我国服务外包人才培养路径选择

第一篇：我国服务外包人才培养路径选择

我国服务外包人才培养路径选择

武汉纺织大学外经贸学院 武汉 430074

汪生金

摘要:近年来，中国服务外包业的发展迅速，规模不断扩大，对服务外包人才需求激增，但当前高等教育体制培养出的毕业生与服务外包企业的用人标准存在一定差距，人才供需矛盾日益突出。一面是服务外包企业旺盛的对服务外包人才的巨大需求，而另一面是高校毕业生巨大的就业压力。要解决这个矛盾，需要从教育机制、人才培养模式等方面进行改革和创新，建立新的以市场和企业为导向的人才培养机制和模式，实现服务外包人才的供需平衡。

关键词：服务外包培养模式创新

1． 引言

《中国服务外包发展报告》指出：“服务外包是指企业将价值链中原本由自身提供的具有基础性的、共性的、非核心的IT业务和基于IT 的业务流程剥离出来后，外包给企业外部专业服务商完成的经济活动。”截止到2009年1月，我国已经批准北京、上海、大连、武汉等20城市为中国服务外包示范城市，2006年我国服务外包产业收入总额达118亿美元，其中IT服务外包产业规模为75.6亿美元，业务流程外包产业规模达42.7亿美元。中国承接商所承接的离岸服务外包收入约占整体产业的12.2%。随着中国国内和离岸服务外包需求的增加，政府的进一步推动，未来几年中国服务外包产业将进入高速发展阶段。据相关权威机构预测，2010年中国服务外包产业总收入将达262亿美元。中国服务外包产业将成为中国经济优化产业结构，实现经济增长的新的增长点。

服务外包产业属于知识和劳动密集型现代服务业，具有信息技术承载高、附加值大、资源消耗低、环境污染小、国际化水平高等特点。大力发展服务外包产业，培养服务外包人才，有利于加快经济发展方式的转变，促进区域经济协调发展，优化外贸结构，提高利用外资水平和高校毕业生就业能力，对全面贯彻落实科学发展观，实现“保增长、扩内需、调结构”的目标具有重要意义。教育部、商务部于2009年联合下发《关于加强服务外包人才，培养促进高校毕业生就业工作的若干意见》，号召高校加快培养服务外包人才，提升我国服务外包产业人员素质，促进高校毕业生就业。在当前全球新一轮的产业转移背景下，大力培养服务外包人才是我国面临的重大而迫切的任务。

2．服务外包企业对服务外包人才的标准和要求

（1）服务外包人才的技能要求。服务外包人才要求包括要具备出色的沟通能力、专业技术能力和较强的外语能力。必须熟练掌握相关服务外包领域主流业务技术与工作规范，具备较强的项目管理客户管理和团队管理业务知识和能力，熟悉发包国家地区经济政治文化情况，国际和本土商务活动规则，具有扎实的IT基础知识、专业知识，了解产业发展和未来发展方向。以IT0人才的技能要求为例．其系统操作服务人员要具有较强的分析能力、较好的沟通技巧、解决问题的能力、团队合作与项目管理能力、较强的行业技能。在BPO人才的技能要求中，以企业业务运作服务为例，要有较强的技术和分析能力、出众的外语口语表达能力和写作能力、团队管理和项目管理的技巧、倾听的技巧、解决问题的能力。

(2）外包人才的素质要求。在服务外包人才的培养中我们发现。在服务外包企业从业的员工要具备较好的交流沟通意识、积极的团队意识、良好的就业心态、科学的职业规划，同时，还要科学的进行情绪管理和自我激励，合理的分配时间。其中。良好订单职业心态、科学的职业规划、科学的情绪压力管理及积极订单团队合作意识非常重要。从以上我们不难发现服务外包人才的需求特点．即高度重视人才的实践应用能力、较强的语言与沟通能力、极

强的面向业务和面向技术相结合操作能力、具备良好素质的掌握跨专业的知识结构的复合型人才。

3．我国服务外包人才培养存在的问题

（1）现有高等教育封闭的人才培养模式缺乏市场意识，脱离企业需要。高等教育很多年来形成的陈旧的、落后的“闭门造车”的思想观念几乎弥漫在学校的每一个角落。从专业设置到学科建设，从课程设置到教师授课，更多的是学校和老师的智慧和结晶，很少看见用人企业的影子和呼声。市场和企业对于学校和老师而言是个游离于教育系统之外的东西，它的影响可以忽略不计。因此对于市场究竟需要什么样的人才，该进行什么样的学科设置和课程设置，更多的是学校会议室里的讨论。淡薄的市场意识和封闭的培养模式使培养出的人才离企业的用人要求和标准相差万里。对于学校而言，培养的学生能不能就业，和自己没有很直接的利益关系，而对企业而言，中国这么多学校，每年这么多毕业生，我不愁找不到我要找的人。由于高校和企业都没有压力和动力，所以不会主动找对方进行合作，“产学研”严重脱节，“校企合作”、“工学结合”的实际进行程度非常有限。

（2）现有高等教育培养出来的人才缺乏实践能力。

我国高等教育现有培养模式和课程设置体系更多偏向于学术型的人才的培养，无论在课时课程的设置还是教师授课上都缺乏对学生实践能力的学习和培养。学科设置上过于程式化，课程设置呆板落后，老师授课按部就班，理论和实践脱离，缺乏实训基地和实习场所，实践教学严重不足。作为学生实践教学的主要场所的模拟实验室、实训中心，岗位实习基本上都是国内大部分高校实践教学中的短板，现有的实训和实习大多处于参观和“一日游”的水平，很多本科院校的学生实践的实践和机会远远落后于很多职业院校。其次，缺乏高水平的师资队伍也是造成现有实践中心运作效率低下，学生实践能力不能很快提高的原因。由于在我国服务外包业务刚刚起步，学校和老师对于服务外包的认识还处于认识和研究阶段，对于服务外包人才的培养甚至是一个全新的概念，还没有一个完整的认识和学科建设体系。因此，服务外包专业课程设置与技能培训上还没有办法依据服务外包业务的要求进行相应调整和设置。同时，高校师资知识结构老化，大多基本没有服务外包相关的从业经历，导致无法培养出符合服务外包业务承包企业要求的毕业生，从学校到工作单位的衔接不够顺畅。另外，我们从小学开始的教育所谓精英教育更多的是应试教育而不是素质教育，少实践，轻动手，片面追求升学率，使得我们的学生缺乏创新精神。导致理论与实践的脱节，使得培养出来的人只会死啃书本，不能在短时间内适应企业实际工作的需要。调查显示只有10％的中国工科大学毕业生能够胜任外国服务企业的工作。

（3）复合型服务外包人才匮乏。

服务外包产业属于知识密集型的现代服务业，因此外语、计算机和专业是服务外包从业人员的从业基本要求，其次，与单一技能的人相比，复合型人才能够节约企业人力成本，更适合具体工作岗位要求，这样既可以缩短人才培养周期，又能充分发挥人才的实力，所以企业普遍对复合型人才、实践型人才趋之若鹜。对于具有相关的技术和项目管理能力的管理高级人才和具有国际视野，并能带领大型技术团队承接复杂外包工作的领导人才更是求贤若渴。但从目前来看，由于现有的培养模式不注重跨学科复合人才的培养，复合型人才极度匮乏，尤其是高级复合型管理人才。

（4）服务外包人才的外语能力薄弱。由于服务外包项目大多来自国外，计算机软件语言基本上用英语编写，因此服务外包产业对语言能力的要求比一般技术部门要高。在服务外包业务开展的每一个阶段，都要求服务提供商能和发包商进行实时沟通——传递服务要求、协调业务进展及纠正服务的不足等。仔细研究世界上目前主要的外包中心就可以发现，他们或多或少地得益于优越地语言环境。虽然我们从小学就开始外语的教学，但由于教育方法和学习

