健全社会救助体系促进社会和谐发展

第一篇：健全社会救助体系促进社会和谐发展

健全社会救助体系 促进社会和谐发展

谢松保

2010年第4期 ——社会建设

2009年，是我国进入新世纪以来发展面临困难最大、挑战最严峻的一年。随着国际金融危机的加深，省委、省政府提出“越是困难的时候，越要关注民生，越要促进社会和谐稳定”。全省各级民政部门主动服务于“保增长、保民生、保稳定”的大局，把做好困难群体帮扶救助工作作为一项重要的政治任务来抓，进一步整合救助资源、创新救助机制、规范救助行为，不断提升社会救助能力。截止2009年底，全省全年生活救助对象达到 345万人，全年下拨中央和省级城乡低保、城乡贫困群众医疗救助、农村五保等社会救助资金48.6亿元，比上年增长37.1 %。

突出重点 增强兜底保障能力

全省各级民政部门以科学发展观为统领，秉承“以民为本、为民解困、为民服务”的宗旨，突出重点，逐步构建起一个多层次、广覆盖、立体式、全纵深的新型社会救助体系，为“和谐湖北”牢牢筑起一道“安全网”。

以失业下岗城镇困难职工为重点，继续巩固城市低保应保尽保。在进一步健全“有进有出”的动态管理机制的同时，各地重点关注因国际金融危机的冲击而新产生的生活困难家庭，特别是因企业倒闭、破产、经营不景气而失业、下岗的城镇困难职工家庭，将符合条件的6万多名城市对象全部纳入保障范围。各市州确定一个县（市、区）开展按常住地界定低保对象试点工作。在鄂州市探索开展城乡低保一体化试点，加快形成制度统一、程序一致、标准衔接、管理规范的最低生活保障制度。全省2009年累计新增低保对象10.8万人次，累计清退已不符合条件对象10.5万人次。截止2009年底，全省共有城市低保对象144万人，与上年底保障人数持平。全省平均保障标准提高到210元，人月均补助达到142元（含临时生活补助）。

以返乡农民工为重点，大幅扩大农村低保面。针对返乡农民工大幅增加、农村困难群众增多的情况，2009年初，省政府同意将农村低保再扩面30万人、全省保障规模达到170万人，并将其列入为民办10件实事范畴。随后，省民政厅研究决定将中央和省级补助资金重点支持国家、省定29个贫困县市和仙洪新农村试验区，同时适当提高其他地区保障面。3-8月，各地民政部门组建核查工作专班3451个，在全省范围内全面开展农村低保核查，直接入户核查率86%，参加村民主评议22252次。期间，省民政、财政两厅联合组建5个工作专班，深入11个市州进行全面督查。全省新增、取消、调整保障类别共64万人，占现有保障人数的37%，保障人数达到172.5万人，平均保障面为4.3%，贫困地区保障面达5.9%，月人均补助48元。武汉、荆州等地已基本实现应保尽保。

以救急救难为重点，着力解决城乡困难群众临时突发困难。在最低生活保障人群之外，还有部分“边缘户”不够低保条件，但实际生活又非常困难。如何帮他们解一时之难？省政府出台文件，要求对收入在低保标准2倍以内的生活困难家庭实施临时救助。为合理认定低收入家庭，2009年6月，省民政厅会同12个部门出台了《湖北省城市低收入家庭认定实施办法》，在全省开展城镇低收入家庭资格认定工作，并提倡有条件的地方应将医疗、教育等专项救助向低收入家庭延伸。2009年来，各地重点关注生活无着落、而又不符合低保条件的返乡农民工的生活保障问题，及时为他们提供临时救助。各地在临时救助程序上，明确规定审核审批时限，适当赋予乡镇（街道）小额救助的审批权，做到规范与快捷相统一。据统计，截止2009年底，全省已实施临时救助9.8万人次，发放临时救助资金6000万元，户均救助达到600元，有效缓解了城乡低收入家庭突发的临时困难。

以保障灾民基本生活为重点，进一步提高自然灾害应急救助能力。2009年，全省多次发生雨雪冰冻、干旱、山体滑坡、风雹及洪涝等灾害。截至年底，各类灾害已造成全省2692万人次受灾；农作物受灾面积1973千公顷，其中绝收面积209千公顷；倒塌房屋4.8万间，损坏房屋18.1万间。为有效保障灾民生活，省民政厅先后派出30批（次）工作组第一时间赶赴灾区一线查灾核灾，先后共下拨救灾资金2.25亿元，共调拨救灾帐篷770顶、衣被8.1万件（床），确保了灾民生活救助物资24小时内落实到位，使受灾群众得到及时有效救助，我省救灾工作得到民政部和省委、省政府的充分肯定。

以提高供养标准为重点，进一步提升五保集中供养工作水平。从2009年元月开始，我们将全省分散、集中供养的五保对象和农村散居儿童的供养标准各提高300元，分别达到1300元/年、1800元/年和1500元/年。从3月份开始，将精减退职职工的救济和其他退职职工的救济标准，每人每月分别提高30元和20元。提标所需资金7000万元全部列入省财政预算，采取社会化发放办法，按照新的供养标准予以落实。继续开展农村福利院提升活动，强化内部管理，建立健全公益经费分配激励机制，培训福利院院长，全方位规范福利院管理服务。2009年有33所农村福利院被确定为“全省农村模范福利院”。

以取消病种限制和降低起付线为重点，不断提高医疗救助的可及性。以往医疗救助主要是在资助城乡低保对象、农村五保、参加“新农合”农民或居民基本医保基础上开展大病救助。经过几年的政策调整，目前全省约90%的县市取消了大病救助病种限制，普遍降低了起付线（少数地方取消了起付线），上调救助比例，提高封顶线。2009年，全省累计实施城乡大病救助7.5万人次，次均救助资金达到2500元。为了解决困难群众住院看病难问题，除了继续对集中供养五保对象提供定额门诊救助外，我省全面扩大定额门诊救助范围，对城乡低保和低收入家庭常见病或慢性病以及需要长期维持药物治疗人员，每年发放500—800元的定额门诊救助卡。

规范管理 创新完善工作机制

为了把社会救助资金管好用好，2009年，我们围绕低保规范化建设进行一些有益探索，创新举措，使之形成覆盖面更广、功能更齐全、资源更丰富、效率更高、效果更好的发展格局，着力提高社会救助规范化管理服务水平。2009年，省民政厅被民政部评为“全国基层低保规范化建设优秀组织单位”，并获得“社会救助工作探索创新奖”。

城乡一体规范社会救助工作。一是改革现行城乡低保受理申请程序，调整街道（乡镇）和社区（村委会）工作职责。街道（乡镇）以受理申请、收入核算、入户核查工作职责为主，社区（村）居委会主要负责民主评议工作。如果由居委会（村委会）代为受理申请，街道（乡镇）低保专干必须参与核查和评议工作，并在评议记录上签署意见，形成相互配合、相互监督的工作机制。临时救助坚持责权结合，通过简化申报审批程序，适当给予乡镇（街道）小额救助审批权限，做到规范与便捷相统一。二是突出分类施保内容，不断完善城乡低保制度。与省扶贫办联合在孝昌和罗田开展农村低保与扶贫开发两项制度衔接试点工作，对极度困难家庭按户保障，对特殊困难家庭可按人保障；对长期按时参加农村福利院公益劳动的低保对象，可从低保金中适当增发公益岗位补贴；对积极就业的保障对象，酌情对其家庭成员中无劳动能力或丧失劳动能力的对象继续给予保障，等等。三是规范资金发放管理机制，从制度上、源头上杜绝违规违纪现象发生。如制定了各项社会救助资金分配模型，对农村福利院设备购置实行政府采购，公开定点采购元旦春节慰问物资，扩大购物卡和现金发放范围。建立健全基层工作网络。一是通过购买服务等形式，充实基层工作力量。探索在城关镇、街道、中心社区建立工作服务站。目前，各地面向社会招聘低保专干1600多人。建立改进农村福利院公益经费激励分配办法，积极开展购买服务试点，探索建立不断提升集中供养工作水平新机制。二是坚持便民救急，建立“一站式”服务机制。积极提倡民政部门设置方便困难群众的低保服务大厅，提供社会救助“一站式”咨询、投诉和审批事务性服务。全省60%的县市实行定点医院垫付救助资金的办法，40%的县市在定点医疗单位建立了医疗救助、农村新型合作医疗和城镇基本医疗保险“三办”合一的管理服务窗口，为贫困群众提供优惠优质、方便快捷的“一站式”医疗救助服务。三是要求各地在民政厅门户网站上将各项社会救助办事指南、法规政策、举报咨询电话、全省各县（市、区）保障标准等予以公布，接受监督，促进全省城乡社会救助工作平衡发展。

