法律监督解决农村土地问题的思考与实践

第一篇：法律监督解决农村土地问题的思考与实践

法律监督解决农村土地问题的思考与实践

徐金明

近年来，随着经济社会快速发展，因农村土地问题引发的矛盾纠纷较为突出，成为影响社会和谐稳定的重要因素之一。检察机关通过查办发生在土地领域的职务犯罪案件、打击刑事犯罪、开展民事督促起诉等途径，有效化解了部分因农村土地问题引发的矛盾纠纷，取得了较好实效。但也存在一些问题，有待在实践中逐步探索与改进。

实践探索与成效

近年来，海南省东方市检察院充分发挥检察职能，积极探索通过各种途径化解因农村土地问题引发的矛盾纠纷，取得了良好效果。

深入查办土地纠纷背后的职务犯罪案件，着力解决群众反映强烈的问题。2010年以来，共立案查办发生在农村土地流转、征地补偿等环节的贪污贿赂案件33件63人，占同期查办职务犯罪案件总人数的80%。如感城镇宝西村群众多次上访举报村干部贪污腐败，东方市检察院组织干警深挖细查，查处了村委会原主任苏某等7名村干部贪污85万元征地补偿款案，消除了村民的怨愤情绪，化解了持续6年的涉检进京信访积案。

严厉打击涉及农村土地问题的刑事犯罪，着力维护农村社会和谐稳定。2010年以来，共批捕非法占用农用地、非法

转让倒卖土地使用权等农村土地领域刑事犯罪案件8件11人、起诉14件20人(含上年结转)、法院判决15件21人(含上年结转)。如四更镇四北村多次组织村民上访，强烈反映村委会主任彭某等人以权谋私，非法转让、倒卖土地使用权。东方市检察院开展法律监督调查，并依法督促公安机关对该案立案侦查。彭某、周某等人被以非法转让土地使用权罪判处一年至三年不等的有期徒刑。

运用民事督促起诉化解农村土地纠纷，着力化解土地承包“三过”问题(承包租金过低、期限过长、面积过大)。2009年以来，东方市检察院运用民事督促起诉等工作机制，积极参与全市农村土地“三过”问题专项整治，督促起诉三家镇红草村3820亩集体土地承包显失公平、四更镇英显村2500亩集体土地承包合同无效等严重侵害农民利益的案件95件，挽回经济损失2600余万元，协助市委、市政府解决了76328亩农村土地承包中的“三过”问题，收回土地承包经营权4096亩。

注重对土地管理的调查研判与预警评估，着力当好党委政府的参谋助手。立足检察职能，综合运用法律监督调查、风险预警评估等手段，着力从源头上预防和控制因土地问题引发的矛盾纠纷。2010年以来，共向地方党委、政府和相关部门提交完善制度、规范管理的分析研判报告20份。如针对在参与全市“三过”问题专项整治工作中发现的农村土地

管理问题，形成《关于我市农村土地承包几个常见问题的报告和处理建议》报送东方市委，得到肯定和好评。存在的问题与局限

发出民事督促起诉书后存在起诉难的问题。农村土地“三过”问题损害的是集体权益。这一类土地承包合同纠纷案件，发包时可能就是在村干部的主导下一手操作的，所以对于群众意见能拖就拖。有的村干部法律知识和诉讼能力缺乏，不愿意通过诉讼解决纠纷。另外，由于“三过”合同涉及标的大，一旦提起诉讼，需先行缴纳一大笔诉讼费，如聘请律师还要支付律师费。以上问题导致村委会被督促起诉后不将案件起诉或怠于起诉。

在“两法衔接”工作中的监督实效不够强。检察机关依托“两法衔接”工作机制，在打击涉土领域刑事犯罪方面取得一定实效。但“两法衔接”工作涉及的相关单位数量多，案件专业性强，检察机关对行政执法机关的监督力度受自身力量的影响和制约。一方面，检察机关对于行政执法机关应当移送而不移送的涉嫌犯罪案件，缺乏有效监督。另一方面，对于公安机关受理行政执法机关移送案件线索的处理情况跟踪监督也不到位。