环境的问题，导致培养出的服务外包人才在外语实际的听说能力方面非常薄弱和有限，更多停留在书面外语和文字外语上，在实际工作中与国外发包商的交流存在障碍，这对于我国服务外包企业承接国际离岸外包业务极为不利。

4.我国服务外包人才培养路径选择：

（1）要树立开放办学的理念和思想。高校必须破除长期形成的落后的、封闭的办学观念和思想，树立符合市场经济发展的，与时俱进、开放的办学理念。面向社会、面向企业，产学结合，校企合作，创新服务外包人才培养机制，全面拓展和发挥高校的教育职能，积极配合商务部“服务外包千百十工程人才培训”计划，推动行业企业与高等教育有效互动，努力消除产业需求与高等教育人才培养之间的错位，实现教育、产业之间的科学融合与互相促进。

（2）以市场为导向，调整课程体系，培养服务外包的复合型人才。主动面向社会和企业，走进企业，按照社会和企业的实际要求和标准，设置学科发展发展和课程设置体系。首先要调整落后和不适应社会发展和企业用工要求的课程，建立新的，适应企业实际需要和未来发展方向的，以通识教学和实践教学为主课程设置体系，力争从单纯的教学为主向实践教学转变。在通识教学的课程设置体系中，减少大量不必要的基础和专业课的设置，依照“实用为主，够用为度”原则，教授给学生学习方法为目标，以外语、计算机为重点和突破口，围绕学生未来的工作岗位和企业用工要求展开课程体系设置，强化文化语言沟通等跨学科的多技能的培训，把学生真正培养出复合型人才。

（3）不断加强学生的实践能力。针对服务外包人才是应用性、实践性强的特点，学校应开展多种模式的实训教学，努力营造仿真企业的实践教学环境，强化培养学生的应用和创新能力。一是要加强校内模拟实验室和实训基地的建设，吸纳企业实训项目，构建企业案例库，引进和聘请具有高级资质水平的企业教师承担实验室和实训基地的教师，面向全院学生开展多种岗位实训及创业教育。其次要大力建设校内外实训基地的建设，积极采取“校企合作”、“产学结合”和“校校合作”等模式，建立和共享各种实训和实验室资源，为学生提供众多的实训实习机会，尽快的增强学校的实践教学水平。

（4）以“订单培养”和“按需培养”为突破口，实现培养模式的转变。做好与企业的沟通和共建工作，与企业签订合作协议，按照服务外包企业的岗位需求制定养目标，按照企业的需求来进行“订单式”培养和“按需”培养，一同和企业进行学生的选拔和录用、课程体系的设置、教学、实训、实习、入职、反馈等人才培养的全过程的工作，探索出一条校企合作共同培养的新模式。

（5）实施多元文化教育，培养学生跨文化沟通能力。服务外包业务涉及的领域极为广泛，业务处理过程相当繁琐，这就使得发包企业与接包企业之间的作必须以双方相互信任、充分理解、友好相处为基础。由于缺乏对西方文化的了解，我国的外包企业洽谈并成功承接大单外包业务的能力较弱。因此，高校应在教学和管理中充分利用多元文化教育的多样性和优越性，使学生深刻理解西方各民族的传统文化及贸易习惯，提高业务洽谈和开展的成功率。

（6）充分和社会培训教学力量进行合作和资源共享，利用社会培训机构的优势资源取长补短，努力实现学校与企业之间的无差异接轨。

参考文献

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作者简介：汪生金，男，1976年5月出生于青海西宁，产业经济学博士，讲师，研究方向，服务贸易，服务外包。

第二篇：我国软件服务外包人才培养问题及对策

摘要：全球服务外包行业已经逐步摆脱了经济危机带来的消极影响，正处于产业恢复和快速发展时期，软件服务外包人才对经济转型发展具有重要意义。本文分析了软件服务外包人才培养存在的问题与原因，提出了软件服务外包人才培养的相关对策。

关键词：软件 服务外包 人才培养

伴随着中国it产业的快速发展，软件服务外包行业的发展也正处在积极向上、蓬勃发展的阶段。目前国内软件从业人员接近40万人，其中从事软件外包的软件人员不到15万人。虽然中国高等教育事业的蓬勃发展培养了大量的it相关专业毕业生，但真正适合从事软件服务外包行业的人才却极为短缺，人才培养问题已经成为中国软件服务外包行业的一大瓶颈，从根本上限制了中国软件服务外包企业的快速发展和壮大。

一、软件服务外包人才培养存在的问题和成因

（一）办学目标、专业设置的弊端

一是办学目标扭曲。软件服务外包行业需要的是复合型人才，而目前国内高职院校在软件服务外包人才培养的过程中，普遍存在办学目标扭曲、教学定位偏差的现象。大多数院校依旧停留在it专业知识的定向培养上，这使得毕业走入社会的学生往往是专而不精，每个领域都知道一些，却又都不够深入。二是专业设置脱离市场需求。在设置专业时，很多高职院校盲目追求所谓的热门专业。在课程体系建设上，也依旧拘泥于理论陈规，并未与企业实际的岗位任职要求相结合，使得软件服务外包人才的培养事倍功半。

（二）双师型教师培养机制尚不健全

众所周知，在软件服务外包人才的培养方面，双师型教师的作用功不可没，国家也多次重申了双师型教师队伍在实用性人才培养过程中的重要价值，并出台了一系列鼓励培养双师型教师队伍的政策。然而，放眼全国，真正具备企业一线软件服务外包工作能力和经验，同时又拥有一定理论教学能力的双师型教师的数量实在太少，与国内庞大的高职高专学生规模相比如同九牛一毛。由于目前校企间依然缺乏更为深远、广泛的联系，致使大多数高职院校无法向企业输送更多教师进行一线工作锻炼。

（三）各类实训模式均有明显不足

在职业教育研究领域，实训模式一般分为以企业、培训机构和学校为主导的三种模式，其中以学校为主导的培训模式由于存在封闭性，无法真正实现与企业工作项目的有效对接而逐渐被高职院校所摒弃，进而转向以企业或培训机构为主导的实训模式。然而，在现阶段，少数学生参与实训，难以普适推广。这就造成了资源和机会愈发不对称，优秀的学生能够获得更好的空间，而真正希望通过实习提高实践能力的普通学生却很难获得企业实习的机会。此外，出于信息保密或知识产权保护的考虑，企业只安排实习学生在技术含量低或只需进行简单体力劳动的岗位上，在技术含量高的岗位上，往往限制学生顶岗。因此，顶岗实习对学生能力的提升十分有限，难以达到预期的实训目的。

二、解决软件服务外包人才培养问题的建议

（一）面向市场调整高职专业设置

高等职业教育的地方性与职业性特点，决定了它必须根据地方经济发展和人才市场职业岗位变化，及时开发适销对路的专业，以市场需求为中心，按照市场人才需要确定相应的专业。

1、专业设置体现行业前瞻性

高职院校在设置专业时，要避免盲目性，强化行业发展预测，基于行业趋势调整专业设置。人才的培养有一定周期，而产业发展和企业需求又在不断发生变化，政府、行业组织和院校应该重视行业预测研究，为专业设置提供准确的研判标准。

2、专业设置体现市场发展性

高职院校在专业设置之前应该进行详细、深入的区域性市场需求调研，在教学计划安排、主干课程设置、技能结构要素、专业开办条件以及专业建设等多方面进行充分的调研、论证与分析，在此基础上确定系部的专业设置。同时，由于社会需求的不确定性，还应不断进行专业的调整与改造，如专业方向的拓展，甚至专业的弱化与撤消等。

