开展农村土地产权抵押的实践与思考

第一篇：开展农村土地产权抵押的实践与思考

开展农村土地产权抵押的实践与思考

韩 军

时间：2010-11-25 | 点击数：583 | 来源： 2010年第2期 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 土地、资金和劳动力是三大生产要素。实现生产要素的自由流动，是建立社会主义市场经济体制的必然要求。我国经过30年的改革实践，在城市可以说基本上实现了国有建设用地使用权、金融资金和劳动力资源的高度集聚和自由流动，但由于城乡分割的二元结构（暂不考虑经济规律的作用），广大农村集体土地和国有土地仍不能享有同等权益，无法自由流动来吸引社会资金使自身完成资本化的飞跃。为此，成都市近年进行了农村土地产权抵押的探索。

一、开展农村土地产权抵押的意义

土地抵押是土地流转的特殊表现形式，它有机地融合了土地和资金这两大生产要素。所以在成都市开展农村土地产权抵押，对实现土地流转和生产要素自由流动，推进农村产权制度改革和统筹城乡综合配套改革试验区建设，增强农业和农村发展的内生动力，构建社会主义市场经济体制都具有重要意义。

2008年初，我市就以市委、市政府名义出台1号文件，在全市开展了农村产权制度改革。改革的基本思路是在加强耕地保护的前提下，逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，充分发挥市场配置资源的基础性作用，通过“还权赋能”，推动农村资产资本化，为统筹城乡发展和解决“三农”问题创造条件。而改革的内在逻辑是，“确权是基础、流转是关键”。

2009年4月国务院正式批复的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）也提出，要推进农村市场化改革，落实农民对土地的使用权和房屋、林木等资产的所有权，促进农村资源向资本转变，实现城乡生产要素自由流动，建立农村多元化投入机制，增强农业和农村发展的内生动力，大力发展农村金融服务体系，积极探索扩大农村担保物范围。

按照农村产权制度改革的总体部署，我市2009年底即全面完成农村土地和房屋的确权登记颁证。在完成农村产权登记后推动农村产权流转及抵押，应该说是恰逢其时或势在必行。

二、开展农村土地产权抵押的政策环境

“产权”属于经济学用语，不是一个严格的法律术语。它是财产权利的简称，指一束财产权。从物权的角度来分（不考虑农村的国有土地），农村土地产权大致包括农民集体土地所有权、土地承包经营权（含耕地、草地、林地）、集体建设用地使用权和宅基地使用权等。

按照《物权法》的规定，农村土地所有权、耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押；乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，但以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。这些法律规定，对农村土地产权抵押作出了明确限制。

但是，考虑到“房地一体”的事实以及抵押是流转的特殊表现形式，且有关允许农村房屋及土地流转的规定也为农村土地产权抵押留下了想象的政策空间，如《土地管理法》规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“允许农民以……转让……等形式流转土地承包经营权”，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”、“扩大农村有效担保物范围”；国务院批复的《总体方案》同意，“在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，允许依法取得的集体经营性建设用地使用权通过出让、转让、出租、作价入股、联营、抵押等形式进行流转。”所以我市开展农村土地产权抵押即是按照依法规范和先行先试的原则，在这些法律划定的大致的行动边界与政策的预留空隙之间进行摸索。

三、农村土地产权抵押的探索实践

近期，由市政府金融办牵头，市国土、房管、农业等部门参与，共同研究制定了成都市农村产权抵押融资总体方案及集体建设用地使用权、农村房屋和土地承包经营权抵押融资的管理试行办法。总体方案及管理办法已经市委常委会第30次会议审议并获原则通过，近日将由市政府办公厅转发执行。总体方案及管理办法的主要内容是：

（一）农村产权抵押融资总体方案

指导思想。以农村金融产品创新为着力点，深化农村金融改革，完善农村金融体系，推动集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押融资，满足多层次、多元化的“三农”金融服务需求，深入推进统筹城乡综合配套改革试验区建设。

基本原则。坚持市场化运作和政策引导相结合。保障农村居民基本生产生活条件。维护金融机构合法权益。坚持循序渐进和风险可控。

配套措施。一是分类分区域制定农村土地产权基准价格，开展价值评估，为农村产权流转和抵押贷款提供服务。二是设立农村产权流转交易服务中心，完善流转体系，为抵押物处置提供平台。三是完善农村产权抵押贷款风险分担机制，由市和区（市）县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金，用于收购抵债资产。四是健全农村金融市场体系。五是完善征信管理体系，将农户和规模经营业主的信用信息纳入人民银行个人和企业信用信息系统，为农村产权抵押贷款提供信息支撑。

组织保障。一是成立成都市农村产权抵押贷款工作领导小组，成员单位包括市政府金融办、统筹委、农委、国土、房管、财政、法院和四川银监局、人行成都分行营管部等。二是明确领导小组成员单位及区（市）县政府的具体职责。

（二）集体建设用地使用权抵押融资

基本条件。包括合法主体资格的证明材料；抵押物清单、抵押物使用状况及《集体土地使用证》等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；集体经济组织同意抵押或处置集体建设用地使用权的书面证明（但是通过依法流转后取得的集体建设用地使用权除外）；其他要件。

限制情形。包括权属存在争议的；司法机关依法裁定查封的；在土地利用总体规划确定的城镇规划建设用地范围内的；被依法列入国家、省重点项目征地范围内的；属于农村公益事业及公共设施用地性质的；受其它形式限制的。

房地关系。集体建设用地使用权和地上附着物应一并评估，未取得合法房屋产权的地上建筑物不得计算价值。以集体建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。集体建设用地使用权抵押后，该土地新增的建筑物不属于抵押财产；该集体建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与集体建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得价款抵押权人无权优先受偿。

抵押登记。集体建设用地使用权抵押实行登记制度，参照国有土地使用权抵押登记办法，由区（市）县国土资源管理部门进行登记，在《集体土地使用证》的“注记”栏内载明抵押登记的主要内容，向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。债务履行完毕后，抵押当事人持还款证明和《土地他项权利证明书》等有效证明，到抵押登记部门办理抵押注销登记。债权实现。债务履行期届满抵押权人未受清偿的，抵押权人与抵押人协商后，可以抵押的集体建设用地使用权变卖或拍卖所得价款受偿。变卖或拍卖的集体建设用地使用权，可由集体建设用地所有权人收购，也可由区（市）县土地储备中心按集体建设用地最低保护价收购；若抵押权人与抵押人协商不成的，抵押当事人也可根据合同约定依法解决。

（三）农村房屋抵押融资

基本条件。包括合法主体资格证明材料；生产经营内容、家庭经济收入情况；借款用途及经济效益分析；抵押物清单、抵押物使用状况及《房屋所有权证》、《集体土地使用证》（使用权类型为集体建设用地使用权）等具有法律效力的权属证明文件；抵押人对抵押物的权属状况、抵押状况、同意处置抵押物等作出的承诺；借款人不能偿还贷款时，农村房屋所在集体经济组织同意处置抵押房屋的书面证明；房屋共有人同意房屋抵押的书面意见；金融机构规定的其他资料。

限制情形。同上。

房地关系。抵押的农村房屋和所占用集体建设用地使用权应一并评估。用于抵押的农村房屋所占用的集体建设用地的使用权应与房屋一并抵押，未一并抵押的视为一并抵押。抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土部门办理集体建设用地使用权登记手续。办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。同一农村集体经济组织的成员交纳集体建设用地使用权出让价款的比例应相同。

（四）农村土地承包经营抵押融资（略）

四、几个重要问题的分析说明

（一）关于集体建设用地使用权单独抵押的合法性问题

按照前引《物权法》“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押”的规定似乎表明，法律禁止集体建设用地使用权单独设置抵押（这将集体建设用地使用权的物权权能大打折扣）。但是经过分析后，我们认为：《物权法》之所以如此规定，是因为在法律上农民集体还不能直接出让自己的建设用地使用权。而按照《决定》提出的让集体土地与国有土地享有平等权益的要求，一旦赋予通过出让方式取得集体建设用地使用权的用地者以土地处分权，其享有相应的土地抵押权是理所当然。只是由于目前乡镇、村企业的建设用地使用权大都不是由农民集体直接出让给用地者的（实际表现为无偿占用或租赁），所以用地者没有包括抵押权在内的土地处分权。因此我们在管理办法中规定，土地使用者将集体建设用地使用权进行抵押时，应取得集体经济组织的同意；但是通过出让等流转方式取得集体建设用地使用权的除外。

（二）关于集体建设用地使用权抵押的区域问题

土地抵押是土地流转的特殊表现形式。根据流转区域的不同，集体建设用地使用权流转可以分为土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的流转和城镇建设用地范围内的流转。如果限制了集体建设用地使用权可以出让和转让的区域，事实上也就限制了集体建设用地使用权可以抵押的区域。

但是，《决定》中对集体建设用地使用权流转区域的规定并不明确。《决定》一方面提出“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，似乎表明集体建设用地使用权流转只能在土地规划确定的城镇建设用地范围外进行；另一方面又提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性用地，逐步缩小征地范围”，而目前土地规划确定的城

