对地方官员政治态度的调查与分析

第一篇：对地方官员政治态度的调查与分析

从政治体制的内外因素来探讨政治改革和发展，是一个值得重视的研究视角。很多人会问，体制内的干部队伍究竟能否成为政治改革和发展的推进力量？笔者通过问卷调查发现，许多地方官员对政治现状和政治改革等问题有自己的独立思考，他们对政治改革的期望越来越迫切，但同时他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路。笔者认为，从地方政府的角度来看，现行体制中欢迎政治改革的体制内资源与动力呈现出强化趋势，这正是各地会不时冒出一些政治改革动作的重要原因，也表明政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。

一、体制资源与干部代谢

2003年8月，在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出，要关注政治改革的体制资源与基础问题。有学者表示：“经过20多年改革开放的洗礼，在我国现行的政治体制和文本制度中，本来就有许多民主政治的基因”，深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出：“我们不能把体制内官员看作铁板一块，已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。”2004年6月，在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上，来自美国的华裔学者洪朝辉指出：自1980年代末以来，西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7]，其中的重要原因就在于其“线性思维”；这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象，对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。

实际上，近年来中国政治发展的若干实践中，从村民自治的深化，到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县（区）长“公推公选”的实验，从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选，到《党内监督条例》的出台，均显示出“体制资源”与动力的作用。那么，能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢？显然，个案本身无法回答这个问题。笔者认为，可以换一个角度，从分析地方官员的政治态度入手，看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的，他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大？

境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁，也提出了相应的理论解说[16]，但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。正如徐湘林指出的，境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较，其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群（generational cluster）、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而，这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。[17]。”

近年来，北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”，这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部，问卷回收量达一百多份，它提供了一个窗口，以了解干部们对社会形势的基本看法，但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴，并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。

但也有学者发表了不同看法。例如，针对干部的意识形态和信仰问题，邵道生在分析“高官腐败”现象时认为，“一些高级干部在巨大的利益诱惑面前禁不起考验，其价值观、人生观发生了巨大的畸变，产生了严重的信仰危机”是其重要原因[23]。事实上，近年来中共中央对腐败分子“腐化、堕落”现象的一种解释，就是强调信仰危机的存在。杨光在谈到官员的政治改革意向时认为，中国政改的困境是只能“以权力改革权力”；权势阶层是政改的最大延宕力量，不能指望他们成为政治改革的推动力量，除非有足够大的民间压力和国际压力，除非迫不得已[24]。

以上对国内外相关研究的回顾表明，究竟中国干部群体的政治认知、政治态度和政治观念如何，并没有专门的调查来回答这个重要问题。因此，通过认真的问卷设计并实施调查，搜集大量数据来作系统分析，以判断当前和今后一个时期中国政治改革与政治发展的条件，是十分必要的。二、一项关于地方官员政治态度的调查：调查设计及被调查者情况

为了定量地研究地方干部对政治改革的意向，笔者设计并实施了一项问卷调查。其目的是通过对干部政治态度与政治素质的调查，评估在地方领导干部层中政治改革与发展的空间、基础与动力，借以研判中国未来政治发展的前景。问卷的设计主要集中在以下方面：领导干部对自身经济社会地位的认知，对政治现状的认同，政治信仰，民主意识，政治改革的意识与取向，政治功效感，以及政治行为方式。限于本文讨论的主题，下面主要介绍以下几个方面的设计：

第一，对政治现状的评价与满意度，从干部们对这类问题的回答可以推断他们认为政治改革是否需要的基本态度。对政治现状的评价与满意度通过以下问题来测量：任用干部的风气问题，对国内民主现状的满意度，对目前政治改革快慢的评价，对党代会和人代会中选举的评价。

第二，政治信仰与政治意识，这是影响干部们在政治改革中作不同选择的重要因素。政治信仰与政治意识主要通过以下问题来测量：对待社会主义和共产主义的态度，对中共和各级政府威信的认同，对国家发展的预期，对反腐败形势的预期。从回答中可以看出官员意识中传统理念与现代理念的比重，其信仰的真诚成分等。