各方支持 推进社会救助工作科学发展

中央经济工作会议提出：“要把改善民生、发展社会事业作为扩大内需、调整经济结构的重点，坚定不移加以推进。加大对低收入群众的帮扶救助力度，提高城乡低保标准。”我省社会救助工作虽然取得了很大成绩，但要建立健全与城乡社会救助体系适应的支持保障体系，还有许多工作要做。2010年，省民政厅将集中精力做好以下工作：

积极筹措资金，建立社会救助资金自然增长机制。一是至少筹集资金1.8亿元，新增农村低保对象30万人，重点支持贫困地区基本实现应保尽保；积极争取中央补助资金，适当提高城乡低保对象补助水平。二是多渠道筹集资金，进一步加大社会救助基础设施维修改造力度，提升为民服务水平。三是鼓励和支持慈善等社会组织参与社会救助工作。争取各方支持，逐步改善社会救助支持保障系统。一是强化社会救助组织机构建设。所有县（市、区）都成立独立的社会救助机构，配备足够的工作人员。在城区街道和有条件的乡镇设立社会救助经办机构，乡镇配备专门工作人员。二是按规定落实工作经费，不断改善基层工作环境和条件，进一步推进社会救助规范化建设。三是完善湖北省低保信息管理系统建设，实现数据即时更新，为社会救助资金社会化发放和医疗救助、临时救助等提供便利。争取在2010年6月底普遍建立“三办合一”服务窗口，实现医疗救助资金与定点医院联网即时结算。

推进工作创新，不断提高社会救助规范管理服务水平。一是优化现行的城乡低保受理申请程序，上移低保受理权限，强化乡镇责任，进一步改进和规范公示工作。二是健全城乡低保年度核查制度，着力建立农村低保动态管理机制，打造“阳光低保”；集中开展城乡低保专项监察活动，重点清理“关系保”、“人情保”。同时，加强民政与劳动就业援助、扶贫开发等工作的衔接，促进低保对象再就业。三是积极探索通过“慈善超市”等途径，开展实物救助的办法。四是在鄂州市开展城市居民低收入家庭收入核对试点工作。■

（作者系湖北省民政厅厅长）

第二篇：完善社会救助促进社会和谐

完善社会救助 促进社会和谐

洪大用

2012-11-19 14:01:08 来源：《教学与研究》(京)2004年12期第18～23页

【作者简介】洪大用，中国人民大学教授，社会学博士。（北京100872）

【内容提要】 当前我国社会救助的突出问题表现为：没有实现城乡统筹、救助项目单

一、救助水平偏低、救助理念落后、资金分担不合理、救助管理缺乏协调。为了切实保障民生，缓和社会矛盾，进而促进社会和谐，有必要以最低生活保障制度为基础，以覆盖城乡困难人群为目标，进一步完善与我国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。

【关 键 词】社会救助/社会和谐/政府/权益

党的十六大报告提出，要全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使社会更加和谐。党的十六届四中全会更进一步指出，构建社会主义和谐社会的能力是共产党执政能力的重要体现。从社会学的角度看，完善社会救助制度，保障困难人群的基本权益，是促进社会和谐的重要机制之一。

改革开放以来，我国在整体上进入从传统到现代的加速转型时期，与原有计划经济体制相适应的社会救助制度也面临着全面转型。自20世纪90年代开始，以城市社会救助改革为突破口，我国社会救助制度建设取得了一些重要成就，但是依然存在诸多问题，仍需进一步改革和完善，以充分发挥其保障民生、促进社会和谐的作用。

一、社会救助与社会和谐

社会救助可以这样理解，即当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持。社会救助制度是现代社会保障制度的重要内容，在一些国家和地区甚至是社会保障制度的主体内容。对于社会和谐这个概念，事实上可以有多种理解角度。我们认为，在基本生活需求得到满足的基础上，社会成员各尽所能、各得其所、和睦相处，这是社会和谐的一个重要方面。由此来看，社会救助对于促进社会和谐有着十分重要的意义。

第一，社会救助体现了政府和社会对于困难人群的关怀，有助于促进社会认同。互助互济是社会的基本价值。任何社会成员都有可能因为个人的、家庭的或社会的原因陷入贫困，此时如果不能从他人、社会和政府得到任何支持，他们就难以生存。而求生的本能会促使人们采取各种极端的手段获取生存资源，从社会的角度讲，社会稳定就面临着严重威胁。不仅如此，如果生活困难的人长期得不到有效的社会支持，还会滋生疏离主流社会，甚至反抗主流社会的情绪和心态，对他人、社会和政府失去认同和信任，由此造成社会隔阂乃至分裂，这不利于社会和谐发展。

第二，社会救助有助于缩小社会成员在竞争起点上的差距，从而有助于促进社会公正。而社会公正是社会和谐的前提。人类社会是充满着竞争的社会，现代社会的竞争尤其激烈。由于个人、家庭或者社会的原因。一些人总是有可能与其他人在竞争的起点上存在差距，比如说穷人与富人相比，有病的人和没病的人相比，不能接受教育的人和能够接受教育的人相比，就在社会竞争方面居于明显的劣势。如果不进行必要的社会干预，这种竞争显然是不公平的。放任这种竞争，实际上是把人类社会还原为动物社会，遵循简单的生物法则，从而也就损害了人类社会的独特价值以及人类社会和谐的基础。实施社会救助就是使陷于困境的社会成员得到一定的社会支持，有一个恢复调整自己的机会，以便在一个相对公平的起点上参与社会竞争。在这方面，基本生活救助、教育救助以及医疗救助等的价值是极其重大的。

第三，当代社会和谐是在发展进程中实现的动态和谐，而要在发展进程中实现社会和谐，就需要保证所有社会成员共享发展成果，增进社会成员对于发展的认同。如果发展的实践表明，只有一部分，甚至是一少部分人独占发展成果，或者说一部分人的获益以另外一部分人的损失为代价，那么这种发展是难以为所有社会成员认同的，由此也就容易引起部分社会成员对于发展的抵制乃至社会动荡。完善的社会救助制度在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配的差距，使得那些在发展进程中由于各种原因获益较少甚至利益受损的人得到一定程度的补偿，从而缓和其对于发展的抵触情绪，增进其对发展模式和发展方向的认同。

在此需要特别强调的是，中国的发展进程伴随着体制的变革和转轨，在此过程中，一些与原体制相关的人员遭受了严重的相对剥夺，比如说国有、集体企业的失业下岗人员。对于那些生活陷于困难的失业下岗职工给予救助，可以说是支付改革成本的一种形式，这种救助对于缓和社会矛盾非常重要。另外，中国的发展实践确实导致了非常明显的贫富分化，社会成员在收入、财富分配方面严重不平等，相当一部分人有着非常迫切的社会救助需求。如果不能满足这种需求，社会和谐难以保证，社会发展也将因此而不可持续。

