中国非政府和非营利组织发展的可能性

第一篇：中国非政府和非营利组织发展的可能性

中国非政府和非营利组织发展的可能性

政治民主化和经济全球化是历史潮流，任何力量都无法阻挡。在政治层面，为政府决策建言献策，反应百姓民意，直至监督政府的行为，这是非政府组织和非营利组织肩负的历史使命；在经济层面，随着政府直接干预经济活动的减少，以及市场失灵和政府失灵现象的普遍存在，需要各类行业协会发挥积极的作用，促进行业自律，避免过度无序竞争对整个经济活动的伤害。正是在这样的前提下，我们预言，中国非政府和非营利组织的未来发展，空间巨大，前景广阔。但是必须看到，在这种可能性的后面，还存在诸多因素，会影响发展的速度和方向，对此应有充分认识。

1、政府执政理念左右中国非政府和非营利组织发展

严格意义上，我们的政府不是民选政府，是自上而下的任命模式。所以各级政府有自己的诉求，或者说，政府本身存在凌驾于民众要求之上的追求，在目前，主要是对GDP政绩的近似偏执的热衷。政府热衷GDP数字，就会牺牲很多东西，比如环保和民生福利，没有主动地欲求来均衡改革成果的合理分配。而非政府和非营利组织存在的很大一个目标就是要构建和谐的社会关系。用专家的话说，中国正面临着一个不是很长的战略发展机遇期，言下之意发展经济还是重中之重的任务。这本身没有问题，关键是各级地方政府，没有很好地分清经济发展与经济增长的区别与联系，将经济增长等同经济发展。印度有学者指出，中国的经济增长并不可取，以牺牲环境资源和社会内部矛盾激化为代价，随时可能引发灾难性的社会后果。所以，从大的方面看，这类组织能不能发展，很重要的一条是政府有没有转变观念。就目前的情况看，只有维持经济相当幅度的年增长率，才能延缓社会矛盾在就业、保障等发面的危机爆发。从这一点上看，此类组织近阶段发展的空间不会很大。尽管此类组织发展的好处在于她可能帮助政府解决一部分矛盾，但是从政府的角度考虑，得不偿失。

2、政策法规真正发挥作用需要一个较长的周期

中国政府在总结本国成绩，借鉴国外经验的基础上，努力建设一个比较完善的政策法规体系，促进中国非政府组织的健康发展。该政策法规体系将起到保护非政府组织和非营利组织的自主权利和创新能力，并在机制上鼓励个人和企业对

于此类组织的捐助。要设立标准和准则，确保组织运行的透明度，资金管理的安全、有效性。法制社会的建设需要一定的社会基础，如诚信守信，较高的道德水准，较强的是非观念。在这一点上，我们的现状相当不乐观。社会基础制度的崩塌源于社会信仰的缺失，而培养这种能力，需要很长时间，甚至是几代人的努力。非政府组织和非营利组织活动经费主要来自于社会捐助，一方面由于制度建设的滞后，这类组织的行为受到的监督不够，屡屡爆出丑闻，另一方面，从业人员的素质低下，缺乏职业操守，在众多丑闻被揭露以后，引发民众不信任情绪，直接影响到此类组织的生存。道德失范的问题，不是短时间内可以改变的，中国社会的现实是，道德水准正在以更快的速度走下坡。即使有再多的法律法规，面临这样的局面也是无可奈何。

3、监督与权力再配置

中国共产党一党执政的政治格局，在中国面临内忧外患，强敌环视的情况下，有着一定的优势。一个高度集权的政体，有利于组织起社会的资源，优先着力解决某些突出问题。非政府和非营利组织的作用，就是要监督政府的行为，这就牵涉到政府权力的出让和整个社会权力的重新配置问题。存在这种可能，但是可能性不大。

4、信息化和全球化带来的机遇

互联网技术的普遍运用，使民众获得咨讯的方式彻底改观，迫使政府采用更科学合理的手段来治理社会。在以前的时代，政府可以通过管制舆论，封锁消息的手段来维护特定的利益。现在这样做的难度大大增加。全球视野和科技手段迫使政府作出让步。这就为非政府组织和非营利组织在集权体制下的存活奠定了基础。虽然我们的很多非政府组织和非营利组织在人员、财务各方面由政府一手操办，但是必须承认，从无到有，至少也是很大的胜利。

所以，总结地说，非政府组织和非营利组织在中国有着广阔的发展前景，但是由于政治的，经济的，法制的因素，在近阶段还难以有突破性的进展，有待于政治体制改革的推进从根本上解决这些制约因素。

第二篇：我国发展非政府非营利组织的可能性

我国发展非政府非营利组织的可能性。

一、７０年代末结束文革后，进入９０年代以来经济快速发展，社会整体进行经济体制改革，社会主义市场的形成和快速发展，使得我国的ＮＧＯ、ＮＰＯ有了生存和发展的空间。１９７８年改革之初，中国政府就明确了一个任务：政府首先从经济领域中退出来，接着从社会领域中退出来。在这个过程中，形成了来自政府的资源。包括政府提供的财政资源、编制资源和政府提供的各种各样的权力。形成了来自内外和市场经济的资源。只要改革开放的步伐继续迈进，中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展就将面临着这两种资源，同时，也面临着挑战：如何合理利用资源并保证ＮＧＯ、ＮＰＯ的非政府性和非营利性。

二、中国的社会改革问题也提上了议事日程。其主要标志是“小政府、大社会”目标模式的确立。虽然以往的社会改革更多地是停留在口号阶段，但至少已明确了社会改革的方向，即“政社分开”，将原本应由社会承担的职责还给社会，培育和发展社会中介组织。而近年来民政部门推行的“社区建设”、“社会福利社会化”、“村民自治”则使得中国的社会改革有了新的突破和实质性的进展。这意味着中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展有了更为宽松的环境和更为广泛的基础。９０年代以来推行的政府体制改革后，“小政府、大社会”的逐步形成，许多公共服务的事务政府无力完成，留下空间给ＮＧＯ、ＮＰＯ组织发展，从理论上说，这部分事务只有ＮＧＯ、ＮＰＯ组织能做好。

三、９０年代以来，政府提出“法治化”的要求以来，一方面，各种法律法规不断健全，也包括ＮＧＯ、ＮＰＯ的相关法律法规的健全，特别是ＮＧＯ、ＮＰＯ主体地位的确定，是推动我国ＮＧＯ、ＮＰＯ发展的重要保障条件。中国政府对ＮＧＯ、ＮＰＯ采取了“监督管理，培育发展”的方针。１９９８年和１９８９年.国务院先后发布了《基金会管理办法》和《外国商会管理暂行规定》。１９９８年１０月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》。同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》，１９９９年８月中国历史上第一个有关ＮＧＯ、ＮＰＯ的专门法案《公益事业捐赠法》出台。日前，重新修订的有关基金会登记管理和海外驻华民间组织登记管理方而的行政法规，也有望在近期内出台。随着一系列法律法规的发布和执行，中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的宏观管理逐步走上了法制化的轨道。

四、经济市场化和社会多元化，给社会公民带来变化，人们参与公共事务的热情不断增长，从依附于单位组织的单位人转化为拥有充份自由的社会人，社会公民意识的形成和市民社会的初步发展，为ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展打下了良好的基础。政治控制的放松和市场化带来的所有制结构的多元化，产生了政府控制之外的资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立地生存和发展。

社会需求，利益主体的多元化以及主体意识的兴起为非政府组织的发展提供了一种自下而上的动力。多种所有制结构的逐步形成以及单位制的不断弱化，使得社会上出现了游离于传统单位组织之外的多元化利益主体，如个体户、私营企业主等等。这些大量游离于行政体系之外的利益主体需要有新的利益表达、诉求的渠道与方式，也需要有新的组织形式在激烈的市场竞争

