农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳)

第一篇：农村土地流转问题及其思路与对策(9月27日夏建芳)

农村土地流转问题及其思路与对策

作者：夏建芳

[摘要]依照统筹城乡发展和解决“三农”问题所要求，如何改变当前农村生产力要素配置落后的现状，以及如何使农村综合生产力明显提高为标准，认为当前农村土地流转中存在的主要问题是：农民土地权益难以得到应有的维护，农用地严格保护措施难以得到有效落实，农村社会经济可持续发展受到影响。其原因主要是利益集团博弈农村土地，村干部掌权和农民弱势，以及一些基层管理监督不尽如人意。解决的思路与对策是：以征代流，实行农用地国有化有偿使用方式；以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障；保护农用地，开发未利用地，严格建设用地；放开农村农用地市场，鼓励城市生产要素流向农村；规范管理，支持农村农用地流活流畅。

[关键词] 农村土地流转农用地国有化农民权益保障农村土地市场

在年初召开的全国“两会”上，有关如何推进农村用地制度改革和完善农村土地流转机制的呼声再起，而且代表们所反映农村土地议题大多涉及农村土地的流转问题。因此，笔者结合如何推进农村用地制度改革和如何改变我国农村生产力要素配置落后的现状，以及如何既要保护好农村土地资源又要使农村土地资源在今后整个国民经济发展中发挥其积极作用的目的，就当前全国各地开展和推进的农村土地流转活动梳理了一些问题，分析其原因，提出其破解的思路与对策。

一、农村土地流转中的问题

（一）农民土地权益问题

“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民土地权益保障问题。有专家说，解决“三农”问题的第一位是要解决农民问题，只有把农民问题解决好，农业和农村问题才能顺利解决。但是在全国各地开展和推进的农村土地流转中，大家不难发现有许多农民的土地权益却难以得到真正的落实和维护。

1、农民的土地权利未能实现。在农村土地流转活动中，农民除了一些短期的出租、借用、委托、代耕、寄种等土地流转活动可由自已行使外，其它重要的土地处分权基本是无权可使。第一，农民自己的宅基地（房屋）、自留地（山）、承包田（地）难以自由流转（转让），也难以设定抵押，农民对于现在的土地权利只是有名无实。第二，在统一招商引资的农村土地流转活动中，农民只能听从村（组）干部们的意图和决定，尽管行使了村民代表会议表决也只是形式而已，因为表决权基本都被村干部所操控，村民的真实意愿（土地权利）多数是难以得到真正体现。第三，属于村集体共有的农村土地流转，广大农民更加没有参与和决定的权利，基本上是村干部们说了算。

2、农民的土地流转收益被占有。村干部（村委会）为招商引资，将农民的承包田（地）收回（反租），再将反租承包地统一进入招商引资项目进行流转（倒包）。一是其流转费（倒包收益）会因招商引资等原因被有意或无意压得过低，农民的土地收益直接受到影响。二是每年的土地流转收益也往往面临通货膨胀影响而遭到不同程度的贬值，农民的土地收益又会间接受到影响。三是流转土地的逐年增值收益基本与农民无缘，都被投资方获取。

3、农民的社会保障得不到有效落实。农村土地被长期（二十年、三十年、四十年都有）流转而失去土地的农民，其流地收益远低于国家征地的补偿安置水平，一方面不够解决农民的社会统筹养老保险；另一方面，也未能解决失地农民的再就业。因此，一些地方的流地农民直接面临失地又失业，养老又无保障的困窘。

（二）农用地保护问题

当前国家实施一系列严格的耕地保护、农用地管理制度，就是要保护好农村土地资源，要求科学、合理、有效地利用好土地，实现土地资源的可持续发展。但是，在各地推进的农村土地流转中，耕地和其它农用地保护问题较突出，形势严峻。

1、耕种面积随着流转土地而减少。耕地流转后，一些受让者将耕地改种花木树苗或者种植旱生、半旱生的经济作物，甚至有些耕地被硬化为养殖场改作其它用途，“非粮化”现象较普遍，随处可见。耕地数量随着农用地流转而逐渐减少，已影响我国粮食生产稳定发展的治国安邦大事。

2、农用地被改变用途和撂荒。农用地被长期流转后，受让人（长期承包人）在流转后的农用地上建农家乐、生态园、游乐景点会所，甚至建宾馆、别墅、厂房等各色非农建筑物用于非农用途（经营），同时对于其它没有利用起来的农用地则完全闲置和撂荒，甚至将原有的农业基础设施也废弃，将原有的多年生长农作物（农、林、果）也完全荒芜。

3、农用地违法出让、转让、出租用于非农业建设。一是乡（镇）、村（组）企业及一些地方政府占用农用地建造新的综合办公楼，将原办公场所或新建大楼长期出租（变相转卖）；二是一些乡、镇、村基层以新农村（公益事业或基础性）建设名义单独或者是联建形式在农用地上建厂房、建小产权房、建墓地等各式建筑物用于出租或转卖。

（三）农村社会经济可持续发展问题

协调城乡统筹就是要改变农村生产力要素配置落后的状态，提高农村综合生产力提高，同时要把挖掘农村农业自身潜力与城市工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来。但是，在当前一些农村土地流转中，有一些问题尚未被一些地方政府重视。

1、城市支持农村、工业反哺农业的联动机制单调。一是利用国家财政、税收、金融等方面单方扶持“三农”的政策措施多，而利用经济和市场促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置的经济体制和工作机制少；二是追逐利益化的大企业、大资金流入农村的多，而真正能全面带动和改变“三农”问题的广大城市富余人员、社会闲散资金、科技人员、大中专文化的知识青年流入农村的少。还有，缺乏农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的生产要素、文化思想、科技教育、民主法制等方面的信息交流与有序转换，缺乏城乡良性互动的可持续发展。

2、农村生产要素负效率问题。在目前的农村土地流转活动中，一方面农户放弃农业离开农村，带着部分流地收入进入城市务工或投资创业购房，造成大量农村劳动力、资金、技术、人才倒流城市。另一方面流地后的部分农村劳动力，因缺乏从事农业或第二、三产业的生产技能、就业环境和务工积极性，依赖流地收入和国家补贴闲居农村，产生大量农村社会问题。

3、农业经营企业化的长效机制薄弱。一是投资农业的企业和个人的合法权益尚未得到真正的重视和法律上的根本保护，主要是农村土地的集体所有制性质直接制约和影响投资者长期、稳定投资农业的积极性。二是农业龙头企业对于发挥市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户的龙头作用不明显，未能带动农户、与农民建立起合理的利益联结机制，未能给农村农民带来长期实惠，不利于现代农业的可持续发展。

二、主要原因

出现农村土地流转问题的原因有多方面，既有农村集体土地所有权制度本身存在的缺陷原因，又有国家对于农村土地与农村产业实行多部门、多行业管理的原因，还有多年来实行的城乡“二元”体制、政策所积聚形成的农村社会、经济、文化、科教、法制等环境与城市差距较大的原因。但是笔者认为主要还是以下三个方面的人为因素所致。

1、利益集团博弈农村土地利益。由于城市土地价格的高昂和城市建设用地供给的严格控制，一些利益集团，包括一些地方政府和乡镇村干部，他们在利益的驱使下，借解决“三农”问题、建设新农村以及投资农业之名义，大规模、积极地流转农村土地，廉价取地，便捷取地，以地谋财，长期或短期地博取农村土地利益。

2、村干部掌权和农民弱势。在农村长期以来形成的恃强凌弱的族性、宗派势力和村干部土地所有者代表机制下，村干部代表村级集体经济组织行使农村土地所有者的权力。他们大包大揽农村土地的流转活动，农民基本处于弱势之态。对于土地流转中出现的不公正、不公平、不公开的违法、违规现象，一些村干部有恃无恐，而农民却无能为力只能听凭村干部掌控和处置。