3、专业设置体现特色差异化

从学校发展的长远规划和利益来看，高职院校必须根据区域经济对人才类别、数量和质量的具体要求，建设一批具有生命力、发展稳定、前景广阔的成熟专业，在较长的一个时期内存在，通过较长的办学积累，办出自己的特色，形成收效期长、具有竞争优势的品牌专业、特色专业。另一方面，高职院校专业设置要考虑强化学校的办学特色，既要与其他高职院校错位发展，避免与其所设置的专业雷同，更要重视弘扬学校优良办学传统和办学特色，强化体现特色的品牌专业，围绕品牌专业设置新专业，构建结构合理的专业群。

（二）优化高职院校评价管理体系

1、创新服务外包人才的培养体系

高等职业教育应该从普适性教育向针对性教育转变。当前各高职院校普遍采取的是普适性教育，具体到软件外包行业，院校的培养体系应避免对软件行业的全面覆盖，而是强调面向岗位的知识侧重和技能强化。因此，针对服务外包的人才需求，建议高等职业院校结合企业实际情况，从学时安排、理论与实践教学的平衡等方面，向针对性教育方向转变，针对企业的技术类型、素质要求和行业定位创新人才培养体系，确保人才培养的精准服务定位。

2、延长就业率的考核周期

毕业生的就业率，可按照世界各国的通行做法，在毕业半年后统计，甚至可以到毕业一年后统计。而且，不能由学校单方面统计就业率，而是引入独立的第三方机构参与统计。这样统计出来的就业率，更真实、更科学，同时也让毕业生有更多的体验、思考和选择工作的时间和机会，使毕业生的就业更扎实、更可靠。

在学生毕业后的半年/一年时间里，高校应组织就业指导教师持续进行就业安置率回访，对学生就业情况作持续性、过程性考察，一方面提供辅导，另一方面也为学校收集宝贵的信息。

3、建立就业跟踪服务机制

形成切实可行的就业跟踪服务机制，不仅能大大提高就业质量，还能有效反馈院校的教学质量，使院校能够通过反馈信息发现问题并及时改进。通过就业跟踪，能够发现专业设置是否合理，避免专业设置的盲目性和随意性；随时了解软件服务外包企业的职业取向，为在校生对就业提供合理的参考；不断获得最新的软件服务外包职业准入和职业定位，为院校制定教学计划提供依据。通过这种机制，还能随时获得软件服务外包企业的岗位需求信息，为建立企业与毕业生之间的信息立交桥提供极大的便利。

（三）财税结合推动校企合作

推进校企合作，是一项复杂的系统工程，不仅涉及管理体制、办学体制、运行机制问题，而且涉及培养模式、教学模式、评价模式问题；不仅有赖于教育主管部门和职业院校的积极性，更有赖于企业行业的积极性，重大政策问题还涉及到财政、税务和企业管理等综合部门。

1、设立国家级服务外包人才实训基地

建议由教育部、相关部委协同，推动在服务外包产业发达的地区或高职院校集中的地区设立若干国家级服务外包人才实训基地，可由办学条件较好的高职院校、优秀的服务外包企业或服务外包产业基地牵头，成立由企业、高职院校、产业基地、地方政府共同组成的国家级服务外包人才实训基地，基地采用企业化运作模式。通过财政资金支持建设服务外包人才实训基地的硬件环境，按照每年接受高职院校实训学生的数量给予一定额度的资金支持，或者对企业的税收给予同等数额的减免。只有将院校、企业的利益协同，充分调动双方的积极性，通过制度创新，才能推动校企合作。

2、实施促进服务外包产业发展的师资专项计划

高职教育校企合作最大的障碍在于教师的实践能力缺乏，目前高职院校的老师大部分都是从学校到学校，普遍缺乏企业实践经历，教学过程中也缺乏相应的动力和机会参与企业的项目。建议教育主管部门设立促进服务外包产业发展的师资专项计划，推动高职教师有机会进入国内外的服务外包企业参与实践、参与项目。

3、推动服务外包相关专业的资源库建设

服务外包产业，不仅涉及it技术，根据不同外包方向所涉及的行业，也涉及到不同的行业知识和行业技术，服务外包行业的人才，需要既懂it技术又了解行业。针对典型服务外包行业，建议教育部支持推动设立服务外包相关的专业资源库建设。服务外包的教学资源库，单独的院校和企业很难完成，因此更需要协同企业和院校进行优势互补、共同开发，同时依靠产业化的模式来推广不断优化和持续。

第三篇：我国服务外包的现状

我国服务外包业的现状及对策

摘要：服务外包业是现代服务业中的重要业态，拥有巨大的潜在市场规模，是未来全球经济发展的必然趋势。全球服务业转移与离岸外包为我国现代服务业发展带来重大契机，然而中国服务外包产业在全球激烈市场竞争中并未确立自身的战略地位。本文主要分析了我国服务外包业的现状、发展服务外包的优势、存在的问题并提出了我们的对策。我国应将发展服务外包业提升至战略层面进行谋划，实现跨越式发展，争取在新一轮全球产业革命中占领先机。

服务外包业作为现代服务中的重要业态，已经成为当今全球新一轮产业革命和转移中不可逆转的必然趋势。许多国家和地区在认识到离岸服务外包行业的巨大潜在市场规模及其对经济健康发展的促进作用后，根据自身优势竞相进入该领域，并将该产业确定为国家发展的战略重点。我国商务部也启动了“千百十工程”大力推进服务外包基地和示范园区建设，成绩斐然。

一、中国服务外包发展概述

中国服务外包起步较晚，发展始于２０世纪９０年代跨国公司经营战略的调整。随着经济全球化的加快，跨国公司通过制造业外包向中国转移制造业价值链中的组装加工环节，从而形成了外商在华投资的高潮。目前，中国的服务外包正处于高速成长期，越来越多的企业开始接受这一新兴的服务理念，纷纷将非核心服务活动交给其他企业进行外包，对外包的依赖也有增强的趋势，其中，金融、电信、制造等行业是中国国内市场的主要发包者，他们都愿意将ＩＴ业务、软件业务等非核心业务外包给专业的服务商。与此同时，随着中国服务外包流程和质量保证体系的标准化和规范化，我国服务外包市场正日渐成熟，包括客户服务、金融保险、信息咨询、研发及科技服务等知识、技术密集型服务外包业开始迅速崛起，正逐渐成为现代商务活动中的新潮流。

二、服务外包业的现状和问题

2008年我国承接国际服务外包业务的企业达到3300家，从业人员52.7万人，合同执行金额46.9亿美元。截至2009年6月，中国服务外包企业共6673家，从业人员121.5万人，累计承接服务外包合同执行金额142.4亿美元。2009-2013年中国软件服务外包市场将以年均25%增长。当前，国外大企业注重提高劳动生产率、改善经营效率和节约运营成本，纷纷将组织内的非核心业务外包出去，同时，许多企业大幅度削减研发经费，期望通过和我国联合从事产品研发，共同开拓国际市场和我国市场，这些都为我国的服务外包企业提供了发展契机。此外，国家先后制定了一系列的税收、资金等优惠政策，降低了企业运营成本，有力推动了服务外包企业发展。但我国服务外包业还处于全球产业链的中低端，其管理流程、产品服务附加值、利润空间相对印度、爱尔兰、以色列等国家和地区还存在着很大差距。如果不能尽快转变，就有可能面临在服务全球化浪潮中被边缘化的风险。当前我国服务外包主要存在以下几方面问题