中来维护自己的利益。同时，由于社会发展的不平衡、大一统的保障制度的取消使社会上出现了许多新的弱势群体，由此而产生一系列其他社会问题。体制的转换改变了个人在社会结构中的地位，个人价值得到承认，主体意识得以增强。争取个人正当利益己被认为是合理的行为，利益保护意识的增强，使人们的目光投向能够代表、收集和表达他们利益的社团组织，希望通过非政府组织的力量来实现自我保护、利益追求以及价值或信念。此外，对于个人满足感、集体归属感以及成就感等高层次精神需要的追求也激发了社会成员参与社团活动的积极性。

五、别是我国加入ＷＴＯ后，国际经济、政治联系和合作日益紧密，国际ＮＧＯ、ＮＰＯ进入我国，对我国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展是有很大的推动作用。近年来，全球化使得世界各国间的影响、合作、互动愈益加强，一些具有共性的东西逐渐普及和推广，并成为全球通行的标准。随着中国加入WTO，全球化对中国政治、经济、文化，甚至对人们生活方式的影响势必加深，对中国ＮＧＯ、ＮＰＯ发展的环境也有着重要的影响。随着国际合作与交流的增多，国人对非政府组织及非政府组织在解决社会问题中的作用的认识也会相应提高，国外通过ＮＧＯ、ＮＰＯ对中国的援助也会增多，这有利于中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展。

六、上世纪９０年代之后，由于非营利组织致力于解决的大多数问题都是国际性的乃至全球性问题，国际社会特别是联合国及其各机构，世界银行、国际货币基金组织对ＮＧＯ、ＮＰＯ越来越重视，普遍加强了支持力度。各发达国家政府，尤其是大多数发展中国家政府，也都对ＮＧＯ、ＮＰＯ由敌视、怀疑过渡到支持、扶持态度。这将刺激中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展。建立国际政治经济新秩序，制定国际游戏规则，参与国际事务协商和决策，开展对外人道主义援助，处理对外交往和经贸合作，呼唤中国民间力量的发展壮大，为民间ＮＧＯ、ＮＰＯ发展提出了新的要求。

七、公民的整体意识，自律能力等综合素质的提高是有利于ＮＧＯ、ＮＰＯ发展的主观因素。公民参与的热情越来越高，民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。中国自古有着社会自组织和自愿结社的传统，随着经济和社会的改革，随着政府逐步退出许多的社会控制领域，自上而下的人为的行政限制越来越减少，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高.在这个过程中人们的自由权力得到认同，自主精神得到发扬，自治机制得到培育.志愿服务的社会风尚逐渐形成，推动着整个社会资本建设，而为中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的发奠定重要的文化基础。

中外ＮＧＯ、ＮＰＯ的差异

由于国情的不同，各国的ＮＧＯ、ＮＰＯ又都具有各自的特征。例如，按主要活动领域的不同，有些国家的ＮＧＯ、ＮＰＯ可以归为“教育为主的模式”，如比利时、爱尔兰和英国;有的是“卫生保健为主的模式”，如日本、荷兰和美国；另外一些是“社会服务为主的模式”，如奥地利、法国、德国和西班牙。此外，还有“文化娱乐为主的模式”和“平衡模式”等。这些模式反应了不同国家在历史、社会、政治、经济和文化等方面存在的差异。我国的ＮＧＯ、ＮＰＯ与西方发达国家的同类组织走着两条不同的发展道路，正是这种差异使得中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ具有了自己的特点。

一、历史因素的比较

由于社会发展的进程、民族文化、制度因素等各方面的差异，我国的ＮＧＯ、ＮＰＯ与发达国家的ＮＧＯ、ＮＰＯ在成长的历史背景上就存在很大的差异。就ＮＧＯ、ＮＰＯ存在与兴起的社会背景而言，西方国家ＮＧＯ、ＮＰＯ的兴起是对现代性缺陷的一种改良，属于“后现代”的范畴；而中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的兴起则是“现代化”进程中的必然结果。中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的兴起同样可以归结为政府与市场的“双重失灵”—上个世纪70年代末开始的政府神话的破灭和90年代市场神话的消亡，然而中国的“政府失灵”并不同于西方福利国家的失败，后者主要是在提供公共物品方面的失效，而前者则是在资源配置上的大一统导致的经济发展的无力。同样的，中国所谓的“市场失灵”与西方的市场失灵也存在着本质的区别。中国的“市场失灵”更多地是指市场经济的不完善，在政府权力介入下的市场扭曲，而与完善的自山市场经济的本质缺陷即西方意义上的“市场失灵”实质上是两回事。

在一些发达国家，ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展相对成熟，不仅表现为其地位较高规模较大、作用较突出、影响较广泛等方面，也表现在它们的发展经历了一个从起步、成长到逐步成熟的历史过程。与我国明显不同的是，西方的第三部门在其形成和发展的过程中，以其特有的制度条件和社会结构为背景，其中包括公、私域界限较清晰的划分，社会力量良好的发育，各类社会群体在社会公共事业中的广泛介入和参与，自下而上的民间组织和社会运动的发展以及国家在社会生活领域中有意识的功能让渡，这些都为ＮＧＯ、ＮＰＯ的自然成长提供了条件。与西方“第三部门”生成于自下而上的动力机制相比，中国“第三部门”的产生是基于一种自上而下与自下而上相结合的双重动力相互作用的结果。

ＮＧＯ、ＮＰＯ形成的路径主要有三条：第一，表现为政府直接让度出部分公共管理职能，交由社会机制来实现，即自上而下的非营利组织的产生机制，它们与政府改革相关联，在相当程度上是政府改革和政府职能社会化的产物；第二，表现为政府让度出的市场空间发展到一定阶段，孕育出一些自下而上的非营利组织，或者草根组织，它们与市场经济发育的程度密切相关;第三条路径是合作型，即政府顺应市场的趋势，引导社会自治模式的形成，如温州市许多行业协会的模式便是政府促动、企业主导的模式，显示出合作的效应。中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ是政治、经济和文化等资源由政府逐步向民间流转的结果，是政府和社会共同为建设“小政府、大社会”的目标而进行的制度尝试的结果。

从历史的角度看，我国并不缺乏民间公益组织发展的文化传统和源流。在宋朝，各种“合会”、“善会”等互助与救助型民间组织就开始盛行。特别是近代以来，在民族危机与社会动荡的背景下涌现了大量的民间组织，既有各种“会馆”、“行会”的行业协会，也有许多慈善组织，更有大量的学术性、社群性、文艺性的团体，以及各种民间秘密结社，成为中国革命的一支生力军。但是经过50年代的“大清洗”以及1989年的“重新整顿”，再次发展

起来的ＮＧＯ、ＮＰＯ组成成分有了很大的改变，经历了长时期的“一体化”社会，民间的自我组织能力尚未恢复，自上而下成立的组织占有很大比例。中国公民社会的发生背景和独特的演化路径，决定了其与西方社会不同的特性。体现为：在ＮＧＯ、ＮＰＯ的性质上，中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ与政府的补充性强，分权性弱，其发生领域、活动范围与政府让度出来的空间密切相关;在类型上，执行性强，自治性弱，如国外非营利就业分布集中的教育、卫生保健和社会服务等领域，中国ＮＧＯ、ＮＰＯ还发展不足，而执行政府部分管理职能的却比较多；在功能上，服务性强，倡导性弱，以承接政府转型转移出的社会服务职能为主，倡导作用非常有限;机制上合作性强，独立性弱，受政府干预较多。另外，现行法律体系使得自下而上的ＮＧＯ、ＮＰＯ难以取得合法地位，草根组织的机制尚未被制度化。

