我国非营利组织发展的制度性障碍及其解决路径探析

第一篇：我国非营利组织发展的制度性障碍及其解决路径探析

我国非营利组织发展的制度性障碍及其解决路径探析

摘要：本文旨在从制度的角度出发，针对我国大多数非营利组织在发展过程中出现制度性障碍的实际情况展开探索和研究。本文主要根据我国非营利组织目前身份认同障碍、地位尴尬以及与政府的微妙关系等现状归纳出我国非营利组织发展制度障碍这一核心问题，围绕这一现实问题，对我国非营利组织目前所存在的制度性障碍进行分析研究，探寻非营利组织发展中的制度性障碍的原因，试图对我国非营利组织在发展道路中提供有针对性的政策建议，为改变我国非营利组织当前尴尬地位及运行困难的现状提供借鉴。

关键词：非营利组织障碍双重管理解决路径

一、研究背景

伴随着新公共管理的革命，在世界范围内兴起了一股发展非营利组织的浪潮。于此同时，非营利组织也逐渐成为我国社会经济发展中的重要力量，并发挥着政府、市场不可替代的作用。但是中国非营利组织的作用在当今社会发挥的程度还非常有限，相比西方发达国家非营利组织而言，发展速度也相对较慢。

在这种情况下，非营利组织在中国的发展也必然遇到在西方不曾出现过的障碍，遇到西方学者没有想到过的困境。尽管近年来，我国的非营利组织得到了前所未有的发展，尤其是出现了少数一些具有国际影响力的非营利组织，但是由于我们在市场经济和民主政治(政治文明)的建设方面尚不完善，尤其是非营利组织内部的管理制度不够健全，公民社会的发展更是刚刚起步，我国非营利组织的发展在目前面临着许多的问题和障碍。事实上，由于社会大环境的影响，经济利益，民族文化、传统、习俗等因素使得非营利组织在实现组织目标、完成公益使命的过程中发生“失灵”现象。

二、我国非营利组织发展制度性障碍分析

2.1双重管理制度的制约性障碍

我国最早的社团管理法规是1950年9月国务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，制定的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记管理暂行办法实施细则》。依据这两部法规，经过三年多的工作，当时社会中的非营利组织被依法登记。非营利组织开始确立自己的法律地位。

然而，从改革开放到1989期间，我们国家对非营利组织的管理处于一种混乱状态，在当时各种各样的政府机关都可以审批非营利组织的成立，更有甚者一些社团也可以成立新的社团。即便如此，改革开放后经济和政治体制的改革为非营利组织提供了相对之前很大程度上的发展空间，但毫无疑问这一发展是在政府主导下整个体制改革框架之中渐进进行的。当时处于鱼龙混杂状况的非营利组织发展是在政府的主导下发展的。国务院于1989年10月25日发布了《社会团体登记管理条例》。双重管理制度初次以行政法规的形式形成1。1 1998年，中国政府根据社会经济的发展和国内形势的变化，对1989年颁布的《社会团体登记管理条例》

就目前而言，在我国非营利组织注册登记实行强制登记制度。对于希望登记注册的非营利组织而言，双重管理制度象征着繁琐而漫长的登记注册过程。非营利组织的业务主管部门是国务院和县级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县以上地方各级人民政府授权的组织。不同的业务主管部门担任的都是审批的前置角色，但是业务主管部门审批的依据法规不尽相同，执行标准也是有所差异。之所以说双重管制象征着繁琐的登记注册过程就在于，非营利组织寻找与自己对应的业务主管部门是件麻烦的事情，尤其是当希望注册成一家多重性质功能的非营利组织时，根本就不知该去何方寻找自己的业务主管部门。

对于业务主管单位而言，批准非营利组织的条件不单单要考虑申请登记的组织业务范围是否与其负责范围相关，成立后的非营利组织能否在他们有效的控制范围之内更显重要，另外，申请登记的非营利组织的发展是否会引发过大的政治风险和责任以及能否增大业务主管单位所在的部门利益成为负责业务主管单位考虑的本质条件。而行政干预也就顺其自然的成了满足这些条件的必然趋势。