3、基层管理监督不尽如人意。近几年来，从中央到地方政府非常重视土地的严格管理，并实施“党委领导、政府负责、部门协作、上下联动、公众参与”的空前绝后的国土资源管理新机制，但是在一起地方的农村土地流转活动中的不尽如人意现象还是存在。一是在一些农村土地流转中还处于无政府状态，就是缺乏对于农村土地流转前的审查、监督和管理，在整个农村土地招商引资活动中，既没有统一的上级部门的严格审查把关，又没有作为土地所有者代表的程序性监督。二是对于流转后的农村土地利用情况也缺乏一个有效的终端监督的管理机制，使得擅自改变土地用途的违法现象未能得到及时有效的制止和查处，以至土地违法之风滋生漫延。三是一些乡、镇、村级基层管理重形式轻实效，重利益轻责任，在整个土地流转活动中，既缺乏公开、公平、公正的阳光监督制度，又缺乏一个行之有效的自我约束机制，再是加上一些基层的贪腐问题也夹杂其中。

三、思路与对策

在首先遵循我国现行土地法律制度的大政方针框架之内，既考虑统筹城乡发展需要，又要解决“三农”难题，并避免在推进和加速农村土地流转活动中可能给“三农”造成新的、难以挽回的损失，笔者特提出以下一些思路与对策以供参考。

（一）以征代流，实行农村土地国有化有偿使用方式

1、需要长期流转农村土地的，应转变土地性质为国有。农民或者村委会要求将农村土地长期流转的，或者地方政府认为应当通过集约利用、长期流转才能

有效开发利用和提高农业经济效益的农用地、建设用地（包括宅基地）和未利用地（以下统称农村土地），应依照国家征收制度转变土地性质，先将农村集体土地征收为国有后再进行流转。通过这种形式，旨在遵循国家土地法律制度下逐步地实现农村土地国有化管理。

2、推行农村土地有偿使用制度，鼓励社会投资农业农村。凡是需要长期取得农村土地的工商企业、农村集体经济组织、城镇居民或是农村居民等（以下统称农业投资者），通过有偿使用方式，一次性交付土地征收费（使用金），取得较长（可以永久）年限的农村土地的国有土地使用权，依照合同（契约）约定开发利用农村土地。主要是解决农业投资者长期投资农业的法律保障及后顾之忧，鼓励农业投资者长期投资农业的积极性。

3、统一农村土地的有偿使用费标准。第一，农村土地征地费可以参照各省、市最近确定的各类土地征地（征收）补偿、安置费标准。第二，对于农用地、未利用地的有偿使用费可以实施国家一次性补贴或逐年补贴方式。第三，对于种植粮食等国家每年确定需要扶持和补贴的农作物土地，在有偿使用的招投标合同中明确补贴数额、补贴方式以及有偿使用费标准。主要目的是要针对不同的农村土地用途执行不同的有偿使用标准，为真正长期投资农业者设定公平、公正的门槛。

（二）以地养老，兜底解决农民的养老统筹保障

1、以土地收益换取养老统筹保障，解决流（失）地农民的养老统筹保障。第一，对于农民个人的承包田（地）、自留地（山）、宅基地（房屋）的流转（征收补偿费）收益，应一次性先缴纳个人的社会统筹养老费或者缴存个人养老保险专用账户。第二，属于村或组农民集体共有土地的流转收益，也应将补偿到每个农户份上的收益缴存个人养老保险的专用账户。第三，对于已经流转且流转年限较长的流地农民，也应积极要求农户将流转收益缴存个人就业、养老保险的专用账户，将以前的流转收益与今后可能发生的流转收益或者是国家今后可能推行的全民（城市农村）待遇合并专用。主要为了能兜底（彻底）解决农民的社会统筹养老保障问题，实现城乡居民一致的统筹养老保障制度。

2、实行政府补贴制度。对于完全失地（流地）的农民，其流转土地的有偿使用费不足缴纳其社会统筹养老保障保险费时，由地方政府统一调剂和补贴。

3、实行流转费统一标准制度。对于所有农村土地的流转费，包括不改变土地性质的农村土地流转，其流转费都应依照各省、市最新确定的各类土地的征地（收）补偿、安置费标准计算，并应考虑物价通胀和土地增值因素，其土地收益应先缴纳个人的社会养老保险费，要确保农民的社会养老统筹保障。

（三）保护农用地，开发未利用地，严格建设用地

1、保护农用地。第一，依照土地法确定的农用地在大面积流转时，必须通过合同约定严格按照土地利用总体规划确定的用途使用，杜绝农用地的“非粮化、非农化”现象。第二，由政府或者企业出资进行土地整理或复垦的农用地（地块不分大小），应先转变土地性质为国有后，再向有管理能力、有农业经验、有经济实力的农业投资者流转。第三，对于已经流转并改变用途或撂荒的农用地，必须依照土地法明确规定的耕地保护制度采取行之有效的措施予以保护。

2、开发未利用土地。对于农户或村集体经济组织无力开发的荒山、荒地、荒丘、荒滩等未利用土地，由国家征收为国有后，向愿意开发并有经济实力的农业投资者推出。未利用地开发应着重以农、林、草开发为主要对象，以保护和改

善农村生态环境和水资源供给平衡为主要目标。

3、严格控制农村建设用地流转。第一，应当将要流转的农村建设用地统一纳入到城镇国有土地有偿使用范畴。经过国家统一征收、统一规划、统一整治后推出流转。第二，要控制农村建设用地向高耗能、高污染的工商企业流转，避免农村环境和农村土地被污染和破坏。鼓励农村建设用地向涉及农业服务业的二、三产业的企业流转。

4、农民宅基地流转。第一，允许对于永远放弃务农和集体经济组织成员资格的农民宅基地（房屋）向他人（包括城市居民）流转，但应将其宅基地的土地先征收为国有性质，地上物等价格由双方约定。第二，对于农户不愿放弃集体经济组织成员资格的，则宅基地仍保持集体土地性质不变，有关流转的权利义务由农户与承租户协商一致后流转。

（四）放开农村土地市场，鼓励城市生产要素流向农村

1、放开农村土地市场。吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村购买农村土地(国有)从事农业开发、农业生产经营和在农村长期定居生活。

2、农村土地可以流通。通过有偿使用方式取得的农村土地，尤其是农用地，只要严格依照合同约定使用，不改变用途，经过一定（短期）年限开发利用后可以转让、出租和抵押，实现城乡国有土地一体化管理。

3、建立城乡土地整理储备机制。将城市土地收购整理储备机制引向农村，与农村土地的收购、整理、储备合二为一。建立相互补充、相互依赖、相互促进的、统一的城乡各类土地的供地用地机制。

4、扩大农村流转土地类型和范围。将上述农村土地以外其它的废弃矿山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有关企业复垦整治后的农村土地逐步征收为国有，并进行统一规划和整治后进入土地一级市场流转。

5、发展农村第二、三产业。通过农村土地征收后的国有化方式吸引城市工商者到农村购买农村土地，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

6、网上公布流转农村土地信息。通过统一的省、市、县级农网或公共交易网详细公布拟流转土地的所有信息，一是让投资者根据需要选择投资的农村土地；二是政府可以择优选资招商，确定合适的农村建设者和农业投资者。

（五）规范管理，支持农村土地流活流畅

1、征求农民意见，完备法律程序。对于征收或流转农村土地的，必须履行公告征询程序，征求流地农民意见，并按法定程序通过村民代表大会全体表决同意。

2、规范合同内容，明确权利义务。除了临时出租、借用、委托、代耕、寄种等一些短期的流转外，其它的农村土地流转必须采用统一格式合同文本，签订书面合同，明确双方当事人有关流地和用地的权利和义务。