二、行政因素的比较

在西方，ＮＧＯ、ＮＰＯ被认为是民主社会的重要组成部分，它们具有独立自主的精神，政府主要运用经济与法律两种手段表达自己的意见，间接参与ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展。政府资助ＮＧＯ、ＮＰＯ的方式主要有两种：一是采取拨出部分税收收入的直接资助方式；二是为那些向ＮＧＯ、ＮＰＯ捐款的个人和公司提供减免税的待遇，以及免除审核过的ＮＧＯ、ＮＰＯ税收的间接方式。后者实质上是将本应由政府收取的税款用来资助非营利组织。这两种方式各有利弊。所以各国政府都是双管齐下，不过英美等国更侧重间接方式，而欧洲国家更侧重直接方式。政府对ＮＧＯ、ＮＰＯ的约束机制主要体现在对非营利组织的界定及对其财务活动的监督上。任何组织申请成为免税性质的非营利组织都要接受政府免税审批部门的严格审查，确保其活动符合法律要求和公共利益。免税审批部门每年还要对成千上万个非营利组织的财务情况进行调查，如经查实有营利行为，其免税待遇就会被取消;各级政府特别是州政府，对签订合同的过程和服务项目的实际兑现都制定了详细的条款。

与此形成鲜明对比的是，中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ很大程度上依附于政府，自立的条件和能力都存在不足。ＮＧＯ、ＮＰＯ与政府之间的关系，一般的情况是合作或者对抗，或者是两者的中间情况，这都是对于政府与ＮＧＯ、ＮＰＯ隶属不同部门而言的，但我国的情况却比较特殊，ＮＧＯ、ＮＰＯ在其生成发育、资源获取、结构特征、管理体系等方面都与行政体制有着诸多关联，可以说它们是从体制内生长出来，同时又在特定制度环境中循着自身逻辑发展的产物。我国的ＮＧＯ、ＮＰＯ有政府推动发展起来的，也有民间自愿组织的，但学术界普遍认为大多数中国ＮＧＯ、ＮＰＯ的一个重要的特点就是其“官民二重性”，正因为前面所提及的民间力量的缺乏，政府选择相对于社会选择占明显优势，中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ更多地扮演着政府助理或政府延伸机构的角色，而不仅仅是政府的合作伙伴或是民间的维权力量。

相对于西方的ＮＧＯ、ＮＰＯ而言，中国的ＮＧＯ、ＮＰＯ更缺少独立性和自主性，这主要表现在政府对于民间组织的双重管理体制以及组织体制的行政化上。双重管理体制是指ＮＧＯ、ＮＰＯ一方面要按照《社会团体登记管理条例》的有关规定到相关民政部门进行注册登记，另一方面还必须接受自己的业务主管部门的管理。在某些情形下，一些ＮＧＯ、ＮＰＯ由于找不到自己的“婆家”而不得不以企业的形式在工商部门进行注册，例如北京的环保组织“地球村”，这类组织无法享受税收方面的优惠，这就严重约束

了此类组织的发展。

一部分ＮＧＯ、ＮＰＯ存在着功能与成员行政化的现象，使得这些ＮＧＯ、ＮＰＯ打上了政府或官方组织的烙印。以中华慈善总会为例，其主要领导人共7人其中名誉会长6人，均担任过有关部门的要职，其会长崔乃夫则是民政部原部长。

另外一部分公益性组织的上级组织是由财政拨款的单位，它们基本上都是政府作为为群众或社区服务的群众组织而成立和运作，在经费困难的时候难免向政府伸手，争取政府在经费和政策上的支持。如中国妇联下属的“春蕾计划”、“幸福工程”，共青团组织下属的“希望工程”，计生委下属的“中国人口福利基金会”等等。

其他的如村民委员会、城镇的居民委员会等本来应是非政府性的自治组织实际上也都接受行政指导。在中国的社区建设初期，政府的主要目的是通过行政力量迅速构建城市基层组织，这使社区组织具有较强的行政化色彩。随着近年来政府机构改革的进一步深入，这些组织承当起了比以往更多的政府职能。

三、社会因素的比较

萨拉蒙指出，促进志愿领域发展的压力即动力至少有三个不同来源：来自基层的主动积极的热衷者(beloved)；来自体制外(outside)的从事志愿活动的公共和私人机构：自上而下(above)的政府政策。而最基本的力量是决心自己动手来解决问题，自己组织起来改善境况或争取基本权益的普通民众，正是他们“担负起对我们自己生活的责任”的强烈愿望成为ＮＧＯ、ＮＰＯ的根本动力。然而，但这种具有自主意识的民众却是中国社会所欠缺的，这使我国的民间力量只有很少一部分通过自发的形式表现出来

另一方面，我国的ＮＧＯ、ＮＰＯ缺乏中产阶级的积极参与。在发达国家中，中产阶级是公益活动的重要支持力量，他们不仅是各种公益活动的积极参与者，而且也经常是这些ＮＧＯ、ＮＰＯ的领导人员和骨干成员。改革开放以来，中国的中产阶级得到了长足的发展，即使是这样，与发达国家比较起来，中国中产阶级的规模还是很小—在今天的美国，80%左右的家庭属于中产阶级;韩国则有75%的人口属于中产阶级。中国距离“橄榄型社会结构”还很远，与改革前的“上型社会结构”和发达国家的“橄榄型社会结构”相比，今天的中国社会结构呈现出“金字塔型社会结构”。在财富的拥有量上，当代中国中产阶级约占有社会全部财富的15%左右，而发达国家的中产阶级则占据了社会的绝大多数财富。中国中产阶级发展的落后对中国ＮＧＯ、ＮＰＯ开展大规模的公益活动产生了较大的制约效应，既缺乏经济上的有力后盾又缺少组织上的“天然领导者”。

改革开放的影响对于中国的中产阶级来讲包含着两方面的意义：一方面促进了其发展，提高了其地位和经济收入水平；但同时也提高了他们对更多资源获取的渴望。而一旦中国现有的社会生产力水平或社会产品分配形式不能充分满足其“被拔高了的渴望”时，需求与现实之间的差距将造成社会颓丧和不满。在这种情绪的支配下，“中国当今的中产阶级在设计政治社会方面的问题时，他们主要以自己的切身利益作为参照点，他们中大多数人缺少超越自身利益的、更为前瞻的社会关怀，似乎没有强烈的道德激情。对于经济发展过程中的不公正、下层民众面临的困难缺乏切身的体验与关注，他们自身的利益获得，与特权者有着千丝万缕的联系。所有这一切特点，都会使

他们缺乏社会批判精神。”这导致中国中产阶级公益行为的欠缺，中产阶级参与的缺乏是中国ＮＧＯ、ＮＰＯ相比较一些国家的ＮＧＯ、ＮＰＯ‘志愿失灵’更甚的一个重要原因。而中国中产阶级与特权者之间的‘千丝万缕的联系’更使得中国的维权型公益组织廖若晨星。

在慈善观念上，中西方也存在着微妙而重要的区别。于海教授在加拿大访问之后得出这样的结论:“我们的慈善观渗透着实质性的伦理关系和道德判断。我们讲‘老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼’，是由血缘人伦向外推及的慈善:并且我们的帮助更常落在我们认为值得同情的人身上，这种慈善观使得我们难以产生对素不相识的人和被我们认定为有行为道德责任的人的关怀。我们是否可以认为，正是这种‘爱有差等’的观念使我们的慈善观缺少博爱精神所具有的普遍抽象的公共品格，而西方的慈善是在‘众生平等’的底线原则给人的生命的一种关怀，这种关怀不仅超越由血缘形成的亲疏关系，也超越由实质的价值观形成的善恶的分际。可以认为，正是中国传统的强烈的血缘观念以及由此产生的“亲亲远远”的价值取向使得人与人的交往前所未有地广泛、全面的今天，慈善行为却还基本停留在小农社会阶段，这对于ＮＧＯ、ＮＰＯ的发展无疑是很不利的。

第三篇：国外非政府组织发展经验与借鉴

国外非政府组织发展经验与借鉴

【摘要】近年来，我国的非政府组织日益发展壮大，并且对社会经济生活各方面都产生极大的影响，但由于起步晚、管理经验不足等原因，致使其存在诸多问题。对发达国家非政府组织的发展以及管理进行分析，总结其发展经验，分析我国非政府组织发展的现状与存在的问题，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