第四，在现代社会，社会成员在需要时享受社会救助是法律规定的一项基本权利，许多国家都有专门的社会救助立法。我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国务院1999年发布的《城市居民最低生活保障条例》（国务院第271号令）也明确指出：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。由此来看，社会救助的完善程度反映了公民权利的实现程度。而在现代社会，尊重和保障公民的基本权利，无疑是实现社会和谐的重要保证。

二、当前社会救助的突出问题

20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就。目前，主要的社会救助制度包括城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了一定作用。但是，当前社会救助还存在着一些突出问题。

第一，社会救助没有实现城乡统筹。城乡分割是我国社会结构的显著特征，这种结构已经成为我国社会全面、协调、可持续发展的严重制约。然而，现有的很多经济、社会政策仍然在强化着城乡分割，没有充分考虑促进城乡统筹和协调。现行社会救助制度就是如此。

可以说，改革开放以后，社会救助的转型首先是从城市开始的。在20世纪90年代发端、推广并逐步定型的城市居民最低生活保障制度是城市社会救助转型的重要成果。这项制度初步整合并改进了城市社会救助，使得城市贫困居民可以享受基本生活保障。截止2004年9月30日，该项制度覆盖了全国城市2199.4万贫困人口，其中包括在职生活困难人员144.7万人，下岗人员469.6万人，退休人员78.1万人，失业人员417.7万人，“三无”（即无劳动能力、无收入来源、无赡养人或抚养人）人员96.8万人，其他人员992.4万人。[1]

而与此同时，农村居民最低生活保障制度迟迟不能在全国推广，大部分地区的困难农民难以期望获得政府的制度性救助。截止到2004年9月30日，在部分地区试行的农村居民最低生活保障制度只覆盖了444.6万人，[1]其中还包括了部分原本就应享受“五保”待遇的人员。事实上，根据比较保守的估计，农村居民中有3000万人左右处于贫困状态，急需政府和社会的制度性救助。

由此可见，即使是在保障居民最低生活水平方面，目前仍然是城乡有别。现行社会救助更多地满足城市贫困居民的需求，而对农村贫困居民的救助需求满足不够。由此，事实上进一步强化甚至扩大了城乡差距。

第二，社会救助的项目比较单一。从整体上看，现行社会救助主要是单一的生活救助，重在保障贫困居民的最低生活需求。尽管一些地区在试行一些专项救助，比如医疗救助、教育救助、住房救助等，但是目前成效还不明显。我们也了解到一些地方有一些针对救助对象的优惠政策，比如可以减免一些服务项目的收费。但是，根据我们的调查，很多救助对象实际上并没有享受到。其他一些有助于救助对象摆脱贫困状态的支持性的救助项目，还几乎没有开展，例如，促进救助对象的社会参与，改进救助对象的生活质量等等。

另据我们对农村五保供养状况的调查，五保户本应享受的衣、食、住、医、葬或教育等方面的保障，在很多地区都演变成两保（保吃、保葬）甚至一保（保吃）。[2]

第三，社会救助的水平偏低。现行社会救助或者沿用十几年前的救助标准，或者有意制定偏低的救助标准，在实施社会救助时，过分强调保障“最低”生活水平。根据我们的研究，全国很多地区的城市居民最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只占实际贫困线的79%，有的地区低保标准仅占实际贫困线的54%。[3]

根据民政部发布的数据，2003年全国城市居民最低生活保障金月人均支出水平仅有59元，最低的海南省屯昌县，全年人均月补差金额只有20元。[4]很明显，这种救助水平是偏低的。低水平的救助不仅不能有效地支持救助对象摆脱贫困，甚至有可能制造贫困陷阱。

第四，社会救助理念落后。现行社会救助基本上还是延续传统的救助理念，即以个人或家庭的收入调查为基础，只有那些个人或家庭收入低于政府确定的救助标准的人才可以获得救助。实际救助的金额等于政府救助标准减去申请救助者的实际收入。

基于这种理念实施的救助，不可避免地导致以下结果：1.申请者想方设法隐瞒自己的实际收入，因为隐瞒多少意味着可以从政府那里多拿多少。2.申请者无意通过劳动或其他方式增加自己的收入，因为增加多少意味着失去多少，实际上意味着承担100%的收入税。一旦其实际收入水平超过政府颁布的救助标准，他／她还将失去享受救助的资格。3.由此，现行社会救助制度无助于贫困者摆脱贫困，相反却有可能长期维持一个最低收入阶层。4.如果收入补助之外的其他社会救助继续以这一部分人为对象，又会在客观上制造不公平，特别是那些收入虽然高出政府救助标准，但是并没有高出太多的人，将会感受到比较明显的相对剥夺，尤其是当他们确实存在一些专门的救助需求时，例如，确实需要住房救助、医疗救助等等。因此，现行社会救助所秉持的基本理念还是比较落后的。

第五，社会救助资金分担不太合理。现行社会救助在制度规定上过于强调地方责任。例如，《城市居民最低生活保障条例》规定：该项制度实行地方各级人民政府负责制，所需资金由地方人民政府列入财政预算。现行《农村五保供养工作条例》甚至规定：五保供养工作是“农村集体福利事业”，因此资金筹措的主体是乡镇和村集体，尤其是村集体。事实上，目前中国基层财政状况不好是众所周知的事实。在2001年以前，城市低保制度总是存在严重的“应保未保”问题，一个重要原因就是地方政府拿不出钱来。而目前农村五保供养问题突出，同样是因为基层没有钱，尤其是村集体没有钱。[2]

自2001年以后，为了推动“应保尽保”，中央财政突破了制度规定，大幅度增加了社会救助支出，主要是增加城市低保金支出。然而，新的问题又出来了，主要表现为地方不配套、少配套或假配套，过度依赖中央资金，由此甚至导致低保金不能按时足额发放。

根据民政部发布的数据，2003年，全国累计支出城市低保金153亿元，[4]其中中央财政支出了92亿元，占到60%多。2004年全国城市低保金支出预算为180.87亿元，其中中央财政92亿元，占50.86%；省级财政22.1亿元，占12.22%；地市级财政20.2亿元，占11.17%，区县级财政46.57亿元，占25.74%。[5]很明显，在中央财政出钱的情况下，低保金支出主要就依靠中央财政，省、地两级财政支出所占比例过小，财政状况最差的区县又负担较重。

第六，社会救助管理缺乏统筹。由于我国社会救助没有统一的设计和专门的立法，各项救助制度是在实际工作中逐步发展起来的，因此，社会救助的管理表现出缺乏统筹和协调的特征。首先是没有统一的社会救助管理部门，例如，灾害救助、最低生活保障、流浪乞讨人员救助虽然都归民政部门管理，但是在民政部内部却又分属不同的部门；而一些专项救助，例如教育救助、医疗救助、住房救助以及司法援助等，更是属于不同的部门管理。其次，由于部门分割，导致社会救助缺乏联动机制，难以有效地满足救助对象的各种救助需求。再次，由于不能适当地区分基本生活救助与专项救助，常常将它们捆绑在一起，由此导致一些迫切需要获得专项救助的人不能享受救助。

三、近期完善社会救助的重点

鉴于以上社会救助存在的突出问题，为了充分发挥社会救助保障民生、促进社会和谐的重要作用，有必要进一步改革我国社会救助制度，加速形成与中国社会经济发展水平相适应的社会救助体系。我们认为，近期的工作重点应该包括以下内容：

第一，进一步调整和转变观念，正确认识社会救助。首先要转变的是对于穷人的看法和态度，不能简单地把穷人的贫穷归结为个人原因。在结构转型和体制转轨的当代社会，很多人的贫困不是由于个人原因造成的，更多的是由于社会原因，政府和社会应当承担对于穷人的救助责任，支付社会变迁的成本。

