发展社会救助性民间组织探索农村社会保障新机制[范文大全]

第一篇：发展社会救助性民间组织探索农村社会保障新机制

发展社会救助性民间组织 探索农村社会保障新机制

2004年以来，ＡＡ县ＢＢ乡按照“政府主导、社会参与、村民自治、加强管理”的原则，分别在9个村建立了“扶残济困、共谋发展互助会”。对全乡残疾人、五保户、优抚对象、特困户等农村困难群众，从资金、物资、劳务、技术、信息、项目等方面进行扶持、帮助，较好地解决了他们的生产、生活困难。这一实践和探索，找到了发挥社会救助性民间组织的作用，解决农村困难群众的生产、生活困难的运行载体，初步建立了扶残济困、互帮互助、共谋发展的长效机制。

一、背景

随着小康建设的全面推进，国家惠农政策的落实，大多数农民群众的生产、生活条件有了根本改善。但农村中特困群体，特别是残疾人、特困户、五保户、优抚对象、因灾因病造成的困难户等，在小康建设进程中“反差”越来越大。这些人群中的老弱病残、鳏寡孤独不幸人群，应得到社会的关怀；因自然条件恶劣、因灾因病或其他原因造成的贫困人群，应得到社会的帮助；还有一部分由于知识技能低下、不勤劳等因素导致贫困的人群，也应得到社会的关怀和激励。ＢＢ乡2496户农户中，有残疾人230人（152人已办证）、五保户36户、优抚对象35户、绝对贫困户60户、建卡危房户86户，占农户数14.7％。由于农村社会保障体系建设的相对滞后，势必影响农村全面小康的实现，影响社会公平和农村稳定，也将影响农村基层组织建设，民主政治建设，精神文明建设的进程和水平。当前，在农村困难群体社会保障，主要存在以下问题。

——农村救助乏力。一是量小，对五保户、优抚对象采取定补方式，而对特困户一般一年安排三次救济（春荒、夏荒、春节），到户资金只有二、三十元。二是面窄，由于资金少，又按季节安排，很难全部覆盖到所有的特困户。三是方式单一，以资金救济为主。四是效果差，一方面，主要用于解决生活困难，很少用于发展生产，也严重缺乏对特困户在资金使用、项目选择、科技培训以及信息、市场等方面的具体指导。加上社会歧视现象的客观存在，这就必然造成特困群体的“落伍”甚至“隔离”，形成自卑心理，自暴自弃。

——引导发展缺位。其一，资金帮助缺位。政府扶持的救济资金，主要用于解决特困群体的生活困难，信用社等金融机构首先考资金安全，特困群体很难争取到贷款扶持。其二，项目扶持缺位。农村产业结构调整中，一般都把着力点放在大户的培植和扶持上，特困群体由于劳力、资金、技术缺乏，往往被排挤在项目之外。其三，技术指导缺位。特困群体的家庭经营量小层次底，以家庭种植、养殖为主，很难得到技术人员的具体指导。其四，先富带后富，没有有效的载体和运作机制，很难得到具体落实。由于对特困群体的发展在引导上严重缺位，形成了由其自生自灭的社会问题。他们想脱贫难脱贫，盼致富难致富。

——基层组织缺乏经常的“抓手”。实际工作中，村组集体经济量小力薄，甚至“空壳”，无力解决特困群体的生产、生活困难。“三联”制度加强了党员与特困群体的联系，但党员作为个体的能力确实有限，在资金、项目、技术、信息的帮助上，远远不能达到让他们脱贫致富的要求。只有把当地的资金、乡土人才、项目、技术、信息等要素整合起来，形成工作运行的有效机制和网络，因户制宜，方能有效实现对特困户生产、生活困难的帮助扶持。

二、做法

“扶残济困，共谋发展互助会”的建立和运行，实现了当地各项资源和要素的有效整合，实现了农村党组织政治核心作用、广大村民的自治作用、党员先锋模范作用、专业大户带动辐射作用、乡土人才服务示范作用的有效整合，形成了对农村困难群体有钱帮钱、有物帮物、有劳力帮劳力的物质帮助和精神抚慰，建立起体现人文特点的经常化、本土化、亲情化的农村困难群体生产生活帮扶机制和工作运行机制，实现了政府主导与社会参与的协调与统一，增强了实效。

（一）建立组织，明确职能。

切实按照“有组织、有‘章程’、有制度”的要求，由村“两委”做好政策宣传、会员登记、代表选举、“章程”和制度起草讨论修订、召开代表大会（成立大会）、组织捐赠等项工作。陆续成立的９个“互助会”，第一批接收捐款56000余元。