3、明晰土地权属，消除流转矛盾。对于各类农村土地的所有权和使用权性质，以及土地的界址、范围和使用情况必须明晰。应通过流转前的申报、登记、调查、登记等相关工作，避免流转过程及流转后产生不必要的矛盾和留下后遗症。

第二篇：我国农村土地制度问题及其对策措施(5月26日夏建芳)

我国农村土地制度问题及其对策措施

作 者 ：夏 建 芳

[摘要] 农村土地集体所有权制度的基础性缺陷，农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形，是当前和今后一个时期农村土地所面临的突出问题的根本原因和障碍所在。因此需要：逐步取消“农村集体”所有土地，实现物权意义上的土地权益，鼓励城市生产要素流向农村，改革农村土地经营管理体制，建立农村土地收购整理储备机制。

[关键词] 先征后用 以征代流 以城带乡 “两委”改“两制” 城市反哺农村

“土地问题是中国的一个大问题。特别是农村土地问题，关乎全局，又关乎几亿农民的生计，举足轻重。” 中国只有真正解决农村的土地问题，才能解放农村生产力，发展农村经济，提高农民的生活水平，才能保障百姓安居乐业，实现国家的繁荣昌盛。笔者认为，解决中国农村土地问题的关键是要进行农村土地制度的改革创新。本文就是针对目前农村土地所面临的突出问题，对当今农村土地制度所存在的所有权制度、使用权制度和经营管理制度三个方面的问题，借鉴我国城镇国有土地使用权制度改革所取得的成功经验，提出一些看法和意见。

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一、当前我国农村土地制度问题

去年，国土资源部领导在向国务院常务会议汇报工作时，对当前和今后一个时期土地管理所面临的突出问题中指出了“耕地保护难度越来越大、建设用地供需矛盾更加突出、土地利益调整引发的社会矛盾和问题凸显、土地违法违规呈易发多发态势和用地粗放浪费现象依然存在”等五个方面的问题。② 因为这五个方面的问题都涉及或与农村土地有关。所以笔者结合自己多年从事土地管理工作的实践和对农村土地问题关注，认为这些土地管理所面临的突出问题与我国农村土地所有权制度的基础性缺陷、农村土地的自我经营管理机制缺失和农村土地使用权制度畸形有着一定的关联影响。

（一）农村土地所有权制度基础性缺陷问题。

宪法和多个法律都规定了“农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理······”。在这个土地所有权的法律制度 ① 邹玉川：《制度创新之路》，中国政法大学出版社1997年版，第3页。② 徐绍史：《关于进一步加强和改进土地管理工作情况的汇报材料》2011年7月20日。下，“农村集体”或“农民集体”土地所有权主体根本模糊不清。它在实际中是一个看不见、摸不着的，抽象的、不确定的，没有法律人格意义的群体。同时，它也不是法人或自然人。因此，作为农村土地的所有者—农民，根本无法实现单个农民或者一个集体在实践层面和物权意义上的主体权利能力。在这个土地所有权制度下，个体农民处于非常弱势无助的地位，其土地的权利义务关系无法得到正确保护。因此，农民有地无权、有地无利现象普遍，农民的土地权益会被土地利益集团们任意侵吞和剥夺。

（二）农村土地的自我经营管理机制缺失问题。

管理农村土地目的应该是追求土地利用的经济、社会和环境综合效益最大化。我国多部法律都明确规定了农村集体经济组织或者村民委员会对农村土地进行经营和管理的权利。依照《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。由于我国农村长期以来已经形成了恃强凌弱的农村族派势力，农村集体经济组织或者村民委员会的“二委”干部，实际上大都是村族派势力代表，或者也是在族派势力影响下行使职权。然而，目前我国的农村村级基层管理组织所存在的问题是触目惊心的。据最近有关部分统计，全国共立案查处农村基层党员干部违纪违法案件5.85万件，给予党政纪处分或组织处理5.79万人；共受理涉农信访件19.33万件，办结17.33万件。

况且，近年来通过查处的农村纪检监察案件发现，农村基层干部的违纪违法人员身份较固定，主要集中在村支部书记、村主任、村财务管理人员这三类村干部身上。作为最直接经营管理的基层组织处于这种现状之下，农村集体土地的自我经营管理机制如何实现其应有职责。

③

（三）农村土地使用权制度畸形问题。

《土地法》规定的农村土地使用权制度：一是农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产；二是农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。另外，《物权法》对于农村中的农用地、建设用地和宅基地这三类土地的 ③ 《党建》杂志，人民网记者姜洁，2012年1月29日。使用权也作了不同规定：用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度；对于非农建设用地未作出规定；对农民宅基地适用土地管理法等法律和国家有关规定。二部法律对农村土地的使用权规定，却不能实现《物权法》所规定的相应土地用益物权，即：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。因此，在这种土地使用权制度下，主要是限制了任何单位和个人可以通过有效途径取得、占有和使用农村土地的可能，以及占有和使用土地的单位或个人（农民）不能享有应有的土地权益。从而出现了土地使用制度的畸形怪相：想种地的人没有地可种，不想种地的人却拥有许多土地；一面是土地资源可贵紧缺，另一面是土地闲置撂荒普遍。

二、解决农村土地制度问题对策措施

专家提出 “土地法律制度的根本目的，是对土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象，是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。”④ 因此，要想解决当前中国农村土地方面的有关土地归属、土地利用、耕地保护、农地流转等方面的问题，必须对农村土地制度进行改革。

特别说明 对于农村土地制度改革问题，有关学者、专家都曾提出了多种意见，要求实行农村土地国有化、私有化、多种所有权并存，或强调以土地利用为中心的土地权利制度的意见。各抒己见，各有见地。但是，“在土地问题上，中央政府非常重视保持原有法律政策的稳定以及保护农民的土地权益”。因此，作者也非常谨慎地对待这个农村土地所有权制度改革的议题。在本文所提出的“要求取消农村集体土地所有权制度” 的思路及其相关对策措施中，一是把握在遵循现行的农村土地法律政策的大政方针框架之内，强调通过“先征后用”的途径方式逐步地取消农村集体所有土地的思路；二是非常注重以顾及和保护农民土地权益为宗旨；三是也非常注重对土地资源的保护和有效利用。另外，对于本文所提出一些对策措施不再作具体论证。

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（一）“先征后用”，逐步取消“农村集体”所有土地。

1、实行农村土地“先征后用”制度。就是将农村中需要长期流转的农用地、建设用地(包括宅基地)和未利用地都纳入征收范围，实施先由国家征收（征用）④ 王卫国：《中国土地权利研究》中国政法大学出版社1997年版，第3页。⑤ 陈锡文，《新华网》，2012年02月02日 后，经过一定的土地整治和权属完善程序，实行有偿使用方式向需要长期使用这些农村土地的单位和个人推出。

2、逐步取消“农村集体”所有的土地。在遵循现行国家土地制度的大政方针框架之内，通过“先征后用” 的方式，国家将“农村集体”或“农民集体”所有的土地逐步征收为国家所有，以此方式逐步地减少“农村集体”所有的土地，最终实现我国城乡土地统一的国有化管理体制。

3、“先征后用”的几种农村土地类型：

（1）凡是愿意长期流转的农村土地，都实行“先征后用”制度（注：主要是为了保障长期流地农民的利益），先由国家征收，实行有偿使用方式，由需要开发利用的单位或个人一次性交付征收农民土地的补偿安置费后，依照合同约定取得该农用地进行农业生产。

（2）对不宜采取农村家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用土地，先由国家征收，并进行整治后，实行有偿租赁使用方式，依照合同约定由需要开发利用的单位或个人租赁或承包。

（3）、属于“农民集体”所有的废弃地、灾毀地，也实行“先征后用”的方式。先由国家征收，并进行整治后，以有偿出让或租赁承包方式由需要开发利用的单位或个人长期租赁或承包。