（一）．服务外包的产业政策不完善，法律保障制度不健全

受体制变化和政府职能部门调整等因素影响，现行的服务外包管理体制和运行机制还存在着政出多门、条块分割的现象，缺少一个对服务外包进行协调管理的主管部门，无法有效的对服务外包市场体系的培育和发展进行必要的宏观调控与引导，特别是在税收优惠政策、外资准入和针对性知识产权保护等方面缺乏切实有效的措施。同时，我国服务外包市场相关法律法规建设滞后，还没有制定专门用于服务外包发展的法律，涉及到服务外包的政策法规基本包含在第三产业、现代服务业的相关法律、法规中，内容分散，缺乏实施的可操作性。正是这种服务外包法律保障机制的缺失直接导致了我国服务外包市场缺乏有效的规范管理，存在对外包服务质量监控不到位，服务外包合同履行不严格、不正当竞争等问题。尽快制定对服务外包业监督管理的行业性法规，从而有效整顿和规范服务外包市场，就显得尤为迫切。

(二)、．产业支撑体系发展滞后，影响产业发展基础

在我国服务外包发展过程中，有关服务外包业的技术标准、认证、统计信息、培训等产业化关键环节的公共配套服务还不够完善，同时缺乏水准较高、从事市场策划、咨询评估、业务代理的辅助企业，不能为服务外包相关支撑服务体系给以有效的协作与配合，这导致了我国服务外包品牌在行业或专业领域中的认知度比较低。此外，受信息化技术发展水平、设施和信息资源的限制，服务外包业的公共技术服务平台建设和技术服务工作相对落后，我国服务外包业的发展缺乏相适应的信息化平台支撑，不能为社会和企业提供更好的信息服务。

(三)市场开拓能力不足与高端人才缺乏是制约中国服务外包产业发展的关键要素

对于IT服务外包企业的主要制约因素，95.8％的企业选择了人力资源能力，87.5％的企业选择了市场开拓能力，54.2％的企业选择了语言文化能力，50％的企业选择了资金状况，29.2％的企业选择了项目管理水平，20.8％的企业选择技术能力的企业，17％的企业选择海外交付能力。从以上数据可以看出，绝大多数的服务外包企业都认为人力资源能力、市场开拓能力是制约服务外包企业发展的主要问题。另外，还有将近五成五的企业认为语言文化问题是主要的制约因素。将近五成的企业认为资金问题是企业发展的主要障碍，而这些企业主要是以中小型外包企业为主，那么这个数据也在一定程度上反映出中小企业与大企业相比在资金上面临着更大的压力。

三、、中国服务外包发展的对策建议

（一）．转变市场监管方式，优化法律环境，规范服务外包市场发展

在保持服务外包行业安全、规范发展的前提下，尽快将服务外包行业管理的重心从市场准入审批转向市场秩序的有效监管上来，进一步完善登记、备案和事后监督制度，提高行政效率，为企业创造方便的发展空间；同时，我们应该加快我国服务外包领域的立法工作，依照国际通行管理规定对现行与服务外包相关的法律法规进行全面的审核和修改，对法律规定之间相互冲突，法规条文抽象、操作性不强等问题进行调整，制订并完善服务外包法律体系中各个效力层次的立法建设，构建公平、自由、开放的市场竞争体系。此外，尽快颁布并实施有关保护知识产权和个人信息安全等方面的法规，着力改善知识产权保护环境，设立知识产权举报投诉中心，构建知识产权公共服务平台，加强知识产权保护的管理和服务，为服务外包业的健康发展营造良好的市场经济环境。

（二）建立健全外包支撑体系，促进服务外包良性发展

健全完备的外包服务支撑体系对服务外包业的繁荣发展具有强大的支撑作用，关于完善外包服务支撑体系的措施，应该注意以下三点：（１）积极培养一批专业化水平高、服务信誉好的服务中介机构，（２）积极组建各级服务外包行业协会，加强行业整体的组织协调，制定行规行约，规范行业行为，充分发挥行业组织的自我管理、自我监督职能，推动市场竞争实现规范、有序发展。同时，帮助企业获取市场信息，并向政府及时反映行业发展中的问题，维护企业合法权益，促进政府与企业之间的有效沟通；（３）加强信息服务平台建设，通过搭建服务外包行业信息、技术共享平台，加强网络综合技术在服务外包行业中的跨行业、跨区域的广泛应用，同时通过平台运行，带动深层次解决方案的研发与应用，促进服务外包实

（三）加大中高端人才的培养和引进力度

制约服务外包企业最大的问题就是人才的问题，而其中最为缺乏的是中高端的人才。现在政府在培养一般外包人才上已经给予了大力的扶持，但是对于中高端的外包人才的培养和引进政策支持还不够，所以政府应该重点在中高端外包人才的培养和引进上给予更多的支持。例如鼓励雇佣国外的市场人员、鼓励引进国外的中高端人才，包括聘请退休的国外专家等。同时，鼓励外包企业将优秀的工程师派到国外进行培养，通过多种方式培养熟悉并能跨越中外文化的“bridge engineer(桥梁工程师)”。

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10李超我国发展服务外包的状况及策略思考（j）国际贸易 2011（06）34—37

第四篇：浅谈我国事业单位改革的路径选择(定稿)（推荐）

浅谈我国事业单位改革的路径选择

摘要：事业单位分类改革是政府机构改革的主要组成部分，随着市场经济改革、政治体改改革的推进，加快事业单位改革显得紧迫性和必要性。事业单位是推动我国社会主义市场经济建设和发展的重要力量，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”，“深化事业单位改革是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面临的又一项重要任务。”近些年来，各地方和部门纷纷进行了一些事业单位改革探索，取得了一些成绩，但整体上说，我国事业单位改革并未取得实质性的突破。显然，如果不对事业单位改革的相关问题弄清，总会出现这样或那样的问题，改革也就很难顺利推进并取得实质性进展。

关键词： 事业单位 现状 路径

事业单位（Public Institution），是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（《事业单位登记管理暂行条例》国务院第252、411号令）

事业单位一般要接受国家行政机关的领导，要有其组织或机构的表现形式，要成为法人实体。事业单位绝大部分由国家出资建立，大多为行政单位的下属机构，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。与企业相比，事业单位有以下特征：一是不以盈利为目的；二是财政及其他单位拨入的资金主要不以经济利益的获取为回报。

中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)，国外的这些组织是社会自治组织，在中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。

一、事业单位改革的重要性和紧迫性 1．事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放特别是党的十六大以来，各地区各有关部门积极探索事业单位改革，不断创新事业单位体制机制，稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革，积累了有益经验，取得了明显成效，为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大，服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

2．当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，加快发展社会事业、满足人民群众公益服务需求的任务更加艰巨。面对新形势新要求，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。

3．分类推进事业单位改革，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。必须从改革开放和社会主义现代化建设全局的高度，充分认识分类推进事业单位改革的重大意义，切实增强责任感和紧迫感，坚定不移地把这项改革推向深入。

二、我国事业单位现状

我国的事业单位大多是在计划经济体制下建立和发展起来的，是计划经济条件下的产物，主要提供教育、科研、文娱、医疗、体育等公共服务职能。产生于特定时期的我国事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会主义文化，满足人民群众基本生活需求等方面作出过巨大成就，并将继续发挥它独特的作用。但传统的事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，具有经费依靠国家财政、高度的社会福利取向、人员编制、机构设置行政化、典型的官办官管官养等特征。长此以往，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和健全，与之相适应的事业单位管理体制改革具有明显滞后性和复杂性特点，并且日益暴露出许多突出的问题。