事实上，双重管理在某种程度上已经陷入了双重难管的困境。政府设计双重管理制度的首要出发点是对非营利组织发展的限制并规避其可能引发的政治风险。具体实施方式则表现为通过双重审批进行准入的限制。在双重管理体制下，我国非营利组织的登记注册被设置了双重门槛。其结果是:许多希望成立的非营利组织就出现了要么干脆不申请注册，自由开展自己的活动:要么就不按照双重管理的注册登记程序走，直接在工商行政管理部门登记注册;要么开始是按照标准的申请注册渠道走，一旦注册成功就无法无天撇开法规按照自己的意愿活动。

总而言之，双重管理体制目前既是制约非营利组织发展的最大障碍，也是造成对非营利组织管理乏力、监督不到位的主要原因，尤其是在非营利组织快速发展的今天，双重管理制度的局限性和滞后性更是显露无疑。

2.2税收制度的制约性障碍

目前我国非营利组织税收制度大体概括为以下几个方面:第一方面，免税制度，非营利组织所收入和取得的财政拨款、预算外资金专户管理或财政预算管理的政府性资金、基金、各项收费、附加收入和各级政府资助等九项所得收入免征企业所得税。除此之外，我国非营利组织自用物品和与各组织宗旨相关的活动免征相关税收。第二方面，捐赠制度，在纳税人向特许的非营利组织捐赠时，其所捐赠的资金数额的百分之

三、百分之零或者百分之百部分允许在个人所得税或企业所得税税前扣除。第三方面，税收征管制度，对于我国非营利组织的征管而言，对其税收征管的关系建立必须以发生纳税义务为先决条件。

我国现行非营利组织税收制度基本上是1994年税制改革的产物，针对非营利组织的税收制度较少，并存在着种种问题。2009年11月19日财政部发布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》1，它是根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十四条的规定对非营利组织免税资格认定的条件明确了九大条目。即使我国政府针对这一事项不断在做调整和改革，但我国现行的税收制度依然不能十分适应社会经济发展和非营利组织自身发展的要求，因此，创造一个公平有效的税收环境对促进非营利组织的健康发展至关重要，另外，根据我国社会经济发展的进 进行了修正，并于当年10月25日颁布了新修讨一的《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)，与此 1同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年，和《公益事业捐赠法》(1999)。这些法规都进一步肯定了双重管理制度。

《非营利组织管理》课程作业

程，提出进一步促进我国非营利组织发展的相关税收制度的建议以及建立和完善我国非营利组织税收制度都迫在眉睫。

2.3监管制度的制约性障碍

严格来说，目前我国非营利组织的监管制度体系还没有建立完善起来，我国现行的做法主要是通过民政部门和业务主管部门对非营利组织进行监管。1986年颁布的《民法通则》标志着我国政府对非营利组织的监管进入相对正规化阶段。这部通则明确了社会团体的法人身份，这为政府监管及非营利组织内部治理机构

1提供了法律依据。

虽然我国非营利组织自从改革开放起有了非常大的进步和发展，但是，从我国的目前状况来看，关于非营利组织的监管制度体系还有诸多问题有待解决。这些问题可归纳为下面几个方面:

首先，在我国非营利组织监管制度体系中最值得关注的就是不够健全的监管法律法规对非营利组织发展障碍性大的问题。随着社会的发展，非营利组织在全球社会中发挥的作用越来越大，进而，关于非营利组织监管法律制定的问题也受到世界各国政府的关注和重视。

从现实角度来看，非营利组织的发展严重受到监管法律法规准确性差和限制过度的影响。我国现阶段有关非营利组织的监管法律制度不健全的问题主要体现于：第一，关于我国非营利组织的监管法律制度是否健全不应从其具体条款的数目上去衡量，事实上，目前我国针对非营利组织的法律条款不少但其对非营利组织的发展限制过度。第二，我国关于非营利组织监管法律内容和技术上存在缺失，有待完善。这对我国的非营利组织的发展是有一定的阻碍的。另外，组织所接受的捐赠和志愿者服务也在不断萎缩，因此，优秀的人才很难被组织保留。如果长期以往下去我国非营利组织的发展将受到很大的限制。