（4）需要流转的农村建设用地，由国家征收后，纳入城市土地的管理机制进行管理。属于违法用地的，由国家征收后，根据土地利用规划用途进行整治、复垦后，实行有偿出让或租赁承包方式；属于“农村集体”经济组织使用的且暂不流转的，继续保持原土地所有性质不变。

（5）需要流转的农民房屋宅基地，属于想永久离开农村并放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，其房屋宅基地先征收为国有，房屋及其宅基地转让事务由农户与受让人协商一致后转让；对于不放弃务农和集体经济组织成员身份的农户，房屋宅基地继续保持原土地所有性质不变，其它事务由农户与承租户协商一致办理。

（二）“以征代流”，实现物权意义上的土地权益。

1、实行“以征代流”制度。农民将自己不愿意耕种的承包土地通过被国家征收程序，一次性得到足够的征地安置补偿费，代替原来的土地承包流转租金，以换取和兜底解决流地（失地）农民的社会养老保障。

2、实现农村土地物权意义上的使用权权益。通过“先征后用”，以有偿使用方式取得的农村土地及地上物的单位或个体经营者，只要严格依照土地合同约定方式使用，经过一定（短期）年限的开发利用后，其土地使用权可以转让，出租和抵押。

3、农民要求以地养老，转让自己的承包地或者自留地（山）或宅基地（房屋）时，有关土地收益应先缴纳个人的养老保险和医疗保险。对于完全失地农民的土地收益尚不足缴纳其养老保险和医疗保险部分，由政府统筹补贴解决。

（三）“以城带乡”，鼓励城市生产要素流向农村。

1、建立城乡生产要素流通机制。设立农村土地一级市场，吸引和鼓励城（市）镇富余人员和社会闲散、沉积资本到农村投资，从事农业劳动、农业开发、农业生产经营和在农村定居生活。

2、建立农村投资者权益保障机制。凡到农村长期投资农业开发的单位和个人，应当统一由政府与其签订土地使用权合同，其土地权益应受到有效的法律保障。

3、鼓励发展农村第二、三产业。通过“先征后用”方式吸引城市工商者到农村购买农村土地使用权，建立农业生产、农产品初加工、农产品流通、农村社区服务和农村金融等农村社会化的服务型企业。

4、到农村长期进行农业生产和农业开发经营的投资者和劳动者，应当享受当地村民的政治待遇和其它政府对于农业补贴的相关政策。

（四）“两委”改“两制”，改革农村土地经营管理体制。

1、改革农村土地的现行经营管理体制。逐步取消农村土地经营管理的村集体经济组织或者村民委员会的“两委”干部一言制，改为农村土地的“股份制”和用地“合同制”的自我经营模式。

2、创建农村土地的自我经营管理机制。对于通过各种形式取得农村土地的单位或个体（承包经营者），均实行农用地合同制管理使用。依照土地使用合同约定的条件和要求，保护土地，自主经营和开发利用农村土地。

3、提高土地资源的有效利用和保护。稳定现存的本集体经济组织内部成员的土地承包关系和流转关系不变。由政府指导和扶助农民转变农业经营方式，一 是鼓励农民将承包土地向先进科技和先进生产手段的企业流转；二是发展农户自己联合与合作经营；三是将承包土地换取养老保险，由国家征收后，选择先进的企业或个人进行农业生产和农业开发。

4、实施合理的政府农业补贴制度。对于政府实施的农业、粮食、自然灾害救济、农业结构调整、农业环境保护等“三农”补贴，应当与农村土地的合理利用和保护相结合，通过用地合同制度具体落实到每个土地使用者单位或个体。

（五）“城市反哺农村”，建立农村土地收购整理储备服务机制。

1、将城市的土地收购、整理、储备机制引向农村，与农村土地合二为一。实现城乡土地的相互补充、相互依赖、相互促进的统一的城乡土地的用地供地机制。

2、鼓励城市资本投资农村土地的收购整理储备机制，将农村土地资源转变为农村土地资产，解决农村融资的瓶颈问题。

3、储备机构应将农村集体（农民）自愿长期流转的农村土地全部纳入收购整治储备范围，承担和完成对农村土地的征收和补偿，规划和立项，权属确认和登记发证工作，并通过农村土地一级市场向城乡社会推出。

4、对于拟收购的每一块农村土地，应当对其的土地权属、位置、面积、现状、占有等情况调查清楚，明晰产权，并通过征询村民代表意见的流程后进行收购，并进行权属登记发证。

作者单位： 杭州市国土资源局

2012年5月28日

第三篇：我国农村土地流转和规模经营的思路与对策

济宁市农村干部学校

村 官 毕 业 论 文

论文题目：我国农村土地流转和规模经营的思路与对策学生姓名：年 级：所在县区：指导教师：

靳名星 农村干部学校09级3班 曲 阜 市 牛洪华 职称 高级讲师

2011年5月10日

我国农村土地流转和规模经营的思路与对策

学 生：靳名星 专 业：经济管理 指导老师：牛洪华

摘要：我国农村土地流转是市场机制作用与政策推动的结果，目前正呈现出流转形式多样化、经营主体多元化的特点。从国内各地的实践看，土地流转通过市场机制推动了农村土地资源的有效配置，规模化经营加快了农业和农村现代化。同时，现行的农村土地流转及规模化经营实践还阐释了它在保护国家粮食安全、稳定现行土地制度、持续增加农民收入，促进农村劳动力合理布局和推动农业现代化生产等方面的重要意义。关键词：农村土地流转；市场机制；规模经营；粮食安全；农民增收

前 言

农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下将土地经营权从承包权中分离出来，转移给其他农户或经营者，即农村承包土地经营权的流转。对于我国的农村土地流转问题，从家庭联产承包责任制开始实施起，中央就一直高度重视。1984年中央1号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手，2002年颁布的《农村土地承包法》把土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，鼓励转包、出租、互换、转让、股份合作等土地流转形式，支持农业的适度规模经营，《决定》为农村土地流转提供了政策指向。可以看出，中央针对农村土地流转的精神与政策是明确的、连续的，而且是随着农村经济发展逐步完善的。

1、我国农村土地流转的现状 自家庭联产承包责任制开始实施起，我国农村的土地流转就已出现。近年来，农村土地流转在市场机制与政府推动下发展很快，虽然土地流转的规模不易统计，从山东济宁地区以及全国其他地区的形势来看，我这农村土地流转现状可归结为以下几种情况：

1.1是流转形式多样化。

从目前看，我国农村土地流转的主要形式是转包和租赁。从发展趋势看，土地入股，股份合作社等形式发展较快。“土地入股”由于既保障了农民的土地承包经营权，又使农民通过租金、薪金、股金等多种形式增加了收入，因而越来越被农民所接受。

1.2是经营主体多元化。

农村土地经营主体正发生着由农户单主体向城乡单位、企业、业主等多种成分的转变，越来越多的农业科技人员和拥有资金，管理优势的现代企业参与到农村土地经营之中。由土地流转而带动的产业转移、资金转移、技术转移在相当大的程度上整合着城乡资源，促进着城乡一体化和现代农业的发展。

1.3是流转动机现代化。

免征农税前，集体和农户进行土地流转的主要动机是为了完成税费征收上缴任务，避免土地撂荒。现在流转的主要动机演变为如何增加收入扩大种植规模。特别是随着国家对农业投入力度的加大，新增流转面积主要流向专为大户和产业化龙头企业，流转形式以租赁为主，租金形式以收取现金或粮食折价为主。流转的土地以经营高效农业项目为主，推动了农业结构调整。