镇建设用地范围内的集体土地都要实施征收，在这个基础上缩小征地范围，似乎意味着在该区域给集体建设用地使用权流转腾出了一定空间。正是由于对政策理解的矛盾，使得集体建设用地使用权流转及抵押的区域难以确定。决策者为稳妥起见，并考虑到目前的征地补偿还是由政府单方定价而不是按市场评估定价，因此将农村土地产权的抵押区域暂定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，并排除按规划依法列入国家、省重点项目征地范围内的集体土地。

（三）关于农村房屋抵押涉及的宅基地处置问题

按照前引《土地管理法》的规定，农村村民可以出卖、出租自己的住房（只是不能再申请宅基地）；《物权法》第180条的规定，抵押人对有权处分的建筑物和其他土地附着物可以抵押。这实际是赋予了农村村民对其住房的完全处分权。但《物权法》的第184条又明确禁止宅基地使用权抵押。这就形成了法律规定之间的相互冲突。在具体操作实践中，由于土地与其地上的附着物在事实上无法分离，当农村村民抵押其有权处分的住房时，其宅基地使用权实际上是随之抵押了，而且抵押权人也不可能只要求地上附着物的权益，而放弃其占用范围内土地的权益。为了解决这一矛盾且不违反法律规定，我们在管理办法中规定，抵押人办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋占用范围内的宅基地使用权向集体土地所有权人申请出让，将其转化为集体建设用地使用权，并承诺今后不再申请宅基地。当然，为了降低抵押人的经济负担，办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定，政府不会也无权作强行规定。也就是说，按照村民自治的原则，农村集体经济组织可以定一个较低的比例标准。（作者单位：市国土资源局）

第二篇：农村土地承包经营权抵押的实践与思考

农村土地承包经营权抵押的实践与思考

李红宇

内容摘要：通过对国内农地抵押实践做法的介绍，对各地土地承包经营权抵押制度的比较，分析了土地承包经营权抵押的实践的意义和现实局限，旨在为我国最终建立土地承包经营权抵押制度提供借鉴。关键词：土地承包经营权

抵押

制度

实践

2009年3月，人民银行和银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，允许“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”。在此前后，不少地点开始了土地承包经营权抵押的试点工作。试点工作开启，标志着农户“沉睡”的土地资产能够转变为抵押变现的“活”资产，但是土地承包经营权抵押必竟处于探索阶段，试点过程中仍然面临诸多困难，亟需认真研究、总结。

一、各地农地抵押的具体实践

农地抵押肇始于贵州省湄潭县土地金融公司，后经重庆江津、宁夏同心示范引导，现已呈现出试点规模扩大、规范层次逐步提高的趋势。

（一）各地的实践做法 1.湄潭县试点——土地金融公司

1988年，经国务院批准，由中央和地方提供资金组建了贵州省湄潭县土地金融公司，但在实际运作中，其业务重心逐渐被非农贷款所取代。1989年2月公司发放土地使用权直接抵押贷款占比为71.6%，到1990年2月仅为15.58%。1997年因亏损严重被并入湄潭县农村信用联社，但是其成立本身和以土地使用权直接抵押（土地金融公司当时试点对象为林地及地面附着物抵押贷款，不包括耕地抵押贷款）贷款为主营业务，具有首创性启示意义。

2.佳木斯市试点——“四荒”土地抵押

2000年以来，佳木斯市农村信用社等金融机构开始尝试“四荒”土地使用权和土地承包经营权抵押贷款①，截至2007年末，全市累计抵押土地面积达385万亩，发放贷款累计149071万元，受益农户达到50870户。但是此种尝试并没有突破现有的法律规定，其土地承包经营权抵押对象限于通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等农村土地承包经营权，不包括耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权。

3.江津试点——江津模式

2005年国家开发银行重庆市分行推出“江津模式”，支持农业产业化发展。一是开发银行与江津市政府合作搭建融资平台，负责开发银行贷款的管理、企业信用信息的收集等。二是将农民专业合作社改造为农民股份公司，股东（承包农户和转承包者）以户为单位将剩余的承包年限内的土地承包经营权和附着物入股，但是农户口粮田不入股。三是建立贷款担保机制。农民股份公司向国开行贷款，由绿丰农业担保公司以其资产为其提供担保，同时农民股份公司以其股权作为抵押向担保公司提供反担保。上述做法规避了土地承包经营权不得抵押规定，一定程度上解决了规模化经营的资金缺口问题，但是揭开这种股权抵押的“面纱”，仍是将土地承包经营权排除在抵押物之外。

4.宁夏同心试点——土地抵押协会

2006年宁夏同心县农村信用社开始试点。其特点是：在每一个村选举成立土地承包经营权抵押协会，农户志愿加入，每户以不超过自家承包土地总数的2/5加入协会，每亩获得3000元左右的贷款，贷款期间土地仍由农民自己耕种。入股的会员需要贷款时，选择三户已加入了协会的村民和一名协会的常务会员作为担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村民完善了抵押和担保手续后，向信用社提出贷款申请时，再由协会与信用社签订总的担保协议，信用社审查完毕后放款。农户贷款到期不能偿还的，土地承包经营权转让给代其还款的担保人，或者由土地抵押协会转让给有意偿还贷款的其他村民，还清贷款后的抵押人可重新获得承包经营权。同心试点通过土地抵押协会实现对土地承包经营权的抵押权处置、变现，但不会改变土地集体所有性质和土地用途，还保留了抵押人的赎回权。同心试点以保证、抵押联合担保的方式，解决了家庭经营持续发展的后续资金不足问题，增强抵押人守约意识和能力，降低了金融机构发放贷 ① 郭立业：《佳木斯市农村土地使用权和承包经营权抵押贷款业务发展情况分析》[j]，金融参考，2008（8）。款的风险。

5.福建明溪试点——扶持农业大户

从2007年开始，福建明溪开展基于土地流转的土地经营权贷款试点，其抵押人是土地流转中的承租方，承租方通过县土地流转服务中心从村集体或零散农户手中获取土地，并以租赁过来的土地承包经营权作为抵押物向农村信用社抵押贷款。据调查②，该抵押贷款主要为农业大户服务，截至2008年11月末，明溪农村信用社累计发放土地承包经营权抵押贷款588.9万元，涉及土地流转抵押面积3288.6亩，扶持农户40户，但明溪个体农户很少使用这种抵押贷款形式，而是更信赖贷款手续简便、经济的信用贷款、联保贷款和惠农一卡通。土地承包经营权抵押对农户信用具有增级的作用，可以使其获得更高信用额度（相较于信用贷款），因此明溪推出的土地经营权抵押贷款，是适合农业大户的贷款，为农村土地的规模化经营和农业产业化发展提供了契机。

6.信阳平桥试点——失地农户的社会保障

2008年以来信阳市平桥区进行了土地承包经营权抵押贷款尝试，其主要做法是：一是在区、各乡镇设立信用担保中心，对贷款农民的信用、资产等信息进行认证、评定，由信用担保中心为贷款农户提供担保。二是成立覆盖区、乡两级的物权交易中心，中心登记农村物权委托流转和受让情况、发布物权交易信息、办理委托物权交易。三是各乡镇成立规范化的金融服务中心，将信用担保、物权交易、贷款办理集中进行。农户有贷款需求时，持“土地承包经营权”证书到相关金融机构申请办理抵押（担保）贷款，也可到农村信用担保中心以“土地承包经营权”证为反担保抵押物申请担保，由物权交易中心委托评估机构进行评估，农户和信用担保中心根据评估结果签订担保和反担保合同，而后由信用担保中心向金融机构进行现金担保，农户即可获得金融机构的贷款；贷款到期无法还款的，由物权交易中心按评估值对抵押的“五权”资产进行处置，变现后向担保机构付还本息。为保障失地农户权利，对因无力偿还担保贷款而失去土地等抵押物，丧失基本生活条件的农村居民可转为城镇居民户口，在五年内同时享受农村和城镇户口的一切政策待遇；将丧失基本生活条件的农民纳入城镇就业服务和政策扶持范 ② 参见曾章蓉 王欢欢：结合“土地承包经营权抵押贷款”探讨农户小额信贷新模式[J]，农村金融研究（9）。围优先安排就业；可自主选择新型农村社会养老保险或城镇职工基本养老保险，对个人需交纳的费用由区、乡财政按30%补助3年；对失去住宅并自愿退出宅基地，整户转为城镇户口的农民，纳入公共廉租房保障范围，其中年满16周岁以上的农民，参保所需资金由国土部门核准的退出宅基地补偿费代缴，等等。

7.武汉试点——农业规模经营

近年来武汉市土地流转市场发展较快，截至2011年土地流转面积占全市家庭承包耕地总面积的比例已超过20%。为解决农业规模生产中存在的融资难问题,武汉市成立了武汉农村综合产权交易所，出台了《武汉农村产权登记托管管理办法(试行)》、《武汉市农村土地经营权评估办法(试行)》、《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)》，并于2009年10月26日启动农村土地经营权抵押贷款试点，首批申请的3家农业企业以4046亩农村土地经营权为抵押物,获得1400万元银行贷款。

