农村社会救助工作的试点探索

第一篇：农村社会救助工作的试点探索

农村社会救助工作的试点探索

农村社会救助工作旨在建立社会保障、特困户救助、医疗救助、五保供养、社会福利等救助制度之间的协调联动关系。

一、农村最低生活保障工作和农村特困户生活救助

㈠福建省推进农村最低生活保障制度的探索实践

实践经验：

⑴ 求真务实，着眼人民切实困难

⑵ 承诺保证，取信于人民

① 建立稳定的保障基金筹措机制

② 合理确定保障标准和保障对象标准

③ 建立严格的申请审核审批制度

④ 抓住政策实施契机，解决五保供养问题

⑶严格实施，解决实际问题

① 加强低保工作的政策宣传

② 建立农村低保有效工作机制

③ 实施阳光工程，坚持公开公平公正原则

④ 建立农村低保档案管理制度

㈡宁夏回族自治区推进农村特困户生活救助的探索实践

具体措施：

⑴严格规范救助程序

⑵客观确定救助标准

⑶建立资金筹措机制

⑷强化监督检查

⑸积极探索，构建框架

⑹发挥各项职能作用，加强综合管理

⑺分类指导，稳步推进

二、农村五保供养工作

⑴规范五保管理，实现应保尽保

⑵加强资金管理，确保五保供养资金落实

⑶进一步加强敬老院建设

⑷构建多层次民间救助网络体系

⑸加强监督检查，确保政策落实

三、农村医疗救助工作

⑴处理与新型农村合作医疗的关系问题

⑵处理农村医疗救助资金问题

云南省推进农村医疗救助工作的探索实践

① 确定对象，建里人员档案，发放证书

② 结合实际，建立管理制度，规范操作

③ 落实经费，建立资金支持体系，确保实施

④ 加强各部门协作，不断完善体制

⑤ 加强监督，严格管理

注重建立比较完整的、制度协调的农村杜会救助体系，尤其是应该尽快建立以农村居民最低生活保障制度为基础，适合当地贫困人群特征的农村社会救助体系。在现阶段建立我国农村社会救助制度应该遵从政府承担基本责任的原则、以人为本的原则以及低水平、广覆盖原则和分类分层实施等原则。

第二篇：关于农村社会救助工作调研

关于***农村社会救助工作的调查与思考

坚持以人为本，统筹城乡生活水平共同提高，实现农民生活宽裕，是新农村建设的核心。十六届五中全会加强农村社会救助体系建设，切实做好农村社会救助工作是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，推进社会主义新农村建设的有效途径。为推动我县社会救助体系建设步伐，深入贯彻落实省市精神，我局抽调专人，深入乡镇、村组，对全县社会救助工作进行了深入调研，具体情况如下。