同时，“章程”规定，“互助会”是在村党支部领导下，引导村民互帮互助，共谋发展的群众性自治组织。其宗旨是，“通过国家引导，村民互助，社会捐助等方式筹措扶残济困，共谋发展专项基金，开展资金、项目、科技、劳务等多种形式的扶持互助，更多更好地解决本村残疾人、五保对象、优抚对象、特困村民、因灾因病造成的困难群众的生产生活问题。坚持扶残济困与扶志相结合，扶持帮助与教育引导相结合，帮助受助对象自食其力，自立自强。形成扶残济困、互帮互助、先富带后富的良好社会风尚，促进全村群众增收致富，加强村级组织建设，加强基层民主政治建设，提高村民自治水平”。

在组织体系上，互助会的理事会向会员大会负责并报告工作。理事会下设管理委员会和监督委员会两个工作机构，负责管理、服务和监督工作。管委会和监委会的组成人员有会员和村民民主推荐、选举产生，管委会和监委会接受理事会的领导和管理。会员大会为最高决策机构。会员代表大会受会员大会的委托负责有关事项的决策。

管委会负责扶残济困、发展经济的规划与实施，负责互助会资金的募集、管理、审批、使用等日常工作。监委会负责监督互助会资金的收取、管理和使用，监督互助会劳务、项目、教育、科技扶持工作的落实，确保互助会工作的公开、公平、公正。

互助会下设若干个互助小组（以村民组为基础），负责所辖范围的日常工作。小组长由所在小组的会员民主推荐。会员代表由会员民主选举产生。

会员代表大会每年召开一次，听取理事会工作报告，决定理事会、管委会、监委会的人选及调整，决定重大事项。互助会的“管理制度”、“工作制度”、“工作纪律”等规章制度，由管委会和监委会共同研究制定，会员代表大会表决通过，接受全体会员和村民的监督。

（二）健全机制，规范运行。

1、民主管理机制

互助会的“章程”分小组召开会员大会和户长会进行讨论修改，会员代表大会表决通过。会员代表、小组长、理事会、管委会、监委会成员推荐名单，互助会的“管理制度”、“工作制度”、“工作纪律”均交各会员小组讨论、修改完善后，在会员代表大会上表决通过。

资金、物资、项目、科技、教育等项扶持（特别是资金、物资扶持），严格按照“村民提出申请——管委会调查、核实——管委会提出审核意见——监委会审查——管委会和监委会集体研究审批——公示——向受助对象进行补助或提供借款”的程序办理。

“工作制度”明确了召开会议讨论资金、项目的安排，管理委员会和监督委员会全体成员参加。参会人数过半，表决赞成票超过到会人数过半，表决有效的规定。

2、分类别、分层次的扶持机制

互助会规定了扶持对象、范围、方式，在坚持“实事求是，有困必帮，不优亲厚友的原则”下，对不同类别，不同层次的受助对象落实不同的扶持措施。

一是，对残疾人、特困户、五保户、优抚对象、受灾困难户，以无偿补助方式为主，实行资金扶持或物资扶持；

二是，对特困家庭的子女入学的教育扶持，以无偿补助方式为主；

三是，对临时生产资金周转困难户，以小额短期借款形式扶持为主；

四是，对劳弱户，季节性缺劳户，以小组为单位组织劳力互助，实行劳务扶持；

五是，对产业结构调整，发展规范经营的农户，以项目、信息、科技扶持为主。帮助协调信用贷款，可以以无偿扶持或借款方式解决部分贷款利息。

3、资金筹措的良性机制

互助会的资金来源为五个方面。①、国家下拔的有关资金；②、接受本村村民的自愿捐助；③、村级集体经济安排的资金；④、向社会各界募集的资金；⑤、互助会通过生产发展，生活服务等获得的资金。

为形成资金筹措的良性机制，一是坚持制度，公开、公平、公正，取信于民；二是不断扩大扶持的覆盖面，包括项目、科技、信息、劳务扶持，引导互帮互助，先富带后富。三是办好实体，增加互助会的资金收入。

4、扶持发展的长效机制

为实现“共谋发展”目标，互助会尽力拓展扶持方式和覆盖范围。一是，在扶持方式上，除资金扶持、物资扶持外，还侧重搞好项目、科技、劳务、教育扶持；二是，互助会坚持因地制宜原则，成立如“粮食、蔬菜组”、“养殖、蚕桑组”、“茶叶、水果组”等生产帮扶组织，以互助会领导成员为主体，吸纳当地乡土人才参加，加强对受助对象的经常性的指导和服务；三是，在落实“三联”制度基础上，将帮扶组织的工作人员、党员、乡土人才、专业大户与受助对象建立“一对一”的互助责任制，明确互助扶持的项目和方式，落实经常性工作。公开接受监督，纳入评议考核；四是，互助会聘请专家、技术人员，开展技术培训，扶持项目发展。