其次，不能把救助穷人单纯地看作是增加政府和社会的负担，而应看作是政府和社会的应尽之责，是保障公民基本生存权利的客观需要。与社会保险、社会福利相比，人们过多地谈论社会救助的消极色彩。实际上，在促进劳动力的再生产，保障基本民生和维护社会稳定方面，社会救助、社会保险、社会福利是完全一致的。

再次，应当深入领会社会救助的内涵，明确区分现代社会救助与传统式的社会救济的差异。社会救助是向陷入困境者传递多种资源的复杂过程，而不仅仅是一次性的现金救济。社会救助也不以保障被救助者的生存为最终目标，而是把保障其生存看作一个基础，在此基础上通过各种配套救助和社会工作，促进被救助者通过自助摆脱贫困状态，融入主流社会。因此，现代社会救助远比传统式的社会救济要复杂，是一项有着很强专业性的工作，是一项真正体现以人为本的工作。

最后，要正确看待社会救助在我国社会保障体系中的位置。一种比较流行的观点认为，我国社会保障体系应该以社会保险为中心。但是，目前社会保险的实践并不理想，在很大程度上使雇主、员工和政府都不满意。必须认真考虑的一个问题是，源于西方早期工业化、市场化实践的社会保险制度在当代中国社会究竟有多大的适用性和发展空间？基于社会救助现收现付、程序公开、运作成本低、收效明显以及很容易为中国公众所接受等特点，我们认为，必须高度重视社会救助体系的作用，甚至应该认真考虑构建以社会救助体系为核心的真正具有中国特色的社会保障体系。

第二，积极促进社会救助的城乡统筹。逐步缩小城乡差距，消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标，也是当前全面建设小康社会，促进社会和谐，促进经济健康、持续发展的客观需要。所有的社会政策、经济政策都不应偏离这一重要目标。社会救助作为一项重要的社会政策，理应促进城乡协调，而不能进一步强化城乡分割，扩大城乡差距。

为了促进社会救助的城乡统筹，需要强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的责任，需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，为农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力；当务之急是总结经验，广泛推行。

建立城乡统筹的面向全民的最低生活保障制度，从资金保障方面看，应该坚持各级财政合理分担的原则。中央财政和省级财政应该负主要责任，承担主要的资金；地市级财政负次要责任；区县级财政负一定责任。四级财政具体分担比例可以考虑为40%,30%,20%,10%。

第三，使社会救助更有针对性。首先是要进一步识别和区分受助者的需求差异，改革平均施助的方式，推广分类施助和差异施助。研究表明，不同类型、不同规模的家庭对于生活资源的需求也是不同的。比如，有未成年人、老人、病人或残疾人的家庭，与那些没有这类成员的家庭相比，可能就需要更多数量和更多种类的生活资源；而人口多的家庭由于规模效应的影响，可以共享很多资源，所以其所需生活资源比人口少的家庭要节约一些。有鉴于此，如果简单地按照家庭人均收入与政府救助标准之差计算并发放救助金，就会使得救助的针对性较差，也可以说是效率不高。事实上，有些地区已经在尝试分类施助和差异施助，近期应该在规范的基础上进行大力推广。

其次，应当适当区分基本生活救助和其他专项救助，这两个方面的救助对象不能完全重合。事实上，那些需要基本生活救助的人不一定全部需要教育、医疗等专项救助，尽管他们当中需要这些专项救助的人可能占的比例要高一些。如果将专项救助的目标人群锁定在需要生活救助的人，不仅有可能造成救助资源闲置或浪费，而且有可能制造相对不公平，使那些基本生活水平略微高于政府救助标准的人不能享受急需的专项救助。因此，为了使专项救助更有针对性、更有效率，应使其救助范围大于需要接受基本生活救助的人，也就是说，应当把那些收入稍微高于贫困线的人也纳入到专项救助的范围。

第四，重视受助者的能力建设。社会救助的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助，变单纯现金救助为综合性服务提供，变对象化救助为参与式救助，变救助赤贫为促进资产积累，最终增进受助者自我摆脱贫困的能力。

具体到实际工作，主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100%的收入税而失去增加收入的动机；四是提高社会救助工作人员的素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第五，积极推动社会救助制度的有机整合。现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，不成体系，这是可以理解的。但是，这种状况妨碍了社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会保障制度不相称，与切实保障民生、促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，对社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确的规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

【参考文献】

[1]参见民政部网站：http://“2004年三季度民政事业统计数据”.[2]洪大用，房莉杰，邱晓庆.困境与出路：后集体时代农村五保工作研究[J].中国人民大学学报，2004,(1).[3]洪大用.城市居民最低生活保障标准的相关分析[J].北京行政学院学报，2003,(3).[4]参见民政部网站：http://“2003年民政事业发展统计主要指标呈健康态势”.[5]参见民政部网站：http://“2004年全国城市低保资金预算统计表”.^NU1

第三篇：健全社会救助体系 提高困难群众生活水平

健全社会救助体系

提高困难群众生活水平

2010年，民政局在县委、政府的正确领导下，以科学发展观统揽民政工作，坚持“以民为本、为民解困、为民服务”的工作宗旨, 把社会救助工作作为执政为民、解决民生的一项重要职责。

（一）城乡低保工作。全年共为城市低保对象3363户7801人累计发放城市低保金1717.6万元，为农村低保对象8156户19237人发放农村低保金1624.7万元，全县城、乡低保完全实行了社会化发放，按时足额发放率达到100%，保障对象满意率达到98%以上。

（二）发放救灾救济物资，送党和政府的温暖。严格按照救灾救济要求发放救灾救济物资，真正把党和政府的温暖送到困难群众心中。全年安排救济粮365吨、清油23吨、大米45吨、煤4500吨、棉被褥500套、棉衣棉裤500套、棉鞋500双，折合人民币438.3万元。帮助126户灾民重建房屋、维修损坏房屋45户、使用救灾款50.8万元。

（三）五保供养工作。全县集中供养了480名五保老人和140名孤儿，集中供养率达到43%。2010年，民政局被国家民政部授予“全国农村五保供养工作先进单位”荣誉称号。

（四）城乡医疗救助工作。将城乡医疗救助资金纳入财政预算，为及时解决困难群众看病难、就医难的问题提供了资金保障。全年支付农村低保对象医疗救助金275.2万元，救助34880人次；支付城市低保对象医疗救助金158.9万元，救助15131人次。

（五）城市生活无着的流浪乞讨人员救助工作。建立了各项工作制度，推动救助管理工作顺利开展。通过设立救助站、咨询

站、街头救助点，共救助城市生活无着的流浪乞讨人员138人，切实保障了城市生活无着的流浪乞讨人员的合法权益，促进了社会和谐稳定。

抢抓新机遇

再创新佳绩

稳步推进全县教育事业科学发展

2010年，全县教育系统大力实施科教兴拜和人才强县战略，以办好人民满意教育为目标，以发展少数民族“双语”教育为突破口，以提高教育教学质量为重点，不断巩固提高“两基”成果，切实推进教育均衡发展，逐步提高学校领导班子和教师队伍素质，全面提升办学水平和效益，各级各类教育呈现出蓬勃发展的良好局面。

“两基”成果切实巩固。顺利通过地区“两基”工作年检，全县小学适龄儿童入学率达99.67%，初中阶段入学率达100.56%，脱盲人员复盲率控制在2%以内。

办学条件明显改善。继续推进学校布局调整和标准化建设，顺利完成学校抗震加固更新4.16万平方米，学前双语幼儿园建设1.26万平方米，实施第四中学建设5.84万平方米。

双语教育成效显著。继续扩大中小学双语教学覆盖面，开设少数民族“双语”班485个，新增班级53个，“双语”教学覆盖面达54%。学前“双语”教育规模增幅明显，入园幼儿4483人。