一、农村社会救助工作的现状

***是典型的山区农业县。全县辖19个乡镇，1个街道办事处，329个行政村，总人口472790人，其中：农业人口347471人，占总人口的74%。由于自然灾害频繁，加之因病、因灾返贫的贫困人口居多，目前，全县共有贫困村87个，社会照顾对象21230人，其中农村低保对象18316人，特困户1385人，五保户2914人，因灾、因病等致贫人口2128人。近年来，县委、县政府把关注民生、改善民生放在首位，从解决困难群众最关心、最迫切的问题入手，坚持因地制宜，分类救助的原则，扎实有效地开展了以救灾救济、农村低保、医疗救助、农村五保供养、特困群体全面救助为主体的农村社会救助工作，并逐步形成社会救助体系，有效保障了农村困难群众和弱势群体的基本生活，促进了社会公平、和谐与稳定。县民政局在切实做好受灾群众的基本生活、贫困户医疗救助及临时救济的同时，按照县委、县政府的要求重点实施了三项保障措施。一是建立农村最低生活保障制度。2005年，按照“整体设计，分步实施，多途并举，相互配套”的思路，本着“小额度，广覆盖”的原则，率先在全市建立了农村最低生活保障制度。经过两年的探索、实践，农村低保基本实现了动态管理、应保尽保，初步形成了系统规范的申请、审核、审批、发放程序和工作制度，低保金实行银行化发放，月保障标准由人均最低2元，提高到25元，保障面发展到10865户，18316人。仅2007年发放低保金292.2万元，有效保障了贫困群体的基本生活。二是建立农村五保供养机制。据统计，我县现有农村五保供养对象2914人，其中:集中供养人数231人，集中供养率为8%。近年来，在县委、县政府的关怀下供养标准不断提高，分散和集中供养分别由原来的年人均500元、1200元，分别提高到1200元、1500元，有效保障了五保对象的基本生活。今年年底又建立了副科级以上领导干部一对一包扶五保供养对象制度，加大了对五保供养对象的生产、生活关心力度。面对税费制度改革后，农村五保供养工作面临的新情况、新问题，民政局制定了养老服务机构“十一五”规划，从调整农村敬老院布局入手，整合现有资源，加强区域性中心敬老院、五保居住点等养老基础设施建设，逐步撤并全县19个乡镇敬老院，建立5个中心敬老院和1个老年社会福利服务中心，力争“十一五”未集中供养率达到50％以上。近两年，全县共投资955万元，改扩建了***等4服务中心个，容纳五保对象381人。三是实施贫困户危房改造工程。据调查，我县特困人群中有10％的人口存在着住房难问题，其中有一部分人还住在解放前后的土草房和二十世纪六七十年代土瓦房内，夏不遮荫，冬不避寒，生命财产安全受到威胁。为解决这一问题，***年，县委、县政府将城乡贫困户危房改造工程列为10项惠民便民工程之首，集财政、民政、乡村、社会捐助等方方面面力量，力争用三年时间消灭城乡贫困户危房，全力打造城乡贫困户安居工程。共投资***万元，改造危房1013间，解决了359户，936人的住房难问题。

二、存在的问题

总体来说，经过几年的探索、实践，我县以救灾、低保、五保、医疗和危房改造、临时救济为主的农村社会救助体系框架基本形成，有力推动了社会主义新农村及和谐平泉的建设进程，为全县改革发展稳定发挥着积极的作用。但是仍然存在以下几个方面的问题：

(一)救助资金不足，仍是救助工作健康运行的瓶颈。近年来，县委、县政府虽然不断加强筹资体系建设，加大农村社会救助资金的投入，但是由于我县因灾、因病致贫的特困户，五保对象较多，加之农村社会救助资金主要依靠县本级预算，社会捐款额很小，导致了救助资金还有缺口，从而出现了保障面窄、保障标准低、集中供养率低等问题。就农村低保而言，我们在调查中发现，有一些家庭虽符合农村低保条件，但乡镇、村考虑到低保面的问题，并没有将全部家庭成员纳入到低保中来，只是保了其中的1-2名，甚至有个别乡镇、村出现了分配名额、轮流享受低保或只保60岁以上老人等现象。五保供养方面也存在着因乡镇敬老院设施条件差，生活质量不高，五保供养对象不肯入住的现象。

(二)救助内容公示不到位，农村低保仍存在不公平问题。由于农村家庭收入不确定性，加上人为因素，在农村救 助对象收入核实中，很难准确核定，因此在据此确定的救助对象中存在差异，从而导致一些得不到救助的农户产生不满情绪。据调查，在农村低保工作实际操作中仍存在着村干部优亲厚友现象，存在着村委会为回避矛盾，不按要求公示或不公示每个家庭具体低保金额。群众意见较大，互相猜疑，干群关系不理顺，进而引发矛盾，加大农村不稳定因素。