（三）、加强监管，提高实效。

第一，严格“章程”和互助会的制度的执行，落实好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。一是，坚持会员代表大会制。一年一次会员代表大会，听取工作报告，决定扶持资金、项目等重大事项。二是，健全监督机制。在资金使用上，坚持“小额、适时、公开”的原则，监督委员会对各项决策实行事前监督。将互助资金的收、管、用，以及重大事项向全体会员、村民公开。

第二，加强监管。乡上制订了“互助会工作的十项规定”，并结合干部管理、党员教育等途径增强监督管理实效。

第三，建立考核评价机制。把落实互助会工作的情况，纳入村组干部、互助会领导成员、党员、农村人才一年一度的公开评议、考核。

三、体会

（一）助会是农村社会保障体系的有益补充和完善。

互助会的建立和运行，把扶残济困与共谋发展结合起来，做到标本兼治，使广大弱势困难群众通过综合救助扶持，自食其力，自立自强，走出贫困，形成一种扶残济困、共谋发展的长效机制。

（二）互助会为促进先富带后富、共同发展找到了一种有效方式。

通过互助会的实在工作和正确的舆论引导，激发先富起来的人们、社会各界人士对农村特困群体的关爱和帮助。另一方面，互助会成为群众公认的扶残、济困、安老、救孤、帮幼，促进发展的有效载体，并成为这些善举的具体组织者和社会事务的承担者。

（三）互助会是增强农村基层组织战斗力、凝聚力的基础工程。

“民得实惠、党得民心”，通过对特困群众的扶持，对困难群众多种方式的扶助，得到了村民的理解、支持，党支部的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用更加充分发挥，党群关系、干群关系更加融洽。一年来，有61名党员、56名村组干部、108名农村人才参与了经常性工作。互助会为困难群众提供资金扶持255户，1065人次，资金（含小额借款）16223元；物资扶持179户，折款7644元；资助杂费2150元，帮助14名贫困学生入学；帮助８户危房户新修、维修、搬迁住房；为120多户缺劳户无偿投工100余个，开展劳务扶持；组织专家、技术人员开展各种技术培训46期（次），参加培训6200多人次。

（四）互助会激活了村民参与自治的活力，有力地加强了农村基层民主政治建设。

通过自下而上的代表选举，“章程”、制度的讨论，会员代表大会决定互助会领导班子，工作机构，以及管委会、监委会的“阳光”制度等各环节、经常化的工作，全体村民、会员、特困群众广泛参与，充分享有知情权、选举权、决策权和监督权，民主政治意识进一步加强。同时，互助会领导成员依法履职、亲民爱民、服务群众、奉献社会的工作精神；村民、会员团结互助、平等友爱、诚实守信、遵纪守法、共谋发展的参与热情；社会各界关爱弱势群体，无私奉献的捐赠行动，都为农村社会主义精神文明建设注入了鲜活的内容，为农村的稳定和发展提供强大的精神支柱。

第二篇：农村社会救助

农村社会救助

农村社会救助是指国家和集体对农村中无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。

农村社会救助工作坚持依靠集体、依靠群众，开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要的救济，形成了国家、集体、个人相结合的格局，走出了一条具有中国特色的农村社会救助路子。

一、国家救济与集体补助相结合我国农村的贫困人口较多，全国有85.2%的贫困对象分布在农村，农村社会救济的任务十分艰巨。由于国家的财务有限，单纯依靠国家救济难以全部保障农村贫困对象的生活。因此，随着集体经济的产生和发展，采取国家救济与集体补助相结合，改变了单纯依靠国家救济的状况，形成了农村救济依靠国家和集体“两条腿走路”的新局面，进一步提高了农村的社会保障能力。农村社会救济坚持贯彻依靠集体，辅之以国家救济的原则，立足于集体，以集体补助为主，国家救济给予必要的补充，二者紧密结合，成为农村社会救济的主体力量。

二、国家救济与社会互助互济相结合社会互助互济是中华民族的传统美德，也是农村社会救济的重要方式。各级人民政府动员和组织城市支持农村，非贫困地区支援贫困地区，广泛开展村邻互帮、邻里互助，形成社会、集体、个人相结合，多层次、多种形式互助的新局面。

通过开展社会互助互济，不仅及时有效地解决了贫困对象的生活困难，也减轻了国家和集体的压力，而且还扩大了社会的参与和影响，取得了社会广泛的关心和支持，确立了互助友爱、扶弱济困的良好社会风尚，促进了社会主义精神文明建设。

