包合同，抽调业务精、素质高的人员审核申请材料和填写林权证。

依据1:10000的外业工作图分村将每块宗地号转绘gis地理信息系统，按照规定模式出图，粘贴上证。

我乡严格按照《市集体林权制度改革验收管理办法》对照检查，完善档案。按乡两级分类归档，全乡共装卷归档150盒，只待有关部门验收。

三、林改取得的成效

1、经过林改工作，进一步巩固了林农的经营主体地位，激发了林农爱林、护林、养林的热情。

2、通过确权发证，解决林权争议，明确林地、林木产权，增强了群众保护

森林的自觉性、积极性。乱占林地、乱砍滥伐现象明显减少。

3、生态区位优势和生态效益得到体现，公益林补偿得已兑现。

四、存在的问题

由于外出打工人员多年未归，当事人一方无法到场，我乡个别历史遗留林权纠纷，无法终结调解。造成宗地无法确权，暂缓发证。

五、扫尾工作安排

对个别存在的林权纠纷和争议，依照林改政策原则，积极稳妥做好调处工作，尽快确权颁证。

第四篇：集体林权制度改革

《乡镇林业工作站集体林权制度改革工作指导手册》

参考答案

一、填空题：

1、协助乡、村、组干部组织林农对宗地使用权界限、所有权界限临山逐宗核实登记，做到“三有”（有草图、有估算面积、有明显四界）、“三无”（无纠纷山、无重证山、无漏登山），有关做法和要求参考《临山踏界规范要求》。

2、林业产权改革的范围包括：林地的使用权，森林、林木的所有权或使用权，不包括

林地的所有权。

3、对面积小、地形地物不明显、地形图上难以区划，每户林农都要一本证的，可采用

“联户勾图分户发证”，并附以万分之一比例地形图放大后作地图的宗地平面示意图，有条

件时可实测联户各分块面积。

二、判断题：

1、由县林业局指定专业技术人员，组成村（组）级林改工作小组（错误）

三、选择题：

1、集体林权制度改革的核心（C）

A.放活经营权 B.落实处臵权 C.明晰产权 D.保障收益权

2、召开村（组）民会议或村民代表会议，对林改方案进行讨论、完善后进行票决通过。

召开会议特别是召开村（组）林改方案票决会议时，要严格做到与会人员数和同意林改方案

人员数应超过与会人数的（B）

A.五分之四B.三分之二C.二分之一D.六分之五

3、四至勾绘界限与实地一致，有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限0.3mm；

没有明显地物标的，界限误差图上不能超过正确界限（C），超过误差的，宗地为不合格。

A.0.3B.0.4C.0.5D.0.6

四、简答题：

1、请列举出林业站协助、指导乡、村（组），实施明晰产权、确权发证工作的操作步骤。

答：摸底造册—第一榜公示—制定林改方案—勘察—第二榜公示—签订合同—林权权利

人申请发证—审核—输机—发证前第三榜公示—办证—建档十二个操作步骤实施明晰产权、确权发证工作。

2、林权纠纷调处中应把握的原则及应注意的问题。

答：林权纠纷调处工作应把握如下原则：一是坚持公开公平公正的原则；二是坚持尊重

历史的原则；三是坚持依靠群众的原则；四是坚持稳定性的原则；五是坚持政策连续性的原

则;六是坚持局部服从全局的原则；七是坚持不越级解决的原则。

纠纷调处中应注意的问题:

一是在山林权属争议未妥善解决之前，暂缓确权发证，任何一方不得进入有争议的山林

从事除森林防火以外一切林事活动。

二是山林纠纷一经调处，应及时签署协议，明确原争议范围，确定协议界限，原争议双

方及证明人签字。对经调解达成口头协议且当事人在林权登记申请表签字认可，但未形成协

议的要求补签协议，由于种种原因不能补签协议书的，由乡镇人民政府下达调解书。

三是对尚未调处解决的纠纷情况进行登记。

五、综合题：

1、集体林权制度改革的五大原则

答：一要坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体林地承包经营权；二要坚持统

筹兼顾各方利益，确保农民得实惠、生态收保护；三要坚持尊重农民意愿，确保农民的知情

权、参与权、决策权；四要坚持依法办事，确保改革规范有序；五要坚持分类指导，确保改

革符合实际。

第五篇：集体林权制度改革培训材料

集体林权制度改革培训材料

一、基本原则：

（一）坚持改革发展稳定相统一，确保农村稳定和谐。

（二）坚持统筹兼顾各方利益，确保生态得到保护、农民得到实惠、资源得到增长，改革决不能以牺牲生态为代价。

（三）坚持尊重农民意愿，确保广大农民的知情权、参与权、决策权和监督权。

（四）坚持尊重历史，确保政策稳定性、连续性。重视现实，不打乱重来，不重新分配。妥善处理历史遗留问题，保持政策的稳定性和连续性。

（五）坚持依法改革，确保改革规范有序。依据《农村土地承包法》、《森林法》、《村民委员会组织法》、《合同法》等法律法规，规范程序，依法操作，确保改革的内容、程序、方法与法律规定相符合，使改革成果合法有效。