8.崇州试点——不同土地经营人都有融资机会

按照土地经营人不同，崇州市将土地承包经营权抵押分为三大类型，即土地家庭经营农户、土地股份合作社、公司（规模经营业主），其中农户必须持有《农村土地承包经营权证》和《农村土地承包合同》；土地股份合作社必须按《农民专业合作社法》依法成立，且符合章程规定的成员出资条件；企业和规模经营业主必须依法取得《农村土地经营权证》，且流转租金支付在一年以上。三种不同的经营权抵押，其融资贷款的流程也有不同，其中合作社、公司（规模经营业主）的土地经营权贷款必须获得《农村土地经营权证》，凭经营权才能向银行申请贷款。

（二）对试点地区实践的评价

1.合法性分析。从合法性来讲，湄潭试点、佳木斯试点和宁夏同心试点都未超越现行法律的规定。其中，宁夏同心将林地抵押、四荒地抵押扩展到家庭土地承包经营权抵押是一大飞跃，但应该看到，宁夏试点名为土地承包经营权抵押，实为以土地流转收益权和地上附着物的抵押，以上述财产作抵押是不违反担保法和物权法规定的。而江津试点、明溪试点、平桥试点、武汉试点、崇州试点均突破现有的法律规定，试点地区的金融机构将因违反法律的强制性规定而承担无效贷款的法律后果。实践中，试点地区银行为了规避这种法律风险，很少（或不）接纳土地承包经营权直接抵押贷款，而是采取变通方式，将个人信用担保与土地承包经营权抵押联合，或以担保公司（有的为物权担保中心）的担保取得贷款，以业主的土地承包经营权（或土地经营权）或个人信用向担保公司（物权担保中心）提供反担保。因此，这些抵押试点并未真正发挥土地承包经营权的抵押融资功能，而是增加了抵押人的融资成本，是“假抵押”、“变相抵押”，不是担保法意义上的抵押。真正意义土地承包经营权抵押是直接抵押，是“裸体”抵押，不是间接抵押或联合担保（抵押）。

2.经营模式分析。从土地承包经营权抵押授信的对象来讲，江津试点、明溪试点、武汉试点、崇州试点均以农业大户、规模化经营业主为主要对象，具有明显的政策倾向性，体现出在经济发达或土地流转活跃地区，政府通过土地承包经营权抵押贷款的开展，推动土地规模化经营和农业产业化经营，以实现农业发展、农民增收和农村富裕的迫切愿望，所以上述抵押试点对应于大农户、大农业。而宁夏同心和信阳平桥抵押试点，反映了在经济落后、融资手段缺乏地区的一种制度安排，它给农户开启了一扇融资大门、是对以家庭经营为主的农村基本制度一种支持和鼓励，尽管相对于信用担保等方式，土地抵押有融资成本高、手续繁琐的缺点，但毕竟农户多了一个融资手段，它提高了农民的信用等级。因此，土地承包经营权抵押品种设计不仅要兼顾到地区发展不平衡的实际，而且要兼顾到不同利益主体的需求，尤其要尊重农户在土地抵押中的自由选择权和决定权。

3.试点路径分析。从早期的佳木斯市试点到江津试点再到宁夏同心试点，以土地承包经营权抵押是农户与金融组织博弈、自主协商的结果，这种制度变迁是一种自下而上的需求诱致性制度变迁。到后期，政府主动介入到土地流转和抵押市场，为融资主体提供担保或社会保障，以解决农村融资难和失地农民的后顾之忧，因此，从后期的信阳平桥的试点到成都、重庆的城乡统筹一体化，是一种由政府主导的农户被动接受而且上升到属于国家战略的一种土地流转（抵押）模式，呈现出规模大、层次高、配套措施完善的特点，是政府主动作为的强制性制度变迁。上述变动说明，土地承包经营权抵押已不仅仅是农户等经济主体的一种融资工具，更是地方政府主动介入到农村经济、社会发展和农业现代化的一个抓手。

二、国内不同地区农地抵押制度的比较 本文选取重庆、成都、辽宁、山东济宁、浙江湖州、江西万年、河南信阳等地的抵押制度③为研究对象，从抵押标的、抵押登记、抵押处置等方面入手，探究这些制度在建构中的异同处，分析其存在原因和问题。

（一）关于抵押标的

1．土地承包经营权和农村土地经营权（土地经营使用权）都可以抵押。如成都、重庆的土地抵押规定。在重庆实行土地承包经营权证“一证”抵押制度④，不管是农户抵押还是为农村土地流转受让方提供抵押（但是受让方通过转包出租入股流转方式取得土地使用权无需办理使用权登记），实质仍是土地承包经营权抵押；成都实行“双证”抵押制度，即承包方农户取得的《农村土地承包经营权证》或规模经营业主取得并经登记的《农村土地经营权证》都可以抵押⑤。上述规定主要基于对受让方取得经营权的性质认定不同而造成的，笔者赞成“一证”抵押制度，这是建立在剥离农村土地承包经营权不应具有的社会价值，还原其财产属性、经济价值的必然结果。从物权登记的角度来说，受让方以取得的土地承包经营权进行抵押的，应通过登记取得土地承包经营权证书后才能办理抵押，否则受让方不得以流入的土地抵押。

2．仅土地经营权可以抵押。土地承包经营权抵押标的限定为经过土地流转之后取得的经营权上。如，万年县将抵押人限定于耕地经营权人，且经营耕地面积至少在50亩以上⑥；河南信阳将“经过土地流转、经营规模在50亩以上土地承包经营权”⑦列为可以设定担保的对象；湖州将土地经营规模限定在10亩以上或基础设施投入10万元以上的高效农业项目。上述规定将具有一定规模的土地承包经营权列为主要金融支持对象，无可厚非，但是将农户的土地承包经营权排除在抵押范围之外（湖州例外），无疑是缺乏法理依据和社会根基的，试问原权利 ③ 1.重庆出台的土地抵押制度包括《重庆市人民政府办公厅关于开展土地承包经营权居民房屋和林权抵押贷款及农户小额信用贷款工作的实施意见》（渝办发[2011]11号）、《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》（渝金发[2011]4号）、《云阳县农村土地承包经营权抵押贷款登记管理办法（试行）》（云阳府办发[2011]233号）、《大足县农村土地承包经营权抵押及处置办法（试行）》（足府办发[2011]177号）；2.成都出台的抵押制度：《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》；3.辽宁省：《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》（辽农信联[2008]386号）；4.山东济宁：《济宁市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》；5.浙江湖州：《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》、《长兴县农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》（长政办发[2010]70号）；6.江西万年县：《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》；7.河南信阳：《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》（信农改发[2009]1号）。④ 参见《重庆市农村土地承包经营权抵押登记实施细则（试行）》第8条第1项、第3项规定。⑤ 参见《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》第5条、第6条规定。⑥ 参见《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》第2条、第3条规定。⑦ 参见《信阳市农村物权确认和抵（质）押担保暂行办法》第9条第1款第2项规定。不能抵押，何谈继承的权利抵押。

3．土地承包经营权抵押。大致划分为三类，一是将抵押对象限定在农村居民取得的土地承包经营权，而对于土地流转中流入方取得的经营权能否抵押没有规定，如，山东济宁农村土地承包经营权抵押贷款的规定；二是对土地承包经营权抵押设一定门槛，仅有土地承包经营权证还不能满足抵押条件，还必须附加其他保证条件，如湖州的规定土地先期投入必须在10万元以上⑧；三是将土地承包经营权限定于特定的农业，如辽宁省农村信用社的土地承包经营权抵押规定⑨，限定于农村种植业和养殖业。上述规定限制了土地承包经营权的流动性、投资性和融资功能，表现出土地承包经营权财产功能的不彻底性和怀疑性，实质是变相否定了土地承包经营权抵押价值。

（三）关于抵押人

一是承包方农户或规模经营业主，如成都的规定⑩；二是规模经营户，如江西万年的规定11；三是农户，如济宁的规定12。笔者认为，成都的规定具有推广意义，一方面没有对抵押人的融资能力进行限制——农户、规模经营户都可以抵押，体现出融资机会的公平性；另一方面，又指明了政策大力扶持的对象——规模经营户，引导支持规模经营业主发展成为农业生产中的主导力量。

（四）关于抵押权人

重庆、四川、浙江、山东等地的抵押规则，都将抵押权人设定为银行业金融机构，可见这种制度设计具有迎合商业金融运行规则的特点。有资料表明，在日本、台湾、韩国，商业金融根本进不了农村13，而是农会、农协的天下，是熟人社会的金融。因此，对我国农村土地抵押制度设计不能机械照搬商业金融模式。

（五）关于价值评估

大致有两种形式，一是抵押当事人协商确定，适用于小额贷款情形；一是由中介机构评估确定，适用于较大金额贷款或有争议的情况。无论是专业评估还是 ⑧⑨ 参见《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第6条第1项规定。

参见《辽宁省农村信用社土地承包经营权抵押贷款管理暂行办法》第4条、第8条规定。⑩ 参见《成都市农村土地承包经营权抵押融资管理办法（试行）》第5条、第6条规定。11 参见《万年县农村土地承包经营权抵押登记管理办法（试行）》第3条规定。12 参见《济宁市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第5条、第6条规定。13参见中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文同志2012年在农村改革试验区汇报座谈会上的讲话。当事人协商确定，土地承包经营权价值评估，一方面要以土地上的收益物（或将来的收益物）价值和土地流转的“对价”为评估的基本依据，另一方面，又要兼顾到失地农民的后续保障，不能一次性支付货币资金了事。实践中针对低估土地承包经营权抵押价值的情况，有必要设定最低的土地流转价格保护制度，如成都市规定，抵押物的价值不得低于区（市）县政府公布的同期、同地区、同类型农村土地承包经营权基准价格，就值得借鉴。