三、救济与扶持生产相结合扶持贫困对象生产自救是救济工作的发展和延伸，它使救济的主体与对象密切合作，进一步提高了救济效率。从实际出发，积极探索创新，采取无偿扶持与有偿扶持相结合，对有偿还能力的贫困对象实行扶持生产资金有偿使用，收回的资金作为扶贫周转金滚动使用，使扶持贫困对象生产自救进入了新的发展阶段。

四、救济与以工代赈相结合以工代赈是中国传统的救济方式之一。组织有劳动能力的贫困对象以工代赈，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，是进行社会救济的一种有效方式。

责任编辑：张毅

社会救助的范围分为两部分：一是急难、灾害救助。这是暂时的、应急的，被救助者并非都是低收入者。如果接受救助后，被救助者仍面临困难无法解决，就将被当地部门依法纳入低收入贫困群体，接受长期救助。二是一般性的救助，它包括家庭补助、收容安置、伤残病疗补助、失业救助等，通常又分为贫困地区和贫困户的救助。

各国社会救助的标准有较大的差异。这主要取决于一国的经济发展水平和居民的生活水平。一般说来，接受社会救助的社会成员大部分属于社会贫困群体。现在，国际社会基本上都能接受了贫困是指国民个人的收入无法满足该国居民所能接受的最低标准生活需求的概念。按照国际惯例，衡量贫困状况的标志是贫困线，或称为“最低生活保障线”。贫困有绝对贫困和相对贫困之分，绝对贫困是指低于当地居民必需的最低标准的生活状态。一般缺乏维持生存所需的基本物质条件，即衣食主行等基本物质条件不能得到满足。处于绝对贫困状态的人多数是老、伤、病、残、孤、寡、独以及长期无工可做的失业者。相对贫困指对于社会平均生活水平而言存在较大差距的贫困。即一个人、一个家庭或一个群体的生活水平比其他所在社区的中等生活水平低，并且经常缺乏某些必要的生活资料或服务设施。其主要表现是贫困者的生活属于最低水平，即勉强度日，不能享受所谓“象样”的生活和现代社会所具有的基本要求。一般说来，衡量公民是否贫困，多数国家是以绝对贫困线为标准的，即“最低生活保障线”。

一定时期内社会贫困线或最低生活保障线，由政府在家庭经济情况调查和其他调查基础上加以确定和颁布。或者以当地居民生存必需的最低生活开支来表示，或者用与当地中等收入水平的一定来表示。社会救助对象及救助的条件

按一般的规定，享受社会救助者需要具备一定的条件。首先必须由申请者提出申请，并由主管部门对申请者财产和收入进行调查，对合乎条件的确定救助标准，付给救助费。对申请者的调查一般称之为家庭经济情况调查，这是进行社会救助的必要前提。西方国家的家庭经济情况调查内容包括家庭收入水平、市场物价、购买力的动向、就业状况、消费构成等指标。家庭经济情况调查的目的有两个：一是确定一定时期社会最低生活水平标准，为社会救助标准提供参考资料；二是确定社会救助申请家庭的经济状况。对于前者，通常采用抽样调查的方法进行随机抽样，定期或不定期地系统搜集、整理和分析所调查的资料。后者除了申请人家庭基本情况外，还着重调查申请人家庭收入、收入来源及贫困程度等，以确定申请人是否符合社会救助的标准。社会救助的含义和特征

社会救助是指社会成员因有自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因导致陷入生存危机导致不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。从这个定义中可以看出，社会救助的对象包括三种：一是因自然灾害、意外事故导致不接受紧急救助就无法维持生活的人；二是由于先天或后天的因素失去劳动能力失去劳动能力的人；三是虽有劳动能力，但因客观因素导致失业、收入中断或减少，而且无法获得社会保险给付的人。

在西方，社会救助被称为社会援助或社会救济。英国1601年颁发的《伊丽莎白济贫法》是西方最早以法律形式确定的社会救助保障。在历史上，社会救助通过各种形式的慈善事业而开展，表现为救济者的施舍和恩赐，使受惠者受到人格和尊严的损害。在现代社会中，享受社会救助是社会成员的一项基本权利，提供社会救助是国家和社会的应尽职责和义务，两者都通过法律制度加以确定和规范。社会救助已构成现代社会保障体系的基础性保障措施。

与其他的社会保障制度相比较，社会救助制度具有一定的特殊性。其特殊性主要表现为五个方面：（1）义务的单项性。社会救助只强调国家和社会对社会成员的责任和义务；社会成员享受社会救助是他的权利，并不需要承担相应的义务。社会救助资金一般由政府财政拨付，社会成员不用缴纳任何费用。（2）对象的限制性。即社会救助对象由法律加以规定，只有符合条件且真正陷入生活困境的社会成员才有资格享受救助。