（三）救助对象的依赖思想，影响着救助效果 据调查，现有的“缺粮给粮、缺衣给衣、缺房建房，缺钱给钱”的救助制度，特别是农村低保和临时救济没有次数和时限要求，使救助对象产生依赖思想。一是助长了部分救助对象不思进取，等、靠、要思想严重，特别是一些年龄并不是很大，也有劳动能力的救助对象，只是因为一时的生活困难，在享受了党和政府的救助和帮助后，偿到了甜头，不主动自救，而是一味的等待政府救助。据调查，随着低保、医疗等救助制度的实施，民政部门的接待量不但没有减少，相反随着救助水平的提高而在增加。在上访群众中民政救助对象占了大多数，而且多是重复救助人群。这些人不把精力放在劳动致富和自力更生上，依赖政府救济的思想明显加剧，甚至出现缠访现象，影响了正常的机关工作秩序。二是救助对象的愿望和希望值明显超过政府救助能力。目前，相当一部分救助对象对政府救助金的数量、时限不满意。如：一些人不断要求提高低保标准和救济标准，希望救助能像发放工资那样按月发放，但却从不考虑政府的承受能力。因此在救助对象中出现了“越扶越贫，越帮越困”、“停滞不前”的现象。

（四）基层工作力量薄弱，影响着救助质量的进一步提 高。社会救助工作的落脚点在基层，随着社会救助体系的完善，社会救助的范围、人数、项目不断扩大，工作量不断增加，对工作质量的要求也在不断提高，民政工作者承担的任务也越来越重。但目前，我县民政工作人员数量远不能适应任务量的需求，据调查，我县19个乡镇及1个街道办事处共有民政工作人员43名，承担着全县2万余名救助对象的调查、入户审核、申报、救济等任务，而且还兼负着乡镇文教卫生、扶贫、残联、民族宗教等其他任务，加上必要的经费和交通工具没有保障，直接影响到农村救助工作的开展和落实。

三、几点建议

（一）进一步加强社会救助工作的领导，加大资金投入，完善多渠道筹资机制。从领导、资金、政策等多方面对农村社会救助工作给予重视、支持和倾斜。不断完善社会救助工作联席会议、工作责任管理和效绩考核机制，将农村社会救助经费按照救助项目分别列入当年财政预算，予以优先保障。补充完善各种优惠政策，鼓励社会力量投入和支持农村社会救助工作。建立救助资金调节机制，规范政府转移支付制度，支持社会救助资金良性运行。

（二）进一步完善专项救助制度，增强救助的科学性、针对性和规范性。

一是实施分类救助制度。细化和量化家庭困难系数。对重残人、老年人、未成年人等采用适当的调整系数，确保困难程度大的家庭得到更多救助。二是规范社会救助程序。认真研究制定农村低保家庭收入核实办法，细化、量化收入核实标准，增强家庭调查的有效性、针对性，形成动态保障机制，确保救助渠道畅通。统一各类社会救助项目的申请受理程序，严格履行村级民主评议和公示环节，增强社会救助的公信度。三是加大社会养老机构建设。在做好中心敬老院建设，抓好五保供养居住点试点工作的同时，不断提高现有养老机构的生活质量，服务水平，探索建立养老服务经济实体，建立社会化养老服务机制。

（三）变输血为造血，提升社会救助水平

在推进农村社会救助体系建设过程中，不断创新思路，在变“输血”型救助为“造血”型救助上积极探索，认真分析贫困群众致贫原因，不断改进救助服务形式，将生活救助与技术扶贫相结合，在保障困难群众基本生活的同时，不断提升其自救能力。

（四）加强基层力量和监督机制，推进社会救助管理服务的规范化。加强基层民政工作力量，把工作经费纳入民政事业经费预算，强化乡镇民政办综合救助管理职能，充分调动民政工作者积极性。加强对民政工作人员的教育和培训，逐步整合社会救助信息服务平台，实现社会救助工作的信息化和网络化。

加强监督体系建设，坚持向社会公开社会救助工作的服务项目、办事依据、程序及监督投诉渠道等，实现政策透明，接受救助对象及社会各界的监督。坚持行政执法监督、资金发放监管、行风政风评议等手段多管齐下，实现救助工作自身约束与外部监督的有机结合，保证社会救助工作规范、有序地推进。