（一）人员急剧膨胀，财政供给不堪重负

事业单位人员超编，财政开支极大。政府既已的几次机构改革和人员精简过程中，都有相当一部分人员转入事业单位，成了许多人理想的就业窗口，甚至变成了政府机关裁减机构和工作人员的转移阵地和缓冲地带。据统计，目前全国共有130多万个事业单位，人员规模达到2900多万人。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。由于实行财政供给制，常常是只管事业投入，不管事业产出和效果，长此以往，国家财政供给不堪重负，政府背负的债务也愈来愈重，即便所有的经费都花在“人头费”上都显得捉襟见肘。同时，人满为患的事业单位往往又工作效率低，服务能力不足、服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着尴尬局面。因此，改革事业单位已成为实现“小政府、大社会，小机构、大服务”的关键。

（二）机构重复设置，政事不分，资源浪费严重

在传统计划经济体制下，事业单位设置不按照市场经济规律要求，而只是考虑政府本部门的特殊需要。为了发展各项事业，中央和地方各级政府都设立了相应的事业行政管理部门，并由这些政府部门去分头统管各类事业单位。这种“大而全，小而全”的事业单位大多条块分割，各自为政，各自为“事”，以本部门的利益放在首位。同时，这些重复设置的机构也使政府、事业单位、企业绞在一起，导致政府和政府部门下的事业单位那种“裁判员”和“运动员”关系经常错位，使政府该管的事没有管好，不该管的事又管了。由于各类组织主体之间没有形成明确的责、权、利界限，从而造成了政事不分，政事一体化。尤其是传统的行政事业财务管理体制，更加导致和强化了事业单位机构性质的行政化。另外，机构重复设置，事业资源分散，造成不同程度的行政性垄断，导致市场分割，不能有效地发挥规模效益，因此导致人才、资金、设备等的巨大浪费。

（三）资源配置和服务非社会化，社会效益不高

传统计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，通过行政化手段配置社会资源是一个基本特征。而国家的各类事业资源，也是通过各种行政化方式加以配置和运用 的，从而形成非社会化的资源配置方式。其表现为事业单位投资的重复建设，服务面向狭窄和运行方式效率低下。各地方、各部门、各单位为了自身的利益，各自为政，条块分割，各自为“事”，产生政事不分，“事”出多门，又加上低水平重复建设，必然会降低各类事业资源的利用效率，从而造成了有限的事业资源的不合理配置和大量浪费，弱化事业单位提供公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。

（四）体制、机制改革滞后，管理不善且缺乏统筹规划

虽然从1978年以来在“政企分开、政事分开”指导思想下，我国事业单位进行了一系列改革、引导和调整，并在局部进行了试点和单项推进试验，但由于缺乏强有力的政策力度和法律、制度保障，没有明确的依据和目标，改革步骤欠周全，缺乏统筹规划和明确的总体目标，效果并不明显，改革只是一个形式，只停留在表层改革，缺乏深度、广度。这样的改革并不能改变现有的管理体制，治标不治本。与计划体制相适应，逐步形成的高度计划的对社会事务的管理体制——事业单位管理体制，运行模式行政化倾向严重，对资源缺乏合理配置，与经济发展的要求结合不够紧密。并且大多事业单位长期以来“养尊处优”，建设靠部门推动，管理按机关模式，运行远离市场竞争，机制不活，管理混乱自是“情理之中”。然而，从改革的实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。

由于我国事业单位存在这些问题与弊端，进行改革是毋庸置疑的。通过改革，可以加速推进深化社会主义市场经济体制改革进程；真正全面落实科教兴国战略和可持续发展战略；促进教育、科学、文化、卫生、体育及相关产业市场的培育和壮大，促进第三产业的发展，优化我国产业结构和市场体系。但，关键是如何改的问题，改革的目标设计应为如何，具体路径该当怎样，科学依据在哪，下面笔者试图循着这些问题进行思考和探讨。

三、事业单位改革的路径选择 要达致上述事业单位改革的目标选择和基本方向，就必须认真设计改革的具体路径选择，逐步实施分类改革，创新相关制度保障和政策取向，才能积极稳步、扎实有效地推进我国事业单位改革。

1、根据政事分开原则，明确政府职责和事业单位职能

传统事业单位管理体制下，事业活动的非经济性和非政治性以及政府职能扩大化导致政事不分的积弊已久，随着人们对公共事业认识的深化，已经到了非改不可的地步。因此，立足政事分开原则，合理划分事业单位职能和明确政府职责是事业单位改革的一个基本点。政事分开，根本上来讲，就是要改变过去国家包办统揽事业，政府部门与事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，事业单位自主解决具体事务。

明确合理的政府职责范围，形成不同层级政府间的合理分工。根据毛寿龙先生说讲：“政府应该扮演好四个不同的角色：作为政策的决策者应该确保决策的民主化，广泛听取民众的意见，确实采取措施，避免决策失误所带来的资源浪费；作为公益物品的提供者在正确引入外资或者民营资本的同时应该要有一定的程序和条文，以保证程序的公开、合法，防止不法之徒政治寻租；作为管理者应该改革后的事业单位是公共型服务体系，而不是以前的政府权力的延伸，更不能凭借自己的权力对其进行垄断；作为监督者应该广泛动员公民及企业的参与，扩大事业单位的监督主体，在有效监督的同时降低监督成本。”

明确事业单位职能，合理划分政府直接举办和间接究办的事业边界。在社会主义市场经济经济条件下，我们既不能沿用传统旧体制下的事业界定标准——“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会组织，也不能完全照搬西方公共产品理论的界定标准——具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征的公共产品是界定国家公共财政支出范围的标准。国家财政本质上是社会再生产过程中为了满足社会公共需要而形成的社会集中化的分配关系。凡是社会公共事务，均是政府职能范围内的事务，都应由国家财政供给来办。因此，社会共同需要就是市场经济条件下界定事业单位职能范围的根本标准。公共性是绝大多数事业单位的本质特征，尤其是教育、科 学、文化、卫生等四大行业，直接体现着全体公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服务和公共监督。公共性的基本特征表现为：资源和产品分配的公正性，收益或损失的社会性，提供服务的非营利性和非竞争性，所有权和财产权的不可转让性，组织行为的公开性和限制性，资助和消费的强制性。政府财政提供公共产品和服务，是衡量事业单位公共性程度的基本标志。因此，界定事业单位职能范围时，就应以社会共同需要作为界定的标准和依据。凡是具有公共性特征的事务，就属于社会公共事务，就应由国家来办；凡是不具有这种特征的事务，就不是社会公共事务，就不属于国家事业单位职能的范围。同时，即便是那些政府直接组织的行政支持类事业也需要进行体制创新，增强竞争活力和加强约束机制建设。坚持政事职责分开，政事编制分开，政事财务管理分开，政事机构分开，从而更好地在市场经济条件下界定我国事业单位职能，明确政府的职责。

2、根据事业单位职能范围和特点，逐步实施分类改革

根据改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革关键性一步。改革不是漠视不同事业单位的既有特点大搞“一刀切”，而是在政事分开的原则下，合理划分政府职责和事业单位职能后，就需要根据事业单位职能范围和特点，决定归属，进行分类改革，大力调整事业单位结构。

基于此，我国现有的事业单位按照职责一般可分为三类：一类是行政支持类事业单位，另一类是社会公益类事业单位，第三类是生产经营类事业单位。

第一，行政支持类事业单位，主要是指直接承担政府行政职能，为政府服务，根据国家法律和法规授权、受政府委托承担具体行政行为或提供行政支持，从事监管、资质认证、执法监督等活动的准行政组织的事业单位。如金融监督机构、工程与环境质量监理机构、交通监理机构、卫生监督机构、资格认证机构、政府部门直属的政策研究机构和信息统计机构等都属于此类。这类单位只允许政府举办，经费来源靠国家公共财政全额拨款，对有执法收费权的单位要严格实行“收支两条线”，基本可以采 6 取与一般政府部门类似的管理方式和运行机制，其工作人员可根据“党管干部”原则参照公务员管理。