（3）社会救助目标的低层次性。即社会救助的目标是应付灾害和克服贫困，而非改善或提高福利及生活质量，社会救助处于现代社会保障体系的最低或最基本层次。（4）社会救助手段的多样性。社会救助既可采用实物救助也可采用现金救助；既有临时应急救助又有长期固定救助，既有官方救助又有民间救助，社会救助手段的多样性是使社会成员得到救助的关键。

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度

农村特困户生活救助制度是指因大病、重残、缺少劳动能力陷于长年生活困难的农村贫困人口进行现金、实物与服务方面进行定期、定量、帮助的制度。按照我国现行救助政策，尚不具备建立农村低保条件的地区，继续坚持“政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，建立农村特困户基本生活救助制度。

第三篇：农村社会救助

问题

1.社会救助资金严重不足，救助标准太低

贫困地区的农村乡镇基本上是吃饭财政,不少乡镇更是负债沉重。农业税取消后,乡镇筹集社会救助资金能力明显下降,而税费改革转移支付资金中对农村社会救助所需资金除“五保”资金外,没有明确资金来源渠道,导致救助资金来源匮乏,使农村社会救助资金严重不足,筹资方式也较为混乱。目前,由中央财政直接投入农村社会救助的资金主要有救灾资金、医疗救助资金、“五保”转移支付资金;由各级政府投入的有“五保”户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济金等,而需求量最大的特困户救助资金让地方政府感到压力很大。由于农业税取消和地方政府特别是贫困地区政府财力薄弱,地方政府的资金筹措和协调能力大为下降,农村社会救助资金缺口越来越大,而且往往是越贫困的地方其资金压力越大,救助资金的分散和来源渠道的不确定性也往往使农村社会救助政策流于形式。在实践中,社会救助资金的投向也存在着极不合理的现象。一方面,农村社会救济资金不足、来源有限,如农村医疗救助大致需要资金30多亿元,而目前国家供给的农村医疗救助资金仅仅3亿元,加上省、市、县配套资金也不足10个亿,缺口很大;另一方面,救灾款相对资金充足、来源渠道通畅。因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。在灾情面前,没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助,往往一次受灾会导致贫困户和特困户几年翻不过身来。因此,救灾资金应该既可以用于农村灾后的应急救助,也可以用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是,由于资金的来源渠道不同,救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋,即救灾的资金不能挪作它用,这就导致有限的社会救助资金没有 充分发挥其社会效用。

由于社会救济经费有限,而救济对象又太多,我国传统农村社会救助水平一直很低。就以2002年为例,农村社会救助对象总数为6000万人,得到救济的传统救济困难户为1771.4万人,五保户213.3万人,其他救济对象250.5万人,以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人,人均每年749元,人均每月23元。而这一数字还是比2001年增长了84.9%。在救灾方面,灾民总数为3.7亿人,直接经济损失1717.4亿元,国家用于灾民生活的救济款为40亿元,人均10.8元,更是捉襟见肘。

基本上都是依靠国家财政拨款，筹资渠道的非社会化使社会救助在一定程度上成为一种官办的封闭型事业，导致许多需要救助的群众被挡住救助大门之外，造成大量的救助资金节余。

2.救助覆盖面窄及重复覆盖状况同时存在

体表现在:一是救助政策的重复覆盖。如特困户与“五保”户政策之间存在覆盖现象。两种政策的不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象,是对“不救不得活”的农民进行生活救助。“五保”政策的对象是依照无法定抚养人、无劳动能力和无生活来源的这三个条件界定的。而在现实生活中,存在着一部分农民既可以是特困户也可能是“五保”户。在农村个体经济恢复之后,由于鳏寡者都分有土地,有生活来源,个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小,因此,甄别“五保”户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标,即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力,缺乏生活来源。〔3〕这样一来,造成农村社会救助政策的重复覆盖,“五保”户即是特困户或特困户就是“五保”户的现象。二是救助政策的冲突。同为农村社会救助,保障水平的标准和资金来源却不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济,救济水平只能保障最低生活。而“五保”供养的实际标准,则不低于当地村民的一般生活水平。由于“五保”对象多是孤老残幼单独生活,各方面消费较高,所需要的供养费用较多。因此,在经济条件比较好的地区,“五保”对象的供养水平一般规定不低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区,更是要求切实保障“五保”户的基本生活。在资金保障上,“五保”供养资金在地方人民政府预算中都有安排,中央财政对财政困难地区的农村“五保”供养也给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了“五保”供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。然而,特困户的救助则没有相应的资金安排。