（六）关于抵押登记

试点地区对土地承包经营权抵押的设立、变更和注销均实行登记生效主义，即不经登记不发生效力，符合我国物权法确定的物权公示基本原则。对登记内容，成都、重庆要求比较严格，如成都规定办理土地承包经营权抵押登记时除提供抵押登记申请书等资料外，还需要提交农村土地承包经营权价值证明材料。严格的登记主义旨在保证交易安全，却对交易效率估计不足。因此，应合理确定抵押权变动时需要登记的资料。此外，考虑到农村土地流转的复杂性，登记机关对登记资料的审查，应实行书面审查和必要的实地核实相结合的原则，而不能仅规定登记机关形式审查职责14。

（七）关于抵押权实现方式

比较典型有三种：1．成都方式。成都方式包括协商、收购和仲裁诉讼，特别之处在于“收购”。所谓收购，即由当地集体经济组织或农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购农村土地承包经营权（农村土地经营权）。以村集体经济组织为流转对象，符合我国农村土地基本制度，但该实现方式受制于集体经济组织经济实力；以农村产权抵押融资风险基金作为流转对象，有助于解决抵押权实现难问题，由于农村产权抵押融资风险基金主要出资人是国家，因此抵押权实现意味着国家最终成为农村土地流转的当事人，这与我国现行的农村基本经济制度相悖。成都方式还规定了优先权制度，即抵押人在处置抵押的农村土地承包经营权（农村土地经营权）时，原承包方农户、所在集体经济组织成员有优先购买权，上述规定值得肯定，进一步维护了我国农村土地产权制度，但如何保障优先权、实现优先权，值得进一步探讨。

参见重庆、成都、海南、湖州等地土地抵押登记制度规定。2．大足方式。大足县土地承包经营权抵押实现方式包括协商、诉讼和流转，其特色在于流转。《大足县农村土地承包经营权抵押及处置办法》规定，进行抵押贷款农户、土地流转经营大户到期的确没有能力偿还的，经贷款银行、金融办确认后，贷款银行、金融办出具相关手续，经土地登记机构同意，贷款银行按照协议对贷款户的土地承包经营权流转，土地流转方式只能采取转包和出租的方式进行，且抵押权人流转贷款农户土地经营权的期限以收益达到贷款农户所贷的金额为准。上述规定，符合我国土地承包经营权制度有关规定精神，但是将金融办确认、土地登记机构同意作为抵押权实现的条件，对交易安全担心有余，而对交易效率重视不足。

3．湖州方式。湖州方式规定了五种，即转让、变更、变现、诉讼和其他合法形式，其中转让、变更方式值得关注。所谓转让，是依法通过交易市场将抵押物进入流转市场，通过获取转让收益清偿贷款本息15。由于转让这一行为，会导致农户永久性的失去承包土地，不仅剥夺了农户对集体土地进行再次承包的期待权，还否定了统分结合的农村集体经济经营体制，因此，以转让方式实现抵押权应予以禁止。所谓变更，是依法通过交易市场将抵押物进入流通市场，通过变更方式，在不改变土地用途的情况下，变更土地经营人，由新的土地经营人履行还贷义务。因此，当债务履行期限届满抵押权人未受清偿时，抵押权人可与抵押人协商以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，即以出租、转包的方式实现抵押权，该种方式符合我国法律的有关规定，应予以支持。

三、农村土地承包经营权抵押实践的意义、局限

（一）试点经验具有开创性与初步性

各地顺应我国农业经营发展新形势，大胆开展土地承包经营权抵押试点，对完善农村基本经济制度、推进农村金融创新、促进农业经营现代化具有重要的突破意义和实践价值。但是从试点情况看，进展仍是初步的。由于试点的层级所限，试点地区没能站在从构建完善符合我国农业现代化方向的农村基本经济制度的高度上进行创新，困扰土地承包经营权抵押实现的一些问题没有得到解决。如进一步明确集体土地所有权、土地承包经营权、集体经济组织成员权的具体内容、权利界限、相互关系与区别等，即确权问题未能有效解决。同时，对于失地农民 15 参见《湖州市农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》第20条第5款规定。的权益保障、粮食安全、农村集体经济组织稳定与存续等相关配套制度，考虑不足。这些缺陷，限制了试点经验对全国的借鉴意义。

（二）试点制度仍停留在政策层面，未上升为法律

各地通过制度创新为土地承包经营权抵押明确路径和保障，为试点奠定了制度保障。但土地承包经营权抵押作为一项民事基本制度，从规范层次来看，仅通过部门文件、地方政策加以规定，其立法层次低，法律效力不高。因为土地承包经营权抵押作为一项物权制度16，既不能由当事人约定，也不能通过行政手段或其他非立法手段创设。从规范的稳定性看，抵押制度以政策文件形式表现具有随形势改变而变化的特点，以政策性文件构建的土地权利义务关系不具有稳定性，而土地权利义务关系的稳定是土地当事人进行长期投资、交易重要因素。实践中，金融机构往往通过设置各种附加抵押条件来规避法律风险，一定程度上降低了试点扩大的动力。因此，在条件成熟时，建立土地承包经营权抵押法律制度才是必由之路。

（三）试点地区是在遵循商业金融运作特点基础上进行的土地抵押制度设计和实践

总的来看，参与试点的基本为商业性金融，对抵押机制的设计主要考虑如何获取商业性金融支持、保障商业性金融权益，未能坚持金融应适应农业经济发展需要的原则，未在创新农村土地制度、实现土地承包经营权抵押的同时，积极构建符合新时期我国农业经营发展现状和前进方向的金融形式，如农民合作性金融、资金互助社等以农村熟人社会、人际关系信用为基础的金融形式。

《中华人民共和国物权法》第5条规定“物权的种类和内容，由法律规定。”

第三篇：开展农村土地综合整治的实践与思考

开展农村土地综合整治的实践与思考

农村土地综合整治事关长远、牵动全局，只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能实现“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”

大规模推进土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。只有拓宽视野，整体谋划，创新思路，统筹推进，才能获得“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的多赢效应。政府首要的是要让群众理解、支持。当地干部介绍，灾后重建之初，为了向老百姓宣传灾后重建和挂钩政策，翠月湖镇党委、政府先后召开座谈会40次、发放群众意愿调查表2000余份，充分倾听、了解群众需求。确定了统规自建的办法后，政府全程做好为农民服务的工作。在农房建设中，先后为群众协调解决建房贷款、建材联系供应等难题300余件，切实解决群众切身困难。

突出规划引领。土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全域整治，需要在全域规划、全域设计的基础上统筹推进。推进农村土地综合整治，必须坚持规划先行，综合考虑田、水、路、林、村优化布局和现代农业建设，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业等，注重保持农村风貌和当地特色，保留传统的农耕文化和民俗文化的积极元素，建设与城镇同样便利而风貌有别的现代农村。强化资金整合。按照现有政策，可以整合五个方面的资金来投入综合整治。一是土地整理开发专项资金。包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业土地开发部分。二是城乡建设用地增减挂钩增值收益。三是各类涉农资金。四是社会资金。五是财税和金融支持。

做活结合文章。重点抓好三个结合：一是综合整治与新农村建设相结合。按照新农村建设的要求，着力加强土地整理，集中连片推进土地平整和农田水利、田间道路、田间防护林等建设，切实提高农业综合生产能力；着力推进村庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中，产业集聚发展的新农村格局；着力抓好设施配套，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化，切实改善人居环境；着力发展现代农业，提高农业产业化水平，促进农业增效、农民增收，最终实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标。二是综合整治与城乡建设用地增减挂钩相结合。要在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，优先保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设，并为当地农村集体经济发展留足空间，富余部分可以用于城乡建设用地增减挂钩，调剂到城镇。三是综合整治与承包经营权流转相结合。按照依法自愿有偿的原则，在坚持不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下，鼓励城乡各类经营主体以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，引导土地向规模经营集中。

探索机制创新。一是创新项目实施方式。各级政府成立土地综合整治工作领导小组，主要负责项目审批和统筹调度，国土资源等相关部门组建工作机构，负责具体项目的组织实施，构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。二是创新资金投入方式。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，仍然实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。三是创新新增耕地管理方式。及时将新增耕地发包给集体成员承包经营，并确权发证，设立项目区耕地后期管护资金，对农民在一定年限内耕种新开垦耕地给予适当补贴，有效调动农民耕作新增耕地的积极性。

维护群众权益。要充分体现群众意愿，对运作模式、规划设计、耕地整理、旧房改造、新居建设和社会保障等各方面，全程吸收群众代表参与，通过公告、听证、公示、票决等方式，广泛征求村民组织和农民对土地整治的意见，并依法签订协议，每个项目必须得到三分之二以上的群众赞成才能实施。要积极帮助群众增收。想方设法创造条件，让当地农民参与土地整治工程建设获得劳务收入。通过土地流转，如承包地转包、出租、入股等方式，使农民获得稳定的“地租”收入。通过促进结构调整，提高综合效益，促进农民发展现代农业增收。三要全力保障群众合法权益。