第二，社会公益类事业单位，主要是指承担公共事业发展职能、为社会服务，根据社会共同需要，面向社会提供普遍服务和公益物品，设计公众基本利益和政府职能，承办国家交办、提倡和鼓励发展的具有较强“公益性”事业任务，从事教育、科学、文化、卫生、体育、公共基础设施建设等活动。这类单位细分的话，还可以分为纯公益类和准公益类事业单位。纯公益类事业单位具有很强的“外部性”，一般不是有偿经营，因此，大多需要政府来举办，同时也可以鼓励社会力量兴办，引入竞争机制，甚至实行公开招标，实现社会事业社会办，事业主体的多元化。如基础科学研究、义务教育、公共卫生、公共图书馆、环境保护等就属于这一类。准公益类事业单位，主要是指为社会个体和特殊群体提供特殊产品和服务的单位，它所提供的产品和服务由于可能导致“拥挤效应”，具有部分排他性和消费竞争性，如高等教育、非营利医疗卫生等。国家可通过政策优惠取向甚至公共基金等对这类事业予以支持和补贴，可以考虑逐步改为非营利机构，参照现代非营利机构运行模式组建。

第三，生产经营类事业单位，主要是指面向特定社会群体的专业性服务，承担中介沟通职能、为市场和企业服务，具有一定经营性，具有较强“私益性”的社会事业单位，从事服务、咨询、协调等活动。如职业培训机构、社会中介机构、新闻媒介出版机构、广播影视机构乃至部分宾馆、招待所等都属于此类。这类事业单位通常由于具有比较稳定的收入来源，具备自我经营、自我管理、自我发展的能力，可以参与市场竞争，因此，这类事业单位发展的方向部分中介性机构可以成为社会中介组织，逐步削减财政补贴，其他具有经营能力的可以实现企业化转制，采用经济核算制，实现投资主体多元化。

通过政事分开基础上实施的分类改革，行政支持类事业单位要精简压缩，社会公益类事业单位要调整重组，生产经营类事业单位要转制改企。正如国家发改委综合改革司长范恒山所言：“改革后的事业单位，性质应当是主要从事社会事业和公益事业 7 的独立于政府和企业之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”），非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。”

3、根据结构性改革的背景，设计制度保障和政策取向

我国正处于经济社会全面转型的时期，政府转型要从一个经济建设型政府转变为公共服务型政府。这就涉及到我国公共服务制度改革和创新的问题，其间触及到我国制度结构中的深层次矛盾和问题。事业单位改革是一项重大而全面系统改革，因此，我们在着手事业单位改革的过程中必须适时注意法律法规、政策取向和制度设计来保证改革的顺利推进。

第一，加强法律法规建设。要实现事业单位运行的法制化和民主化，确保社会事业改革的顺利实施及改革成果的稳定，法律与法规建设极为重要。从我国现实的情况看，有关法律法规建设仍相当滞后。比如，虽然目前科技、卫生等领域已经明确要将一部分公共事业单位改革为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位，有关注册登记、活动范围、机构和个人权力、资产与财务管理方式、政府支持与规制方式及治理结构等方面的法规也几乎全是空白。建立现代事业制度，就要建立完善的事业法人制度，在既定的体制下，对各种类型承担社会事业职能的机构在设立、组织、活动以及与政府关系等各个方面，都有明确、具体的法律法规制度作保障。所以，必须在充分借鉴国际经验、充分结合中国国情的基础上，尽快建立并逐步完善各种法律法规体系，指导今后改革的方向，为分类改革奠定法制基础。

第二，创新内部管理机制。要实现改革后的现代事业组织体制运行高效，结构合理，管理科学，就必须要对事业单位内部进行加强管理，进行制度建设。一是要建立新型的法人治理结构。特别是对于转制的事业单位可以通过参照企业董事会管理，形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制，从投资、管理、运营等各个方面加强自我管理、自我发展、自我约束，真正提高内部活力和外部效益。二是要引入激励竞争机制。逐步取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，实行合同聘任制和竞争上岗、优胜劣汰的制度。“按照公开、平等、竞争、择优的原则，经过考核，实行竞争上岗，签订聘用合同，建立单位和被聘用人员之间的工作关系。” 三是要健全财务结构和监督体系。计划经济时代下的事业单位“等、靠、要”思想要坚决摒弃。针对不同类型事业单位，国家公共财政拨款、补贴、补偿等使用比例和范围都需要予以明确。在此基础上，建立相应的事业财务管理制度，从资产管理、成本核算、收入支出等各方面完善管理和监督制度。四是要建立激励约束制度。实行区别于政府部门的工资福利制度和奖惩制度，根据事业单位提供服务和完成任务的总体情况与具体业绩，实施对事业单位成员和干部的奖励和惩罚，从而建立健全绩效考核制度和激励约束机制。

第三，健全社会保障制度。任何改革都意味着利益的重新调整，不可避免地要触及到众多社会事业机构和个人的利益。我国在事业单位从事工作的人员数目之多，利益牵扯之大，能否审慎协调诸多利益群体和相关人之间的利益关系，很大程度上影响到整个改革的成败，不得不引起高度重视。比如相关富余人员的就业与安置问题、人员流动特别是流向企业后社会保障制度的连续与衔接问题等等都必须认真研究解决。就目前而言，国企改革过程中，在这方面我们有许多值得吸取的宝贵经验和教训。

此外，整个事业单位改革的指导思想、观念转变、文化认同、产权界定等问题都需要妥善解决。总之，事业单位改革是一项巨大的社会改革工程，需要不断地对出现的问题进行思考和妥善解决，加强法律法规建设和制度改革创新，解决体制性障碍，才能不断推进整个事业单位改革的顺利实施。

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第五篇：试论我国税收法治化的路径选择

试论我国税收法治化的路径选择

当前税收法治虽取得了一定成效，但在立法体制、执法程序、司法保障、税收环境税收监督制约等方面仍然存在着比较严重的问题。为此，我们应当从税收立法和司法的改革与完善、税收执法的强化与规范、税收环境的治理与净化、完善税收权力的监督与制约机制等方面入手，探索符合中国国情的税收法治化之路。

一、税收法治的内涵

税收法治统属于法治范畴。法治是人们对法持有的基于理性和合理的基本价值观念和为实现这些价值，通过权利、义务的分配形成制度规范并公正有效地执行这些规范的行为的总和。法治与法制不同，在内涵上，法制是“法律制度”或“法律和制度”的简称；而法治是“依法治理”的意思，表达的是法律运行的状态、方式、程度和过程，包括法律的至上权威，法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求和法律制约公民权力与保障人权等基本原则。税收法治是指由一定的社会政治经济条件决定的法治精神和法治原则所确立的税收法律制度及其运行机制、秩序和状态的总和。税收法治既具有法治的一般含义，又具有其独特的内涵。

（一）“公正”与“平等”是税收法治的基本要求。“公正”与“平等”是税收法治的最基本要求。首先，“公正”与“平等”要求税收法律调整和适用对象、范围具有普遍性。具体地说，税收法律在其国家主权范围内的相关领域具有普遍的约束力，在对象上适用于本国全体居民和外国在本国的非居民，即一般的、抽象的人，而非特定的、具体的人。另一方面，依法征税与依法纳税是统一的。作为税收主体和执法主体的税务机关必须以税法为依据，按照规定行使职权，不得变通或违背税法，并在执法上“一视同仁”，消除“税收歧视”；纳税人要自觉依法纳税、诚信纳税。