1.覆盖面窄。长期以来,我国传统的农村社会救助对象受到条件的限制,人数极为有限。据统计,1993年全国贫困救济对象8480万人(不含灾民生活救济,下同),实际救济对象3101万人,占应救济的36.6%。1994年相应的数据为8785万人,3122万人和35.5%。[1]从2000年至2002年,每年救灾救济面大约为16%;每年社会救济面大约30%。即使如此,属于“三无对象”的农村五保户,实际真正得到“五保”救济的大约为66%,还有三分之一的孤寡老残者未得到五保供养,农村敬老院覆盖率只有13%。

救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。3 社会救助管理分散

(1)没有统一协调的政策、法律依据

目前我国尚没有统一的社会救助法,社会救助相关立法还停留在行政法规(规章)、地方性法规(规章),以及低层次的行政性文件方面。社会救助立法主体多元,权限不明,立法层级无序,立法体制极不规范。现有相关农村社会救助法规仅有2006年国务院发布的《五保供养工作条例》,此外大量规制我国农村社会救助相关工作的主要是各地方政府和政府部门制定的规章条例以及暂行办法等。可见我国救助立法极不完善,有的方面近乎空白。可以说只有五保户供养这部分形成了较为稳定的制度体系。在我国已经制定的有关救助的法规中,几乎都是以解决贫困人群生活温饱为主,但对于与贫困人群的生活密切相关的农村临时困难和灾难救助,农村医疗法律教育等专项救助方面都没有形成制度体系和有效的法律规范。这些方面的救助还主要依靠政府政策,具有不稳定性,不确定性和不规范性等缺点。

由于农村社会救助尚不完善,社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使农村社会救助工作无法可依,无章可循,致使农村社会救助资金管理缺乏约束,资金使用存在风险大、无法解决来源和使用专一性问题,因而出现过地方政府挪用该项资金,甚至经手扶贫救助资金的官员贪污救助款的情况

虽然我国颁布了一系列农村社会救助的政策条例,使农村社会救助工作有据可依、有章可循,但是相关的法律法规并不完善。由于具有规范性和可操作性的法规和实施细则没有相应出台,导致很多工作人员对农村社会救助的相关政策方法不太了解,不能准确地掌握农村社会救助的基本操作程序和计算方法,建档工作不够严格、规范,救助活动不经常等等,这些都在不同程度上制约了农村社会救助工作的发展。建国五十多年来我国传统农村社会救助在解决农村贫困问题上曾发挥过积极的作用,但是由于它自身存在着救济面窄、救济标准低等缺陷,不能真正满足贫困群体的需要,因此建立农村最低生活保度成为客观要求。

农村社会救助的法规还不够健全，救助程序不够规范。至今为止，我国还没有一个类似《农村社会救助法》这样的实体法，许多做法都是靠部门的规定、政策来确定，救助的随意性增加了。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》、《城镇居民最低生活保障条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《灾情统计、核定、报告暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等，地方政府就根据中央的这些制度来制定具体相关的条例、办法。但在具体的操作上，缺乏一套规范的入户调查程序、村民申请程序、机构审批程序、救助实施程序，即便是有些规定，也由于缺乏政府和社会有效的监督机制而难以落实。2农村专项社会救助制度缺失

前文已经提到社会救助包含了基本生活救助和医疗教育等专项救助两个方面。我国目前整体上农村社会救助体系只是在生活救助方面形成了制度,保障了农村贫困居民的最低生活需求,而无法解决其他特定情况的特殊生活困难。由于我国社会保险制度的不健全,农村困难群体根本难以进入养老、医疗、失业等社会保险覆盖范围,看病难、上学难、住房难是他们面临的主要困难。因此要解决这些问题就需要社会救助制度。现有的农村社会救助解决的只是贫困居民在一般情况下的基本生存问题,而一旦农民遇到疾病,灾难等特殊情况时,就会导致生活无法为继。我国目前的医疗救助、教育救助、住房救助有的仍处于试点阶段,有的覆盖面非常有限,远没有形成足以覆盖全部困难群体的有效制度安排。这些专项救助制度的缺失使得农村社会救助没有能构成完整的制度体系,因而其在运行中就无法发挥其应有的作用。

3、机构设置、社会救助管理不合理

机构的设置、人员编制有待完善，工作经费有待增加。当前许多农村取消了乡镇民政办公室后，只有1－3名民政助理从事民政工作，没有专职民政工作人员从事社会救助，村委会也无专职人员做社会救助工作，大多数由村委会副主任或委员兼管。