陶明伦指出，思想认识要提高。我们上项目，促发展，首要破解的是瓶颈制约的问题，尤其是土地问题。做好农村土地综合整治工作能实现粮食增产、指标增加、农民增地、效益增值的多赢局面。粮食总量的增加，主要靠扩大面积和提高单产，农村土地综合整治就能解决这个问题。建设用地的指标增加，需要我们执行政策，争取支持帮助，要求我们从内部挖潜，做到占补平衡。农民拥有土地的面积的增加，需要我们加强引导、服务和支持。农村土地综合整治效益的叠加增值，可带动整体工作特别是农村工作推进，既具有经济效益，也具有社会效益。可以说，土地综合整治是推动经济发展方式转变的重要举措，是落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度的必然要求，是缓解各地建设用地需求矛盾的现实选择，是推进新农村建设的具体抓手。做好这项工作，也是落实中原经济区建设任务和“三具两基一抓手”要求的重要切入点，是改善民生、服务群众的具体体现。全市各级各部门必须把这项工作摆上重要议事日程，花大力气，下真工夫，把农村土地综合整治工作抓紧抓好、抓出成效。

陶明伦指出，关键环节要抓住。做好农村土地综合整治工作，要按照统一规划、集中布局、规模整治、分步实施的要求，围绕关键环节，认真做好工作。一抓规划编制。就是要做好增减挂钩规划、土地利用总体规划和新农村建设规划；二抓项目申报。开展土地综合整治必须按照“三具两基一抓手”的要求，把具体工作细化为具体项目。三抓资金筹措。要坚持政府引导、社会参与、市场运作、多元投入的原则，捆绑整合使用各类涉农资金，最大限度地发挥资金的集约和规模效应。四抓示范带动。示范村一定要选战斗力强的两委班子，切实发挥示范带动的作用。五抓设施配套。对水、电、路、通讯等基础设施要统一规划，从长计议。要高度重视粪便污水处理，集中建沼气池等设施配套。同时要认真做好村里的水系规划。六抓时间进度。规划的申报、项目的审批、资金的下拨都有时间节点，抓好今年项目申报的同时，着手准备明年项目的申报。七抓工作机遇。农村宅基地退出机制改革是个很好的机遇，各县（市、区）要结合实际，抓住机遇，尽快申报项目。当前已经进入农闲时节，一定要抓住难得的时机，加快工作进度。

陶明伦指出，组织领导要加强。农村土地综合整治是一项艰巨的工作任务，必须加强组织领导，统筹各方力量，形成推进合力。一要学习政策。农村土地综合整治相关政策的含金量非常高，如农村土地综合整治整理出来的土地，可直接转为建设用地，并且免除全部税费。对这些政策一定要吃透，用好用活。二要研究方法。在拆迁当中，要采取“四加二”工作法等方法，有利于和谐拆迁、友情拆迁，把工作做细，得到群众的拥护，让老百姓满意，使整个农村土地综合整治工作顺利推进。三要统筹兼顾。农村土地综合整治要与新农村建设相结合，与涉农项目的综合整治相结合，与改善农村基础设施建设条件相结合，与“扶弱培强”工程相结合，做到相互促进，共同发展。四要完善机制。要组织领导，县（市、区）政府主要负责人要亲自问，乡镇一级负责人要全力抓。对工作力度大、成效好的地方要给予支持。

撤并村屯建新村 腾出土地搞复垦 依安为农村土地整治奠基铺路

本报讯（首席记者 邱丽娜）近年来，依安县围绕节约集约利用土地、推进新农村建设，创新思路，优化举措，走出了一条撤并村屯建新村、腾出土地搞复垦、产业发展促增收、设施完备增保障、农民生活城镇化的发展之路，在建新拆旧复垦、推进土地综合整治、努力为示范省建设奠基铺路等诸多方面，进行了有益的尝试和积极的探索，成为首批“国家农村土地整治示范县”。

依安县幅员面积3685平方公里，辖5镇10乡148个行政村和7个农林牧场，总人口50万，耕地400万亩。近年来，在新农村建设中，该县立足县情实际，走出了一条建设区域中心村、整治复垦宅基地的多赢之路。依龙镇丰林村率先进行了撤屯并村、集中盖楼，通过合并3个村、撤并13个自然屯，不仅让农民住上公寓，过上城里人的生活，而且已腾出4100亩宅基地，其中3223亩复垦为耕地。复垦成优质耕地后，以每亩240元发包，年可创收77.35万元。

为把丰林村撤屯并村建设区域中心村、腾出宅基地搞整治复垦工作推进下去，依安县采取召开村干部会议、村民代表会议、走家入户座谈等方式，积极宣传国家、省市和县推进新农村建设、泥草房改造以及土地整治示范建设的战略部署和扶持政策，让农民认识到抓改造、搞建设进而推进土地综合整治的大好机遇；大力宣传撤屯并村、集中盖楼、建设中心村、复垦宅基地所带来的增加耕地面积、实现资源共享、促进产业发展、有利于增收致富、改变生产生活方式、加快城乡一体化发展等诸多益处，让农民看到撤屯并村建设中心社区的大好前景；与群众共同算经济账，通过算账对比，让农民明白，建设100平方米的砖房，利用空间相当于80平方米的楼房，且砖房的舒适度不如楼房，建这样的砖房、楼房，投入分别为10万元和8万元，扶持资金分别为1万元和2万元，投入上里外反差3万元。通过这样的宣传动员，使农民群众从思想上真正认识到撤屯并村建设中心村有大账可算，彻底打消了有钱不愿改、无钱不能改的思想顾虑，自愿放弃了土坯房变砖平房就地改造的传统模式，为建设中心村、整治复垦宅基地打下了坚实的思想基础。

按照“撤并自然屯、建设中心村、发展小城镇”的总体要求，该县以撤屯并村、集中盖楼、建设中心村为主要模式，推进泥草房改造工程。通过建楼16栋，吸纳1010户近5000人住进新居，实现了3个村13个屯的全面撤并，倒出了全部的宅基地。特别是为解决老弱病残户无力改造、无钱改造、住不起楼的问题，采取“集中建设、统一管理、产权归公、免费入住、独立生活”的方式，利用扶贫、民政、村集体等资金，在农民住宅楼的第一层楼建设了零租公寓，让这些绝对贫困户也住进新居，保证了整屯整村撤并、原宅基地整治复垦的顺利实现。

调研农村土地综合整治工作 记者 谢国庆 实习生 刘瑞朝

昨日下午，省国土厅副厅长李志民到夏邑县就农村土地综合整治工作进行调研，副市长贾瑞琴陪同。

李志民首先来到夏邑县李集镇孟楼村，孟楼村通过聘请市规划设计院科学设计，制定了建设规划、土地综合整治规划，通过拆迁整治新增耕地面积540亩，李志民听到这个情况很高兴，他说，农村土地整治意义深远，有利于推进新农村建设，有利于改善农民生产生活条件，有利于促进节约集约用地。就如何进一步推进农村土地整治工作，他强调，第一，农村土地整治工作一定要以改善农民生产生活条件、给农民群众带来更多利益、把农村建设得更美好、更好推动新农村建设为指导思想，以尊重农民意愿、让农民得实惠、让农民满意为前提。第二，通过农村土地整治形成的建设用地指标，要优先保证农村发展，保证农民今后的建设用地需求得到满足。第三，农村土地整治后的收益和利益一定要向农民倾斜，更多地保证农民收入有增加。

随后，李志民一行还分别到夏邑县北镇乡2010年第一批补充耕地项目和歧河乡蔡河村，详细查看房屋拆迁、土地规划整理以及复垦情况。

李志民强调，当前应从更高层次持续推进农村土地整治，使新农村建设和城镇化双轮驱动，加快统筹城乡发展。要将农村土地整治与加强县城、中心镇的发展结合起来。同时，农村公共服务设施和基础设施的用地要留多一些，留足一些。在前一阶段工作的基础上，认真总结经验，继续鼓劲，进一步完善土地执法的长效机制，切实巩固查处整治成果，更好地规范商丘市土地管理秩序。

保护耕地守红线 节约集约促发展 文/图本报记者 高会鹏

随着经济社会的发展和人口的不断增加，人多地少的矛盾越来越突出。

梁园区地处商丘市中心城区，全区辖10个乡（镇）、8个街道办事处，238个行政村，人口80万人，耕地总面积40049.47公顷，人均耕地0.75亩，低于全国和全省平均水平。

近年来，梁园国土分局坚持以科学发展观为指导，坚守耕地红线，大力开展节约集约用地，努力破解土地资源供需矛盾，积极探索构建科学发展新机制，保护资源更加规范，保障发展更加持续有力，服务社会更加全面优质，为梁园区经济社会又好又快发展提供可靠的资源保障。