从全国的土地流转现况看，至少说明两点：一是随着农村经济社会发展的多元化，土地对于农户的生产功能、经济功能、保障功能出现了分化，土地流转已经由潜在需求 变成了现实需求。当然，这种需求具有地区差异。二是在土地流转的需求下，建立土地流转市场，规范土地流转行为，维护农村土地制度，已显得非常必要。

农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层体制，是符合我国农业生产特点的农村基本经营制度。但是，农业经营规模小、组织化程度低、是符合我国农业生产特点的农村基本经营制度。但是，农业经营规模小、组织化程度低、比较效益差的问题已成为制约我国现代化农业发展、增加农民收入的重要瓶颈。基于这一认识，“十二五”规划纲要提出要坚持和完善农村基本经营制度。加快发展现代农业，就要加快转变农业发展方式，创新农业经营形式，发展土地适度规模经营。

2、我国农村土地规模经营的条件

目前，我国农村推进土地适度规模经营的条件已基本具备。一是农村经济中非农产业比重增加，非农产业收入在农民人均纯收入中的比重超过七成。二是大量农村劳动力转移到二、三产业和城镇就业。三是农业生产的综合机械化水平提高，2010年，全国农作物耕种收综合机械化水平达到52%，农业生产进入机械作业为主的新时代。四是农村合作医疗，养老保险等社会保障体系初步建立，新型农村合作医疗制度全面覆盖农村地区，参保人数达8.35亿，参保率达95%，新型农村社会养老保险试点稳步推进，覆盖农业人口约1.8亿。

近年来，土地适度规模经营有了一定程度的发展。2009年，我国耕地流转面积达到1.5亿亩，占家庭承包耕地面积的12.4%。但是，由于农村土地流转机制尚不健全，土地适度规模经营发展迟缓。因此，需要创新土地流转机制，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场。

3、我国农村土地流转的市场作用机制

通过对现有资料的总结和实地的考察，我们发现，市场机制正在从以下几个方面发挥着对土地流转的调控作用：

3.1土地流转通过土地流转服务中心发现价格，推动了土地资源的有效配置。

合理的土地流转价格会促进土地资源的有效配置，目前国内成规模的土地流转都是在一个公开、公平、高效、竞争的土地交易市场体系上进行的农村土地流转的相关信息均在相应的土地流转服务中心统一公开，受土地流转服务中心监督，确保了土地流转价格的真实性，土地流转的供求集中于土地流转服务中心，市场流动性强。土地流转价格反映了真实的市场供求。

3.2土地流转以有形市场为平台，降低了流转中的交易成本

实践中国内农村土地流转成规模的县市大都投资建立了土地交易大厅，交易大厅建立的土地交易信息系统用于收集和存储土地流转信息，包括土地面积、期限、价格、土地位置、农户信息等，交易大厅将这些信息进行汇总，并在当地统一发布，依托土地交易大厅，当地土地流转信息能够及时、准确、全面的传递出去。土地交易大厅供有标准的、统一的土地流转合同文本，只要土地流转申请者符合土地流转要求，均可获得免费的土地交易合同，这也降低了土地因签订合同而产生的成本。可以看出，通过土地交易大厅这个“有形市场”，不但降低了土地流转中的交易成本，也提高了土地流转的效率。

3.3土地流转以制度规范为约束，减少和控制了流转双方的矛盾纠纷。

为提供土地流转的可循依据和政策保障，许多地方政府专门出台了“推进农村土地 承包经营权流转的实施意见”或具有类似精神的文件。这些地方文件的出台有利于规范农户的土地流转行为，确保农村土地流转市场的健康有序。“地方文件”一方面要求要设立与农村土地流转相关的法律与政策咨询机构，使农户充分认识到土地流转的合法性与政策支持，详细了解土地流转的法律程序，杜绝农户间的“私下流转”和“不规范流转”现象。另一方面，“地方文件”对土地流转程序做了严格而详尽的规定，要求土地供求双方需向土地流转服务中心提出申请并进行登记，流转双方在土地流转市场经平等协商达成一致意见后须签订土地流转合同，并由经管部门进行见鉴证。不仅如此，有些地方还成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，并建立了相应的仲裁庭或土地承包纠纷调解小组，这些机构共同形成了完整的土地流转纠纷调节处理机制，经过制度规范的土地流转，对于减少和控制流转双方的矛盾和纠纷有很大作用，切实保护了流转双方的切身利益。

4、我国农村土地流转与规模经营的实际效果

从家庭联产承包责任制开始出现农村的土地流转现象到今天，土地流转已走过三十多年的历程，在实践中，土地流转已经显现出其存在的合理性，也回答了人们对他的质疑和疑问。

4.1土地流转能否保护国家粮食安全

农村土地流转的根本目的在于通过改变目前传统农业的生产方式，获得土地适度规模经营，促进现代化农业的发展，实现增加农民收入和维护国家粮食安全这两大目标。要维护国家和粮食安全。就必须确保在土地流转的过程中耕地的数量和质量不下降，农业土地的用途和性质不变更，从而确保粮食的生产能力不被削弱，据人民日报报道，2010 年小麦、玉米、水稻全面增产，我国粮食总产量达到10928亿斤，比上年增加312亿斤，增长2.9%，实现半个世纪以来首次连续七年增产，粮食产量连续四年稳定在1万亿斤以上；粮食播种面积达到16.48亿亩，比上年扩大1329万亩，实现半个世纪以来首次连续七年增加：亩产达到331.5公斤，比上年提高6.9公斤，再创历史新高。实践证明，土地流转绝对能够保证国家的粮食安全。

4.2土地流转能否持续增加农民收入

在土地流转和规模经营的实际推行中，我们可以总结出农民收入增加途径主要体现在以下几个方面：是土地流转可以使农地使用权向种田能手、规模经营者、集约经营者集中，弥补分散经营的陷，实现土地的规模经营，相对于土地的分散经营，土地规模经营，土地规范经营有利于高新技术和大中型农业机械的推广和运用，有助于降低农产品的单位成本，从而提高农业经济效益，土地规模经营还可以避免家庭联产承包责任制下农业生产固定资产的重复投资。二是土地流转重新配置了土地资源，催生了农业龙头企业、专业合作社、种养大户等农业经营主体的产生，并进一步吸引他们投资经营农业。现代农业生产经营主体的出现提高了农业的产业化水平，增加了农业经营效益，并推动了周边农户农业经营性性收入的提高，一些流出土地的农户被“返聘”到龙头企业，专业合作社等务工，增加了劳务性收入。三是土地流转可以通过转移农村剩余劳动力，增加农民在二、三产生的收入。

4.3土地流转能否稳定现行农村土地制度

我国现行的土地制度是“农村土地由村所有，也可由乡村和级所有”，即农村土地归集体所有，但土地所有权不能由集体转让与买卖。由于农村土地所有权的框定，农村 土地经营权的流转就显得十分重要。党的十七届三中全会和2009年中央1号文件对新时期的农村土地政策作了规定：加强土地承包经营权流转管理和服务。建立健全土地承包经营权流转市场；按照依法、自愿、有偿原则。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。发展多种形式的适度规模经营：有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，从全国实践看，现行的农村土地流转遵循了党的十七届三中全会和2009年中央1号文件精神，没有改变土地集体所有性质，没有改变土地用途，没有损害农民土地承包权益，如租金、股份分红等。土地流转赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，从发展的角度稳定了现行农村土地制度，遵循了中央切实维护农民权益的要求。

4.4土地流转能否促进农村劳动力的合理布局

在原有的土地制度下，农民的土地无法流转，加之户籍制度的严格限制，农村剩余劳动力得不到有效转移，这势必导致农村劳动力的确合理分布。然而，土地流转则促进了农村劳动力的合理布局。一方面土地流转通过促进农业产业化的生产，进而使得农村劳动力除了从事农业的生产经营活动外，还从事农业农产品加工、营销、配送、服务等农业产业化链条行业，使农村劳动力的内部分布趋于合理；另一方面，土地流转还可以使农村剩余劳动力转移到二、三产业中，促进农村劳动力的农业产业外部斩合理布局。此外，农村劳动力转移还加速了我国的城镇化水平，这些都有力的阐释了土地流转对促进农村劳动力合理布局的积极作用。