农村社会救助的管理形成了“多龙治水”的格局。我国农村社会救助现状不仅是城乡分割,还有条块分割、多头管理、各自为政的情况。不同内容的救助安排在相关部门、条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法,形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系的不同,在社会救助资金的管理和决策上经常发生矛盾。此外,农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业,我国农民的生产又是以户为单位,具有相当大的分散性,农民的生产和生活风险也在不断提高,这就决定了农民对农村社会保障有着强烈的依赖性,并且农村经济市场化程度越高,这种依赖性就越大。对策

1.在资金投入上,应建立稳定、可靠的社会救助资金筹措机制

农村社会救助作为社会保障体系建设重要的一环,国家公共财政应承担起此项责任。由于资金筹措难一直是制约农村社会救助水平的瓶颈问题,因此,在救助资金筹措上,可以从以下几个方面着手:(1)加大中央财政转移支付力度。改革开放以来,我国经济快速发展,经济实力明显增强,特别是近年来税收持续快速增长,财政状况日益好转。仅2006年1月至11月,全国财政收入就达36084亿元,比上一年同期增加7142亿元,增长24.7%。2006年全国28个省份推行了乡财县管改革, 18个省份推行了省直管县改革,全国财政困难县的总数由791个减少到目前的437个。随着综合国力的增强及公共财政体系的建立,中央政府完全有能力加大对农村社会救助的投入,从而推进社会主义新农村建设。但是,我们必须认识到,中央政府的财政 投入不可能一下子包揽所有的救助项目,这是由于我国需要救助的人口很多,政府不可能也没有那么大的财力在短时期内实行大包大揽。

(2)根据我国的国情和贫困地区的区情建立一个比较合理的资金分担机制。没有这样一个机制,救助资金完全由哪一级政府负担都是不现实的和不可能的。以广西地区为例,经过全区民政部门的排查核实,目前年均纯收入低于国定温饱线(625元)的农村贫困对象就有244.8万人,其中,农村“五保”对象36.3万人,特困对象50万人,其他贫困对象168.5万人。如此众多的社会救济对象每年需要的救助资金超过10亿元,如果不实行资金分级负担的办法,哪一级政府都难以解决,由此可见,必须建立一个合理负担的资金来源机制,才能把农村社会救助体系建立起来。至于如何建立这样一个资金来源机制,不妨直接借鉴城市低保的成功经验。

(3)拓展社会救助筹资渠道,提高救助水平。一是规范社会捐赠行为,促进社会捐助活动的有序发展。捐赠工作是广大公民参与扶贫济困的好形式,也是募集社会救助资金的重要渠道。应积极倡导和规范,充分发挥其良好的社会效益。二是加强社会帮扶力度。由政府统一组织,动员社会各界共同参与,扶持帮助贫困家庭发展生产,摆脱贫困。三是大力培育、发展社会救助民间组织。积极发展社会救助性民间组织是解决农村贫困问题的重要途径,应采取有力的行政措施,推动社会力量举办多种类型和规模的慈善会、福利会、基金会,吸引社会各界人士广泛参加,承担起扶危、济困、安老助残等社会事务工作,使民间组织也成为帮助农村社会困难群体的载体之一。完善农村社会救助的管理体制（1）加强农村社会救助的立法工作

一是建议国家出台社会救助法，全面规范农村社会救助事业所涉及到的各种社会关系；二是进一步完善和健全各项单项救助制度。

（2）进一步加强各部门之间的协作和配合，首先要建立统一的协调机制，其次要明确职责，合理分工。

我国是一个传统的农业大国,农村人口占全国人口的80%,保障农村贫困群体的基本生活直接关系到我国的长治久安,因此解决制度中的这些问题也就越来越重要了。相信，在不久的将来，农民的生存、上学、就医以及灾后重建都不在是难题。