【关键词】国外 非政府组织 经验借鉴

【中图分类号】C912.2 【文献标识码】A

改革开放30多年来，我国政治和社会结构发生了深刻变化，非政府组织作为新生的社会力量活跃在社会各个领域，它们通过人民代表大会制度、社会主义协商民主制度表达民意、传递民声。然而，由于非政府组织成长环境、大政府小社会的政府职能模式以及传统文化等因素的影响，非政府组织在快速发展的同时也面临着很多外部的政策制约和自身治理机制制约，非政府组织发展现状还远远不能满足政治、经济和社会发展的要求，非政府组织的功能和作用还没有得到充分发挥。通过总结发达国家非政府组织发展经验，分析我国非政府组织发展现状，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

国外非政府组织发展的经验

登记管理制度方面。国外的非政府组织登记制度主要包括自由成立和登记设立两种模式。自由成立模式下，只要有一定的人数就可以成立非政府组织，无需办理登记手续，如在美国，任何人都可以联合其他人一起成立非政府组织，其可以为社会提供服务，拥有自己的账户并接受社会的捐助，无需政府批准。登记设立模式，就是指非政府组织要想获得合法地位，必须向特定机构申请注册成立，在获得批准后，才具备筹立非政府组织的资格。如日本法律规定非政府组织可有认证、认可、许可三种方式来向有关机构申请成立非政府组织，主管机关审查材料后再决定是否批准其申请。总体来说，国外非政府组织的登记审查门槛较低，登记注册程序较为简便。而在我国，多数非政府组织在登记之时便受到严格审查、程序繁琐。

资金来源途径方面。非政府组织的资金主要是来自政府补助与服务经营收入，有研究表明，这两项收入分别占非政府组织资金来源的40%和49%。政府补助体现的非政府组织政府主导型的资金来源途径，大多数国家的非政府组织的资金来源都属于这一模式，如英国政府将每年博彩16.7%的收入作为非政府组织的发展基金，此外，政府还直接为公益活动给予财政转移资金；在德国的非政府组织资金来源中，政府的资助占到了64%。服务经营收入体现了非政府组织市场主导型资金来源途径。这类非政府组织主要是通过经营活动或提供服务来获得收入，如美国非政府组织在1995年，其服务经营收入就占到总资金来源的57%，而政府资助只占30%。

国外政府在对非政府组织提供财政支持时，主要是通过委托非政府组织提供一些社会公共服务的方式，在这一过程中，政府与非政府组织处于平等地位。而我国的非政府组织虽然也接受政府的资金补助，但其通常是政府的预算资金，而非购买其服务，这并非一种平等的交换关系。在发达国家，非政府组织利用税收优惠和外部资金注入的优势而为社会提供质优价廉的服务，这保证其能够在市场竞争中获得一定的稳定经营性收入，而我国的非政府组织官僚作风严重，缺乏经营服务的意识，因此其服务经营收入有限。

税收优惠制度方面。对于非政府组织，各国都制定了税收优惠政策，以鼓励其发展。非政府组织的税收优惠主要包括两个方面的内容，一是对企业和个人的公益捐赠采取税收优惠，二是对非政府组织的服务经营性活动减免税费。在税收优惠模式上，一种是主管部门认定非政府组织资格后，其就自动获得了减免税收的优惠，另一种则是非政府组织需要获得税务部门的认定，之后才可以减免相关税费。如英国的非政府组织，只要其向慈善委员会申请慈善组织资格，并获得批准后，便自动获得税收优惠资格，无需向税务部门申请。在美国，一般收入低于5000美元的非政府组织是直接获取税收优惠资格的，而其他非政府组织则要向税务局提出税收优惠申请，经过审查后，才可能获得税收优惠资格。

国外对非政府组织的税收认定有明确而详细的规定，这有利于非政府组织在申请认定程序上获得便利，而我国虽然也将税务机关作为审查非政府组织是否具有税收优惠的认定机关，但其程序复杂，认定工作难以开展，而且在具体的税收减免规定上，我国也缺乏细致而详实的政策。

监管体制方面。目前来说，对于非政府组织的监管主要有一元和多元两种监管模式。所谓一元监管模式是指由一个机构来监管非政府组织的运营管理，如英国的慈善委员会就独立监管英国的非政府组织的营运。而多元监管模式主要是指非政府组织的监管是由不同机构共同完成的，如日本的非政府组织的监督机构是与其业务相关的政府机构来完成，这种模式下，监督者分工明确且监督更加具体。发达国家的非政府组织管理是“轻登记、重监管”，而我国却是“重登记、轻监管”，这使得许多非政府组织运营管理混乱，甚至出现腐败现象，引起社会不满，也不利于其发展壮大。

中国非政府组织发展的成就

当前，我国政府积极推进服务型政府的建设，逐步从社会领域和经济领域退出，这给我国的非政府组织带来了极大的发展空间，主要表现在：

我国的非政府组织在数量上有所增长。我国非政府组织的数量在改革开放之后一直保持较快的增长速度，据民政部门统计，2004年我国非政府组织数量为28.8万，到2012年，这一数字增长为49.9万，增速达73.2%。我国非政府组织数量的快速增长与我国政府的发展政策有密切联系，如2012年我国的非政府组织数量比2011年增加了3.7万，增长率为8.1%，这比2011年高出4.4个百分点，之所以非政府组织的增长率大幅提高，主要是因为2012年我国民政部开启了非政府组织直接登记工作，非政府组织的登记申请程序更加便利简洁。

我国非政府的民主功能日渐凸显。从我国目前非政府组织的数量来看，其规模已经开始对我国的政治和社会结构产生影响。就政治结构而言，主要是由不同的政治主体所构成的，之前我国的政治结构则主要由政府主体和经济主体组成，而非政府组织的不断壮大正在改变这一现状，并开始作为独立的一极成为我国政治结构的组成主体之一，为实现社会公平与正义而不断努力。而且在中国传统的社会结构中，政府与个人往往处在一种对立状态，而非政府组织的出现使二者之间出现缓冲地带，有利于社会的稳定发展。

我国的非政府组织还活跃于社会经济发展的诸多领域，例如我国有6万多家行业协会，他们在行业标准的制定、行业资源整合、技术水平的提高以及贸易纠纷的调解等方面都做出了很大贡献。据统计，我国非政府组织在2012年实现收入1800 多亿元，从业人员达1218万人，其已经成为国民经济发展的重要组成部分。

我国非政府组织治理机制日趋规范。非政府组织的内部治理机制是其内在发展动力，若内在治理制度不完善，将很难发挥其应有的功能，甚至会影响组织的公信力，不利于非政府组织的可持续发展。近年来，随着非政府组织发展模式的不断成熟，我国的非政府组织在内在治理机制上也日趋规范。如在选举制度方面，一些较大规模的非政府组织一般会建立会员代表大会制度，这也是非政府组织中的最高权力机构，非政府组织通过会员代表大会来选举组织理事会和监事会等管理机构。在执行机制上，非政府组织成立了理事会，主要目的就是为了执行会员代表大会的决议，并处理组织的日常事务。在监督机制方面，由于非政府组织的特性之一便在于其公益性，因此我国在法律和政策上都要求非政府组织建立内部监督机构，为此我国非政府组织成立了监事会，监督理事会的运营与会员行为，保障其公益性。