多措并举促保护 千方百计保红线

梁园国土分局党组一班人始终将保护耕地作为国土资源管理工作的重中之重，建立和健全了基本农田保护责任制度、基本农田保护标志管护制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度和基本农田质量保护制度，切实做好执法巡查工作，预防土地违法行为的发生，严厉打击违法占用耕地行为。今年以来，共查处各类土地违法案件近30宗，拆除违法占用耕地建筑物4万平方米，复耕土地150亩。为进一步增强社会各界干部群众的耕地保护意识，该局多方筹集资金在高速公路、国道、省道出入口处制作基本农田保护喷绘图、宣传牌800余幅。通过以上措施，确保了梁园区耕地保护面积稳定在4万公顷以上，基本农田保护面积稳定在3.4万公顷以上，全区连续10年实现了耕地总量动态平衡。

梁园区地处黄河故道，由于河水多年的冲积造成很多土地凸凹不平，再加上大多数年份的降雨量满足不了农作物的生长需要，农田产值较低。针对这种情况，梁园国土分局积极申请国家、省、市土地整理项目资金5100万元，对黄河故道岸边的刘口乡6个行政村、李庄乡9个行政村、王楼乡10个行政村、周集乡6个行政村、张阁镇4个行政村的2943公顷中低产田进行开发整理，通过实施土地平整工程、农田水利工程、道路工程以及防护林工程等对中低产田进行改造，建成了田成方、路成排、林成行、旱能浇、涝能排的高效节水灌溉农业区，新增耕地284.4公顷。

综合整治拓空间 统筹城乡促协调

为加快农村土地综合整治、统筹城乡发展，促进社会主义新农村建设，梁园区以点带面开展“拆村腾地”，推进农村土地综合整治，积极引导农民向小城镇和中心村集中，提高土地利用率。

目前，通过农村土地综合整治，平原街道办事处逯庄村旧貌换新颜，新村329户村民仅占地45亩，原来低矮的平房旧村庄变成了14幢住宅楼、建筑面积达5万多平方米的现代化住宅小区，节约土地150亩。今年该局又启动了市级农村土地综合整治试点村3个，区级农村试点村12个，整治工作正在全面实施。通过土地综合整治，拓展了用地空间，促进了城乡的协调发展。

盘活存量深挖掘 节约集约促发展

在保护耕地的同时，梁园国土分局按照“严控总量、盘活存量、集约高效”的原则，用足用活相关政策，积极搭建土地融资平台，进一步完善市场化运作机制，努力盘活全区存量国有土地，做好国有土地这篇大文章。

梁园国土分局将空闲、废弃、闲置和低效利用的土地作为土地开发利用的重点，从而有效提高了建设用地利用效率。对存量土地全面清查，建立了存量土地动态档案，全面、及时、准确掌握存量土地情况。按照“以用为先、依法进行、分类处理、集约使用”的原则，根据不同情况，盘活消化闲置土地，近年来全区共盘活低效利用、闲置土地1693.40亩，同时关闭了全区126座黏土砖瓦窑场，并复耕土地面积7884亩，将盘活出的建设用地优先安排给符合国家产业政策和省、市重点建设项目使用；对不符合国家产业政策，或投资强度、产出率、建筑密度、容积率等指标达不到行业标准的项目绝不供地或予以核减，而且对投资强度、建设进度的实施情况进行了督促落实。

为促进梁园区产业集聚区建设，梁园国土分局按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的工作思路，优先安排产业集聚区用地，将土地利用计划指标重点向产业集聚区倾斜，目前已报批产业集聚区用地7875亩，保障了集聚区建设的用地需求，为梁园区经济社会的又好又快发展作出了积极贡献。统筹利用国土资源 助推中原经济区建设 彭显文

构建中原经济区是一个大命题，也是一项重要工作，国土资源部门将发挥资源优势，全力支持和保障中原经济区建设与发展，向农村要地、内涵挖潜，努力探索不以牺牲粮食和农业为代价，促进工业化、城镇化、农业现代化的协调发展。

一、对接中原经济区，商丘具有明显资源优势

我市有三大优势产业。一是农业优势。我市粮食单产连续6年增产，总产连续4年稳定在100亿斤以上。去年，粮食总产量再创历史新高，达到122亿斤，位居全省第3位。以占全省6.41%的土地承载了占全省8.3%的人口，以占全省9%的耕地生产了占全省12.5%的粮食。二是煤炭优势。我市矿产资源丰富，特别是煤炭资源优势突出，永城市境内的已探明煤炭资源储量33.546亿吨，远景储量近100亿吨（含天然焦59348万吨），约占全省探明储量的12.9%，是全国六大无烟煤基地之一。2009年，实际生产原煤达到1542.11万吨，实现销售收入90.4亿元。三是文化优势。商丘是中华文明的发祥地之一，是国家级历史文化名城，有着浓厚的“三子”文化和“三商”文化，名胜古迹众多，文化旅游资源丰富。

二、融入中原经济区，商丘面临三大主要矛盾

省委、省政府提出构建中原经济区的战略构想，并力争将其上升到国家战略。商丘要想融入这个宏大的中原经济区，在找准自己的定位后，更要明确自己面临的主要矛盾，把优势做大做强，把劣势慢慢转化为优势，这才能更好地融入中原经济区，加快商丘经济社会平稳较快发展。当前，在国土资源方面，商丘主要面临三大难题。

用地指标不足。若按我市目前每年城镇化率递增2%的速度，每年约有16.49万农村人口进城，以每人需110平方米用地标准测算，每年需增加2.72万亩建设用地；若按我市每年GDP增长12%的速度测算，每年需增加2.04万亩建设用地。综合分析，从现在到2020年我市建设用地总需求量在30万亩以上，其中现在每年的实际用地需求均在2万亩左右。然而省每年下达我市建设用地指标仅有5000亩左右，可以说杯水车薪，用地矛盾突出。

补充耕地后备资源不足。据数据显示，我市35.1万亩未利用土地中仅有9.81万亩可开发为农用地，而可开发的未利用地现状大部分都是零星林地、深沟、浅滩等，开发难度大、成本高。特别是市辖三区耕地后备资源更加匮乏，仅有2589亩可开发的耕地后备资源。

优势彰显不力。我市虽然每年为国家粮食安全作出了较大贡献，但粮食增产并未带动群众致富，粮食深加工链条尚不完善，以粮食加工为主的工业机构不尽合理，没有形成规模效应。

三、构建中原经济区，商丘要走出一条自己的路

每一项政策的出台，每一个决策的落实，都要脚踏实地地去做。构建中原经济区，商丘要奋勇争先，充分利用自身优势，走出一条有商丘特色的科学发展之路。

大力挖掘农村建设用地潜力，是一项破解我市发展难题和统筹城乡发展的重大工程，不仅能解决我市城镇化、工业化进程中用地指标问题，更重要的是通过拆村并点和土地综合整治促进农业现代化，可以改善农村面貌，整理出更多耕地、生产出更多粮食，稳固商丘粮食主产区地位。

目前，我市挖掘农村建设用地潜力的方式主要有三种。一是农村空闲宅基地退出。如果全市按30%的农村闲置宅基地退出计（一家四口、人均271平方米），一家占用1084平方米。如果全市约40.9万户农村空闲宅基地退出，可带来72.97万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。二是小村合大村，建设中心村、中心社区。全市4626个行政村，16755个自然村，通过撤村并点，建设中心村和中心社区，实现人口的集中居住。按每户300平方米的用地标准计算，每户节约用地784平方米，可带来112万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。三是农村人口城镇化转移。我市目前城镇化率为35%，到2020年要达到55%。这就意味着全市将有约164.87万农民进城，按农村人均271平方米的用地标准计算，农民退出宅基地，可带来67万亩补充耕地或城乡建设用地潜力。

近期，省国土资源厅已把我市列为全省农村空闲宅基地退出机制改革的试验区。我们相信，通过全市上下的共同努力，我们一定能够走出一条具有商丘农区特色的快速发展之路。

第四篇：我国农村土地产权制度改革的几点思考

我国农村土地产权制度改革的几点思考

牛凤瑞

一、我国正处于土地利用结构大变动时期

城市化是我国低成本实现现代化的必由之路。城市化提高社会要素整体配置效率，没有城市化依托的工业化将支付极高的分散化成本；一个社会从事农业的劳动力越多，物质财富的代际积累能力越弱，一个大多数人生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的，解决“三农”问题的主导权在城市而不是在农村；城市是节能减排、发展循环经济的依托，也是优化经济结构的主体和第三产业发展的依托，享受同等生活水平在城市消费比在农村更节约。在完成工业化和实现城市化过程中，城市建设用地大规模扩张，农村建设用地大幅度减少是历史的阶段性必然。

合理的城市化用地是更集约的用地。满足合理的城市化用地需求不会对我国粮食安全形成威胁，而是践行保护耕地基本国策的重要前提，也是实现城市化必须支付的成本。因为在城市化用地增量和农村建设用地减量之间存在着后者大于前者的置换关系。我国城市建设人均用地与农村居民点人均用地之比在1:2以上。以80%以上的人口居住在城市计算，我国为实现城市化需要增加耕地占用面积的上限为6000万亩（约4万平方米公里），而理认上农村居民点占地可以置换为耕地的面积在1亿亩（6.67万平方公里）以上。近十年来，在我国减少的1.2亿亩（约8万平方公里）耕地中，近80%为退耕还林，城市化用地仅占不足10%。我国没有实现耕地减量与增量的置换，是城市化相关政策滞后的结果。