二、改革的范围和方式

（一）改革的范围是全市农村集体所有的林地和林木。集体林地林木能够分到户的要坚持均分到户，不适宜分到户的要以均股均利的形式落实集体经济组织成员的平均分配权。

（二）家庭承包经营方式。家庭承包经营是指将村集体经济组

织所有的林地林木均分承包给农村集体经济组织内部的每一农户，和村委建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。（类似分田到户）

（三）其它承包经营方式。其它承包经营是指不宜采取家庭承包经营的集体林地林木，由集体经济组织通过招标、拍卖、公开协商等方式发包，适合“四荒”（荒山、荒地、荒坡、荒滩）和“四旁”（村旁、宅旁、路旁、水旁）林木、林网、公路林带、面积较小的山岚等，与本集体经济组织的农户或集体经济组织以外的单位或个人建立承包关系，承包林地林木用于林业生产经营的方式。

（四）村组集体经营管理方式。村组集体经济组织可保留少量的林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理，收益用于内部成员分配和公益事业。

（五）集体林地承包到农户经营的承包期为70年，以其他方式经营的承包期为20年，“四旁”林木的承包期不少于20年。承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。

（六）时间要求。2010年在全市全面开展集体林权制度改革，力争年内基本完成明晰产权、明确经营主体的阶段性改革任务。在此基础上，到2013年，通过完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业良性发展机制，实现林木资源总量有效增长、农民

持续增收、生态明显改善、林区安全和谐的目标。

三、林权制度改革的具体方法步骤

第一阶段：基础准备和发动宣传阶段（2010年4月30日前完成）

1、广泛宣传发动，通过广播、标语（样本）、印发集体林权制度改革明白纸（样本）和致农民朋友的一封信等形式让广大农民认识到改革的内容、政策和意义，让群众家喻户晓，人人明白。

2、组织召开镇（处）级集体林树制度改革动员大会，成立镇（街）级集体林权制度改革领导小组和不少于5人的工作小组，制定镇（街）级林改方案。各镇（街）根据《莱阳市集体林权制度改革方案》制定本乡镇改革方案，报市人民政府批准实施，并报市集体林权制度改革领导小组办公室备案。

3、各村召开村民大会或村民代表大会，选举产生村林改领导小组和工作小组，选举结果公示7天。

4、村级林改领导小组和工作小组成立后，镇（街）林改工作小组负责对村级领导小组和工作小组进行培训。

5、在实际工作中，无论那种情况，都要经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。每次会议都要有签到记录、表决结果和会议记录。这些记录必须要统一格式

（样本）。

第二阶段：调查摸底和制定改革方案阶段

1、首先村林改工作小组对本村所有林地林木进行调查摸底，摸清林地林木资源情况。村林改工作小组要对林地林木资源情况，分不同地类、不同林种和不同经营管理方式进行详细调查摸底。对照各村林地承包台账和其他林地资料，填写《调查摸底情况统计表》，建立林地林木资源台账。对有争议或情况不详的地块进行实地丈量核实，镇（处）应对调查摸底进行指导并对结果审查把关。

2、摸底调查结束后各村根据自己的实际情况制定本村林改方案和具体的承包方案，村组改革方案要因地制宜，做到详细明确，便于操作。第二部分明确本集体经济组织情况和林权现状。根据调查摸底情况，确定参与改革的人员和林地林木范围数量。第三部分明确改革的方式方法。根据不同情况可经采取均林、均股、均利等不同方式方法进行改革。主要包括以下几个方面：一是目前仍由农村集体经济组织统一经营的集体林地和林木。（1）商品林。适宜分户经营的，以家庭承包经营的方式按人均分到本集体经济组织农户，以户为单位承包经营，给农户发放林权证；不适宜分户经营的，采取均股均利方式落实产权，并以通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体，给农户发放股权证。（2）公益林。采取均股均利方式落