2.4非正式制度障碍

我国特定的历史和传统文化使我国非营利组织界严重缺乏社会监督的重视，我国非营利组织的非正式制度对其影响重大。这种影响主要体现在以下几个方面:

1.公众、媒体与民间评估组织的监督出现了缺位现象。首先，由于我国长期受着封建思想的统治，顺从的思想已经在人们的内心根深蒂固，我国人民并没有深刻理解而行使自己所拥有的公民权利。2.我国独立的第三方评估组织的缺位。西方国家很重视对第三方评估的独立监督，因为该组织可以弥补政府监督机制的一些不足。3.非营利组织受到了社会整体道德环境恶化的负面影响。自从改革开放以来，我国经济体制逐渐由计划经济体制转变为市场经济体制，在此过程中旧的计划经济体制中形成的道德观念慢慢与社会不相适应，而新的市场经济体制下的道德观念还未形成，在这种情况下，信用伦理的缺失层出不穷，我国出现了严重的道德滑坡。当时整个社会的道德状况对非营利组织也造成了一定的影啊。由于整个社会公信力的削弱，志愿者数量越来越少，非营利组织的资金来源单一。

三、我国非营利组织发展制度性障碍的解决途径探析 1 根据国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)，我们可得知登记管理机关应履行的监管理职责为:负责社会团体成立、变史、注销的登记或者各案:对社会团体实施年度检查，对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给与行政处罚。而业务主管部门履行的监督管理职责包括:负责社会团体筹备申请、成立登记、变史登记、注销登记前的审查:监督、指导其章程开展活动:负责社会团体年度检查的初审:协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关部门指导社会团体的清算事宜等。参见.社会团体登记管理条例.1998年第27条

从我国非营利组织制度的现状来看，要解决我国非营利组织发展的制度性障碍，就应该顺应世界各国非营利组织的立法潮流，加快我国非营利组织制度化的进程。只有以制度形式巩固改革成果，才能促进我国非营利组织的发展，保障我国非营利组织发展的稳定性和其管理部门的权威性。根据当前我国非营利组织发展的实际情况和现状，笔者认为，主要可以从对我国双重管理体制改革、税收制度改革及监管制度改革几方面的展开思考，探析我国非营利组织制度性障碍的解决途径。

3.1双重管理体制方面

随着我国社会的不断发展，对我国非营利组织双重管理制度改革的需求与日俱增，双重管理制度是我国非营利组织登记管理体制最主要的组成部分。目前所需的是一套建立在科学分层和分类基础之上的登记管理制度。为了更好地发挥非营利组织的积极作用，我国政府需要在观念上进行转变，改变目前的消极型的行政控制体制。政府不但要对非营利组织的存在和其在社会中不可替代之作用进行承认和肯定，还要积极实现对非营利组织以控制为基本立足点到以激励为根本出发点的转变。要做好对那些能够积极参与公共事务的非营利组织有计划、有重点地培养和发展，发挥它们在公务服务和公共管理中的积极作用。

根据我国目前的社会情况和非营利组织发展需求，合理的登记管理制度应当是:针对所有的非营利组织建立一个可以获取其基本信息、的备案注册平台。除此之外，针对部分非营利组织(从事特定政策鼓励或公共服务的社会公益活动)，除了严格按照非营利组织登记许可制度以外，还要实行更加严格的公益法人的认定制度。由于特定的非营利组织会享有特殊性优惠待遇，因此，国家政府在公益法人认定方面必须对其政策标准进行严格掌控和导向。而对于满足条件、成功被认定为公益法人的非营利组织，在享有最大限度的财政和税收等方面的优惠待遇的同时，必须要更为严格地、规范地接受政府行政监管和社会监督。关于双重管理体制的改革，不但要从非营利组织管理部门入手，还要从非营利组织的监管委员会出发。由于双重管理体制的多元化特点使得申请登一记的非营利组织在申请过程中不但要面对民政部和业务主管部门两道关卡，而且要面对业务主管部门多却很难到与自己组织性质相符的业务主管部门。针对这一点，可以考虑把目前由各不同业务主管单位和其相关部委对我国非营利组织行使负责的行政职能统一到非营利组织监管委员会来。这样，非营利组织监管委员会统一行使对非营利组织的受理、分类、备案、登记、监管的职能。而目前的业务主管单位就可以行使专门针对特定非营利组织的审核、备案、登记等职能。