（二）“税收权力制约”是税收法治的核心。“税收权力制约”是税收法治的核心价值。税收权力是国家权力的组成部分，对税收权力进行制约是依法治国、依法行政的要求，也是税收法治的核心。税收行政权最容易发生问题的往往是行政执法环节，如执法行为不规范、执法中的随意裁量、以罚代法、以言代法等。维护税法权威，推进税收法治其核心同样在于对税收权力特别是行政权力的制约。应该看到，在税收征纳关系中作为国家或政府代表的税务机关，始终处于矛盾的主要方面，具有主动权和主导性。从现实情况分析，我国现阶段税收流失严重，税收违法犯罪行为较普遍，并不是因为国家税收权力不足造成的，而是多方面因素综合作用的结果，必须标本兼治，综合治理。

（三）税收法治是实体和形式的统一。税收法治不仅仅是严格执法或有一套完备的法律制度，更重要的是独立于法律之外的价值判断和理念，这是税收法治的实体价值，也是判断一个税法是否“值得遵从的良法”的标准。税收法治的实体价值要求制定和实际执行的税法应当既能有效保障公民财产权利，又能满足社会公共需求的公平合理的法律。而要做到这一点，就必须切实保障公民参与立法的政治权利，并通过一套运行良好的立法原则、立法程序及执法和救济程序来实现，这是税收法治的形式价值，它包括税收法定主义原则、诚实守信原则、公平与效率原则等。可见，税收法治是实体价值和形式价值的统一。税收法治要求税收立法科学完备，税收执法严密规范，税收司法客观公正，税收服务优质高效，纳税主体依法纳税、诚信纳税，因此，它是税收立法、执法、司法和税收服务所构成的税收法律制度体系。

二、我国税收法治存在的问题

（一）税收立法方面存在的问题

1．税收立法体制不尽合理。我国法制建设相对落后，基本属于“行政主导型”的立法体制，立法过程往往是由人大授权国务院制定条例，待在实践中不断修改成熟后再上升到

法的高度，这个过程是较为缓慢的。税收法律形式大多停留于国务院制定的政策法规，或财政部、国家税务总局制定的规章。这削弱了国家权力机关在税收立法中的主导作用，影响了税法的权威，不符合现代法治国家税收法定主义的基本原则。另一方面，地方税收立法权不足。按照我国现行税收立法和征管体制，所有税种的立法权均集中在中央，除屠宰税、筵席税、牧业税的管理权下放给省级地方政府外，其它税种的管理权也集中在中央。这样既不利于地区经济的灵活发展，也造成地方以建立各种基金或收费的形式与中央争税源，破坏了税法的统一性和权威性。

2．税法体系结构不尽合理。我国税法体系主要是由税收法律、税收法规、税收规章和税收规范性文件等构成。我国目前还没有制定一部税收基本法，同时在税收征管法律体系中，只有具有通则性质的《中华人民共和国税收征收管理法》和一些具体的发票管理方法，税务代理法、纳税人权利保护法、税务机构组织法等都还没有出台。由此可见，我国税收法律体系存在重大缺陷，影响税收法治建设的进程。

(二)税收执法方面存在的问题

1．重人治、轻法治。越权、滥用权力与随意处罚的现象同时存在，有的收“人情税”、“关系税”，把个人行为凌驾于法律之上，致使该征的不征，该免的不免，该罚的不罚。有的擅自变通税法，改变法定的税基、税率、处罚标准，归根到底，是根深蒂固的“人治”问题。

2．重实体法、轻程序法。许多税务人员不会正确运用《税收征管法》赋予的行政处罚权、税收保全权、税收强制执行权，造成执法过程中出现程序违法。

3．重税收任务、轻征管秩序。目前制定税收计划任务的主要依据是上年税收完成数与计划预计的经济增长速度，税收计划指标的确定存在较大的主观性和随意性，与客观经济发展和税源变化很难保持协调一致。为了完成任务，许多地区不惜采取“寅吃卯粮”、“无税空转”等非常规措施，完全偏离了“计划指导税收”的宗旨，背离税收法定原则，其危害是显而易见的。

4．税外收费普遍。在我国目前政府收入和分配机制不完善的情况下，大部分收费已经不是本来意义上的政府规范性收费，它们的收取、支配和使用在很大程序上已经脱离了财政预算的管理，这样，收费规模的不断膨胀就会侵蚀政府规范性财政收入的主渠道—税收的基础，导致税收流失的发生。

(三)税收司法方面存在的问题

1．税收强制执行和保全措施的刚性不强。从税收征管的实践看，税务机关执行税收强制执行和税收保障措施十分困难。一是通知银行暂停支付和扣缴税款面临困难。金融部门为自身利益，对暂停支付和扣缴税款很不情愿。二是扣押、查封、拍卖很难操作。扣押、查封的往往集中在一些非生产用车辆，其价值通常与税款相差甚远。而且拍卖机构尚未健全，所扣押、查封的商品、货物必须相当于应纳税款的价值这一限定导致处理难上加难，形成扣押容易、处理难的局面，可能导致国家税款流失。

2．税收司法保障体系建设比较薄弱。根据法律规定，涉税刑事案件由公安部门管辖，涉税案件普遍存在“立案难、结案难、执行难”等一系列问题，税务司法保障体系从总体上看还不健全，主要表现在机构不健全、人员不精干、查办涉税案件经验比较缺乏、税务与公安和法院之间的关系有待于进一步理顺、查办涉税案件的一些具体工作制度和程序尚待进一步规范和完善等方面。为有效地制裁、威慑违法犯罪、确保税收法律的刚性，我国税收司法改革应尽快适应市场经济的要求，并与国际惯例接轨，完善税收司法保障体系。(四)税收环境方面存在的问题

税收环境是指存在于税收征管之外，直接或间接地制约和影响税收征管活动整个过程的一切因素的总和。当前，我国在税收环境方面存在以下儿个问题：

1．行政干预现象仍然存在。近年来，地方政府用行政命令手段干预税务部门行政执法的现象仍然在一定程度上存在。特别是有的地方政府为了平衡地方级财政预算，不根据税源实际，随意追加税收计划，使税收部门只好违背税法采取“寅吃卯粮”等“超常规”措施，形成虚收。

2．公民纳税意识较为淡薄。由于受历史原因和计划经济传统思想影响，人们的传统税

收观念仍然没有消除，税收环境仍受陈旧的思想观念影响和制约。

3．偷逃骗税难以遏制。由于各种原因，我国目前偷逃骗抗税犯罪还难以有效遏制。特别是一些不法分子大肆盗窃、伪造、盗卖和虚开增值税专用发票，违法数额巨大，令人触目惊心。

(五)税收监督制约方面存在的问题

1．税收监督尚有缺位。在新旧征管模式转换期间，特别容易出现管理环节的空位和断层，使税务机关失去对纳税人的管理和监控，而出现管不细、查不全、征不足、处罚难、效率低的状况。同时，一定程度上也存在征管格局中的四个系列以及职能部门协调不好，多头指挥，不通信息，互相扯皮，导致税收征管全过程运转不正常。

2．监督手段运用尚有缺位。目前管理手段主要是运用计算机管理，但其监控作用尚待充分发挥。主要表现为：征管软件还不成熟，使用中存在一些缺陷，在一定程度上还不能满足征管要求，加之有少数微机操作人员责任心不强，不能按规定及时、完整、准确地录入有关部门信息，因此计算机不能全面真实反映征纳双方情况。

三、我国税收法治化的路径选择

(一)税收立法的改革与完善

1．制定税收基本法，规范税收法律体系的基本内容。通过制定税收基本法来细化宪法中规定的税收基本规范和原则，明确划分税收立法、执法、司法的权限，科学界定中央与地方的税收法律关系，确定征纳双方的权利和义务等等，以此来规范税收基本法律关系，并在此基础上建立起以宪法为根本指导、以税收基本法为基础、以税收各单行实体法、程序法和组织法为主体，配合以相关税法解释的完备的税收法律体系，建立正常的税收秩序，保证税收职能作用的最大发挥。