4.5土地流转能否推动农业现代化

发展农业现代化需要规模化、集约化经营，大力提高设施农业水平均转变传统的农 业增长方式。土地的合理流转和适度集中经营正是发展现代农业的客观要求。由于我国农村实行的家庭联产承包责任制以满足和解决温饱问题为目标，客观上成为了发展现代农业的束缚，这也是我国农业必须迈出或要改革的一步，这一步既是思想的变革，又是体制的变革，实践中，通过土地流转，各地农业生产正在逐步改变。一家一户分散经营的状况。现代农业的生产模式正在加速显现。在土地流转的推动下，各地正逐步形成优势农产品产业带，特色农产品得到了强化，通过引入农业龙头企业、培植农业主导产业，建设农业产业园区，充分利用农村剩余劳动力等途径，各地的农村土地资源变成了财富，客观上壮大了农村集体经济。

推进农村土地使用权流转是稳定和完善家庭承包责任制，实现农业适度规模经营，提高农业竞争力的客观要求；是加快农业和农村经济结构调整，实现农业增效、农民增收各农村稳定的必然选择；是提高农业劳动生产率和实现农业现代化的必由之路。实践上全国各地正因地制宜顺应农户对土地流转时需求，积极稳妥地推进农村土地使用权健康、有序流转。土地流转优化了土地资源配置，提高了土地利用率、产出率和农业劳动生产率促进了农业结构的调整，增强了农业竞争力，推动了农业现代化生产，但也应当指出，土地流转的模式、规模、速度、效果在全国各地差别较大，不同地区应根据自身的经济环境与特点，因地制宜地探索具有地方特色的土地流转制度。

参考文献

[1]田静婷，我国农村土地流转问题研究述评，经济纵横2010.3 [2]方志权，农村土地承包经营权流转市场运行机制研究，科学发展观。2010.4

第四篇：建立农村土地流转机制的思路与对策

【摘要】土地家庭联产承包责任制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。加速农村土地流转工作若处理得好的话，可以加速城镇化，集中土地发展规模种养植，提高居住环境、收入、教育、医疗、环保等水平。本文分析了我国当前土地流转的现状，以及存在的问题，并提出了自己的思路和建议。

【关键词】土地流转；现状；问题；思路和建议

上世纪七十年代末开始农村实行土地家庭联产承包责任制是一项没有完成的制度改革，没有解决农村土地所有权问题。农村土地无论是流转的方式、流转的范围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小。加之农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，城乡贫富差距不但没有缓解，还有拉大的趋势。世界银行研究指出，人均gdp小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均gdp大于1000美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。根据国家统计局统计，至2008年底，我国人均gdp以上3000美元，因此加速农村土地流转工作已有了客观的经济基础，若处理得好的话，可以加速城镇化，集中土地发展规模种养植，提高居住环境、收入、教育、医疗、环保等水平。

一、现阶段农村土地流转状况

（一）农村耕地流转的特点

1.流转进程趋于加快。为了进一步加快流转进程，一些地区作了不少新探索。

2.流转主体趋于多元。一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作经济组织等也参与了农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体。

3.流转形式趋于多样。随着流转主体的日趋多元化，流转的形式也出现多样化趋势。由过去以转让和互换为主的流转，逐步转变为多种形式并存的状态。

4.区域差异趋于扩大。由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现明显的区域分布不平衡态势。

（二）农村建设用地流转的现状

现在，我国大部分地区关于农村建设用地流转所采取的措施主要是依靠国土资源部2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》文件来执行，《办法》中的土地增减挂钩是指：依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

目前，各试点地区正在积极探索增减挂钩的长效机制。主要办法是农村目前实行“双置换”，要求农民用承包地换城镇户口和社保，宅基地换楼房。

二、土地流转中存在问题分析

（一）农村土地集体所有权归属不清是影响当前农村土地流转的制度障碍

《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，《土地管理法》第8条和《农业法》第3条重申了这一点。但对“集体所有”的解释，各种法规的界定不一，导致农村集体所有土地产权归属不清。这种情况下，村支两委和社干部在农村土地流转中管理“越位”现象时有发生，使农村土地流转难以真正按效率优先的原则优化组合。有的部门为了增加乡、村集体经济收入和干部福利，抑或作为地方政府的“形象工程”，随意改变土地承包经营关系，让工商企业和经营大户进入农业，以强制性手段和较长的租赁期限，承租大量耕地进行规模开发，忽视了农民的主体地位，侵害了农民的利益。

（二）农村土地流转监管落后

现在我国直接面对农民的乡镇一级政府基本没有行之有效的土地流转管理制度，没有真正指导、服务土地流转的中介组织，相关管理部门和人员因为身兼多职无法履行这方面的管理职能，使农村土地承包经营权的流转处于一种无序、失控状态。

（三）土地流转不规范，引发的土地纠纷持续不断

一是流转主体混乱。农村土地流转通常牵涉业主、农户和乡镇村社基层组织三方，业主通常是找到村社，村社将业主的流转意愿转告农户，然后由农户委托村社与业主签订流转合同，农户实质上并未与业主直接发生关系，村社在合同中究竟是居间地位还是行政指导地位不明晰。二是流转行为自由随意，不规范。主要表现为自行流转的多，报批准、报备案的少；口头协议多，书面协议；协议内容约定不规范、不明确的多，规范明确的少。三是土地流转后随意改变用途。一些租赁业主不按合同约定使用土地，随意改变土地用途，甚至严重违背基本农田保护“五不准”的规定，借地堆物、违章建房等投诉时常发生，更有甚者，还占用耕地堆放建材、砖瓦、垃圾等，给日后土地复耕、地上附着物的处理工作制造了诸多不便，很多农户对此不满，引发纠纷。

（四）土地流转过程中强制现象时有发生

土地流转的实行应该是建立在农民自觉、自愿的基础上。但是在现实的实施过程中，这项政策往往是在外力的推动下强制实行，很多农地被强制流转。从一些地方的新民居工程看，政府将置换出来的建设用地，全部归政府支配，宅基地的原主人并未分享到土地升值后的收益。这种强制驱动的土地流转是建立在损害农民利益的基础上的，有人甚至称其为“新征地运动”，而在没有完善的社会保障和健全的就业制度的保证下，这种强制流转将会产生一群没有土地、没有工作、没有保障的“三无人员”。集中住进楼房后，农民生活就会陷入商品化的世界，比如煤气、暖气、水、治安等收费以及因无法喂养家畜等而必须购买食物，这会大幅提高农民日常生活成本并得以固化，显然与农民不稳定的收入存在冲突，增大了生存压力。此外，大部分农民仍在务农，高层楼房导致农产品、农具无处安置并且与农地距离遥远，增加了农民务农成本与麻烦；在收入不稳定的巨大生活压力下，可能会造成诸多社会问题，从一些调查中可以发现，现在农村引发冲突的问题主要就是土地流转问题，约占总体数量的60%以上。

三、农村土地流转思路与政策建议

（一）土地流转的思路

经过深入调查和慎重思考，课题组认为长期来看进行农村土地流转的思路应该是：建设用地增减挂钩和产业集聚区、农村专业化合作社建设为主的经营模式同步发展，必然会促使新农村建设走向可持续发展，二者为辩证统一的关系。

1.稳步推进农村城镇化改造。城镇化作用：（1）使农民集中居住，便于组织化；（2）可以改善居住环境，做到居住环境优美；（3）可以置换出相当数量的建设用地，便于发展二三产业，满足农民的就业要求；（4）可以使复垦的土地连方成片，便于农业产业化经营；（5）可以从土地出让中获取增值收益，为农业的产业化经营和其他产业的发展提供资金支持。