3.2税收制度方面

在进行我国非营利组织税收制度改革时，应当注重对税收制度进行区分性安排以及对我国非营利组织的类型进行合理划分。这样关于非营利组织的分类就被要求做到更加科学合理、严格、清晰。对于非营利组织的分类，一方面可以其创立宗旨为标准，根据宗旨可将非营利组织分为互益性非营利组织和公益性非营利组织。社会性团体和经济性组织组成互益性非营利组织。由于各非营利组织的创立宗旨不同，因此所属的归类也不同。政府在制定税收制度时应根据不同类别的非营利组织安排不同的税收制度。而在此，公益性非营利组织则是税收优惠制度支持的重点对象。

从税收制度的内容考虑，我国非营利组织的税收制度有待进一步完善，尤其是捐赠税收制度更是重中之重。对我国捐赠税收制度的完善可从以下几方面进行思考:首先非营利组织的税收制度改革要对我国非营利组织受赠主体的范围有合《非营利组织管理》课程作业

理的确定。上文已提出，根据创立宗旨不同，我国非营利组织可分为公益性组织和互益性组织。政府支持和鼓励发展的非营利组织对象主要是公益性组织，因为为其成员服务而不是为所有公民大众服务是互益性组织的宗旨，而为所有公民大众的公共利益服务是公益性组织的宗旨。换言之，只有公益性组织才是我们所确定的合格、合理的受赠主体，而对互益性组织的捐赠是无法获得相关税收优惠的。

完善非营利组织税收制度需要政府实行可以与整个社会事业财务会计制度完全接轨统一规范的非营利组织财务会计制度。统一的非营利组织财务会计制度有利于非营利组织间相互结算和交往。根据我国非营利组织界目前的情况，可以按照先过渡再入轨的方法进行。首先，针对非营利组织要实行其专用发票和单列的财务会计制度，这是过渡阶段的方案。一旦做好过渡阶段的准备就尽快步入非营利组织向全社会统一的财务会计制度的轨道。这样，非营利组织就可以与整个市场的运作接轨，完全融入到社会的大体系当中。

3.3监督制度方面

完善我国非营利组织他律监管机制的建设对促进我国非营利组织发展也同样具有着积极作用。他律监管机制是我国非营利组织的外部监管机制，也是我国非营利组织活动的外部环境。对于非营利组织而言，要想提高其组织绩效以实现其创立宗旨就必须要有一个良好的外部发展环境。就我国目前的情况而论，对于非营利组织他律监管机制的完善可以从法律建设与完善、提高政府规制效力、增强社会监督力等方面入手。

非营利组织的政府监管存在一定的缺陷，而社会监督作为非营利组织监管的重要主体部分弥补了其不足。为了完善我国非营利组织的社会监督我们首先应该努力做到增强受益人、捐赠人以及国家公民的监督意识;更进一步的宣传非营利组织的监督，使公众深刻认识到非营利组织监督既是权利又是义务:1.政府应当制定相关制度来维护受益人的这项权力。2.增大新闻舆论对非营利组织的正面宣传力度，这样有利于树立非营利组织的良好形象也可以加强公众的爱心。当然，加大新闻舆论对非营利组织的负面宣传也是很必要的。因为新闻舆论的负面宣传可以对其形成一种约束。因此，应该使媒体加强对非营利组织行为的敏感度，表彰好的方面揭露差的地方。媒体应该及时积极的报道各种消息，使其真正成为一个有力的新闻舆论监督。3.尽最大努力建立第三方监督机构。由于客观条件政府和非营利组织在监督时不可缺少的会出现一些弊端。所以，应该尽快建立独立的第三方实行监督重任，在没有利害关系的前提下监督更容易做到公正。机构应该制定一定的规章来规定其职责，政府也应该积极配合听取机构报告。我国目前并没有此类机构，所以应该慢慢摸索经验，努力完善非营利组织的监督。