第三篇：农村社会救助

农村社会救助

农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。

农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。

一、国家救济与集体补助相结合我国农村的贫困人口较多，全国有85.2%的贫困对象分布在农村，农村社会救济的任务十分艰巨。由于国家的财务有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救济与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救济的状况，形成了农村救济依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救济坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救济的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救济给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救济的主体力量。

二、国家救济与社会互助互济相结合社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救济的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。

通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。

三、救济与扶持生产相结合扶持贫困对象生产自救是救济工作的发展和延伸，它使救济的主体与对象密切合作，进一步提高了救济效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。

四、救济与以工代赈相结合以工代赈是中国传统的救济方式之一。组织有劳动能力的贫困对象以工代赈，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，是进行社会救济的一种有效方式。

责任编辑：张毅

社会救助的范围分为两部分：一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤残病疗补助、失业救助等，通常又分为贫困地区和贫困户的救助。

各国社会救助的标准有较大的差异。这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般说来，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都能接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分，绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态。一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣食主行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困指对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其他所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必要的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“象样”的生活和现代社会所具有的基本要求。一般说来，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准的，即“最低生活保障线”。

一定时期内社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查基础上加以确定和颁布。或者以当地居民生存必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入水平的一定来表示。社会救助对象及救助的条件

按一般的规定，享受社会救助者需要具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个：一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考资料；二是确定社会救助申请家庭的经济状况。对于前者，通常采用抽样调查的方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了申请人家庭基本情况外，还着重调查申请人家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。社会救助的含义和特征

社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。从这个定义中可以看出，社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。

在西方，社会救助被称为社会援助或社会救济。英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已构成现代社会保障体系的基础性保障措施。

与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表现为五个方面：（1）义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。（2）对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。

（3）社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。（4）社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度是指因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难的农村贫困人口进行现金、实物与服务方面进行定期、定量、帮助的制度。按照我国现行救助政策，尚不具备建立农村低保条件的地区，继续坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立农村特困户基本生活救助制度。

第四篇：农村社会救助

问题

1.社会救助资金严重不足，救助标准太低

贫困地区的农村乡镇基本上是吃饭财政,不少乡镇更是负债沉重。农业税取消后,乡镇筹集社会救助资金能力明显下降,而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除“五保”资金外,没有明确资金来源渠道,导致救助资金来源匮乏,使农村社会救助资金严重不足,筹资方式也较为混乱。目前,由中央财政直接投入农村社会救助的资金主要有救灾资金、医疗救助资金、“五保”转移支付资金;由各级政府投入的有“五保”户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等,而需求量最大的特困户救助资金让地方政府感到压力很大。由于农业税取消和地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,地方政府的资金筹措和协调能力大为下降,农村社会救助资金缺口越来越大,而且往往是越贫困的地方其资金压力越大,救助资金的分散和来源渠道的不确定性也往往使农村社会救助政策流于形式。在实践中,社会救助资金的投向也存在着极不合理的现象。一方面,农村社会救济资金不足、来源有限,如农村医疗救助大致需要资金30多亿元,而目前国家供给的农村医疗救助资金仅仅3亿元,加上省、市、县配套资金也不足10个亿,缺口很大;另一方面,救灾款相对资金充足、来源渠道通畅。因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。在灾情面前,没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助,往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。因此,救灾资金应该既可以用于农村灾后的应急救助,也可以用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是,由于资金的来源渠道不同,救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋,即救灾的资金不能挪作它用,这就导致有限的社会救助资金没有 充分发挥其社会效用。

由于社会救济经费有限,而救济对象又太多,我国传统农村社会救助水平一直很低。就以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其他救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均每年749元,人均每月23元。而这一数字还是比2001年增长了84.9%。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。

基本上都是依靠国家财政拨款，筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成为一种官办的封闭型事业，导致许多需要救助的群众被挡住救助大门之外，造成大量的救助资金节余。