高中教育全面开展。切实落实高中教育免费政策和贫困生助学政策，累计减免学费、课本费、住宿费486.5万元，落实贫困生生活补助45.9万元。继续扩大高中招生规模，全县高中入学率达到58%。

职业教育蓬勃发展。初三分流班教育、绿色证书教育和职业高中教育全面发展，专业设置更加合理，办学效益日益突出，职业教育基本实现自给自足。

教师素质全面提升。继续深化教育人事制度改革，师德师风建设不断加强，教师队伍整体素质不断提升。积极落实义务教育学校教师绩效工资，教师待遇得到进一步改善。

教育质量稳步提高。继续规范学校常规管理，切实加强教育教研，突出做好教学评比督查，各类教育教学质量呈现出逐年提高的良好态势。

2011年是“十二五”的开局之年，是浙江温州援建拜城全面推开之年，我县教育事业面临难得的发展机遇。因此我们将坚持把促进教育公平、办好人民满意教育作为出发点，坚持把提升教育服务水平、提高教育教学质量作为落脚点，坚持把全面发展、德育为先作为育人基本理念，稳步推进基本公共教育服务均等化，促进城乡区域教育均衡化，坚定不移地把教育改革与发展推向前进。今年，我们将重点将做好以下工作：

一、以提高学校管理与质量为核心，着力加强基础教育建设 一是巩固提高“两基”成果。进一步建立健全“控辍保学”、扫盲工作长效机制，不断加大教育经费投入力度，大力改善办学条件。继续加强督导机构、队伍建设，充分发挥督查、指导、促进教育工作的作用，保障国家和自治区教育法律法规的贯彻执行。二是提高学校管理与质量。坚持从严治教，推进和加强学校管理，将教育教学质量作为学校的重要考核指标。切实加强教师师德建

设，加大教师培训力度，规范教学常规管理，严格教师教学行为，努力提高教师教学准备、教学实施、教学评价以及应用现代信息技术服务教学的能力。继续完善教师绩效考核制度，健全奖惩激励机制，切实提高教育教学质量。三是推进义务教育均衡发展。继续合理调整和科学规划学校布局，有序实施3.9万平方米的校舍抗震加固项目建设，切实加强县域内教师资源的统筹管理和合理配置，加大城镇学校教师对口支援农村学校、优质学校对口帮助薄弱学校的力度，着力实现相对均衡的教育发展。四是推进基础教育课程改革。加强基础教育课程课改工作的指导，组织开展义务教育课程改革，建立健全基础教育课程改革专项督导机制。推进教育信息化建设,巩固和发展远程教育成果，扩大优质资源覆盖面。

二、以推进“双语”教育为抓手，着力提高少数民族教育教学质量

一是稳步推进中小学“双语”教育。2011年秋季，在有条件的村级小学全面实施“双语”模式三教学。积极开展“双语”示范学校创建和“双语”教学的督导检查评估活动，进一步规范“双语”教学工作，提高学校“双语”教学工作的管理水平。二是大力推进学前“双语”教育。加快温州·拜城新星幼儿园和14所农村学前“双语”幼儿园工程建设进度，确保工程按期完成。认真组织学前“双语”幼儿园教学活动，充分发挥公办示范性幼儿园的指导和辐射作用，建立和完善县、乡、村三级管理体系，进一步做好学前幼儿园园长培训、幼儿教师招录工作。三是切实加强“双语”教师队伍建设。加强对少数民族教师的汉语强化培训，着力提高在职的学前和中小学少数民族教师使用汉语授课的能力。选派具备“双语”教学能力的教师到边远贫困乡村支教，缓解农村“双语”教师不足的矛盾。加强对“双语”教师的考核，实行动态管理，及时调整“双

语”教学岗位。

三、以加快职业教育发展为契机，着力推进高中阶段教育 一是不断优化职业教育结构。积极争取中央、自治区专项资金和浙江援建资金，启动县中等职业学校一期工程建设，切实改善职业教育办学条件。继续深化以就业为导向的职业教育教学改革，大力推行“校企合作”办学模式和“工学结合”人才培养模式改革。充分发挥农村中小学现代远程教育的作用，建设覆盖县、乡、村的农村职业教育培训网络。二是积极提升职业教育办学水平。建立完善县级能工巧匠和专业技能人才资源库，落实职业教育紧缺专业特聘兼职教师计划，不断优化职业教育“双师型”教师队伍建设。继续抓好职业学校建设精品专业与精品课程建设，着力提升职业教育层次和办学水平。三是认真做好高中建设和扩招工作。加快实施县第四中学建设工程，严格工程质量监督，下半年完成16栋单体建筑及附属工程建设,确保秋季学期正常投入使用。积极宣传高中阶段教育优惠政策，动员广大农牧民子女入学，秋季学期完成高中阶段教育招生2200人，入学率达到60%以上。

四、以民族团结教育活动为载体，确保教育系统安全稳定 一是加强师生民族团结教育。认真贯彻落实《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》，按要求开设好民族团结教育课程。积极开展民汉师生结对子、互学语言文字、互学文化传统、扶贫济困，创建友好处室、友好班级、友好宿舍、友好家庭等活动，努力营造各民族师生相互学习、相互交流、紧密团结的校园氛围。二是不断深化学校安全管理。全面落实学校校（园）方责任保险制度，积极鼓励和引导学生参加人身平安保险。建立健全校园安全应急管理机制和各项安全工作制度，建立校园安全应急管理机构，提高预防和应对各类安全事故和突发事件的能力。充分发挥学校周边治安综合治理领导小组的作用，定期开展学校及周边环

境的集中整顿和专项督查，确保广大师生的生命财产安全。

五、以提高管理服务水平为重点，切实抓好教育系统自身建设

一是加强学校党组织建设。继续加强领导班子建设，增强学校党组织的领导核心作用，进一步健全组织机构，确保学校党建工作全面落实。积极组织开展和丰富学校党组织生活，增强学校党组织的凝聚力和战斗力。二是加强行政效能建设。深入推进学习型机关建设，加强教育系统学风建设、思想作风建设、工作作风建设，增强干部法制意识、服务意识、责任意识和效能意识，提高办事效率和服务质量。三是加强党风廉政建设。建立健全教育系统反腐倡廉制度和体系建设，增强教育系统干部职工预防腐败的能力。巩固和扩大纠风工作成果，积极推进廉洁文化进校园工作。继续加强对中小学教辅用书征订和使用的管理。四是实施利民惠民工程。全面落实好农村义务教育经费保障机制，切实规范各类教育经费的管理和使用，进一步完善家庭经济困难学生资助政策，努力保障弱势群体子女受教育权利。重视关注和解决好群众反映的各类教育热点、难点问题，努力办好人民满意教育。

中共拜城县十届十二次全体（扩大）会议交流材料之二十七

以先进文化为引领

实现拜城文化事业跨越式发展

文体广电局

2010年，文体广电局严格按照县委、政府要求，认真落实县“三干会”和目标管理考核内容，全面提升公共文化设施和服务质量，不断丰富和满足各族群众精神文化生活需求，积极创新工作机制，扎实开展工作，较好地完成了各项目标任务。

一、2010年工作回顾

2010年在县委、政府的正确领导和大力支持下，我局积极发挥文化活动阵地作用，以“双百”文体活动为龙头，全年组织举办百日广场文化活动45场、农村百日文体活动357次、农村电影放映2219场（次）；成功申报黑英山帕拉孜为国家级非物质文化遗产保护项目；成功举办了县级以上群众性体育竞赛活动4场（次）；积极组织人员参加地区的各项文化体育赛事，并取得了