中国非政府组织发展中存在的问题

非政府组织的登记管理制度不完善。我国对非政府组织实行的是双重管理制度，即由民政部门主管其管理登记工作，政府主管部门则成为其具体业务的主管机关。我国双重管理体制的设计初衷是为了明确各个机构的责任，以规范对非政府组织的管理，但是在具体的管理工作中，这种双重管理体制却阻碍了非政府组织的发展。非政府组织在这种管理体制下遭遇准入门槛高、审批困难等问题，如在基金会的登记管理方面，我国《基金会管理条例》规定，非公募性质的基金会其拥有的原始基金必须高于200万元，地方性的公募基金会注册资金不得低于400万元，而全国性的公募基金会注册门槛则更高，其原始基金不得低于800万元，高额的原始基金要求显然提高了我国非政府组织申请注册的门槛，使得非政府组织难以获得合法地位，也就无法开展组织工作。

我国政府购买社会服务制度化程度不高。购买非政府组织的服务是政府支持非政府组织发展的重要体现。我国政府虽然也支持非政府组织的发展，但其更多的是通过财政补贴的方式。近年来，随着政府与非政府组织配合度的提高，我国政府也逐步开始委托非政府组织提供一些社会服务，但政府与非政府组织之间的这种互动并没有完善的制度支持，在《中华人民共和国政府采购法》中，并没有将购买公共服务作为政府采购项目，而在其他法律法规中，也没有对政府购买公共服务的行为做出明确规定。也正因为这种制度的缺失，使得我国非政府组织缺乏提供公共服务的经验与能力，难以独立发展。

我国对非政府组织的税收减免政策不完善。各国政府都将税收减免政策作为支持非政府组织发展的一个重要手段。我国对非政府组织也有相关的优惠政策，但这种税收政策在具体的实践中却暴露出诸多问题。如我国虽然提高了企业公益性捐赠的免税额度，但非政府组织的收入免税问题却一直没有解决。其后，为解决这一问题，政府出台了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，对非政府组织的免税收入做出了具体的规定，但这一细则实际上是压缩了非政府组织收入的免税空间，这意味着一些捐赠给非政府组织的财物将会通过税收的形式向政府转移，这显然是减少了非政府组织的发展资金，也不利于调动捐款人的积极性。

非政府组织自身管理的局限。我国的非政府组织早期大多脱胎于行政部门，这造成其官僚作风严重，有严重的行政依赖倾向，而且在运营过程中缺乏应有的民主意识，也忽略了非政府组织的公益性，因此其公信力受到社会的质疑。由于我国对非政府组织管理制度的不规范，这使得一些非政府组织打着公益的旗号而为自身谋利，如一些官办的协会往往通过资格考试、资质认证等方式来收取费用。此外，我国从事非政府组织的专业人才缺乏，非政府组织因为其公益性而难以提供优厚的待遇，很难招到一般的专职人员，更无从谈起聘请高素质的专业人员进行运营管理。在管理制度上，我国的非政府组织虽然也成立了会员代表大会、理事会以及监事会等机构，但往往流于形式，而没有在实际管理操作中发挥作用。

推进我国非政府组织健康发展的对策

降低非政府组织的登记门槛。要鼓励非政府组织的发展，我国需要降低其登记准入门槛。国外发达国家对于非政府组织登记的人数要求较低，一般5人以上便可以进行非政府组织的申请和登记，而我国目前还要求非政府组织必须有30个以上的单位会员或50个以上的个人会员才能够进行申请，这显然增加了非政府组织申请的难度。因此要促进我国非政府组织发展，首先可以降低对其会员人数的要求。其次，我国应该取消对非政府组织资金注册的限制，保证其有一定的经费来源与合法资产即可，这有利于调动社会较多的分散资金进入社会公益领域，为非政府组织的发展提供财力支持。再次，可以学习发达国家非政府组织登记管理经验，明确非政府组织的合法性并非决定于其登记与否。最后，我国可以适当下放非政府组织的审批权，简化审批程序。

完善政府购买服务制度。政府向非政府组织购买公共服务，这不仅能够在经济上支持非政府组织的发展，而且还能够培养其独立运营的能力。我国近年来相继出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《国务院机构改革和职能转变方案》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策，这表明我国正在加大向非政府组织购买公共服务的力度，但与此同时，我国关于政府购买社会公共服务的制度还不完善，因此，要想进一步促进非政府组织的发展，我国仍需要完善购买公共服务的制度。

首先，政府应该对购买服务的种类有所规定，明确政府可以购买什么样的公共服务，而哪些公共服务不能购买，之后政府可以根据购买名录来进行资金预算，这有利于非政府组织明确自己的发展方向，也能够保证其资金来源的稳定。其次，政府应该灵活选择购买模式，当辖区内的非政府组织没有能力承接其外包服务项目时，可以采取形式购买和指定购买的模式，但随着非政府组织的发展成熟，竞争性购买模式应逐步成为主流，即非政府组织之间通过有序竞争，凭借自身实力获得承包政府项目的资格。最后，要建立监督评价体制，对政府的购买操作以及非政府组织提供的服务质量进行评价，指出其不足，以促进双方的发展。

完善税收优惠政策。非政府组织的税收优惠主要体现在两方面：对非政府组织自身的税收优惠和对公益捐赠者实行税收优惠。我国已经在这方面制定了一些法律条例，但总体上来说还存在政策空白，而且实践效果并不理想。要想促进非政府组织的进一步发展，我国必须完善其税收优惠政策。首先要在免税主体的资格认定上有明确的规定，可以学习英国、日本等发达国家的免税政策，降低认定门槛，这能够激发非政府组织的活力。在捐赠者的税收优惠上，我国应该扩大税收优惠的对象，不能仅局限于对公益非营利性事业单位和公益社团捐赠才能够享受税收优惠，这一方面限制了更多的非政府组织获取外界资金支持，另一方面也不利于调动捐赠者的积极性。

完善非政府组织的内部管理结构。我国非政府组织要想摆脱对政府机构的依赖，并在管理上去行政化，其必须增强自身的管理职能，建立完善的内部管理机制。首先，其应该明确组织内部各个机构的权利与职能，并严格遵守部门规定，使得各个部门能够发挥应有的作用，促进管理的规范化。其次，要建立民主的决策机制，要尽可能地听取更多会员的意见，形成交流渠道与遵循一定的议事原则，要改变原本一些具有官方性质的非政府组织在决策时出现的一言堂现象，促进其内部在选举、议事、决策等方面的公平与民主。最后，应该建立公开透明的运行制度，接受来自内部和外部的监督。非政府组织具有公益性，且其接受来自社会各界的捐赠，因此非政府组织必须对所获得的捐助以及资金去向进行公示，接受公众的监督，这样才能够获得社会大众的信任，而非政府组织的公信力也正是其能够持续发展的基础与保证。

（作者分别为河套大学经管系副教授，大连理工大学工商管理学院博士研究生）

责编/张晓

第四篇：关于非政府组织、非营利组织的现状及管理

毕业论文

题 目 关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

专业

学生姓名张莎 准考证号 指导教师

二○一一年十月

目 录

内容摘要

关键词

一、非政府组织、非营利组织基本内容

（一）概念

（二）非政府组织的特点与职能

（三）非营利组织的特点与职能

二、非政府组织、非营利组织的现状

（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展

（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究

二、非政府组织、非营利组织的管理

（一）非政府组织的管理

（二）非营利组织的管理 结束语 参考文献

内容摘要：本文对非政府组织以及非盈利组织的现状和管理进行了简单研究，在不同方向上区别对待非政府组织和非盈利组织的异同，有针对性的对现今两个组织存在的问题进行了客观的探讨，以期促进对非政府、非营利组织的学术研究。关键词：非政府组织非营利组织职能现状管理

关于非政府组织以及非营利组织的现

状及管理

一、非政府组织、非营利组织基本内容

非政府组织以及非营利组织尽管在一定范围内有着极其相似的职能和特点，但严格上在侧重点不同情况下，二者又有略微区别，尤其在我国这种社会主义国家里区别更为明显。在进一步深层次研究这两种组织之前，我们先要明确非政府组织和非营利组织的基本情况。