办案干警整体综合素质和能力有待提升。查办涉土领域职务犯罪，需要一支经验丰富、素质和能力强的办案干警队伍。目前，许多检察院都存在办案干警年龄结构、知识结构

不尽合理的情况，缺乏具有较高业务素质和能力及有丰富办案经验的人员，影响了办案效果。

改进对策与建议

进一步加大查办和预防职务犯罪工作力度。坚持有案必查、有腐必惩，深入查办和预防发生在群众身边、损害群众利益的涉土领域职务犯罪案件。突出查办领导干部违规插手干预土地开发利用，官商勾结、权钱交易的案件;国家工作人员在土地征用、出让、转让领域利用职务便利贪污受贿，以及滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件;与国家工作人员勾结，共同贪污受贿，以及为谋取不正当利益向国家工作人员行贿的犯罪案件。在严肃查办职务犯罪案件的同时，充分发挥办案的治本功能，既要结合个案查处中发现的发案单位管理方面的问题提出改进完善的建议，又要认真总结分析土地领域职务犯罪的规律特点，深入剖析犯罪易发多发的原因，着重从体制、机制层面查找缺陷漏洞，有针对性地提出预防对策建议，努力实现办理一案、教育一片、警戒一方的最佳办案效果。

进一步提升“两法衔接”工作实效。进一步畅通行政执法机关与司法机关之间的信息渠道，按照最高人民检察院、公安部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等规定，落实联席会议制度、备案制度和定期通报信息等工作机制，及时交流执法办案信息，便于检察机关及时掌握违

法犯罪的动态情况。通过各种途径增强行政执法机关和司法机关对案件事实、性质和适用法律等问题的共识，促使行政与司法资源最大限度地合理利用。

进一步加强内外协作形成打击合力。各级检察机关相关业务部门，如举报、侦监、公诉、民行等部门也要相互联系、紧密配合，侦监、公诉部门在做好发现和移送线索工作的同时，对一些案件要提前介入，在保证办案质量的前提下快捕快诉。外部协作方面，针对土地领域职务犯罪案件涉及部门多、专业知识强、证据收集程序繁琐的状况，检察机关同纪委、国土、财政等单位建立联席会议以及相关工作联系机制，定期互通情况，充分调动多方力量形成打击合力。

进一步优化资源配置提高队伍整体素能。运用职务犯罪侦查一体化工作机制，进一步整合内部办案资源，将业务骨干充实到办案一线，最大限度地挖掘办案潜力。通过集中办案、传帮带等方式，全面提高自办案件的发现能力、突破能力、深挖能力。由于土地领域职务犯罪案件涉及专业性较强，需精通刑法、刑事诉讼法等法律专业知识，同时还要了解掌握税务、国土等部门和领域的专业知识。建议检察机关在招录公务员时，适当招录、配备具有税务、国土等专业知识背景的人员，以提升队伍的综合素能。

作者系海南省东方市检察院检察长

第二篇：农村土地综合整治实践与思考

2011年会征文

农村土地综合整治实践与思考

----------以涵江区江口镇小城镇综合改革建设试点为例

黄桂雄

（福建省，莆田市国土资源局涵江分局 351111）

摘要：开展土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项

创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。涵江区江口镇自2010年被福建省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇后，紧紧围绕土地整治和增减挂钩政策,把握时机,真抓实干,扎实深入地开展土地综合整治,取得了明显成效。文章试从该镇的土地整治实践出发，通过总结经验，深入思考和探讨进一步推进农村土地整治的方法和举措。