较好成绩；建立完善各项制度，加大文化市场监管力度，确保我县文化市场健康有序发展；加强广播电视安全播出管理，确保全年广播电视无播出事故发生。

以为民办实事、好事为原则，切实抓好文体广电基础设施建设工作。一年来，完成体育馆主体工程、9个乡镇文化站及36个农家书屋的建设任务；积极争取上级资金补助，完成村“大喇叭”及“村村通”安装工程设备4698套，有力地促进了农牧区广播电视事业快速健康发展；积极搭建农村数字电视2个频点，接收16套节目，覆盖半径65公里以上，有效地解决了偏远山区农牧民群众看电视难的问题；不断丰富全县广播电视节目内容，进一步满足各族群众文化生活需求。

二、2011年工作重点和措施

1、抓基础设施建设，构建完备的公共文化服务体系。加快县、乡、村三级文化体育基础设施建设步伐，积极构建覆盖面广、功能完善的公共文化体育服务体系，重点抓好体育馆附属工程和大宛其农场文化站建设，力争2011年体育馆完工并投入使用；抢抓机遇，着力完成县博物馆建设的前期准备工作。切实抓好农家书屋建设、农村数字电影放映和文化信息资源共享等工作，不断提升文化设施的服务能力和水平，确保文化基础设施作用有效发挥。

2、抓精品工程建设，不断提升文化品位。一是以精神文明建设“十个一”亮点工程为龙头，深入挖掘文化资源。加大农民画、文学、美术、书法等方面的创作力度，努力创作一批在县内外有较大影响力的文化精品。积极邀请温州及自治区文化艺术专家来拜采风，通过文化艺术交流，逐步提升拜城文化艺术人员的创作水平。着力完成赛里木赛乃姆课题研究及作品出版发行工作。组织举办农牧民绘画培训，广泛开展各种文化展览活动。二是坚持社会主义先进文化前进方向，大力普及大众文化。以“双百”文化

活动为抓手，以满足群众文化需求为目标，紧紧围绕“五一”“七一”“十一”等特殊节日，根据不同层次的文化需求，组织广大各族群众，大力开展民歌比赛、模特大赛、爱国歌曲大家唱、农牧民绘画展、农牧民运动会、农牧民文艺汇演等系列大型活动，真正体现“到群众中找文化、让群众演文化、使群众享受文化”的宗旨，使大众文化更加多姿多彩、更具吸引力和感染力，让人民群众在“文化创造”上各尽其能，在“文化提高”上各得其所，在“文化享有”上各得其利。三是切实抓好文化服务工作。大力实施“2131”工程、东风工程、农家书屋建设工程，充分发挥现有文化基础设施作用，定期定时对广大群众免费开放，不断满足各族群众的精神文化需求。

3、抓人才队伍建设，发展壮大文艺骨干。认真贯彻落实全国文化体制改革会议精神，大力倡导民间文化文艺创作，同时扎实做好文艺、广电技术人才队伍的培训和管理工作，积极拓宽教育培训渠道，提高教育培训质量，确保文艺工作者及技术人员的思想政治素质、职业道德修养及业务能力都有显著提高。针对目前我县文化人才匮乏的现状，积极采取“引进来”、“送出去”等方式，切实提高人才队伍综合素质，逐步解决文化人才匮乏的难题。

4、抓文化资源保护，大力弘扬民族文化。全面做好文物普查和保护工作，并认真落实文物“四有”制度。按照自治区、地区要求，切实抓好非物质文化遗产保护项目申报工作，组织人员对我县非物质文化遗产保护项目进行深入挖掘，及时收集整理田野调查文字、图片资料，迅速编制申报书，制作申报片，并建立完善的数据库。重点落实好赛里木赛乃姆保护项目的图书及光碟的出版发行、申报工作。

5、抓广播电视宣传教育工作。广播电视是宣传工作的重要渠道，对提升拜城知名度、影响力及满足全县各族群众的文化生活需求等都有着重要意义。抓好广播电视节目重点要在设置品牌栏目上下功夫，积极创办一批各族群众喜闻乐见的广播电视宣传

栏目。同时，以为民办好事实事为契机，积极推进农村无线数字电视覆盖二期工程建设，分期分批落实数字电视机顶盒，确保全县各族群众早日接收到更多电视节目。继续实施“村村通”工程，扎实管好用好维护好农村广播电视设备。

6、抓文化市场管理，确保文化事业的健康发展。按照一手抓文化建设、一手抓监督管理的原则，进一步完善文化市场监管制度，继续加大文化市场管理和整治力度，加强对网吧、歌舞厅、游戏厅等文化娱乐场所的管理，坚持不懈地开展“扫黄、打非”行动，从源头上打击各类违法文化经营活动，进一步规范文化市场秩序。通过开展“合法经营户”、“文明网吧”等创建活动，规范经营者经营行为，进一步净化和繁荣文化市场。

中共拜城县十届十二次全体（扩大）会议交流材料之二十八

全面深化医药卫生体制改革

大力推进卫生事业全面发展

卫生局

2010年我县卫生工作在县委、政府的正确领导下，以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，深化医药卫生体制改革，加强公共卫生、农村卫生、医疗机构监管，加大卫生基础设施建设力度，较好地完成了2010各项卫生工作任务。

一、2010年工作回顾

1、医疗卫生基础设施建设取得长足发展。2010年，全县15个乡镇卫生院、16个标准化村卫生室已全部竣工并投入使用。县医院综合业务楼建设项目已于5月份完成并投入使用。县维吾尔医医院门诊、医技、住院大楼，妇幼、计生综合服务大楼建设项目，主体工程已完成，现已进入装修阶段，预计2011年6月可投入使用。县人民医院干部住院楼、维吾尔医医院综合服务楼抗震加固项目已完成并投入使用。在抓好三级卫生基础设施等硬件建设的同时，还加大了三级服务网络的设备更新力度，极大地改善了县、乡、村医院（卫生院、村卫生室）医疗条件和医疗环境。

2、积极实施基本药物零差率。我县作为2010年自治区基本药物零差率试点县，已按要求在全县16乡镇（场）卫生院及150个村卫生室全面实施自治区基本药物零差价制度，实行基本药物零差率销售，通过各级政府补贴的形式，切实减轻了广大农牧民的医疗负担，进一步解决了群众看病贵的问题。

3、城乡公共卫生事业稳步推进。圆满完成地区下达的疾病预防控制、地方病防治、妇幼保健和3000座农村改厕等任务；扎实做好社区居民健康档案工作，落实了社区公共卫生服务专项经费；新农合参合率达98.8%，五保户、农村低保户参合率均达100%，2010年新农合筹资2534.49万元，补偿114432人次；门

诊住院“双统筹”工作成功运行；深入开展了打击非食用物质和非法添加剂专项活动；公共卫生服务能力、质量和水平显著提高。

4、医疗卫生监管工作扎实有效。深入开展了“医疗质量万里行”、“医院管理年”活动，并在地区获得第一名成绩；医疗机构执业行为和诊疗活动进一步规范，医疗事故防范和纠纷处置工作成效显著，卫生执法监督力度进一步加强。

二、2011年我县卫生工作总体目标、主要任务和措施

总体目标：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，进一步深化医药卫生体制改革，推进我县卫生事业全面发展。建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元化办医格局，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。

主要任务和措施：

1、深化医疗卫生体制改革。推进医药卫生体制五项重点改革，稳步推进基本药物制度建设进度，继续推进自治区网上药品集中采购工作，确保参加网上药品集中采购的县级以上公立医疗机构达到100%。按照自治区基本药物目录，落实确定的各级各类医疗机构配备使用基本药物比例，加强基本药物使用管理。在乡镇（场）卫生院推进院长竞聘上岗制度，全面推行绩效考核工作。建立健全疾控机构与医疗机构、农村和社区卫生机构联防联控机制，建立健全突发公共卫生事件监测预警制度，强化卫生应急工作的常态管理，加强卫生应急物资储备，提高应急救治能力和突发重大公共卫生事件处置能力；继续深入开展“医疗质量万里行”、“医院管理年”活动，以加强卫生监督机构能力建设为抓手，不断加强对医疗机构监管力度，加强医疗卫生服务行为和质量监管，提高医疗服务质量水平，健全卫生监督执法体系，规范执业行为；进一步完善城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。积极推进临床路径试点工作。探索单病种质量管理，推行电子病历，开展医师多地点执业试点。