但是，发展城镇化并不仅仅是让农民上楼，更重要的是要让农民享受到发展的成果，换言之，政府不仅要“授之以鱼”，也要“授之以渔”。而发展农村专业化合作社恰恰可以满足这一要求。这也就是中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见中强调扶持农民专业合作社和龙头企业发展的原因所在。

2.发展各类农民专业化合作社。发展农村合作经济组织是普遍通行于世界各国尤其是发达国家的做法。

农民专业化合作社具有以下作用：（1）可以大范围地解决农民的就业问题，其他形式的土地流转都要很多缺陷。如转包、转让、出租等，并不能解决在家务农人员的就业问题，也不能保证农民的持续增收。一些企业利用村庄整治与新农村建设的商机，与村集体联合开发农村土地，农民得到了一定的土地增值收益，但农村的发展、农民的命运全靠企业经营，因而注定要经受更多、更大的风险考验。（2）农民专业合作社的建立，可以提高农民的组织化程度和民主管理水平，是全面建设社会主义新农村小康社会的推动力量。（3）农民专业合作社的建立提高了农民科技文化素质，是社会主义新农村精神文明建设的原动力，是构建社会主义新农村的重要基础。（4）可以持续提高农田水利建设和小城镇的公共设施建设，让农民享受到更多的福利。（5）可以提高农业生产的科技含量和应对市场的话语权。（6）可以保障食品的安全和质量。

（二）政策建议

1.引导农民建立规范的合作经济组织，促使农业向规模化、产业化和科技化方向发展。政府应进一步加强在金融、政策、法律和环境等方面的支持力度。使合作社能够逐步健康的运营起来。完善农村社会化服务体系。加快农业技术的攻关和成熟技术的推广，从生产到销售的环节，帮助转入合作社的农民经营带来的困难，为农村土地市场发育提供良好的外在环境。

2.积极引导，循序渐进。应该认识到，新农村建设是一个长期而又复杂的系统工程，不可能一撮而就。政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行农村土地承包经营权流转，从中获取超额利润的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，缺乏服务规范机制的“缺位”行为。要坚决从农村土地承包经营权流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好农村土地承包经营权流转的宏观调控。一是制定土地利用总体规划，控制好农村土地承包经营权流转总量、结构和动态平衡，引导农地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构，为农地流转提供信息、中介、登记、公证等服务。三是监督农地流转的程序、流转合同是否规范合法。四是强化耕地保护，依法查处巧立名目改变农地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补平衡。五是制定优惠政策，积极扶持吸引专业化合作社和农业产业化龙头企业对流转农地进行农业产业规模化经营开发。

3.坚持依法、自愿、有偿的原则。应当坚持以下几点：一是依法流转、规范有序。土地流转必须不折不扣地执行有关法律法规和中央政策。村组的决议和村规民约，只能在法律法规和中央政策许可的范围内制订，与其相抵触的，应予以纠正。二是自愿选择、互利有偿。在土地流转的过程中，决不允许用行政手段强行流转，也不得指定流转对象、数量、期限、租金等。集中成片流转的，须征得涉及农户的一致同意，或通过农户认可的换地等办法解决。由乡村集体经济组织引导的土地流转应当公开透明，不准搞“暗箱”操作。三是注重条件、因地制宜。土地流转需要一定客观条件，不能刮风，不能下指标，不能不顾经济发展水平采取搞运动的方式强制推行。四是市场导向、优化配置。要充分利用市场竞争机制，注重效益优先，强化市场配置资源的宏观引导作用。鼓励土地经营从低效益向高效益转变，逐步发展适度规模经营。五是思想教育、更新观念。农民长期生活在农村，祖祖辈辈都依靠土地为生，因而从事非农产业的思路不开阔，怕担风险。为此必须保持足够的耐心，循循善诱。典型示范最有说服力，让农民看的见，摸得着，可信度强。

4.推行集中流转，促进土地资源的优化配置。农地流转的重要目标就是扩大经营规模，实现适度规模经营，提高土地产出率和经营效益，实现土地资源优化配置。因此，任何方式的农地流转都必须立足于土地资源优化配置。逐步改变以往一些地方无序零星流转、分散开发的状况。通过积极引导和协调，实行农地的集中流转和连片开发。5.建立土地整理后农村土地流转市场，规范土地流转外部环境。

（1）科学测算土地整理后农村土地地流转价格。要加强土地价格的评估工作，在充分考虑地价构成因素的基础上，对农用地进行分等定级、科学评估，确定土地的基准价格。以基准价格作为农用地流转价格的参照依据来确定具体地块的标定地价。（2）优化土地市场发育的外在条件大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移，使一部分人真正放弃土地，而不是抛荒、低效益耕种，从而促进土地流转。当前要切实加快乡镇企业的制度创新和经营方式的转变，提高企业的整体素质，积极主动地以国内外市场需求为导向加快产品结构的调整。同时，要加快产业集聚区和新型小城镇的发展，促进农业剩余劳动力的更大规模转移。

6.发展土地整理后农村土地流转的中介组织。要积极探索建立与行政脱钩的、市场化的社会中介组织。农村土地承包经营权流转中介服务组织要通过搞好农村土地承包经营权流转供求与价格信息发布、收集和发布农村土地承包经营权流转市场价格，按照市场供求关系合理确定农村土地承包经营权流转价格标准。建立农村土地承包经营权流转储备库、进行项目推介、规范农村土地承包经营权流转程序、指导办理流转手续、协调各方关系，做好流转后的跟踪服务等，促进土地的有序流转。在充分保护与代表农户利益的前提下，实现农村土地承包经营权流转市场供求双方的有机衔接，从而为农村土地承包经营权流转目标的实现提供所需要的各种服务。

参考文献：

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第五篇：浅谈农村土地流转的问题与对策

浅谈农村土地流转的问题与对策

关键词：土地流转 制约因素 制度 农民权益

论文摘要：对国内较新的关于土地流转的研究进行综述。主要侧重于土地流转制约因素方面的研究成果，以期能为进一步全面开展土地流转制约因素方面的研究提供方向。

新成立以来，我国的土地制度一直在不断地和完善。从最初土地改革废除封建土地所有制，建立农民土地私有制，把土地按农村人口平均分配，到农业合作化和人民公社化，逐渐整合土地和生产资源，再到包产到户，家庭联产承包经营，实际上是一个不断探索、不断适应社会生产力发展的过程。随着市场的发展，家庭联产承包经营也逐渐呈现一些弊端，一种更新的生产关系也应运而生。农村土地流转，全称为农村土地承包经营权流转，是指农民将其土地承包经营权按照“依法、自愿、有偿”的原则转给其他个人或组织用于农业经营的行为。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。

当今中国社会正在加速转型，以解放农民、解放土地为核心的农村经济改革继续深化，包括让数以亿计的农民变为城镇人口、将农民所有的土地经营权变成可自由流通的产业等。此时，土地使用权流转问题，主要是农村集体所有土地的承包经营权流转问题，从理论到实践都成为迫在眉睫亟待解决的问题”。只有全面分析并研究农村土地流转的制约因素，才能从根源上找到推进土地流转顺利进行的方法与策略，关于土地流转制约因素方面的研究是非常广泛的。1 农村土地流转的普遍制约因素

1．1法律和各种制度与机制的不健全

现阶段阻碍农村土地流转的因素，国内的很多研究者有一些共识，首先是法律和各种制度的不健全，导致有些行为不能得到法律的约束和保护。文新(2009)在“我国农村土地流转存在的问题及对策”中提出农村土地流转在立法层面政策不完善。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》(2004年修正案)第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。从该规定看，农村土地所有权的主体是集体所有。这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。