关键词：农村土地，综合整治，实践与思考 *

2010年初，涵江区江口镇被省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇。涵江区委区政府紧紧抓住这一政策机遇，把土地整治作为加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，作为推进城镇化进程、加速江口小城镇综合改革建设的重要举措。积极用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，努力破解土地资源瓶颈制约问题，取得了明显成效。这其中，既有成功的经验和做法，也遇到许多工作困难和问题，在此试与大家来共同总结和思考进一步推进农村土地整治的方法和举措。实施农村土地整治的实践做法

1.1 基本情况

涵江区江口镇是莆田市东部门户，镇域面积79平方公里，山地面积4600公顷，辖26个行政村和1个社区，总人口7.5万。在外侨胞与港澳台同胞约19万人。多年来的建房陋习，历史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困扰着江口镇的长远发展，无法破题。农村土地整治政策给江口镇带来了新的契机，涵江区充分利用省政府赋予的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩优惠政策，先期在江口镇东大、院里、石狮三个村开展土地整治试点工作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子。2010年完成新增耕地200亩，并已全面转入安置区建设和土地复垦阶段。至目前，已成功出让指标285亩，交易金额达4399.95万元。2011年上半年已拆除房屋建筑面积5万平方米，全年可再完成新增200亩耕地的任务。其中，东大村项目区规模413.9亩，涉及户数280户，计划新增耕地289亩，目前已有203户签订拆旧协议，已拆除105户，拆除房屋建筑面积近3.5万平方米；院里石狮村项目区规模127.1亩，户数277户，计划新增耕地87.5亩，目前已有103户签订拆旧协议，已拆除103户，拆除房屋建筑面积近2万平方米。

1.2 主要做法

1.2.1 强化组织领导

涵江区委、区政府高度重视土地整治项目建设工作，将其列入重要工作日程。区政府成立了由区政府分管领导任组长，区政府办公室、区国土资源分局领导任副组长，区发改、财政、审计、建设、规划、农业等部门和有关乡镇领导为成员的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，全面负责此项工作。江口镇也成立了由镇党委书记任总指挥的项目实施指挥部，指挥部下设规划建设、工程监管、资金管*作者简介：黄桂雄 男 大学本科 高级经济师从事国土资源管理电子邮箱：***@139.com

理等工作组，各司其职，相互协作，共同负责抓好各项具体工作的落实，形成了上下配合、齐抓共管的工作格局。

1.2.2 坚持规划先行

规划的科学与否很大程度上决定着土地整治工作的成败。涵江区牢牢把握规划先行的原则，于2010年4月中旬委托福建省国地工程规划设计有限公司编制《江口镇农村土地整治和城镇建设用地增减挂钩专项规划》以及《江口镇土地整治拆迁补偿安置实施方案》，规划拟对石狮、院里、蒲江、上后、东大、顶坡、丰美等7个村的居民点进行整治，涉及居民点用地1395亩，除去安置用地397亩，可新增耕地面积998亩。安置区建设综合长泰县、聚龙小镇、南安官桥等地的成功做法，实行统一规划、统一设计、统一联建、统一基础设施建设，防止以户为单位，各自占地围墙的行为发生，避免出现“新房一大片，新村看不见”的粗放用地现象，打破了江口镇原有的旧房建筑占地面积小，围埕占地多，土地利用率低的怪圈。

1.2.3 做好宣传引导

土地整治工作与群众利益密切相关，做好政策的宣传,让群众理解和支持这项工作是保障项目顺利开展的基础。在实际工作中，涵江区在江口镇实行镇党委、政府领导包片，镇村干部包户的制度，通过召开群众大会、举办知识讲座、利用广播、宣传车、公开栏、印发宣传册等多种方式，深入到家家户户，耐心细致地向群众讲解土地整治带来的好处和收益：一是通过农村土地整治,把新增的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设；二是通过整治新增的土地，使用权仍然属于村集体或村民所有；三是农村土地整治工作可解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，同时旧房又得到了相应合理的补偿；四是解决了部分祖遗房子闲置问题，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入；五是通过整治、安置区的规范建设极大改善了群众的居住条件和生活环境。通过广泛而深入的宣传发动，使农村土地整治这一工作家喻户晓，优惠政策在群众中入心入脑，激发了广大群众参与土地整治的积极性。