2、健全城乡公共卫生服务体系。加快慢病防治体系建设，逐步健全慢病防治工作网络，积极在全县开展以高血压和糖尿病为重点的慢病管理工作，预防和减少群众身患慢性疾病。全面加强传染病的管理，着力控制传染病总发病率降低5个百分点以上。认真实施国家免疫规划、重大疾病防控、农村孕产妇住院分娩补助、农村妇女“两癌”检查和孕龄妇女增补叶酸预防神经管缺陷等国家重大公共卫生服务项目。积极开展贫困白内障患者复明工程。继续巩固自治区最佳卫生县城成果，启动创建国家卫生县城工作，加快推进农村改厕项目，确保完成自治区下达的农村卫生厕所建设任务。深入开展爱国卫生运动，加大健康教育力度，预防和控制各种传染病、地方病和慢性病的发生和流行。继续实施以普及加碘盐为主的碘缺乏病综合防控策略，全面实施弱势人群、重点人群的加碘和补碘工作。进一步完善艾滋病防治工作机制，加大健康教育宣传力度，着力提高针具交换、预防艾滋病母婴传播、安全套推广使用等干预措施的覆盖面和抗病毒、抗机会性感染治疗工作的可及性。

3、进一步加强医疗卫生机构软硬件建设。继续利用好国家和自治区专项资金，加快实施基层医疗卫生服务体系建设项目，进一步加强县、乡镇医疗机构的软件建设及村卫生室建设。加快推进卫生人才队伍建设，着力构建一支拉得出、用得上、打得赢的人才队伍，同时加大专业技术人才培训力度，着力提高其综合素质能力，主要采取以下措施：一是继续做好面向村卫生

室定向培养中等医学教育工作。二是巩固乡镇卫生院卫生技术人员在职培训和乡村医生在岗的针对性培训。三是进一步加强社区卫生人员培训工作。四是着力做好妇幼医师专项培训、基层中医民族医药专业技术人员岗位培训和卫生管理干部培训工作。五是加强疾控机构人才队伍建设，提高公共卫生技术服务能力。六是不断完善对口支援协作机制，继续推行县级医院对口支援乡镇卫生院工作。七是按要求完成129个标准化村卫生室建设项目任务。

4、进一步做好基本医疗保障工作。积极做好自治区新农合支付方式改革试点县工作，着力提高广大农牧民新农合参合率，有效控制医疗费用，切实减轻参合患者医疗负担。在全县范围内基本消除农牧民群众因病致贫、因病返贫的现象，切实把全县农牧民健康保障提高到一个新水平。

第四篇：构建科学的社会救助体系促进社会和谐健康发展

近几年来，**县委、县政府深入贯彻落实“三个代表”重要思想，始终坚持以人为本的执政理念，十分关注民情民生，逐步建立了“政府主导，民政牵头，部门配合，社会参与”的社会救助体系，较好地解决了城乡部分弱势群体的生活困难，得到了广大群众的好评，促进了社会和谐健康发展。我们的主要体会是：

一、立足**县情，在注重加快推进经济建设的同时，也注重兼顾社会公平，切实关注城乡弱势群体的社会救助

**县地##，是一个山区贫困县。全县总面积XX平方公里，人口XX万，XX个乡镇中有XX个乡镇属于条件较差的山区，经济发展不够平衡，贫困人口相对较多。到2001年，全县还有省定贫困村90个，贫困人口7.5万，占人口总数的10.7，其中特困人口4.5万，占贫困人口的60，造成他们贫困的主要原因是素质低下、身体残疾、身患大病、发生自然灾害或突发事件。我们充分认识到：

抓好弱势群体社会救助是推进经济社会发展的需要。近几年来，我们坚持用发展的办法解决贫困问题，始终把发展作为第一要务，提出并推进了“以增加经济总量，增加财政实力和增加城乡居民收入为目标，突出工业化，推进农业产业化，带动城镇化，拓展以旅游为主的三产业”的“三增三化一拓展”发展战略，经济发展取得了长足进步，2000年以来，全县国内生产总值年均增长11.0，财政一般预算收入年均增长14.4，2005年农民人均纯收入比2000年增加了1097元，使我县由一个国家级贫困县变成省级贫困县。同时，我们坚持用解决贫困的办法推动经济发展。通过大力开展扶贫攻坚，帮助很大一部分贫困群众走上脱贫致富之路，激发了他们创业的积极性，为加快县域经济发展起到了一定的推动作用。

抓好城乡弱势群体社会救助是构建和谐社会的需要。近几年来，我们在加快推进经济发展的同时，深入贯彻“三个代表”重要思想，认真贯彻落实以人为本的科学发展观，想问题、办事情、作决策始终坚持从人民群众的根本利益出发，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，十分注重经济社会的协调健康发展，重视维护社会公平，高度关注城乡弱势群体的基本生活困难，经常组织广大干部深入基层、深入群众，察民情、了民困、解民难，较好地处理了效益与公平、先富与共富的关系，为构建和谐社会夯实了基础。

抓好城乡弱势群体社会救助是维护社会稳定的需要。近几年，我县经济社会在保持持续快速健康发展态势、居民收入大幅增长的同时，也出现了发展不平衡、居民贫富不均等社会现象，部分城乡弱势群体甚至居无定所、生活无着，导致弱势群众对社会和政府产生了一定的不满情绪，成为社会不稳定因素。我们通过建立城乡弱势群体社会救助体系，树立党和政府的良好形象，密切党群干群关系，消除了“弱势群体”的不满情绪，较好地化解了社会矛盾，有效地维护了社会稳定。

二、积极探索实践，不断创新救助方法，着力构建了以基本生活救助、住房救助、大病医疗救助、失学救助、残疾人特殊救助为主体的城乡弱势群体社会救助体系

在建立城乡弱势群体社会救助体系的过程中，我们坚持从**实际出发，积极探索实践，大胆改革创新。一是决策思维创新。按照“区分轻重，注重缓急，点上突破，面上推广”的原则，分别实施临时、紧急、短期和长期救助，让不同类别的贫困群众都能得到有效救助。二是救助观念创新。改变过去救助工作“政府一杆子插到底”的传统模式，充分调动全社会的积极性，形成“一方有难，八方支援；一人有难，众人扶持”的社会风气。三是救助方式创新。一方面，注重给贫困群众“输血”，保障他们的基本生存权；另一方面，注重增强他们的“造血”功能，突出培养他们的生存技能，为他们脱贫致富创造条件。在此基础上，我们构建了以实施“五大救助”工程为主体、“四大援助”为辅助的科学的社会救助体系。

1、实施城乡特困人口生活救助工程，让他们生活有着落。一是认真落实农村“五保户”供养政策。2002年税费改革以后，我们就对1611名“五保户”落实了每人每年800元的养老金，2003年扩大供养了2870人。从2004年开始，我们修建了农村敬老院9所，对300多名“五保”老人实行了集中供养，2005年又增加了100人。二是实施农村“非五保”特困家庭生活救助。2003年4月，我们在下乡调研的过程中发现有部分非“五保”特困人口生活相当困难。县委、县政府决定，对这部分人进行最低生活救助。第一批救助了1250人，每人每月给予30元的最低生活保障。2004年，我们扩大救助了8000多名非“五保”特困人口。到2005年底，保障人数达到10200人，救助标准达到每人每年120元。三是认真落实城镇低保政策。对9800多名月收入低于150元的城镇居民落实了最低生活保障，低保金按时足额实行打卡发放，人均月补差达到62