（一）概念

非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称NGO）在国际上通常由《非政府组织法的立法原则》一书中对其有以下解释:“非政府组织指在特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非燕利公司或其他法人，且其不以盈利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享额合作社或教会均不属于非政府组织。

非营利组织（Non-Profit Organization，简称NPO）这一概念最早源自于西方的语境，但目前即使在西方它也并非是一个具有明确内涵与外延的术语，从而导致其存在一定的模糊性。如果严格按照目前最受认同的美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构运作定义”，认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织，才可被视为非营利组织。

相对于国际上主流的定义，基于我国独特的社会主义和政治制度，对NGO和NPO的对待上也与国际有区别。在中国，官方一般将非政府组织称其为“民

间组织”，相对应于国际上的非政府组织，民间组织这一称呼是具有中国文化特色的。之所以称其为民间组织，是因为我国的这类组织不同于西方国家的非政府组织，并不是完全意义上的非政府组织。例如，很多这类组织与政府有着千丝万缕的联系，而有的组织实际上在从事着一些营利活动。可以说“民间组织”一词是与中国的文化和制度向适应的概念。对于这一类组织的范围，学界并没有统一的定义，国内学者王名将其定义为:不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动、独立于政党体系之外的正式的社会组织。同样，中国并不存在典型意义上的非营利组织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，这些组织虽不完全具备非营利组织上述的五个特性，但它们在性质、功能、组织特性等方而与非营利组织极为相近，或者其发展逐渐趋向于非营利组织。因此学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度出发，不将非营利组织的范围限定得过于严格。比如康晓光主张，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，就可被称为非营利组织。王名等人认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。

总而言之，在我国，非政府组织并非严格无政府色彩，非营利组织并非严格不能有任何形式的营利，在我国，这两种组织界限并不很明确，只是各自主要侧重点偏向不同，因而会在社会不同情况下灵活地贡献自己的力量。

（二）非政府组织的特点与职能

从上面已阐述的概念，我们知道在我国，NGO与NPO既然在概念上只是

侧重点不同，那同样，二者在特点与职能上肯定也有一定的相似性。

非政府组织可以认为它是指那些非政府的、非赢利的、自愿组成的致力于公益事业的社会组织。非政府组织是国家权力与社会权力互动的产物。它的主要特点可以总结为：

1、志愿性 非政府组织的组成和成员往往是基于有着共同的志趣、信念和目标的人们之间的联系和结合之上的，并为这些共同的志趣、信念和目标而自觉自愿地开展活动和行为。

2、自组织性 非政府组织的组织程度一般来说虽然不及政府组织和企业组织那样严密，其活动和行为也相对比较自由，但仍然有其自组织性，而且其组成和成立往往也都要经过一定程序，有自己的活动规则（准则）、行为规范或章程。

3、独立性 既然是非政府组织，那么其运转肯定不能由权力机构主导，不是宗教、政党、宗族组织。虽然可以有政府民政部的共同协调管理，但其核心是强调无政府性、无宗教性的。正因如此，非政府组织才能不易受利益驱动的影响和长官意志的支配，便于解决一些特定的社会问题。

4、自治性 非政府组织具有平等、自治和自主地开展活动的特点，是在法律法规以及自身的规则和品行约束范围内自立、自助和自主地存在和发展，这就尤其要求其行为的自律性，从而在本组织、本行业内充分地发挥自我监督、自我管理的作用和功能。

5、公益性 非政府组织活动的宗旨是为社会提供公益性服务，不以赢利为目的，主要体现为所从事事业和服务的社会价值或社会效益，所致力于解决的往往是被主流社会组织体制（企业-市场体制和政府-国家体制）所罔顾或所顾不及的一些重大或重要的社会问题。但是我们认为，这并不排除某些非政府组织可以兼具有偿服务性，即一些非政府组织在向社会提供公益服务的前提下，可以收取一定费用，依照政策、法律、法规和价值规律得到合理的报酬，以体现服务的社会需求性并便于自我发展。

6、专业性或专门性 非政府组织以自己特有的人力、物力、财力和智力（包括专业知识和技能）等条件来为社会或特定领域的人们提供服务，其与服务对象之间的关系，是服务与被服务的关系，而不是管理与被管理的关系，主要凭借这种专业或专门优势来获得社会和民众的支持和信任。

基于以上特点，结合我国社会现状及政治制度，我国非政府组织的职能大体可有以下六点：

1、非政府组织可以代表民众直接参与公共管理,推动政治民主化,促进行政伦理建设的发展。非政府组织在一定程度上表示民意，其公开宣称的使命和价值观，是公益性的，代表人民的利益。非政府组织的存在可以推动政治民主化的进程，完善行政伦理的发展。

2、非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。

3、国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。非政府组织就是关注这些群体，为他们的利益服务，从而促进社会公平。

4、非政府组织可以弥补市场的不足,促进经济伦理的发展。市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，导致的经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题，一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导,合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。

非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。

5、公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的,是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性,在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德,有助于道德人格的发展和完善。

6、在社会结构并不十分完善的今天，社会各个团体的相互交流有时单方面依靠政府是完全不行的。在处理各个团体的交集点处，非政府组织担任着不可替代的角色。一方面可以成为政府的最佳搭档，一官一民，共同应付某些复杂事件；另一方面，非政府组织也可以成为政府与民间，国家与国家之间的缓冲地段，用通俗语言形容，就是充当“和事佬”的角色。

（三）非营利组织的特点与职能

关于非营利组织的定义，较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特 · 萨拉蒙(Lester Salamon)教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5个特

征的组织界定为非营利组织：(1)组织性；(2)非政府性；(3)非营利性；(4)自治性；(5)志愿性。这一定义被用于萨拉蒙教授主持的对全球42个国家非营利组织开展的国际比较研究项目，后来常为人们所引用。在这一定义的5个特性中，非政府性和非营利性被公认为是非营利组织的基本特征，组织性被视为一个不言而喻的前提，但对非营利组织的其他特征，有人针对不同国家、地区的情况提出了修正。日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情，可将上述定义修正为如下6个条件：(1)非政府性；(2)非营利性；(3)自发性；(4)持续性/形式性；(5)利他性；(6)慈善性。综上所述，可见非营利组织与非政府组织特点在很大程度上相一致，上述的非政府组织特点是可以直接来描述非营利组织的。区别就在于在非政府性和慈善性（非营利性）这一特点上，二者各有不同程度上的偏重，在职能上，非营利组织也有着上述非政府组织第2~5等同样职能，这里要介绍的是非营利组织不同于非政府组织的另外功能：

1、非营利组织有一个重要的社会功能就是动员社会资源。它集中表现在两个方面:一方面,通过各种慈善性、公益性的募款活动筹集善款和吸纳各种社会捐赠,从而动员社会的慈善捐赠资源;另一方面,发动来自社会各个方面的志愿者参与到各种慈善公益活动或互助共益活动中,从而动员社会的志愿服务资源。

2、非营利组织可以为社会提供公益服务。非营利组织提供公益服务的功能主要有三:首先,非营利组织将其动员的社会资源,按照组织的公益宗旨和理念并遵循对社会所作出的承诺,用于开展各种形式的公益性的社会服务。其次,非营利组织应对各种社会问题,通过提供服务拓展公共空间,维护并增进社会公共利益。再次,非营利组织通过接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,拓展公共服务的空间并提高其效率,同时形成与政府公共服务之间助力互补、合作互动、共同发展的关系。

二、非政府组织、非营利组织的现状

正规非政府组织与非营利组织在我国已有半个多世纪的历史，到现阶段已愈发成熟和多样化，已逐渐成为不可忽视的组织形式。针对NGO和NPO的现状，我们就其发展过程以及现今遇到的困难两个角度进行研究。