二、我国农村土地制度私有化现阶段不具可行性

我认同以下观点：明晰产权是完善社会主义市场经济体制的重要前提；社会主义目标的实现不一定以公有制为主体，而主要取决于社会剩余价值公平合理的分配制度。但我国农村土地由集体所有制改变为家庭所有制，在现阶段不具可行性。其一，完成工业化、实现城市化是社会结构和利益剧烈分化、重组的阶段，也是广大农村居民割断与土地联系、向城市迁移的过程。在此阶段根本改变农村土地所有制关系，将加剧社会矛盾，增加社会振荡，提高城市化、工业化社会成本。其二，农村居民的大量减少和居民家庭人口结构的变动，大大增加了农村居民身份认定以及建立土地家庭所有制的难度，有时甚至成为不可能。其三，维系目前的农村土地集体所有制，构建土地所有权与使用权分离制度，同时在破除城乡二元体制、城乡居民平等分享城市化成果上寻求出路，要比全盘否定农村社会主义改造（现实是前进的起点，接受现实不等于肯定形成现实的历史原因）更为稳妥，更易协调各方面利益关系，减少社会风险。

三、坚持耕地家庭承包制长期稳定

我国改革开放是由农村起步的，农村改革的核心是耕地的家庭经营。家庭经营冲破了集体经营对农业生产力的束缚，从根本上改变了我国农产品供求关系，为快速推进工业化和城市化提供了必备的物质基础。耕地家庭承包经营必须长期稳定的理论依据是其适应了农业生产的特点。第一，农业是大田生产，具有高度的分散性，自然风险和市场风险并存，是自然再生产和经济再生产的统一，要求经营者的自主决策和执行的高度统一。家庭作为社会的细胞，正是实现这种经营决策与执行高度统一的最适合的单元。第二，农业的生产时间和劳动时间相分离，要求责权利的高度统一，对劳动的最终成果负责，只有在家庭经营层次上才能适应这种分离。第三，农业生产较少对大规模劳动协作的依赖，农作物从播种到收获的整个过程，一个家庭成员大多可以胜任，大大减少了农业经营的管理成本。第四，规模化经营是农业现代化的标志，也是农业劳动生产率提高的前提，而家庭经营与规模化经营并非非此即彼。随着农业现代装备的广泛使用，家庭经营也完全可以实现规模化。美国的家庭农场已经证明了这一点。所以，只要农业生产的特点不变，农业的家庭经营就具有合理性，就应该坚持长期稳定。而“耕地家庭经营是适应目前农业生产力水平的”传统提法，则是为取消和改变农业家庭经营埋下的理论伏笔。

四、农村建设用地流转的中心环节是城乡建设用地的置换

城市的本质是人口和非农业的大规模高度聚集。从人多地少的基本国情出发，我国必须走集中型的城市化道路。所谓集中型城市化的基本内涵，一是要有一个较高的城市化率，60%不行，70%也不行，至少应达到80%以上；二是大城市、特大城市的率先发展，大城市人口点城市人口较高比率；三是若干个不同等级、不同辐射范围的都市密集区的形成与发展；四是城市的紧凑型空间布局，即在一定地域内布置较多企业，容纳较多的人口，实现土地的节约、集约利用。在城市建设用地面临巨大增量需求与国家实行城市建设用地严格计划控制政策存在尖锐矛盾的背景下，实现城乡建设用地数量和空间的转换，既是满足城市建设用地增量需求，突破国家用地政策约束、减少地方违规风险的有效途径，又是在更大范围内优化土地资源配置，推动城市化和农村现代化建设的战略举措。而农村建设用地仅仅在农村区域范围内的流转，虽然也是一种土地资源配置的优化，但仍然是在城市二元体制下的一种延伸，对城城乡整体的协调可持续发展较少全面的长远的谋略。

五、农村建设用地向城市流转的核心问题是城市土地级差地租的合理分配

农村建设用地向城市流转有两种情况，一是城中村（准城中村改造是城中村改造的提前）改造。随着城市规划建设范围的扩张，城市近郊农用土地被大规模占用，出现了一批城中村（准城中村）。城中村（准城中村）的存在与发展客观上为进城的农民工提供了租金低廉的住房，增加了村籍居民的收入，降低了城市化的初期成本。但随着城市现代化水平的提高，又成为城市脏乱差、黄赌毒的滋生地，社会安全风险日益增加，因此，其更新改造被提上日程。二是远离城市的农村地区随着人口的大量减少和乡镇企业向园区的集中，建设用地向城市城市转。两种农村建设用地向城市的流转都已成为社会冲突的高发区。前者直接表现为城中村（准城中村）改造后的土地升值收益分配问题，后者间接表现为相关农村居民如何平等分享城市化成果问题，也与土地的级差收益密切相关。

事实上，城中村（准城中村）改造土地的升值，乃至城市土地的升值（级差地租）是社会投资集中的结果，而与土地的使用者个人投资和努力没有关系。理论上城市土地级差地租收益应归社会所有。城市政府代表社会掌控这笔土地收益用于公共基础设施建设和其他社会公共服务品的供给，从而惠及全体市民，推动城市和谐、可持续发展。这一过程虽被诟病为“土地财政”，但其实质是城市土地发挥社会再分配中介作用的表现。城中村（准城中村）改造对原住居民而言，既是其占用土地级差地租的变现，也是迅速改变其自身居住条件和经济地位的契机。对城中村（准城中村）居民因改造受损的合法权益进行合理补偿，包括某种社会、精神层面的补偿，是必要的和理所当然的，但也要防止因为高补偿而大幅度增加城市现代化建设成本，防止因拆迁暴富形成新“房主”和食利阶层以及由此引发的一系列社会问题。这里存在着政府、拆迁户、开发商和未来商品房购买者四个方面的利益主体，这四个方面的利益主体形成了相互依存、一损俱损、一荣俱荣、没有起点、也没有终点的利益循环链。政府土地财政收入过多、拆迁户补偿标准过高、开发商利润过大，最终都将转嫁到房价上去；而房价过高又会造成生活成本上升、工资增加、企业竞争力和城市活力下降。城中村（准城中村）拆迁不成，各方都是输家，而没有赢家；改造成功才能共赢。政府作为利益攸关一方，又是各方交易规则的制定者、各方利益博弈的协调者和仲裁者，在城中村（准城中村）改造中居关键地位。变现城中村（准城中村）占地级差地租及其对各利益相关方的合理分配，是对城市政府执政能力和智慧的考验。至于远离城市的农村土地向城市的流转则要在统筹城乡发展层次上深化改革，构建新的机制。

六、在统筹城乡发展的框架内构建农村土地使用权流转机制

统筹城乡发展是缩小城乡地区差距的根本性政策，而城市化则是破解“三农”症结的总钥匙。统筹城乡发展不是城市向农村看齐，而是农村向城市看齐；也不是简单的城市支援农村，而是破除城乡二元体制壁垒，实现城乡一体化发展。一是农村居民拥有进城的自主决策权和选择权，二是已经进城且有相对稳定工作岗位的进城农村人口平待享有市民权益，三是逐步实现城乡公共服务的均等化。以城带乡的前提是城市带动农村发展能力的强大。我国农村相对不发达的深层根源还在于城市的相对不发达，在于城市带动农村发展的能力还不够强大。在当代，农村在实现自我循环、独立发展是不可能的，必须与城市的发展融为一体。以往备受推崇的“农村城市化”仍然囿于城乡分割的发展思路之中，逻辑上不通，实践也不可行。因为农村既然已经城市化，就不再是农村，而是城市。“农村城市化”的正确表述应是农村现代化。

土地是农业生产的基本要素，同时担负着重要的农村社会保障功能。要定富裕农民必须减少农民，而减少农民的根本途径是让农民进城，是实现城市化。只是减少农民，留下来的农民才能增加农业资源的人均占有量，实现规模经营和农业劳动生产率的提高。同样，一个庞大的长期被排斥在城市体制之外的农民工群体意味着新的城市内部的二元社会结构的存在，形成新的城市内部的二元体制这将成为城市和谐发展、可持续发展的障碍。农村土地集体所有、城市土地国有是我国基本的土地制度。农村土地转变为城市土地必须经过国家征用程序。统筹城乡发展的重要任务之一是改革农村土地使用权流转机制，实现两种土地制度的低成本对接和整合。农村土地使用权向城市流转的改革方向是把进城农民的土地权益与进城后平等享有市民权益挂钩，以土地权益换取城市的社会保障、住房、就业培训、子女教育等权益方面的优惠。由于我国大规模的异地城市化，这种改革的最大难处在于迁入地与迁出地利益关系的平衡问题。农村建设用地向城市流转体制改革的方向是构建城市建设用地增量与农村建设用地减量的数量抵消机制和空间置换机制。可以考虑建立国家和城市两级土地银行，运作进城农民的土地使用权收购、储备、投资、开发、农民权益置换以及城乡之间和区域之间的利益平衡关系。但在具体操作上则应鼓励地方因地制宜地加以实践与创新。