2.救助覆盖面窄及重复覆盖状况同时存在

体表现在:一是救助政策的重复覆盖。如特困户与“五保”户政策之间存在覆盖现象。两种政策的不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象,是对“不救不得活”的农民进行生活救助。“五保”政策的对象是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件界定的。而在现实生活中,存在着一部分农民既可以是特困户也可能是“五保”户。在农村个体经济恢复之后,由于鳏寡者都分有土地,有生活来源,个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小,因此,甄别“五保”户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标,即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力,缺乏生活来源。〔3〕这样一来,造成农村社会救助政策的重复覆盖,“五保”户即是特困户或特困户就是“五保”户的现象。二是救助政策的冲突。同为农村社会救助,保障水平的标准和资金来源却不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济,救济水平只能保障最低生活。而“五保”供养的实际标准,则不低于当地村民的一般生活水平。由于“五保”对象多是孤老残幼单独生活,各方面消费较高,所需要的供养费用较多。因此,在经济条件比较好的地区,“五保”对象的供养水平一般规定不低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区,更是要求切实保障“五保”户的基本生活。在资金保障上,“五保”供养资金在地方人民政府预算中都有安排,中央财政对财政困难地区的农村“五保”供养也给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了“五保”供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。然而,特困户的救助则没有相应的资金安排。

1.覆盖面窄。长期以来,我国传统的农村社会救助对象受到条件的限制,人数极为有限。据统计,1993年全国贫困救济对象8480万人(不含灾民生活救济,下同),实际救济对象3101万人,占应救济的36.6%。1994年相应的数据为8785万人,3122万人和35.5%。[1]从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%;每年社会救济面大约30%。即使如此,属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为66%,还有三分之一的孤寡老残者未得到五保供养,农村敬老院覆盖率只有13%。

救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。3 社会救助管理分散

(1)没有统一协调的政策、法律依据

目前我国尚没有统一的社会救助法,社会救助相关立法还停留在行政法规(规章)、地方性法规(规章),以及低层次的行政性文件方面。社会救助立法主体多元,权限不明,立法层级无序,立法体制极不规范。现有相关农村社会救助法规仅有2006年国务院发布的《五保供养工作条例》,此外大量规制我国农村社会救助相关工作的主要是各地方政府和政府部门制定的规章条例以及暂行办法等。可见我国救助立法极不完善,有的方面近乎空白。可以说只有五保户供养这部分形成了较为稳定的制度体系。在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的农村临时困难和灾难救助,农村医疗法律教育等专项救助方面都没有形成制度体系和有效的法律规范。这些方面的救助还主要依靠政府政策,具有不稳定性,不确定性和不规范性等缺点。

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,致使农村社会救助资金管理缺乏约束,资金使用存在风险大、无法解决来源和使用专一性问题,因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况

虽然我国颁布了一系列农村社会救助的政策条例,使农村社会救助工作有据可依、有章可循,但是相关的法律法规并不完善。由于具有规范性和可操作性的法规和实施细则没有相应出台,导致很多工作人员对农村社会救助的相关政策方法不太了解,不能准确地掌握农村社会救助的基本操作程序和计算方法,建档工作不够严格、规范,救助活动不经常等等,这些都在不同程度上制约了农村社会救助工作的发展。建国五十多年来我国传统农村社会救助在解决农村贫困问题上曾发挥过积极的作用,但是由于它自身存在着救济面窄、救济标准低等缺陷,不能真正满足贫困群体的需要,因此建立农村最低生活保度成为客观要求。

农村社会救助的法规还不够健全，救助程序不够规范。至今为止，我国还没有一个类似《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都是靠部门的规定、政策来确定，救助的随意性增加了。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《灾情统计、核定、报告暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等，地方政府就根据中央的这些制度来制定具体相关的条例、办法。但在具体的操作上，缺乏一套规范的入户调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实。2农村专项社会救助制度缺失