第二篇：我国非营利组织发展现状与对策思考

我国非营利组织发展现状与对策思考

公共事业管理2009162班学号：20092839姓名：严薇

非营利组织(nonprofit organization)是指由私人为实现自己的某种非经济性愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织。相比一些超级大国，中国的非营利组织的规模较小，而且目前还处于发展初期，还不够稳定。首当其冲的困难我认为是资金的匮乏，它过于依赖政府的投入和一些企事业单位或是个人的社会捐助，但是政府的拨款毕竟有限，而社会捐赠只有经济发展到一定水平，才能够有能力捐资给非营利组织，因而资金的筹集不容乐观。再者，中国非营利组织的财务管理能力还不够完善，这也是引起资金缺乏的一个重要原因，在我国有相当多的非营利组织即使是作了财务报告也没有能够进行严格的审计，这导致非营利组织的会员对非营利组织的资金管理和使用的信度降低。其次，在人员管理上也存在着较大的缺陷，非营利组织应该是使命感、责任感最强的组织，可是在中国现阶段，组织起非营利组织的高层，积极性并不高。再次，非营利组织产生的激励不够有效，一般情况下，当使其形成一定的公众效应，回馈给它的会员一定的好处时才能提高会员缴纳会费的积极性和额外捐献的程度。最后，中国对非营利组织的税收政策不够明确也不系统，并且具有优惠政策的各类税收的范围也比较小，尤其缺乏对民间成立的非营利组织的优惠措施。

但是解决这些困境的对策也有很多。首先，我国的非营利组织可以试着提高自创性收入，整合资本进行投资，获取投资收益，以实现资金的保值与增值，重视多种投资方式的应用，不断地创新出符合社会需求的服务方案规划，吸引更多的有识之士参与，拓展更多的业务，赢得更多的资源。第二，大幅度提高财务管理的透明度，行政支出的管理应坚持厉行节约的原则，尽可能控制行政支出占总支出的比重，所获得的利润不可分配给其创立人或员工，建立非营利组织独立的财务和审计制度。其三是要进一步提高非营利组织的内部体制，提高整体人员素质，充分运用民主管理机制，提高工作人员对工作的热枕。第四点要提高自身的服务品质，满足社会和政府表达其意愿和利益的要求，提升他们的美誉度和影响力，同时争取有利于自身发展的利益。最后，政府也可以出台相关的减免非营利组织税收的政策，特别可以对非营利组织捐赠的企业和个人进行应缴税所得额扣除等方面的优惠。

总之，我国的非营利组织若是想要有长久健康的发展，必须解决好它的资金问题，进行系统而有效的管理，积极履行自己的社会责任，才能更好地保证其自身的可持续发展。

第三篇：中国非政府和非营利组织发展的可能性

中国非政府和非营利组织发展的可能性

政治民主化和经济全球化是历史潮流，任何力量都无法阻挡。在政治层面，为政府决策建言献策，反应百姓民意，直至监督政府的行为，这是非政府组织和非营利组织肩负的历史使命；在经济层面，随着政府直接干预经济活动的减少，以及市场失灵和政府失灵现象的普遍存在，需要各类行业协会发挥积极的作用，促进行业自律，避免过度无序竞争对整个经济活动的伤害。正是在这样的前提下，我们预言，中国非政府和非营利组织的未来发展，空间巨大，前景广阔。但是必须看到，在这种可能性的后面，还存在诸多因素，会影响发展的速度和方向，对此应有充分认识。