1.2.4 确保群众利益

在充分考虑农村群众生活习俗，遵循节约、美观、实用原则的基础上，根据拆迁房屋占地面积和人口数量，设计了60、90、120㎡不同层次、不同档次的户型，努力打造“精品”工程，使安置区建设成为新农村建设的样板工程。在土地整治示范村院里村，经村民代表讨论通过，对申请自建的群众，依据60、90、120㎡的三种户型分别予以5千元、8千元、1万元的补贴。同时，为确保项目区群众得到更多的实惠，在严格项目工程公开招投标的前提下，将农民群众有意愿并有能力实施的土方平整、挡土墙等技术含量不高的单项工程从招投标中剥离，组织承包给农民实施，施工费直接兑付给农民，既解决了农民生产生活问题，又激励了群众参与的主动性。

1.2.5 严格规范运作

涵江区在江口镇财政设立农村土地整治资金专户，指标转让获得的收益全部进入专户专项管理，收益所得专项用于旧房拆迁补偿、安置区农转用等基础设施建设以及土地复垦等投入。在农村土地整治项目实施过程中，坚持规范运作，严格管理。从旧房丈量、评估、补偿到安置区选房、建设等诸环节，都实行阳光操作，向社会公开，接受群众监督，切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权，真正做到村里事村民要知道、要参与、要做主、要监督和要满意。自开展土地整治以来，没有发生一起因利益补偿不到位、拆迁安置不及时而引发的上访事件。

1.2.6 党员创先争优

俗话说，开展工作是“村看村，户看户，群众看干部，党员看支部。”充分发挥党员先锋模范和党支部的战斗堡垒作用是农村土地整治工作顺利推进的关键。为确保土地整治政策能够家喻户晓，项目建设能够顺利推进，村干部们起早抹黑，挨家挨户耐心细致宣传。院里村作为江口镇农村土地整治工作的示范村，该村支部书记王卫洪带头拆除了自家的祖屋，同时带头砍伐自家龙眼树，为安置区建设腾出土地，身体力行地解除群众的畏难和顾虑。涉迁的党员干部纷纷效仿，带头拆除房屋。据了解，该村共有4名干部带头拆除房屋，建筑面积达600多平方米。正是有了党员干部的示范带动，使该村土地整治工作得到快速进展。2 农村土地整治的几点思考

2.1 政府主导是关键[1]

土地整治项目是一项系统工程，必须在政府的领导下，多部门合力推进。要牢牢把握政府的主导地位，部门协作共同推进的原则，努力构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。市、县（区）、乡镇各级要成立由主要领导任组长，建设、财政、规划、农业、国土、发改、民政、监察、审计等相关职能部门负责人为成员的领导小组，由政府组织领导和协调，主要负责项目实施工作的部署安排、筹划组织、重要政策的研究制订、重大问题的协调解决，各成员单位要明确工作职责，充分发挥部门职能作用，积极配合和推进土地综合整治和社会主义新农村建设。要建立日常协调工作例会制度，定期对土地整治推进过程中出现的新情况、新问题、新举措、新经验进行调查研究，总结经验，解决问题，切实把好事办好，把好事做实，使农村土地整治工作变成一项富民工程。

2.2 规划引领是根本[2]

土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全面整治，需要在全面规划、全面设计的基础上统筹推进。各地应对农村建设用地现状认真开展潜力分析和深入调查摸底，准确掌握后备资源情况，做到心中有数。要抓住新一轮乡镇土地利用总体规划修编的时机，在完善村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。特别是要通过现场调查、实地勘测、科学设计、充分论证，广泛征求专家和项目区群众意见，合理布局新建区的区位、规模和空间；要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。