第四篇：农村社会救助工作的试点探索

农村社会救助工作的试点探索

农村社会救助工作旨在建立社会保障、特困户救助、医疗救助、五保供养、社会福利等救助制度之间的协调联动关系。

一、农村最低生活保障工作和农村特困户生活救助

㈠福建省推进农村最低生活保障制度的探索实践

实践经验：

⑴ 求真务实，着眼人民切实困难

⑵ 承诺保证，取信于人民

① 建立稳定的保障基金筹措机制

② 合理确定保障标准和保障对象标准

③ 建立严格的申请审核审批制度

④ 抓住政策实施契机，解决五保供养问题

⑶严格实施，解决实际问题

① 加强低保工作的政策宣传

② 建立农村低保有效工作机制

③ 实施阳光工程，坚持公开公平公正原则

④ 建立农村低保档案管理制度

㈡宁夏回族自治区推进农村特困户生活救助的探索实践

具体措施：

⑴严格规范救助程序

⑵客观确定救助标准

⑶建立资金筹措机制

⑷强化监督检查

⑸积极探索，构建框架

⑹发挥各项职能作用，加强综合管理

⑺分类指导，稳步推进

二、农村五保供养工作

⑴规范五保管理，实现应保尽保

⑵加强资金管理，确保五保供养资金落实

⑶进一步加强敬老院建设

⑷构建多层次民间救助网络体系

⑸加强监督检查，确保政策落实

三、农村医疗救助工作

⑴处理与新型农村合作医疗的关系问题

⑵处理农村医疗救助资金问题

云南省推进农村医疗救助工作的探索实践

① 确定对象，建里人员档案，发放证书

② 结合实际，建立管理制度，规范操作

③ 落实经费，建立资金支持体系，确保实施

④ 加强各部门协作，不断完善体制

⑤ 加强监督，严格管理

注重建立比较完整的、制度协调的农村杜会救助体系，尤其是应该尽快建立以农村居民最低生活保障制度为基础，适合当地贫困人群特征的农村社会救助体系。在现阶段建立我国农村社会救助制度应该遵从政府承担基本责任的原则、以人为本的原则以及低水平、广覆盖原则和分类分层实施等原则。

第五篇：肃宁探索管理新机制(社会管理创新)

肃宁探索管理新机制“四个全覆盖”把农民组织起来

“随着经济社会的发展，农村经济社会结构和分配方式发生了很大变化。目前农村各类社会管理组织建设已不适应农村发展的实际，有些地方的农民处于一种散乱状态。”肃宁县委书记安伟华说，肃宁是传统农业大县，33万人口中有29万在农村，“四个全覆盖”的目的就是通过发挥各种基层组织管理、服务、监督的作用，化解各类矛盾，提供致富载体，实现农村的稳定与发展。以基层党组织全覆盖为核心。按照“党员走到哪里，党组织就建到哪里”的思路，肃宁县灵活进行党组织设臵，在农村经济组织、村民小组、工业园区、社区中建立党组织；在2000人以上、党员人数50人以上、条件成熟的村或行业建立党总支。这样，以基层党组织为核心，实现条块结合、覆盖各方的基层党建工作新格局，改变农村党组织抓具体工作手段单一的状况。今年以来，该县已新建行业党总支19个，特色产业及其他类型党小组865个。到2012年底，全县农村将实现基层党组织全覆盖。

以基层民主组织全覆盖为基础。将村民代表大会作为常设议事、决策机构，集体讨论决定村里的重大事项，村支部书记兼任村代会主席；将村务公开监督小组、民主理财小组等整合为村民监督委员会，负责村级事务的监督，改变过去由村干部包揽村政村务的做法，实现农村基层民主政治建设从“为民做主”到“由

民做主”的转变。今年年底前，肃宁县253个行政村将全部建立村代会和村民监督委员会。

以农民合作经济组织全覆盖为动力。按照“稳步推进，成熟一个建一个，建一个成一个”的原则，围绕皮毛、纺织、食品加工、设施蔬菜和肉鸭养殖等主导产业、优势产品和生产环节，发展各种协会、专业化服务组织和产业化组织，最大范围地把农民吸纳进来，实现规模化、集约化生产，最终走合作化道路，实现共同富裕。肃宁县目前已建立各种协会、专业化服务组织和农业产业化组织136个，带动农户近4万户，户均增收3000多元，2012年底将实现农民合作经济组织(协会)全覆盖。

以农村综治维稳组织全覆盖为保障。在253个行政村建立综治工作站、综治小区、综治小组和治安巡防队“3+1”村级综治维稳组织。综治工作站内设综治专干和综治工作信息员、矛盾纠纷调解员，负责本村治安隐患及矛盾纠纷排查化解等工作。每40户左右建立一个综治小区，每10户设立一个综治小组，每村组建一支治安巡防队，综治小区长和小组长均由村民推选产生，巡防队员由村治安志愿者或民兵预备役人员担任。目前，肃宁县所有行政村已全部建立了综治维稳组织，共设臵综治小区2867个，综治工作小组11008个，巡防队员1524人。

“四个全覆盖”推行以来，扩大了农村党建覆盖面，夯实了党在农村的执政基础，发展了党领导下的农村民主管理组织，初步解决了千家万户“小生产”与千变万化“大市场”之间的矛盾。

截至目前，“四大组织”已覆盖全县97%的村，“五个好”农村党组织达87%，排查矛盾隐患3825起，在村内化解率达到97.2%，各类治安案件大幅度下降。