1、政府执政理念左右中国非政府和非营利组织发展

严格意义上，我们的政府不是民选政府，是自上而下的任命模式。所以各级政府有自己的诉求，或者说，政府本身存在凌驾于民众要求之上的追求，在目前，主要是对GDP政绩的近似偏执的热衷。政府热衷GDP数字，就会牺牲很多东西，比如环保和民生福利，没有主动地欲求来均衡改革成果的合理分配。而非政府和非营利组织存在的很大一个目标就是要构建和谐的社会关系。用专家的话说，中国正面临着一个不是很长的战略发展机遇期，言下之意发展经济还是重中之重的任务。这本身没有问题，关键是各级地方政府，没有很好地分清经济发展与经济增长的区别与联系，将经济增长等同经济发展。印度有学者指出，中国的经济增长并不可取，以牺牲环境资源和社会内部矛盾激化为代价，随时可能引发灾难性的社会后果。所以，从大的方面看，这类组织能不能发展，很重要的一条是政府有没有转变观念。就目前的情况看，只有维持经济相当幅度的年增长率，才能延缓社会矛盾在就业、保障等发面的危机爆发。从这一点上看，此类组织近阶段发展的空间不会很大。尽管此类组织发展的好处在于她可能帮助政府解决一部分矛盾，但是从政府的角度考虑，得不偿失。

2、政策法规真正发挥作用需要一个较长的周期

中国政府在总结本国成绩，借鉴国外经验的基础上，努力建设一个比较完善的政策法规体系，促进中国非政府组织的健康发展。该政策法规体系将起到保护非政府组织和非营利组织的自主权利和创新能力，并在机制上鼓励个人和企业对

于此类组织的捐助。要设立标准和准则，确保组织运行的透明度，资金管理的安全、有效性。法制社会的建设需要一定的社会基础，如诚信守信，较高的道德水准，较强的是非观念。在这一点上，我们的现状相当不乐观。社会基础制度的崩塌源于社会信仰的缺失，而培养这种能力，需要很长时间，甚至是几代人的努力。非政府组织和非营利组织活动经费主要来自于社会捐助，一方面由于制度建设的滞后，这类组织的行为受到的监督不够，屡屡爆出丑闻，另一方面，从业人员的素质低下，缺乏职业操守，在众多丑闻被揭露以后，引发民众不信任情绪，直接影响到此类组织的生存。道德失范的问题，不是短时间内可以改变的，中国社会的现实是，道德水准正在以更快的速度走下坡。即使有再多的法律法规，面临这样的局面也是无可奈何。

3、监督与权力再配置

中国共产党一党执政的政治格局，在中国面临内忧外患，强敌环视的情况下，有着一定的优势。一个高度集权的政体，有利于组织起社会的资源，优先着力解决某些突出问题。非政府和非营利组织的作用，就是要监督政府的行为，这就牵涉到政府权力的出让和整个社会权力的重新配置问题。存在这种可能，但是可能性不大。

4、信息化和全球化带来的机遇

互联网技术的普遍运用，使民众获得咨讯的方式彻底改观，迫使政府采用更科学合理的手段来治理社会。在以前的时代，政府可以通过管制舆论，封锁消息的手段来维护特定的利益。现在这样做的难度大大增加。全球视野和科技手段迫使政府作出让步。这就为非政府组织和非营利组织在集权体制下的存活奠定了基础。虽然我们的很多非政府组织和非营利组织在人员、财务各方面由政府一手操办，但是必须承认，从无到有，至少也是很大的胜利。

所以，总结地说，非政府组织和非营利组织在中国有着广阔的发展前景，但是由于政治的，经济的，法制的因素，在近阶段还难以有突破性的进展，有待于政治体制改革的推进从根本上解决这些制约因素。

第四篇：中国非营利组织生存路径探析

中国非营利组织生存路径探析（读书笔记）

现代社会是一个复杂的组织化的社会，是由各类组织相互关联和交织而成的网络体系。由于第一和第二部门职能和力量的欠缺，市场经济的发展，市场机制的局限性，出现了各种社会问题，例如农村留守老人、儿童的养老、教育问题，贫困人员的救助等。这些问题在某种程度上并未能得到第一、第二部门的有效救助，于是，第三部门受到人们的高度重视。①中国由于政治体制的特殊性，并没有形成西方典型的西方非营利组织结构，因此，并不能单一地用西方的标准来对中国的NPO进行评判。在当前中国，我们必须根据中国现在的国情，多角度地对非盈利组织进行认知和界定，以此为其生存、发展提供更多的意见和建议。