2.3 因地制宜是基础

鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的整治工作。在整治实施过程中积极探索整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。如这次涵江区江口镇的土地综合整治，该区在细致调查摸底的基础上，选择了江口镇东大村、院里石狮村这几个人口密度低、村庄布局散、房屋结构差、建筑物老旧的地方作为工作试点，实行点上带动、面上开花。对在新农村建设、小城镇建设过程中形成的空闲地、闲置地及时进行整理复垦，对低洼地、危旧房以及废弃的工矿点等进行全面的盘点和登记造册，申报整治，这些举措不仅迎合了部分群众改造危旧房的意愿，又使政府尽到了扶危解困、灾后救助的社会责任，形成了互利共赢的局面。

2.4 以人为本是前提

土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益产生深远的影响。因此，从项目区的确定、规划的编制及示范村和集中居住区建设等一系列过程中，要通过公告、听证、公示以及召开群众座谈会、基层测评会等多种方式，广泛征求群众意愿，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；项目实施应注重把保护和实现群众利益、尊重群众意愿、倾听群众诉求、确保群众得实惠放在首位，要严格按照依法、自愿、有偿、规范的要求，组织群众签订拆迁补偿协议，明确各自的责任、权利和义务；要尽可能满足大多数群众的合理要求，确保农民权益不受损害，切实把这项民生工程好事办好，实事办实，让群众满意，使群众得福祉，形成整治前农民乐意，整治中农民同意，整治后农民满意的效果。

2.5 资金整合是后盾[3]

土地整治工作是一项投资巨大的系统建设工程，要按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，集聚各级政府涉农项目资金和社会投入资金，努力发挥民生政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益；要整合各类支农惠农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，形成整体推进的合力。一是统筹使用各类土地整治资金，满足项目需求。地方政府留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金要按规定统筹用于农村土地整治项目。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理；土地出让收益要优先用于农

业土地开发和农村基础设施建设。二是突出整治项目平台集聚效应，整合涉农资金。充分发挥财政支农资金的引导集聚作用，以土地整治项目为平台，各类涉农资金配套跟进，重点支持项目区内公共基础设施建设、社会事业发展和农业生产发展，拓宽项目投资渠道，加大对项目配套资金的投入。三是创新土地整治资金投入方式，提高经济利用率。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，要实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。

2.6 规范运作是重点

2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”涵江区江口镇对整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，以及村庄基础设施和公共服务配套设施建设，并留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把通过农村土地整治增加的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设，形成良性循环。实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要继续打造好这个平台，规范有序地搞好农村土地整治工作，要通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，促使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。

2.7 强化监管是保证

土地综合整治涉及面广，涉及资金额大，强化土地综合整治项目的监管责任重大，为确保综合整治项目顺利实施和资金的运行安全，必须对项目实行多重立体监管。一要强化项目动态监管。建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。二要强化周转指标管理。积极引导并严格规范增减挂钩工作，加强周转指标和节余指标的管理，周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。三要强化资金使用监管。对项目资金要实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金，实行专款专用、专项管理、单独核算制度，确保项目资金使用规范。四是强化项目廉政监管。要大力加强征迁工作人员的廉洁从政教育，着重强化丈量评估、征迁补偿、项目发包等重点岗位、关键环节的监督管理，严防出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等不良行为，确保项目建设的“公开、公平、公正”。

参考文献

[1]蒲波.关于规范和创新我市集体建设用地流转工作的思考[J].广安市国土资源局

[2]胡进安.开展农村土地综合整治的实践与思考[N].湖南日报.2010.9(第22015号)

[3]王海华.关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的几点思考[J].华章.2010(21)

第三篇：农村土地流转的实践与思考

农村土地流转的实践与思考

刘洪福

土地是农民的“命根子”。土地政策是党的农村政策的基石。只有把农民心中的“命根子”变成农民手里的“钱袋子”，才能使党的政策基石更加稳固，才能稳步推进社会主义新农村建设。土地承包经营权流转是实现这个目标的有效途径。