第五篇：进一步健全城市困难群体社会救助体系

进一步健全城市困难群体社会救助体系

李诗伟

2008年第3期 ——社会建设

近年来，武汉市汉阳区坚持把改善困难群体生活状况作为建设“和谐汉阳”的重要抓手，把加强对困难群体的救助放在为民办实事的重要位置，并采取了一系列切实有效的措施。现已初步形成了以最低生活保障为中心，以就业、养老、医疗、教育、住房等各种专项救助为辅助，以政策优惠、对口扶贫、社会慈善、群众互助相配套的社会救助体系。目前，全区已纳入社会救助体系的困难群体总量达3万余人，占全区总人口的7.2%，使困难群体共享发展成果，感受社会温暖。我区的主要抓法是：

强化领导，实行“联责联动”。区委、区政府将健全困难群体救助体系纳入全区工作的重要议事日程，区委常委会、区政府常务会定期听取各相关部门对困难群体的救助情况，研究解决困难群体救助工作中出现的新情况、新问题。在区委、区政府的统一部署下，区民政、劳动、教育、卫生、房产、工会、残联等相关部门立足各自的职责，制定了相应的社会困难群体救助措施，并建立起区、街、社区三级联动的社会救助管理网络体系，在全区上下形成了“政府主导、部门配合、社会参与”的社会救助管理格局。近三年来，我区不断加大财政投入力度，区财政对社会困难群体的救助资金增幅年均达25.9%。2008年区财政预算投入7300万元，其中低保支出3950万元，社区经费支出1750万元，再就业经费支出880万元，其他支出720万元。

规范管理，实现“应保尽保”。我区切实加强对困难群体最低生活保障的规范化、动态化管理，确保救助保障工作的科学性、时效性和针对性。一是适时提出“应保尽保、特困重保、超标退保、阳光施保、依法治保”的“五保”原则，对低保对象实行“分类施保、按季续保、限期保障、重点跟踪、常年公示、定期复查”的管理方针，努力做到低保对象进出有序、升降及时。2007年全区共有545户、1327人签订了脱保协议，并顺利退出低保队伍。二是全面完成了城市低保提标工作。从2007年1月开始，将全区10229户、25331名城市低保对象的保障标准从原来的220元/月提高到248元/月。三是完善了相关管理制度。为确保低保对象信息的准确性和有效性，我区制定了“三三”工作机制(三级逐户调查核实、三级民主决策、三次张榜公示)，严把申报审批关，切实做到公开、公平、公正。

扩大就业，促进“自强自立”。一是围绕创建充分就业社区，推进再就业工程。定期开展“送岗位、送培训、送服务、送政策进社区”活动，将困难群体纳入社区就业服务的长效机制中。总结推广七里一村“服务在社区、就业在社区”的经验，引导街道、社区创造服务性岗位、开发公益性岗位，最大限度地扩大社区就业。2007年全区通过开发社区保安、保绿、保洁等公益性岗位，解决“一家多人下岗”就业问题968户、“零就业”家庭人员1200余人次。同时，发挥全区20家认定企业、20个再就业基地的作用，妥善安置困难群体就业，提供就业岗位近4000个。二是围绕鼓励自主创业，落实优惠政策。加大宣传力度，引导下岗失业人员积极转变就业观念，走自主创业之路。对符合条件、手续齐备的下岗失业人员予以现场办理推荐小额担保贷款手续。到目前为止，我区共减免下岗失业人员各种税费500多万元，办理小额担保贷款300多万元。三是围绕提高就业能力，开展培训服务。以区残疾人培训中心为依托，为残疾人提供免费技能培训，并在全市率先将残疾人子女作为就业援助对象；充分运用区级农民工培训基地，实行滚动培训，随到随学，为农民工提供免费技能教育；针对下岗失业党员、“两劳”矫正人员以及自主创业人员的现实需求，积极开展就业技能培训和创业培训。2007年全区共免费培训残疾人及其子女345人，安置残疾人就业260名；免费培训农民工5400人次、创业培训640人次、下岗失业党员349人、“两劳”矫正人员136名。四是围绕搭建信息平台，拓展就业渠道。近年来，我区搭建了上通省、市劳动力市场，下达各街劳动保障所、社区劳动保障站的五级就业信息联动平台，并与兄弟城区建立了市场横向信息协作机制，实现了就业信息对接点前移，有效地拓展了困难群体的就业信息渠道。2007年区劳动力市场共推荐安置就业万余人次。

以人为本，纾解“三最三难”。我区坚持经济社会统筹发展，着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的问题，提高社会公共服务能力。一是从提升社区卫生服务水平入手，采取有力措施缓解“看病难”问题。加强社区卫生服务标准化建设，投入专项经费500多万元，用于创建省级社区卫生服务示范区和创建群众满意的社区卫生服务机构。全区9个卫生服务中心、38个社区卫生服务站均实现了“药品直供”，服务环境明显改善，服务质量明显提高。二是从办人民满意教育入手，妥善解决困难群体子女“上学难”问题。认真落实“两免一补”政策，减免和补助费用全部由区财政负担。2007年全区49所义务段公办学校中有41所免收借读费，共减免、资助进城务工子女贫困生近2000人。我区德才中学进城务工人员子女占全校学生的70%以上，在全校范围内开展“大手牵小手”、“一对一结对子”等援助贫困生活动，中央、省、市新闻媒体都进行了报道。三是从建立完善住房保障体系入手，逐步化解“住房难”问题。2007年我区共向困难群体提供配房租赁1140户、核减租金613户、落实租金补贴806户，解决了2563户人均使用面积8平方米以下的低保家庭住房困难。在此基础上，我区建立了经济适用房销售与拆迁工作对接机制，妥善解决中低收入家庭的住房困难，全区共启动建设经济适用房项目10个，总建筑面积约80万平方米。与此同时，将“城中村”综合改造与村民群众拆迁安置相结合，通过统一规划建设农民还建小区，既实现了就地安置，又改善了居住环境。

扶危济困，共创“温暖和谐”。一是开展访贫问苦送温暖活动。在元旦、春节等重大节假日，组织全区党员干部对“三无”对象、残疾家庭、重病家庭、特困家庭以及受灾户等困难群体上门慰问，2007年共慰问贫困户万余户。工会组织开展以“扶贫济困解难事,温暖和谐进万家”为主题的工友温暖大行动，共筹集慰问资金387万元，走访慰问困难企业50个，慰问困难职工8100人次，农民工3300人次，离退休人员3800人次，并组织环卫职工、农民工免费体检。二是实施大病医疗救助。制发了《汉阳区贫困群众医疗救助实施细则的补充规定》，将贫困群众的大病医疗救助工作落到实处。2007年共救助重病特困家庭346户，共计补助89.7万元。三是实行残疾人救助。认真做好特困残疾人定期补助提标工作，及时为特困残疾人提供临时救助。2007年共救助特困残疾人900多人，补助27.6万元。加大残疾人社区康复服务力度，在全区11个街道108个社区招聘108名残疾人工作协理员，现已全部上岗。四是开展综合性救助。近三年来，我区运用“社区对话”、民主议事赶集会、“520邻居节”三大平台，为困难群众解决工资拖欠、法律援助、政策咨询、拆迁安置等实际问题1200余件，惠及群众5万人次。同时，把提高困难群体生活水平与深入开展“四城同创”活动结合起来，全区选聘242名低保人员加入文明过马路劝导队伍，每人每月补助200元，这既达到了“共建文明站台”的目的，又收到了增加困难群体收入的效果。■

（作者系中共武汉市汉阳区委书记）