2．提高现有税收行政法规的法律级次，增强税法的法律效力。从税法立法级次上看，我国税法多为行政部门立法，级次偏低，随意性较大，影响了税法的权威性和严肃性。因此，这些长期使用并经实践证明符合我国税收实践的税收行政法规，应按照立法的程序尽早报请国家立法机关审议通过，使之成为正式的法律，提高我国税收法律的级次和效力，改变行政机关“自订法律自己执行”的现状，防止税法的误用和滥用。

3．完善各部门法，健全税收法律体系结构。尽快制定所缺少的各部门法已成为当务之急，这些法律包括税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务违章处罚法、税务代理法、税务争讼法或税务行政复议与诉讼法等。这些法律的制定对于规范税务机关的税收执法行为，净化我国的税收执法环境，增加国家的税收收入，减少税务行政争议，切实保护纳税人及其税务当事人的合法权益，都将起到十分重要的作用。

(二)税收执法的强化与规范

1．提高执法主体的法律素质，强化执法主体的依法行政观念。在依法治国大环境下，税务人员应树立牢固的依法行政观念，具体包括职权法定观念、法定职责观念、正当法律程序观念和尊重当事人程序权利观念。

2．建立税收管理质量体系。根据征收方式和业务流程的需要，科学设置机构，建立起上下协调一致、横向联系紧密、互相监督制约、运转高效有序的组织机构体系，进一步明确征、管、查各序列之间以及各序列内部的各个岗位和环节之间的岗位设定和职责划分，建立起一个科学、严密、高效的岗责监督制约和协作体系。

3．完善税收计划体系。建议采取逐步弱化税收计划的办法，改指令性计划为指导性计划，弱化税收计划的刚性，根据区域经济税源结构分解落实并适时调整税收指导计划，建立并完善考核税收执法质量指标体系，强化税收行政执法的刚性。

4．规范政府收入机制。一方面，统一国家财政管理，废除一切不合理收费项目，合理的收费项目必须全部纳入国家预算，将所有的政府性收支集中于国家预算内管理，接受人民代表大会的监督。另一方面，改革财税制度。在科学界定政府职能和财政职能的基础上，界定政府征税和收费的边界。在清理、整顿、规范收费的过程中，将部分名义为费实质是税的这部分财政性收入纳入税收体系之中。同时在优化现行税制的前提下，适当开征若干新的税种。再者、改革完善分税制体制。在实行费改税的同时，要深化财税体制的改革，完善分税制财政体制。一方面要加大地方税体系的完善，另一方面在科学界定各级政府事权分工的基础上，进一步调整收支划分范围和规范转移支付制度，保障各级政府财政收支的基本平衡。

5．尽快实行税收信息与社会相关部门信息的联通与共享，以利于全方位的税源监控，提高社会整体协税能力，推进税收法治的进程。一是与海关、外汇管理部门实现进出口报关、外汇结算等信息的交流。通过全国海关各口岸电子执法系统，不断提高运行效率，彻底遏制利用假出口、假报关单等方式骗取出口退税，重点控制涉及进出口税收的信息，打击偷骗税行为。二是与工商行政管理等部门联网。监督纳税人办理工商登记，实现全国企事业单位机构编码的信息交流，与银行、保险、建设、土地管理、交通(车辆管理)部门交流纳税人经营、资产状况，从源头控制漏征漏管户，追查“失踪户”，防止利用假报停、假手续的偷漏税行为。三是国、地税联网。交流相关税种申报缴纳和其他经营状况指标情况，为纳税评估、反避税、稽查选案、税收保全和查处“非正常户”提供资料。四是与财政、银行、国库实现联网。实现申报缴纳一体化和自动流水作业，减少纳税人到办税服务厅、银行户头办理有关部门手续的工作量，减轻一线征收人员的工作量和办税服务厅的压力，为提高申报入库率、信息集中度、实现集中征收奠定基础。

(三)税收司法的改革与完善

建立健全税收司法保障体系就是要发挥国家司法力量的强制、威慑作用，对破坏国家税收秩序的严重违法犯罪行为严厉制裁，做到违法必究。

1．组建税务警察机构。在我国实际上税收违法现象相当普遍，偷抗税案件屡见不鲜，因此，应尽快建立一支适合我国国情的具有中国特色的税务警察队伍，并以法律或者法规的形式对税务警察的机构、名称、法律地位、隶属关系、执法期限等予以明确和规范。至于税务警察的模式，可以参照铁路警察、海关缉私警察和林业警察的模式，即在行政上隶属于税务机关领导，在业务方面接受公安部的指导。

2．建立独立的税务法庭。从我国司法机关的组织体系看，分为最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，其中专门人民法院是我国审判机关体系的一个组成部分。实践中，我国除军事法庭外，还设有铁路运输法院、森林法院等专门法院，在沿海港口城市还设有海事法院。因此税务法院的设置完全符合专门人民法院设置的要求。可以按经济区域设置专门的税务法院。

(四)税收环境的治理与净化

1．加强税收宣传。把税法宣传作为提高国民素质的一项重要内容列入国家教育的长期战略，通过各种渠道，在社会上大力倡导税收文化，提高公民对税收的认同感。税收宣传应该强调针对性，采取不同形式，使不同的纳税人群都有机会了解国家税收政策，了解税收与自身的密切关系。

2．规范政府管税。为了使各级党政领导支持税收工作，防止各级政府干预正常的税收执法工作，要建立党政领导依法行政责任制。对少数领导继续搞地方保护主义，随意放宽税收政策，干扰税务机关执法的，要坚决查处，追究行政责任。对情节严重，给国家造成重大经济损失的，或者不利于国家宏观经济调控，破坏国家税法行为的，要追究法律责任，从而促进政府行政职能的转变，为税收执法创造一个良好的外部环境。

3．加强部门配合。各级税务部门在努力争取地方政府全力支持的同时，要积极与工商、物价、银行、经贸、海关以及公、检、法等部门协调合作，在各部门之间达成依法治税的共识，形成合力，共同打击涉税违法犯罪活动，强化税收执法刚性，更有效地做好行政执法工作。

4．全面树立现代的税收观念。纳税人应当树立“纳税人观念”。既要依法履行好依法纳税的义务，又要充分地运用监督政府使用税款的权利，以更好地保障全体社会成员享受的公共物品或服务的规模和质量。税务机关应当树立“征税人观念”。既要切实履行好加强征管、堵塞漏洞、应收尽收的义务，又要依法运用好征税的权力，保证执法的公正性，维护税法的权威。政府部门应当树立“用税人观念”。政府部门必须科学合理地安排使用好税收，增加税款使用的透明度，用好税收，使社会成员享受到更多更好的公共服务，最大限度地提高公共服务水平。

(五)完善税收权力的监督和制约机制

1．建立税收执法监督检查制度。这既是防止权力失衡和滥用的有效方法，也是净化税收执法环境的有效措施。因此，要建立健全税务机关内部监督检查制约机制，实行管理、检查和监督三分离制度，对税务机关的减免税权和执法权进行有效的制约，规范税务行政行为。

2．建立健全税收执法责任制和执法过错追究制。明确税收执法人员责任，解决过去税务执法人员在执法过程中权力滥用，责任不清，奖惩不利等问题，防止和铲除税务干部执法不公及滋生腐败的土壤，从而净化税收执法环境。

3．建立和完善税务行政复议制度。进一步加强对下级税务部门具体执法行为和纳税人履行税收义务情况的审查监督。应建立健全复议机构，严格按程序、按期限受理复议案件，并且在税务行政复议全过程树立合法、及时、准确和便民的原则，公正地纠正内部执法行为的偏差，维护纳税人的合法权益。