结合《土地管理法》第十条的规定，“集体”一共有3种：村农民集体、乡(镇)农村集体、村内两个以上农业集体经济组织。可以说，这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清，导致损害农民土地承包经营权的事件时有发生。王仲修(2009)同样认为法律范畴不健全，尤其是土地承包经营权流转合同普遍存在不合法、不规范的现象，以及土地流转中的违法、违规问题都是当今农村土地流转中存在的重要问题，阻碍着农村土地流转的顺利进行。同时，还提出除了土地流转本身法律保障不足以外，社会保障制度的滞后也是阻碍因素之一。我国农村社会保障体系建设滞后，农民对土地流转存在后顾之忧。现阶段在我国农村，土地还发挥着农村社会保障的重要作用。李毅、赵兴罗(2009)从经济学的角度研究土地流转困难，同样提出制度不健全阻碍土地流转。社会保障制度包括失业保险、养老保险、医疗保险、最低生活保障等，而在农村社会保障不尽完善的情况下，土地充当着社会保障的角色，发挥着社会保障的效用，当农

民兼业从事非农生产时，尽管失去非农就业机会，农民仍可返乡从事农业生产以获得农业收入，这时，农村的土地成为他们最后的也是最基本的保障。刘晓霞、周军(2009)也认为在土地流转过程中由于缺乏规范和有序的管理，出现了损害农民利益等各种问题。目前，规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相应的法律法规也没有具体的规定，致使不少农户私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，一旦出现纠纷很难进行调节。

1．2农民权益得不到保障

农民权益得不到保障，农民进行土地流转的积极性不高。农民的权益涉及是多方面的，诸如经济权益和再就业权益，这些权益得不到保障，不仅阻碍土地流转，也危害社会稳定。肖富义(2009)认为土地流转存在一定的盲目性，一些地方借土地流转损害农民权益。涉及农民“失地”、农民“身份”和农民“失业”问题，以及农民流转土地后，其就业、生计、医疗、和养老保险等一系列问题如何保障，尤其是当前受危机影响，大量农民工返乡，使得这些问题更加突出，处置不当，不仅影响已开展或正在进行的土地流转，甚至可能危及社会安定。陈亚东、刘新荣(2009)认为农民利益得不到有效保障是现阶段农村土地流转存在的主要问题之一。主要表现在一是少数地方把土地流转作为增加村组集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转，损害农民的利益。二是农民应得的流转收益存在较大风险。徐凤真(2007)认为农民从土地流转中得到的利益不够补偿因流转而损失的费用，所以农民不愿意流转造成流转困难。一般来讲，高风险总是伴随着高收益，但我国农业生产的比较效益和劳动生产率却显著低于其他产业。土地流转所引起的收入流增加很小，甚至不能补偿交易和执行交易的费用。土地价值太低，农民靠种地不可能发家致富，所以无人愿意种地。但除了种地，农民其他选择很少，很多农民“不愿种地，又不得不种地”的无奈，也间接限制了农地的流转频率和规模。另外，有些学者对于制约因素研究比较细化，宋山梅等(2009)提出农民对于协议规范化以及协议内容不了解，导致利益受损。农户进行农地流转时，一般都没有书面合同，大多为口头协议。协议内容的不完整是导致土地经营权流转后产生纠纷的根源，将会给土地经营权的稳定有序流转带来严重的隐患，而农户对协议内容的不了解会加剧纠纷的产生。汪恭礼、汪立祥(2009)则认为由于土地流转还没有形成完善的市场体系，缺乏一个连接流转双方的中介机构，致使土地供求双方的信息受阻，延缓了土地流转进程。

出现流转纠纷时，也缺乏有效的仲裁机构进行调解、仲裁。刘韶华(2009)与汪恭礼、汪立祥(2009)同样提到了流转中介的问题，刘韶华(2009)认为土地流转信息不畅通，服务机构缺乏。在土地流转市场体系不完备的前提下，信息供求机制、反馈机制等未建立，土地交易信息闭塞，土地流转服务机构不健全，加上社会团体、个人、中介机构很少参与土地流转，土地流转信息不畅通，造成了“要转的转不出，要包的包不到”的矛盾局面。陈亚东、刘新荣(2009)针对土地流转资金缺乏提出自己的观点。他们认为大面积承包土地从事农业开发需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租金支付。目前，从事农业开发的业主真正有实力的并不多，加之现行政策限制用流转的农地、临时建筑及在耕地上新建的厂房作为抵押物向银行融资，致使无法到银行贷款，项目开发受到极大限制。另外，也有研究人员把诸如流转市场渠道不畅、耕地流转难度较大等作为土地流转亟待解决的制约因素。农村土地流转的地域制约因素差异研究

国内许多学者针对地方不同农业基础和农业水平下的土地流转，提出了许多具有借鉴意义的制约因素。

张富杰(2009)和赵建成(2009)在分别研究贵州省和河北省县级土地流转中都提到了农民流转意识淡薄的问题。张富杰(2009)在实际土地流转过程中，农户对土地依法流转的意识淡薄，随意性和不稳定性较大，对土地流转的有关法规缺乏必要的了解。赵建成(2009)提出由于地域限制，农民思想保守，社会保障滞后，信息闭塞，欠发达，绝大多数农民仍主要依靠土地作为生活来源，因此一定程度上限制了土地流转。

有些学者认为流转后收益偏低也是造成土地流转困难的原因，孙运锋(2009)在研究河南农村土地流转个案中指出目前无论是村集体组织还是自发的土地流转，农户流土地后，尽管收入水平有所提高，但农户总收入中来自流转土地租金所占的比例偏低。周意珍(2009)研究汀西省上饶市土地流转个案巾同样提到了流转价格偏低，流转不对农民产生较大的吸引力。研究指出廉价性租用，缺乏合理的定价机制，与其他省水平相比价格偏低，且明低于正常的土地年化收益，有些地方还出现较高比例的无偿流转。流转价格偏低然无法对农民产生吸引力。也有许多学者认为土地流转后，劳动力转移安置问题困难。李红艳、孔令华(2007)在研究吉林省农村土地流转问题巾就提出劳动力转移条件滞后，制约了土地流转。主要表现在：劳动力素质低，就业空间小；农民工再就业环境不理想；外出从业组织化程度较低。黄玲(2007)在研究三峡库区农村土地流转巾也同样提出了无地农民的再就业问题。由于库区规模小，吸纳劳动力有限，加上青壮劳动力大多已经进入二、三产业，能流转出土地的农户多是“386199部队”(妇女、儿童和老人)，再就业难度非常大。讨论

造成农村土地流转困难的制约因素是多种多样的，既存在普遍的共性制约闪素，也存在特殊的制约因素，只有结合各个地区实际情况全面分析土地流转的阻碍素，才能更好地推动土地顺利流转。所以，土地流转应该循序渐进，不能盲目冒进。在尚未给农民提供安全保障、尤其是在当前金融危机的环境下，加快土地的流转，使土地集巾成一定规模的农场，虽然可以在一定程度上带来劳动生产率的提高，但由此节约小来的人口却找不到生产性的出路，由此带来的后果是高风险性的。

近年来，随着农村产业结构的调整和农村劳动力向二、三产业的转移，山西省农村土地流转规模呈逐年扩大趋势，而流转模式主要有下列几种：转包，出租，互换，委托流转，人股。截至目前，全省土地流转面积约10hm2，占承包耕地面积的3％，参与流转的农户达38万户，占承包农户数的7％，有力促进了山西省规模经营和农业化。在以后的实践巾，如何让农村土地实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，是土地规模经营实现农业产业化的有效手段。只有正确引导农户开展土地承包经营权的流转，才能进一步搞活农村经济，才能加快农村各项事业发展，农民也才能从中尝到越来越多的甜头，获得越来越多的收益。