实产权，继续由集体统一经营或通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体，实行规模经营，给农户发放股权证。（3）宜林“四荒”和“四旁”林木。宜林“四荒”和“四旁”通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体。“四荒”和“四旁”较少的，可由村集体经济组织保留，产权归村集体。（4）已经划定为公益林的用材林、经济林、参照公益林改革方法落实产权和经营主体。（5）公路林带和林业用地范围的公路绿化带，参照公益林改革方法落实产权和经营主体，非林业用地范围的公路绿化带，先调整为林业用地再改革。二是自留山。林业“三定”（1981国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出林业“三定”：稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制）以来划定的自留山，在经农户同意后，可采取以自留山证换股权证方式，将自留山收归由集体统一经营，给村集体发放林权证，农户发放股权证，或由农户长期无偿使用，给农户发放林权证。三是权属有争议的林地、林木。要依法调处，争议解决后再落实经营主体。第四部分明确实施办法。一是明确林权到户的方式方法；二是明确林地林木承包费收取规定；三要明确林地林木承包合同内容；四要明确集体林收益分配和使用办法；五要明确建立档案要求等内容（样本）。方案制定后要按照《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》规定的程序，召开村民会议或村

民代表会议，讨论改革方案，经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，确认通过方案。对确实没有林改任务的，村委要写出书面材料，经镇（街）片长、镇长签字上报市林权制度改革办公室备案。然后进行张榜公布，公示期七天。

3、各要制定的林改方案公示期结束后，报镇（街）政府审核，审核主要对照以上四部分内容看是否符合政策要求、内容详细明确全面、可操作性强等。镇（街）政府审核同意后，下发批复文件（样本），对制定方案不合格的要提出修改意见，加以修改和补充。各镇处要将各村的林改方案以及参加林改会议人员签到表、会议记录、表决情况表（复印件）、镇（街）批复文件等进行归档保存并将复印件上报市集体林权制度改革领导小组办公室备案。

第三阶段：林地林木承包阶段（2010年7月30日前完成）林地林木的承包范围也是这次改革的范围，是指全市农村集体经济组织所有的林地和林木，主要包括目前仍由农村集体经济组织经营的商品林、公益林、宜林“四荒”、“四旁”林木、公路绿化带；其他需要改革完善的林地、林木；对已经签订承包合同的林地林木进行审查。

1、落实林权承包

（1）林改工作小组依据林改方案的要求，对集体林地林木实

行家庭承包的，以家庭为单位拟定出承包分配方案（样本），包括承包户主、人口、宗地位置、承包面积（株数）等内容。承包分配方案要张榜公布（如果在实施方案里已经明确的可以不公示），广泛征求群众意见后进行完善。然后组织承包人到场，划定林地界线，确定四到标志，填写《森林、林木、林地状况登记表》（填表面积一栏用铅笔填写），然后包村干部或镇林改办工作人员进行核查林木林地的四到界限，株数的造林等并与四邻签字盖章，把集体林地、林木落实到户、到人。

（2）对实行其它方式承包经营的（主要指不宜采取家庭承包经营的林地林木），本着先内后外的原则，优先承包给本集体经济组织成员，承包林地和林木。经公示无异议，报镇（街）政府批准后，由镇林改工作小组及相关林权权利人到现场落实林地、确定边界、并与四邻签字盖章并填写《森林、林木、林地状况登记表》。

（3）对公益林等集体统一经营管理的林地不适合分户经营的，要经本集体经济组织成员同意，采取“均股均利”的方式改革，实行“分股不分山，分利不分林”落实产权，将林地、林木的股份数量、股权权重、利益分配方法等张榜公布（如果在实施方案里已经明确的可以不公示）。发放股权证，对以后的收益比如国家征用、大户承包等按照比例进行分红，村集体可以留一定的比例用于公益

事业。

（4）已经承包到户或流转的集体林地和林木，要本着“新生历史、面对现实、依法合规”的原则，凡手续完备、合同规范的予以维护；手续不完备，合同不规范的，但没有损害集体或村民的利益，且承包人或流转受让人已实际做出大量投入，履行了造林和管护义务的，可以采取“动钱不动地”调整利益分成比例等，依法加以完善和规范；对明显不合理或暗箱操作、以权谋私、严重损害集体或村民利益的，应当及时予以制止和纠正，依法妥善处理。

2、签订承包合同

集体林地林木承包分为：家庭承包方式、其它承包方式。（1）采取家庭承包的，由村委会作为发包方与承包户签订承包合同。合同一般包括以下六方面的内容，发包方、承包方的名称；承包林地的类型、坐落、面积（数量）、质量等级；承包期限和起止日期；承包林地的用途；发包方和承包方的权利和义务；违约责任等内容。在双方的权利和义务中，要包括发包方不得非法变更、解除承包合同，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动，支持和鼓励承包方造林、护林；承包方不改变林地性质，不得给林地造成永久性损害，按期完成造林绿化任务，加强林业有害生物防治等资源管护内容。（见样本）