现状与模式

截至目前，夷陵全区共流转土地7098起，流转土地面积23244亩，涉及农户1.38万户，分别占全区总耕地面积的5.8%、总农户数的10%。土地流转正在由无序自发流转朝着依法、自愿、有偿规范流转的方向转变。目前主要有以下四种模式：一是企业联动流转。二是产业带动流转。三是农民自发流转。四是政府引导流转。

成效和问题

夷陵区自2006年建立三级流转网络以来，土地流转工作正式步入了规范化、程序化轨道。2009年5月，农业部在夷陵区召开全国集体资产产权制度改革经验交流会，推广了夷陵区的有关经验。总的来说，夷陵区的土地流转工作主要有四个方面的成效：一是“转”出了规模。通过创新农村土地流转机制，全区土地流转大幅上升，土地适度规模经营发展较快，农村土地逐步向种田大户、种田能手集中。二是“转”出了效益。通过土地流转的规范有序推进，部分乡镇收到了土地规模集约经营、先进生产设施得到更多运用、农民收入普遍有所提升的效果。三是“转”出了活力。土地流转机制的形成，使得土地这一关键性生产要素实现了合理有序流动，有效地激活了农村生产要素市场，带动了农村经济快速健康发展。四是“转”出了和谐。土地流转中心为当事双方平等协商提供了平台和规范的土地流转合同，使土地流转工作始终在阳光下运作，从源头上减少了因土地流转引发的矛盾纠纷隐患，为新农村建设创造了和谐的社会环境。

在取得上述成效的同时，也还存在一些不容忽视的问题，主要有以下几个方面：一是大部分的土地是在农户之间流转，个例性土地流转规模较小，流转期限较短，集中程度不高。二是发展不够平衡，自然条件好和经济发展快的区域流转较多；条件较差和贫困落后的区域流转困难较大；有龙头企业带动的区域流转规模较大，反之则基本是一潭死水。三是引导力度不大，有些乡镇对土地流转及流转后的利用进行正确的引导不力，影响了其效率和效益。四是服务能力较弱，有些乡镇土地流转服务中心人员老化、设备落后，导致土地流转服务工作跟不上农村变化的形势和群众的流转需要。

对策及建议

夷陵区是一个山区农业大县，人多地少一直是制约其农村经济快速持续发展的瓶颈问题。随着推进现代农业、城镇化和二三产业快速发展等需要，农村土地流转必将成为促进这些发展和促进农民增收的一条有效途径。为此，农村土地流转工作需进一步在“四转”上下工夫。

一是农民要“转”思路。当前，有些农民对土地流转的认识还存在误区，如部分农民担心流转会丧失对土地的经营权从而不愿意转包出去等。针对此要进一步正确引导，用政策宣传、典型引路、给予补贴等办法，打消农民群众的顾虑。

二是业主要“转”方式。以往土地流转主要是采取租赁方式，其程序简便，双方权利义务比较明晰；但流转价格、支付方式、权益划分等利益协商难度较大。针对此应创新流转和经营等方式，促使龙头企业和专业大户在转包、出租、互换、转让、入股等多种方式中获得流转的土地，最大程度地实现土地流转双方的共赢。

三是产业要“转”结构。要以发展现代农业和循环农业经济为导向，加快建设“小鸦路百里精品柑橘走廊”、“宜大路百里高效茶叶走廊”和“黄柏河百里林业生态走廊”，继续推进以建设精品橘园、高效茶园和标准养殖园为主要内容的示范工程，并围绕这些需要来流转和集约经营农村的土地。

四是政府要“转”职能。譬如：要加强对农村土地承包经营权流转的领导，适时出台《关于加快推进农村土地流转促进农业规模经营的实施办法》，明确土地开发利用、权益保障、环境、信贷、服务、管理等方面的政策支持，建立土地流转的长效机制；搞好农村劳动力转移和培训服务；抓好对不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益等监管，确保土地流转工作的规范有序。