（一）非政府组织、非营利组织在我国的发展

 非政府组织在中国的发展

在我国,最早出现纯民间组织的地方在改革开放之后的农村,第一批NGO是由农民自发组织起来的自上而下的技术服务型的农村专业技术协会(包括技术研究会)。例如: 1980年四川省郫县成立的养蜂协会、1980年广东省恩平县牛江镇成立的杂优稻研究会。到了80年代中后期以后,在政府和中国科协的扶持和推动下,农村专业技术协会得到了迅速发展,在城市,中国NGO的发展始于1984年中国经济体制改革的重心由农村转向城市的时候。据统计,从1984年开始,中国城市的NGO进入快速发展期。

中国社科院社会学所对浙江萧山市的一项调查表明:“1984年起社团发展进入高峰,到1987年四年间共成立新社团44个,比前5年的15个大大增加。它开始突破科技领域,向经济、文艺和体育方面发展”。可见,城市经济体制的改革、单位制度的弱化为中国城市NGO的发展提供了必要条件与良好环境。在这种情况下,到了1989年全国性非政府组织剧增至1 600个,地方性非政府组织达到20多万个;1997年,全国县级以上的非政府组织已达到18万多个,其中县级非政府组织21 404个,全国性非政府组织1 848个;1999年,全国各种形式的民间非企业单位总数已达到70多万个。在活动领域方面,他们已遍及各行各业,行业性、专业性、联合性、学术性门类齐全;在作用和影响力方面,它们在参与社会微观管理、提高公共产品的供给效率、扩大就业渠道、完善社会保障机制、减轻政府机构改革中人员分流的压力、满足社会多样化需求等方面起到了非常重要的作用,有效缓解了政府的巨大工作压力,弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足,对改善政府的运行机制、提高政府工作效率起到了重要作用,已成为社会生活中一支不可忽视的重要力量。 非营利组织在中国的发展

我国非营利组织自20世纪90年代中期以来得到了迅速的发展，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位和未登记的民间组织。截至2001年底，民政部登记的全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。当前，我国非营利组织活跃在转型时期我国的社会经济生活各个方面，发挥着日趋重要的作用，其发展特点主要表现在以下几个方面：

1、组织数量大大增加。进入21世纪之后，随着政府改革的进一步深化和市

场经济的逐步完善，政治民主建设和公众参与程度加快，同时伴随着互联网、移动通信技术等的突飞猛进极大地增加了公众对社会服务的需求，我国非营利组织在此背景下呈现日渐活跃和强劲的发展势头。

2、组织类型多样化。80年代以前，我国主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体。而目前根据国家统计数据我国的全国性社会团体覆盖了以下14个领域工商服务、科技研究、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业及农业发展、职业及从业组织、国际及其他涉外组织。其中以教育、社会服务、农业及农村发展居多。

（二）非政府组织、非营利组织的现实问题研究

不难看出，非政府组织、非营利组织的发展在经济改革的大背景下发展十分迅速，在为社会服务上作出的贡献十分巨大，但不可否认的是我国非政府组织、非营利组织现今仍然面临着诸多困难  非政府组织存在的问题

中国非政府组织得到的发展是不容否定的，但是要想让他们更好地发展，适应当代国内国际形势，我们还要看到其中存在的诸多问题。

1、政策法律支持不够。一定程度上可以说，中国非政府组织是改革开放的 产物，而中国经济改革的速度是明显快于政治改革的。这就导致中国目前非政府组织快速发展，但是政策法规却不完善的情况，这样的情况必然限制非政府组织的正常发展。我国虽然颁布实施了《社会团体登记管理条例》《公益事业捐赠法》等相关法律，但是这些法律规范对非政府组织的限制太多，现行法规注重对非政府组织的登记管理，而登记注册的门槛又很高，这就使很多组织长期处于“非法”游离状态，得不到相应的待遇。由于门槛过高，一部分组织难以在民政部门注册，只能在工商部门登记成民办非企业单位，而这种注册方式使得组织在纳税方面不能享受优惠，很多相关工作也难以开展。

2、非政府组织自身存在的问题。主要体现在：一者，人员老化、人才不足、人员流动太快严重制约非政府组织的发展。二者，组织结构制度不完善，组织的资金管理不透明，这一方面大大降低了非政府组织的运作效率，一方面也大大降低了社会对非政府组织的支持，容易引发社会对非政府组织能力的怀疑。三者，组织之间缺乏竞争与必要的合作，这也不利于非政府组织的进一步健康发展。

3、社会支持力度不够。每个组织都会与社会力量去的合作，但是多数组织 得到的社会力量援助不够。这些不足主要表现在社会捐助不足、志愿者招募不足、社会认可度不足等方面。从社会捐助的角度看，大多数组织的项目开支除了基金会支持外，社会力量的援助显得较为薄弱。而社会上的捐赠者大多为受教育程度较高的公民，普通市民对于非政府组织开展活动的重视程度有待提高。

4、宣传力度不够。众多非政府组织开展了许多相关项目，但是社会公众知 道的却很少，宣传的不足也限制了社会对非政府组织的了解。可以说在信息化时代，宣传是NGO生存的一条重要途径，合理利用媒体舆论的力量对NGO 的发展是相当重要的。

 非营利组织存在的问题

调查显示，41.4％的非营利组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题，其他 相关的重要问题依次是：缺乏活动场所和办公设施(11.7％)，缺乏人才(9.9％)，政府支持力度不够(8.5％)，组织内部管理问题(7.5％)等。

具体来说，当前中国非营利组织存在的主要问题集中在以下四个方面：

1、资源不足。相当一部分非营利组织资金严重不足，无法开展正常的活动，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”；也有一些组织为了维持生存发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的经营性活动或者违法活动。在人力资源方面，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员；很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。

2，能力不足。资金、人才等资源不足之所以制约组织的发展，除了受到社会经济发展水平、制度环境与社会文化方面的限制之外，更重要的原因在于非营利组织自身的能力不足。这里所说的能力是综合来看的，包括一个组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。中国内外无数成功的经验表明，优秀的领导人是非营利组织发展中至关重要的一个条件，但我国现行组织人事制度限制了优秀人才进入非营利组织，使得其中难以产生具有企业家精

神的优秀的领导人。

3、缺乏自治。从前述非营利组织的特征属性看，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的非营利组织身上都表现得不鲜明。究其原因，最根本的还在于缺乏自治。中国有相当一部分非营利组织是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的非营利组织，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。

4、发展不平衡。这表现在：中国非营利组织的发展在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现巨大的差距。就区域不平衡来说，不仅东西相比西部发展严重不足，沿海和内地相比内地发展严重不足，而且同为东部和沿海，区域之间非营利组织的发展也有很大差距；就城乡不平衡来说，城市、特别是特大城市非营利组织发展得较快，开展的活动较为集中，社会对非营利组织的认知和公信度也较高，但是在中小城镇特别是广大的农村地区，除了扶贫开发的少数外来的非营利组织之外，真正当地的非营利组织很少，社会对这些组织的关注和支持也很少；就不同领域之间的不平衡来说，非营利组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源而进入门槛较低的领域已经开始出现低水平重复的现象，但那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如失业与就业、社会保障、劳工权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有非营利组织进入。这对于非营利组织整体部门的发展无疑是一个很大的欠缺。

以上简要概括了中国非政府组织、非营利组织发展中存在的主要问题。这些问题并不是孤立的，在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国非政府组织、非营利组织发展中出现的问题实际上是社会结构变迁和体制改革未成熟的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变，需要各方面共同努力改善，将为社会服务做的尽善尽美。

三、非政府组织、非营利组织的管理

“一旦在某种自然环境中出现了人，出现了人类活动，出现了人类与外界的关系，也就随之而产生了反映这种关系的主体和客体的范畴。”任何体制的运行都需要明确地管理主体，管理主体在管理体制中间居于核心的地位。管理主体最重要的特征是其具有能动性。管理主体一方面根据社会状况的变化，发挥自主性能力，改善运作机制，保证其管理职能的有效发挥。另外一方面，管理主体本身也可能置于更宏观的结构中，因而从这个方向来看，管理主体本身的变化又存在消极被动的一面。下面我们就非政府组织以及非营利组织的管理进行简单研究探讨。