（2）其它形式的承包合同，在发包方和承包方的权利、义务中规定的内容应该更详细、更明确。其它形式的承包还包括承包费交纳。（样本）

第四阶段：林权权利人向林业局申请登记

1、本次林改的林权登记申请以镇（街）为单位汇总。承包人签（补）订林地承包合同后申请林权登记的，要填写《林权登记申请表》（见附件）。各村将权属落实情况造册，连同林权承包人的《要权登记申请表》、《承包合同》和本人身份证明，一并报镇（街）政策审核。受理申请以宗地为单位，一个申请人有多宗地的，要分别申请。两个以上林权权利人共同使用一宗林地的，则由其签订的合同中权利或收益所占比例大的一方申请登记；林权权重相等的，由其共同推荐一人申请，并由其他人出具委托书。经镇（街）政府审核无误后，报县级以上人民政府林业主管部门审查。

2、申请林权权利人为个人的，由本人或其委托的代理人申请登记；林权权利人为法人的，由法定代表人或其委托的代理人申请登记；林权权利人为其他组织的，由其单位负责人或其委托的代理人申请登记。

3、林权权利人申请办理林权初始登记申请应提交材料：林权登记申请表；个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定

代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。

4、对申请人的资格、申请书填写的完整性和规范性、林权权属证明文件的有效性进行初步审查后，符合规定的应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。

第五阶段：实地勘界

实地勘界、登记工作量非常大，也是把好集体林权制度改革质量的关键环节。林权登记申请由林权登记机关审查受理后，组织技术人员及林权相关人员对宗地进行实地勘界。实地调查森林资源现状和勘测宗地界线，包括宗地座落、小地名、四至界线、拐点坐标、地类、面积（株树）、林种、树种、造林等。认定权属界线时，必须由被调查宗地林权权利人与相邻宗地林权权利人共同到现场指界，认可后在调查表上签字、盖章。

对产权已经明晰的林地、林木，要依法逐地块实地勘界、登记，核发林权证书，确保程序合法、手续齐备、四到清楚、权属明确、数据无误，图、表、册一致，人、地、证相符。对权属不清、林权有纠纷的要在确定权属、解决纠纷之后，予以发证。

第六阶段：林权争议处理

1、处理原则

按照属地管理、分级负责的要求，完善林权纠纷调处工作机制，本着尊重历史、尊重事实、互谅互让、依法依规的原则，把矛盾解决在基层，化解在萌芽状态，努力做到“村间问题不出乡，乡间问题不出县”，及时调处纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。

2、处理机关

单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理；跨行政策区域的林权纠纷，原则上由应由所跨两个行政区的共同上一级人民政府依法处理。

3、处理依据

（1）林权证。县级以上人民政府依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。

（2）其他证据。尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证；土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证

及附图；人民政府作出的林权争议处理决定；对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据；人民法院作出的裁定、判决。

4、处理程序

当事人协商。争议双方当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议或当事人一方不愿协商解决的，向当事人共同的林权争议处理机构申请处理。

一是行政处理。林权争议当事人任何一方都有权要求政府出面解决。行政处理的程序：（1）申请人向林权争议处理机构提交《林地林木权属争议处理申请书》。（2）当事人对其提出的主张提出证据，如提供林权证、土地证等权属证明。不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关规定和证据认定争议事实。（3）林权争议处理机构先进行调解，经过调解意见达成一致的，由双方当事人签字，并加盖林权争议处理机构的印章，报同级人民政府备案；经调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，由人民政府作出决定。（4）当事人对政府裁决不服的，可依未能提出行

政复议或向人民法院提出诉讼。

二是司法处理

当事人对人民政府的裁决和行政复议处理决定不服的，可依法向人民法院起诉。

第七阶段：林权改革档案管理

1、档案的内容。林权改革档案是指在林权改革过程中形成的具有保存价值的文件、图表、音像、数据等各种形式和载体的原始记录。林权档案建立的内容一般包括：各种会议材料、文件、工作计划、实施方案，工作宣传、检查、汇报、总结等材料。

2、档案的保管期限。林权改革档案管理从保管期限上可分为永久和定期两种。定期一般分为30年、10年。

第八阶段：检查验收

1、检查验收的内容

（1）林改准备工作情况。包括组织机构、配套文件的制定、宣传发动、培训和林改实施方案的制定等方面。

（2）实施操作情况。包括操作规范情况，合同签订、外业调查勘界等方面。

（3）登记发证情况。包括发证程序是否规范，材料是否齐全、数据是否准确，发证是否到位等方面。

（4）工作效果。包括林改完成率和群众满意度等方面。

2、检查验收的方法

村按照林改方案要求进行全面自查，填写集体林权制度改革检查验收情况表，报镇（街）政府。镇（街）对林改单位进行全面检查验收后在验收报告上签署意见，报市林业主管部门；市林业局检查验收后，签署意见报烟台市林业部门。