作者系宜昌市夷陵区区长

第四篇：关于农村土地流转问题调查与思考

关于农村土地流转问题调查与思考

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

［3］王利华 孙政才.中国农业通史.中国农业出版社

第五篇：关于农村土地问题的思考

关于农村土地问题的思考

地者，政之本也。为政之要，首在足食。由于人类生存对食物和住所的依赖性，土地无疑成了国家的根基和经济的命脉，而作为食物的主要产地——农村土地也就理所当然的成为一个国家迈向强大的基石。

回首过往，中国在曲折中走向辉煌，中国的土地制度也在其间间日趋完善，纵然如此，我们仍要清醒的认识到农村土地仍存在的诸多问题。现归结如下：1:城市化进程中耕地保护2：农村土地征用安置补偿3：农村土地使用权流转4：农村土地的法律性质。

当今中国正高速行驶在城市化的道路上，而伴随着城市化城市化的整个进程，城市的扩张都是以占有耕地为主要方式，其直接结果就是耕地大量减少。从而引发了城市化与耕地之间的矛盾。此外，地方政府对耕地保护的消极态度使得此类矛盾更加突出。

南灵 ·王莹在《浅议城市化过程中的程中的耕地保护问题》中指出：“土地是城市的依托，城市化建设必然要有一定的土地做保障。而地方政府在发展地方经济，上项目上往往只强调自身情况的特殊性，在资源利用上是急功近利的，甚至不惜违法。

在此问题的基础上，我们可以采用以下几点对策:1:加大农用土地的整顿力度。确保耕地总量的动态平衡。2：树立保护耕地与城市化相协调的科学的发展观3：完善相关法律法规，建立以《新土地管理法》为核心土地法律体系。

作为农村土地的另一大问题，农村土地征用安置补偿问题也在经济高速腾飞的同时日渐尖锐。执法不严，土地征用条件限制不严，征地费用补偿标准不合理，征地费用分配混乱致使这一问题亟待解决。

《土地管理法》在第43条第一款规定：必须依法申请国有土地：，而又在第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产和兼并致使土地使用权依法转让除外。这样就导致了地方政府在利益面前钻了法律的空子，而同样《土地管理法》对补偿标准的规定欠妥。

同样的，在此问题上我认为可有以下几个对策：1：严格征地审批，加强对征地工作的统一领导。2：改革现行的补偿办法，完善相关法律法规。3：拓宽安置途径，多渠道安置。

在现阶段，家庭承包经营制度已经受到了挑战，改革势在必行，而在纵多改革方法中，土地流转制度不失为一计良策，然而其中也不乏问题。

首先，认识不统一，政策不完善，其次，机制不健全，土地使用权流转中自发性和强制性现象同时存在，第三，合同不科学，流转不规范，业主经营具有较大的盲目性，第四，农民的合法权益缺乏有效保障，存在着改变土地农业用途的现象。

李志文在《农村土地流转问题的法律思考》中指出：“由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障，流转程序、手续不规范将使流转双方的权益得不到有效保障，影响土地流转工作的顺利进行，有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途。

可采取以下策略：1：提高认识，加强领导，把农村土地流转纳入各级党和政府的重要工作日程。2: 制定相关政策和法律和法规，引导农村土地使用权流转行为.3: 把土地使用权流转与转移安置农村劳动力有机结合起来.4: 营造良好的外部环境，推动土地流转。

关于农村土地的法律性质问题，主要有三种主张：以国有制取代集体所有制”、“以私有制取代集体所有制”、“在坚持集体所有制的基础上完善之，在我看来，作为一个社会主义大国，而农民对土地保护意思有薄弱的情况下，私有制实不可取的，但可以通过放宽土地的经营权和使用权来提高农民积极性，进而提高生产效率。

栉风沐雨，披荆斩棘，我们走过峥嵘而又曲折的六十年，六十年里，我们在问题中土地革命，亦是在问题中实行家庭联产承包制，我们完成了一个又一个创举，如今，我们又身陷诸多问题之中，我相信在党的领导下我们将缔造另一个创举。