政府、企业和非盈利组织是社会的三大部门，只有三者的良性互动才能实现社会的高速、良性发展。当前中国，由于社会发展程度及部分体制等问题，政府，企业和非盈利组织互动性不强，一些经由官方认可而获得正式的非营利组织，由于政府部门对其管得过严，而位阶不高的政府文件并不具有这种协调效力，造成了NPO发展活力不足、紊乱等问题②。一些由于各种原因而导致其未能获得官方认可的非盈利组织，由于其内部组织、外部形式的不规范性，导致其发展十分困难③。

一些虽然没有得到民政部门的认可，但他们通过工商部门，以形式上营利法人的身份，实质上以非营利组织的宗旨运行，这在某种程度上体现了对现行体制的妥协。一些为了追求简单快捷，采取了挂靠的办法，这是对一些发展比较缓慢的中小型公益组织进行帮助。还有一类不太与中国传统文化相符，更具西方特色的类型，他们虽热没有得到民政部门的认同，但采取各种方式迂回达到目的。这种方式比较特别，但显示了他们非营利组织的热忱。还有一些基层备案的非营利组织，他们在最低程度上获得正式的合法性认可，这种类型的非营利组织在中国比较典型。

以上对各种非营利组织的分析我们可以得出一个结论，NPO的发展在很大程度上受到中国当前社会环境的影响，其中，政府给其发展提供一个宽松的环境显得尤为重要。同时，也应该重视其内部的结构优化，例如战略规划、理事会的组合、领导者才能、财务和人事管理、筹款和志愿者管理等等。只有做到这些，才能实现非营利组织在中国的更好发展④。

① 戈论比威斯基，斯蒂文森主著，邓国胜《非营利组织管理案例与应用》中国人民大学出版社

② 黄波《非营利组织管理》中国经济出版社

③ 李珍刚《当代中国政府与非营利组织互动关系研究》中国社会科学出版社 ④ 王名《非营利组织管理概论（修订版）》中国人民大学出版社

第五篇：改善法律政策环境,促进非营利组织发展

改善法律政策环境，促进非营利组织发展

中国青少年发展基金会 姚晓迅

今年的10月30日，是希望工程实施10周年。10年来，希望工程运用从社会募集的近18亿元人民币的捐款，面向农村贫困地区，救助220多万失学儿童重返校园，资助建设希望小学7549所，被公认为中国20世纪90年代社会参与面最广、最富影响的民间社会公益事业。为纪念希望工程实施10周年，10月30日至11月1日，由来自民政部、国家计委、国务院发展研究中心等政府机构，联合国开发计划暑、儿童基金会、教科文组织等国际组织，美国联合之路、英国儿童救助会、中华慈善总会、中华文学基金会等非营利组织，和中国社会科学院、北京大学、清华大学、英国约克大学等研究机构的海内外近200名专家学者及非营利组织的领导人，在北京参加了由中国青少年发展基金会和联合国开发计划暑联合主办的“非营利组织发展和中国希望工程国际研讨会”。与会者围绕着“非营利组织的建设和发展”主题展开了广泛而深入的讨论。非营利组织的法律及政策环境成为人们关心的焦点之一。

改革开放20年间，特别是90年代以来，伴随着希望工程、春蕾计划、幸福工程等知名公益事业的发展，中国非营利组织也获得了迅速发展。现在全国性非营利组织有1900多个，地方性非营利组织近20万个。特别是在北京、上海、天津、深圳等走在市场经济改革前沿的大城市和沿海开放地区，非营利组织相对活跃、发达。总体来看，中国非营利事业在一定程度上，已经获得社会的理解、认同和支持，具有广阔的发展前景。

非营利组织在现代社会生活中起着独特的作用。当今中国的非营利组织普遍关注社会问题，所从事的公益活动，往往体现了对急需各种服务却又较少得到帮助的社会弱势群体的关怀、帮助，在一定程度上实现了社会资源的再分配，有效化解了一些社会矛盾，维护和促进了社会的公平、公正，在转型期的中国社会中发挥着独特的社会稳定器的作用。