前文已经提到社会救助包含了基本生活救助和医疗教育等专项救助两个方面。我国目前整体上农村社会救助体系只是在生活救助方面形成了制度,保障了农村贫困居民的最低生活需求,而无法解决其他特定情况的特殊生活困难。由于我国社会保险制度的不健全,农村困难群体根本难以进入养老、医疗、失业等社会保险覆盖范围,看病难、上学难、住房难是他们面临的主要困难。因此要解决这些问题就需要社会救助制度。现有的农村社会救助解决的只是贫困居民在一般情况下的基本生存问题,而一旦农民遇到疾病,灾难等特殊情况时,就会导致生活无法为继。我国目前的医疗救助、教育救助、住房救助有的仍处于试点阶段,有的覆盖面非常有限,远没有形成足以覆盖全部困难群体的有效制度安排。这些专项救助制度的缺失使得农村社会救助没有能构成完整的制度体系,因而其在运行中就无法发挥其应有的作用。

3、机构设置、社会救助管理不合理

机构的设置、人员编制有待完善，工作经费有待增加。当前许多农村取消了乡镇民政办公室后，只有1－3名民政助理从事民政工作，没有专职民政工作人员从事社会救助，村委会也无专职人员做社会救助工作，大多数由村委会副主任或委员兼管。

农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。我国农村社会救助现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。不同内容的救助安排在相关部门、条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾。此外,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险也在不断提高,这就决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。对策

1.在资金投入上,应建立稳定、可靠的社会救助资金筹措机制

农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环,国家公共财政应承担起此项责任。由于资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题,因此,在救助资金筹措上,可以从以下几个方面着手:(1)加大中央财政转移支付力度。改革开放以来,我国经济快速发展,经济实力明显增强,特别是近年来税收持续快速增长,财政状况日益好转。仅2006年1月至11月,全国财政收入就达36084亿元,比上一年同期增加7142亿元,增长24.7%。2006年全国28个省份推行了乡财县管改革, 18个省份推行了省直管县改革,全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。随着综合国力的增强及公共财政体系的建立,中央政府完全有能力加大对农村社会救助的投入,从而推进社会主义新农村建设。但是,我们必须认识到,中央政府的财政 投入不可能一下子包揽所有的救助项目,这是由于我国需要救助的人口很多,政府不可能也没有那么大的财力在短时期内实行大包大揽。

(2)根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。没有这样一个机制,救助资金完全由哪一级政府负担都是不现实的和不可能的。以广西地区为例,经过全区民政部门的排查核实,目前年均纯收入低于国定温饱线(625元)的农村贫困对象就有244.8万人,其中,农村“五保”对象36.3万人,特困对象50万人,其他贫困对象168.5万人。如此众多的社会救济对象每年需要的救助资金超过10亿元,如果不实行资金分级负担的办法,哪一级政府都难以解决,由此可见,必须建立一个合理负担的资金来源机制,才能把农村社会救助体系建立起来。至于如何建立这样一个资金来源机制,不妨直接借鉴城市低保的成功经验。

(3)拓展社会救助筹资渠道,提高救助水平。一是规范社会捐赠行为,促进社会捐助活动的有序发展。捐赠工作是广大公民参与扶贫济困的好形式,也是募集社会救助资金的重要渠道。应积极倡导和规范,充分发挥其良好的社会效益。二是加强社会帮扶力度。由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助贫困家庭发展生产,摆脱贫困。三是大力培育、发展社会救助民间组织。积极发展社会救助性民间组织是解决农村贫困问题的重要途径,应采取有力的行政措施,推动社会力量举办多种类型和规模的慈善会、福利会、基金会,吸引社会各界人士广泛参加,承担起扶危、济困、安老助残等社会事务工作,使民间组织也成为帮助农村社会困难群体的载体之一。完善农村社会救助的管理体制（1）加强农村社会救助的立法工作