第五篇：农村土地承包经营权抵押贷款调查与思考

农村土地承包经营权抵押贷款调查与思考 如何把农村最基本的生产生活资料——土地的使用权最大程度调动起来，促进农村生产力快速发展、农民收入大幅增加。高陵县作为省市统筹城乡示范县，在努力突破农业农村发展难题，大力推动土地经营权流转的同时，在农村土地承包经营权抵押贷款方面又进行了积极探索和实践。这一创新之举，既有广泛推广的现实意义，又迫切的需要相关政策的破解与支持。

一、基本情况

高陵县地处关中平原腹地，位于西安市北郊，属于渭北黄土高原第一阶地，县境内地势平坦，土壤肥沃，素有“黄壤陆海”和关中“白菜心”之称。全县总面积294平方公里，辖4乡4镇2个管委会，88个行政村，740个村民小组，2009年年末户籍总人口28.8万人，农户数5.73万户，农户人口22.03万人，常用耕地面积23.87万亩。

近年来，高陵县积极实施并不断深化了以农业产业化为基础、以工业化为核心、以城市化为承载的经济社会发展“三大战略”，有力地促进了社会经济的全面进步。为了使农业这一基础产业能够快速地实现规模化、标准化和产业化，使全县特色产业基地不断壮大，县上按照“项目引领、群众参与、政府服务”的思路，在保护农民合法权益和农村基本经营制度的前提下，以土地流转为抓手，探索实践了多种流转形式，建立完善了一套成熟的工作机制，使高陵农村土地流转工作步入了规范化发展的轨道。目前共流转土地4.2万亩，占全县可流转面积的23%。

二、土地承包经营权抵押贷款的作法和成效

（一）主要作法

1、开展确权登记工作。为确保抵押物的真实有效，对需要抵押经营权的田块及地面附着物进行确权登记，经过通告公示后颁发《农村土地承包经营权证书》，对其用益物权从法律层面予以保护，从而保证了抵押物的法律地位。

2、明确申请抵押贷款条件。明确规定凡具有完全民事行为能力的农户，其生产经营符合国家产业政策，属金融机构信贷支持范围；生产经营有效益、产品有市场；项目投资中，原则上应有不低于30%自有资金的均可用土地承包经营权进行抵押贷款。

3、合理确定评估价值。在对抵押物进行价值评估时，按照“两个一半，降低风险”的原则进行评估，一个是对承包经营权价值的评估，按照使用剩余年限的一半期限予以评估，一个是对地面附着物的使用价值的一半确定评估值，依此出具价值评估报告，最后由金融部门按照评估值的70%进行贷款投放，确保将贷款风险降到最低，达到贷款人与金融部门双方的风险均在可控范围之内。

4、明确借贷双方权益。规定了借贷双方的权利和义务，以及债权的实现和法律责任。县土地流转服务中心每月公布一次本地土地流转指导价值及地面附着物市场价值，做到贷款户心明、金融部门放心。

5、积极完善操作规程。在不断完善规章制度的基础上，不断扩大有效抵押物范围，强化农村土地信息收集发布、合同登记签证、确权发证、发布政府指导价、纠纷调解仲裁、价值评估、抵押登记等工作职能，为农村资本市场健康发展打下坚实基础。

（二）取得成效

一是农民生产积极性和诚信感增强了。先期试点用土地承包经营权抵押贷款的5户农民，都有计划的把资金用在了日光温室大棚这个成熟的设施农业产业上。自这5户拿到贷款后，极大的提高了周围村民建设大棚的积极性，现在通远村630户农户中已有六分之一以上农户都提出用土地承包经营权抵押贷款，建设蔬菜大棚的要求。追踪分析这5户农民，发现他们通过这种方式获得的发展资金，使用时非常的珍惜谨慎，而且从事设施农业的热情进一步高涨。如拥有一栋大棚的李小堂用12亩地的经营权贷了6万元，准备再建4个蔬菜大棚，他说，这6万元两年本息利息合计7万多，而5个大棚两年纯利润10万多，不用担心还不上贷款。

二是金融部门扶持三农主动性增强了。通过县信用联社的积极带动，农行高陵支行、邮政储蓄高陵支行和高陵阳光村镇银行都对开展此项业务表现出极大兴趣，都在积极探讨农地抵押问题。目前县土地流转中心为主的各项贷款申请调查评估工作已全面启动，按照评估价值计算，如果各项工作进展顺利，到10月底，预计抵押贷款总额将突破5000万元。

三是政府职能转变了。通过农村土地承包经营权抵押贷款的实施，政府的职能由原来行政命令、政府主导推动转变为现在以政府服务、引导为主，突出农民为主体的新格局。在农民贷款热情高涨，金融部门积极受理的情况下，县政府因势利导，及时出台了抵押贷款财政贴息政策，决定由县财政拿出1500余万元，对以土地承包经营权为抵押物的农业贷款进行贴息，由此可撬动金融部门近2亿多元的农业贷款投入。有关乡镇也都积极转变工作方式，及时为发展设施农业的贷款户出具证明，协助办理相关业务，使全县10万亩现代设施农业基地建设进度明显加快。

四是主导产业发展加快。农民原来要想贷款可供抵押的物品很少，操作程序也很多，贷款渠道十分狭窄，相对来说非常困难。现在开展了土地经营权抵押贷款业务，农民手中有了抵押物，就很快能从金融部门贷出资金，原来要三年五年办到的事一年就可办到，以机制换时间换空间，从根源上加快了主导产业的发展。如通远村村民窦家祥在听说能够用土地承包经营权进行抵押贷款时，他第一时间递交了申请，三天后便拿到了5万元贷款。他说，等樱桃地里忙完了，就把这钱用来扩建大棚，争取明年有更大的收入。

三、存在问题

（一）缺乏政策支持。高陵实施的农村土地经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但是对于其抵押的问题，《物权法》和《担保法》都是明令禁止的。因此要大面积推广，缺乏政策及法律层面的支持。

（二）农民社会保障还不健全。与城市居民享有“五险一金”的较为完备的社会保障相比，我国农村居民一直缺乏充分的社会保障。虽然近年来国家实施了农民养老、医疗等保障，但始终没有解除土地对农民具有生存保障、就业保障等社会保障功能，而这恰恰是制约农村土地承包经营权抵押贷款大面积推广的主要因素。

（三）工作机制不健全。当前，高陵的农地抵押可以说是处于摸索阶段，管理、服务、监督、评估、交易等机制还很不健全，加之农村土地延包时相关资料不够健全，如果以土地承包经营权抵押且要以登记为生效条件，那么在土地登记制度不健全的地方将会出现大量的无效合同，将对这种制度的推行带来一定的难度。

四、对农村土地承包经营权抵押贷款的思考与建议

面对农村人口城镇化、土地经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素流转为基础的农村土地经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困扰，如何“破冰”，既要举内外之力，更需各方的积极推动，逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。

一是鉴于农村土地承包经营权抵押，对充分实现农民财产权利、拓宽融资渠道、加大农业投资等具有重要意义。而目前农村土地承包经营权抵押的法律依据尚未修改，承包经营权抵押过程中存在着抵押价值不高、抵押权实现困难等很多需要解决的潜在问题。建议省市政府在充分论证的基础上，给试点地区放权，出台相关政策和文件，使多级金融部门及社会经济体对土地承包经营权作为质押物的借贷关系予以认可、支持，同时允许在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，将土地承包经营权可以作为注册资本，以利于抵押机制和所有金融部门的有效对接。

二是建议制定农村产权交易市场相关规定，对价值评估、登记发证、抵押担保等行为予以规范，参照国土、房管部门资产交易办法，制定独立的集体资产交易制度，并建立健全农村产权交易平台，确保供求信息的充分衔接，实行有形市场与无形市场相结合、多个层面同时并存，信息交流面从县内逐步向全省乃至全国辐射，加快农村产权市场化、资本化进程。

三是设立农村土地承包经营权抵押，是基于拓宽农村融资渠道、丰富抵押品的考虑，为农业投资和再生产提供更多的资金支持。对于农业投资的抵押融资，抵押只是债权担保的手段，是主债权人规避风险的途径；对于借款人，如果其将所融资金投入其所擅长的农业生产后将产生资金的回流，用于偿还借款，从而避免抵押权的行使，客观上也就避免了农民因为融资抵押而失去土地。与之相反，如果农民将土地抵押用于消费用途或其并不擅长的投资领域如股票、基金等，则农民很有可能投资失败或没有创收，从而丧失偿还能力，必将导致大量抵押权被行使，造成农民因此失地，进而造成一系列的社会问题。建议为了维护农村经济社会的稳定，有必要将农村土地承包经营权抵押借款的用途限制为农业投资使用，并配套以相应的合同条款，对资金流向进行有效监督。

四是当前农村社会保障体系尚未健全，建议着力加快农村社会保障体系建设，消除农民用土地承包经营权抵押贷款的后顾之忧，充分发挥土地的资本作用，实现土地资源的优化配置。

五是建议可以选择在农村土地承包经营权流转程度和土地规模化经营程度相对较高，具有特色产业优势的地区，组建担保公司，扩大抵押范围，建立风险保障基金，然后在法律允许的范围内逐步进行推广。