（一）非政府组织的管理

我国现行的非政府组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对非政府组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与非政府组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为非政府组织的业务主管单位行使监督管理职能。双重管理体制从其所创立的角度而言，主要是强化有关部门对非政府组织的监管力度；同时，在非政府组织的准入上，又多了层限制。总体来看，这样一种管理体制应该说是符合当时社会发展情况的，而这样的双重管理从非政府组织的外部监督机制而言，应该说更具有监督力度。然而实际情况却恰恰相反，尤其是随着社会转型的加快，社会对非政府组织的诉求也在增加，双重管理体制不仅渐渐的丧失了其监督的功效，甚至在某种程度上限制了非政府组织的独立性发展。我国的非政府组织在发展中遇到许多困难与阻力，其根本原因在于社会转型中旧的管理体制还不容易摆脱，只有大胆改革管理体制，才能从根本上改善目前我国非政府组织发展的状况。

一、以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管。由于 现行的登记管理体制，现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记的非政府组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织，此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织，换句话说，对于此类组织缺乏有效的法律法

规和管理政策。然而，要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管，就必须对社会组织进行科学分类，改革原来的“双重管理”为分类管理。

二、完善非政府组织的立法。针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，从而采取不同的监管政策，这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先，在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。另外，关于非营利组织立法的国际经验也表明，一般来说，只要不关涉税收优惠和筹款等事项，不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说，改革双重管理体制为“准一元管理体制”，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记“双轨制”，保护公民结社的基本权利，将更多社会组织纳入法律范围进行监管，是可行选择。

三、完善非政府组织的行政监管体制。现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善，社会组织的行政监管体制也要逐步完善。首先，在对社会组织的认识和定位上，政府要改变目前消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。其次，在社会组织的登记审批上，逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度；再次，在社会组织的监管和自律上，建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消非政府组织的业务主管部门，将非政府组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系。

四、发展公益服务类非政府组织，建立新型公共服务体系。政府应努力将非政府组织发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效引导方向。政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间，把非政府组织推向前台并为其创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。

 非营利组织的管理

非营利组织所取得的成功在很大程度上应归功于良好的管理。在人们对非 营利组织是否需要管理这个问题还存有疑虑之时，德鲁克的著作就像迷雾中的 灯塔，为非营利组织的管理者指明了方向。1978年德鲁克在《非营利组织的管 理工作》一文中提出:“非营利组织还仅仅是一个新近出现的现象，但我们确实 认为，非营利组织需要管理。”其中，志愿者是非营利组织最主要的一个表现，因为志愿者是非营利组织重要的人力资源，在和平年代，志愿服务在帮助弱者、消除贫困、保护环境、维护社会秩序和世界和平等方面做出了巨大努力，在沟通政府与民众的关系、弥补政府和市场的缺失等方面等也发挥了重要的“第三只手”的作用。因此，这里以具象化的志愿者管理的研究来代表抽象化的非营利组织的研究。

我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状我国志愿者管理现状。改革开放以后，我国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。当时联合国志愿人员组织派遣了包括地理、环境、卫生、计算机和语言等领域的志愿者来中国工作。后来国外的其他组织也陆续派遣志愿者到中国来。20世纪80年代后期，我国最早的志愿者产生于社区服务的层次上，并逐步建立起社区志愿者组织，90年代初期，另一支志愿者队伍在共青团系统中形成，并出现了全国性的青年志愿者组织。其中，广东是我国内地青年志愿者组织的发源地之一，较早地将“学雷锋、做好事”与志愿者组织“自由、灵活、人性化、国际化”的理念相结合，创造了我国志愿者组织发展史上四个“全国第一”。即全国第一条志愿服务热线电话、第一个正式登记注册的志愿服务团体、第一个地方性法规《广东省青年志愿服务条例》、第一个地方性公募志愿者事业发展基金会。当前，在中央精神的指引和2008年奥运会的推动下。我国的志愿服务事业迅猛发展。首先是打造了一批如西部志愿者、研究生支教团、扶贫接力、环境保护、海外志愿者、红十字志愿者、应急救援志愿者、亚运志愿者、奥运志愿者等精品项目，既发挥传统志愿服务项目的优势，又与时俱进，不断开拓志愿服务项目的新领域。其次，为适应志愿服务事业不断发展的需要，已有商务部、团中央和中国红十字会以及山东、福建、河南、黑龙江、吉林、宁夏、湖北、浙江、北京、天津等18个省市制定了志愿服务的条例、规定、办法，还有多个省市正准备对志愿服务进行立法或将志愿服务立法纳入2008年立法计划。再次，对志愿者组织的研究也如火

如荼地开展。

（四）结束语

在社会日益发展的今天，社会结构日益成熟，社会团体日益增多，社会事件日益复杂，这也就预示着NGO和NPO在社会和谐运行中将会有越来越重要的地位，我们一方面要加大对这种公益组织的研究力度，同时也要以一个公民的身份支持它们的发展，为和谐社会做出应有的贡献。

参考文献

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[9] 许雪梅：《非营利组织管理:组织视角的探讨》，2005年9月。[10] 范明林：《对中国非，赢利、非政府组织的一种透视》，《华东理工大学学报》，2001年第3期。

第五篇：我国非营利组织发展现状与对策思考

我国非营利组织发展现状与对策思考

公共事业管理2009162班学号：20092839姓名：严薇

非营利组织(nonprofit organization)是指由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。相比一些超级大国，中国的非营利组织的规模较小，而且目前还处于发展初期，还不够稳定。首当其冲的困难我认为是资金的匮乏，它过于依赖政府的投入和一些企事业单位或是个人的社会捐助，但是政府的拨款毕竟有限，而社会捐赠只有经济发展到一定水平，才能够有能力捐资给非营利组织，因而资金的筹集不容乐观。再者，中国非营利组织的财务管理能力还不够完善，这也是引起资金缺乏的一个重要原因，在我国有相当多的非营利组织即使是作了财务报告也没有能够进行严格的审计，这导致非营利组织的会员对非营利组织的资金管理和使用的信度降低。其次，在人员管理上也存在着较大的缺陷，非营利组织应该是使命感、责任感最强的组织，可是在中国现阶段，组织起非营利组织的高层，积极性并不高。再次，非营利组织产生的激励不够有效，一般情况下，当使其形成一定的公众效应，回馈给它的会员一定的好处时才能提高会员缴纳会费的积极性和额外捐献的程度。最后，中国对非营利组织的税收政策不够明确也不系统，并且具有优惠政策的各类税收的范围也比较小，尤其缺乏对民间成立的非营利组织的优惠措施。

但是解决这些困境的对策也有很多。首先，我国的非营利组织可以试着提高自创性收入，整合资本进行投资，获取投资收益，以实现资金的保值与增值，重视多种投资方式的应用，不断地创新出符合社会需求的服务方案规划，吸引更多的有识之士参与，拓展更多的业务，赢得更多的资源。第二，大幅度提高财务管理的透明度，行政支出的管理应坚持厉行节约的原则，尽可能控制行政支出占总支出的比重，所获得的利润不可分配给其创立人或员工，建立非营利组织独立的财务和审计制度。其三是要进一步提高非营利组织的内部体制，提高整体人员素质，充分运用民主管理机制，提高工作人员对工作的热枕。第四点要提高自身的服务品质，满足社会和政府表达其意愿和利益的要求，提升他们的美誉度和影响力，同时争取有利于自身发展的利益。最后，政府也可以出台相关的减免非营利组织税收的政策，特别可以对非营利组织捐赠的企业和个人进行应缴税所得额扣除等方面的优惠。

总之，我国的非营利组织若是想要有长久健康的发展，必须解决好它的资金问题，进行系统而有效的管理，积极履行自己的社会责任，才能更好地保证其自身的可持续发展。