一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系；二是进一步完善和健全各项单项救助制度。

（2）进一步加强各部门之间的协作和配合，首先要建立统一的协调机制，其次要明确职责，合理分工。

我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的80%,保障农村贫困群体的基本生活直接关系到我国的长治久安,因此解决制度中的这些问题也就越来越重要了。相信，在不久的将来，农民的生存、上学、就医以及灾后重建都不在是难题。

第五篇：农村社会救助：五保

第三章 我国社会救助政策法规

第二节 农村社会救助—五保一、五保对象

对象：无劳动能力；无生活来源的又无法定赡养、抚养、扶养义务人或其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人和未满16岁的村民。

五保供养制度是我国农村困难群众基本生活救助体系的一个组成部分。

1994年1月，国务院《农村五保供养条例》，是第一部全国性的农村供养法规2006年进行了修订

内容

内容：衣、食（包括燃料）、住、医以及丧葬与未成年人的义务教育。

食：粮油、副食品和生活用燃料；

衣：服装、被褥等生活用品和零用钱；

住：符合基本居住条件的住房 医：提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照顾丧葬事宜或未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育的保障义务教育的所需的费用。

二、农村五保供养的标准与形式

（一）农村五保供养的标准

不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。

标准的制定：可以由省、自治区、直辖市人民政府制定，在本行政区域内公布执行；

也可以由设区的市级或者县级人民政府制定，报所在省、自治区、直辖市人民政府备案后公布

最后，民政部、财政部对农村五保供养标准的制定负有指导责任。

（二）五保供养的资金

地方人民政府财政预算中安排。考试资料网

有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经济等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保对象的生活。

农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。中央财政对劲财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。

（三）五保供养的形式

形式：在家分散供养和集中供养。

三、五保供养的申请与审批

（一）办理机构

民政部主管全国农村五保供养工作；

县级以上地主各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作；

村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作。

国务院鼓励社会组织和个人提供捐助和服务。

（二）申请与审批程序

1、申请与评议：由本人向村委会提出申请，并提供相关申请材料；

年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或其他村民代为申请，经村委会民主评议，对符合条件的，在本村范围内公告，无重大异议的，由村委会将评议意见和有关材料报送乡、民族乡、镇人民政府审核。

2、审核与审批：乡、民族乡、镇人民政府应当自收到评议意见之日起20日内提出审核意见，并将审核意见和有关材料报送县级民政部审批。县级民政部门自收到审核意见和有关材料之日起20日内作出审批决定。

批准的发给《农村五保供养证书》，不批准的，应当书面说明理由。

本人申请

（年幼、智力残疾者，小组或其他公民）村委会——民主评议——村公布——上报乡级人民政府

乡级20日审核——上报——县级民政部门

县级人民政府20日内作出决定

（三）五保供养的核销

对于不再符合农村五保供养规定条件的，村委会或敬老院等农村五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府审核并报县级民政部门核准后，核销其《农村五保证书》

五保对象死亡，丧葬事宜办完后，村委会或者五保供养服务机构应当向乡、民族乡、镇人民政府报告，由乡级政府报县级民政部门核准后，核销《证书》。

四、五保供养的管理与监督

（一）管理

各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划。

1、县人民政府和乡级政府应当为五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金，并配备必要的工作人员

2、五保供养机构应当发建立健全内部民主管理和服务管理制度

3、五保供养服务机构工作人员应当经过必要的培训

4、服务机构可以开展以改善五保供养对象生活条件为目的的农副业生产，地方各级人民政府及其有关部门应当对农村五保供养服务机构开展农副业生产给予必要的扶持

5、乡、民族乡、镇人民政府应当与村委会或五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。

（二）监督

县级以上人民政府应

当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度并负责督促实施。

财政部门应当按时足额拨付资金，并加强对资金使用情况的监督管理

审计机关应当依法加强对资金使用情况的审计。

五保供养待遇的申请、程序、评议以及标准和资金使用应当向社会公告，接受社会监督

服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律、法规和国家有关规定，向五保对象提供符合要求的供养服务，并接受地方人民政府及其有关部门的监督。