非营利组织所从事的工作属于公共领域，这些组织与公众关系密切，可以更加灵活适应居民需要，非营利组织工作成本一般比较低，甚至提供真正的志愿服务，因而较之于政府更有效率。

非营利组织可以动员各种资源为社会提供服务，为政府做一些拾遗补缺的工作，在一定意义上减轻了政府负担。希望工程 “让同一蓝天下所有儿童都享有幸福的童年和美好的明天”的崇高宗旨，得到了社会公众的普遍认同和主动响应。希望工程历经10年，其捐款都来自社会，而且97.8%捐款人的捐款出于自愿。希望工程的目的就是要协助政府在本世纪末如期实现“普九”目标。从1996年开始到1999年，通过希望工程救助重新入学的适龄儿童每年都达到当年失学儿童的30%以上，解决了三分之一的贫困地区失学儿童的就学问题。同时在希望工程的示范引导下，“春蕾计划”、“烛光工程”等一批到支持贫困地区基础教育的公益活动相继推出；政府也拨出巨款，实施推进贫困地区义务教育工程。正如国务院副总理李岚清同志所评价的，希望工程唤起了社会包括各级政府对教育的重视和支持。

党的十五大倡导大力发展社会中介组织，社会公众也需要来自于民间的非营利的组织为他们的需求提供服务。采取措施，引导和推动非营利组织发展，是正确的选择。

一、对非营利组织实行分类指导、分级管理。

从组织规模、活动范围、社会影响、制度规范程度几方面来看，非营利组织间的差异很大。建议民政部以正在进行的年检为依据，对现有非营利组织进行分类、分级，根据组织的不同性质分别管理。具体而言，对具有相当规模和社会影响力的全国性非营利组织进行重点扶持，赋予其更多的自主权限，采取措施，促进其发展。对一般性社会团体，实行更为开放的政策，在注册、管理方面逐步放宽。

二、鼓励非营利组织的联合，以行业协会的形式，促进行业自律。国外的经验表明，非营利组织间联合对于规制非营利组织发展方向和增进非营利组织的社会责任具有重要作用。一方面，非营利组织的联合有利于建立行业的自律机制，通过行业认可、行业赞许和行业自我规制，提高非营利组织的透明度和社会公信度，去除不合格的组织，实现非营利组织的良性发展。另一方面，非营利组织联合体的自我管理、自我监督，避免政府部门面对众多非营利组织的局面，有利于降低交易成本，减轻政府在管理方面的压力。

建议，尽快出台和完善相关法规，特别是程序性法规，将非营利组织管理纳入法制轨道。鼓励非营利组织联合，在政府主导下，以国家法律制度为根本，以非营利组织的自律为基础，构建非营利组织自为的竞争环境，形成非营利组织间的合作竞争关系。

三、解决一些现实问题，如设立分支机构，实现资金增殖，执行捐赠的减免税的有关规定。

促进非营利组织规范化的发展，需要解决一些现实问题。比较突出的是，特许一些全国性非营利组织设立分支机构，突破全国性非营利组织在项目实施中缺乏地方支持的难题，使全国性社团能够以行政责任规制地方机构，避免由于“委托—代理制”的不健全，带来的公共责任失衡问题。其次，规范非营利组织基金增殖的管理，以自愿为原则，设立共同投资基金，实现非营利组织的资金保值、增殖。再次，实现政令一致，严格要求有关部门按照国家法律，执行公益捐赠的减免税规定，促进社会公益捐赠。

四、加强人员培训，推进非营利组织人员的职业化。

应当看到，我国非营利组织无论在理论研究、从业人员职业意识和素质方面，与非营利组织发展的现实状况和未来发展需要之间都存在一定差距。加强非营利组织从业人员培训，强化其职业化已经势在必行。政府有关部门应当加强人员培训方面的工作力度，并鼓励非营利组织自身从事培训活动，以尽快提高从业人员素质，从根本上推进非营利组织发展。