第三，对政治改革目标、方向和路径的选择与预期。主要通过以下问题来测量：民主在中国的适应度，民主与专制、经济发展的比较，竞选在中国的适应度，对政治改革与政治稳定的选择，对多党制与权力分立的态度，对政府权力强化或弱化的选择，对政治改革拟重点解决问题的选择等。

笔者采用按以上框架设计的问卷，于2003年至2004年上半年，对N省省委党校6个领导干部培训班次（市厅级领导干部班、县处级领导干部班、中青年领导干部班、公务员班、高校县处级政工班和乡镇党委书记班[25]）的学员进行了问卷调查。这些班次的培训期限，除了“中青年班”为4个月外，其他各班均为1个半月。参加这些班次培训的学员全部来自N省内，以党政部门为主，也有来自高校和企业的县处级以上干部；除了“市厅班”和“乡镇班”的学员分别为司局级和正科级外，其他各班次均为县处级。

问卷填写采用匿名填写方法，发放问卷时以班级为单位集中发放，学员填写后再集中回收。问卷调查的时间是，除了2004年上半年向“市厅班”的一个班次作过调查外，其他的问卷调查均于2003年内完成。问卷调查的对象包括，“市厅班”4个班次，“县处班”3个班次，“中青班”2个班次，“公务员班”3个班次，“高校班”1个班次，“乡镇书记班”3个班次。共发出问卷680份，回收有效问卷571份。由于这一调查不属于抽样调查，所以其数据不适合作统计学意义上的相关分析或统计推论。

在这次问卷调查中，571位有效问卷回答者的基本情况如下（以下每一组数据的和若小于100％，其差额是“未回答者”所占比例）：

性别：男性占86.3％，女性占12.6%；

政治身份：中共党员占97.2%，民主党派占0.7%，无党派占1.1%；

从以上数据可以看出，地方领导干部的文化程度普遍较高，在答卷者当中，具有大专和大专以上文化程度的达98.8%，有大学本科以上学历的占七成多；同时，地方领导干部的专业教育背景以人文社会科学为主，答卷者中此类专业背景的干部占八成左右，而具数学、地理、工程技术和其他理工类专业背景的仅为一成。这一观察与前引郑永年所述──新的技术官僚的“专业背景偏重工程学及其它的科学与技术领域”──并不相符。笔者注意到，郑的判断仅以中共“十四大”和“十五大”中央委员的专业背景为依据，他分类计算时将工程学单独列出，而将经济类各专业列为“其他的科学与技术领域”，这样两者在“十五大”中央委员中合计达54.3%[26]。若按照郑的分类方法计算，则笔者的问卷调查答卷人中非人文社会科学专业的比重也只有36.4%。郑的判断与笔者问卷调查结果的差异表明，在领导干部专业背景问题上，中央层次与地方层次的情况可能不同，如果将地方干部考虑在内，则技术官僚这个群体当中理工科专业背景的人可能比例并不大。

本文的目的只是利用问卷调查结果对地方官员的政治态度作一个初步分析。在有限的篇幅内，将主要是作一系列描述性分析，而且是将地方官员作为一个整体来描述，不可能对不同类型的被调查者进一步作比较分析了。有关不同地方官员群体之间的比较，如在不同的职务级别、年龄、文化程度、专业背景、单位性质、出生地、工作经历的地方官员之间，其政治态度和观念有无差异，以及他们的看法与其他社会阶层如农民、工人、私营业主看法之间的比较，将是另文的主题。

三、地方官员对政治现状的满意度

1．对干部任用风气的评价

“用人风气”是观测政治状况的一个重要指标，这也是多年来中共中央十分强调的问题之一，早就有“用人上的腐败是最大的腐败”之说。被调查者既是被任用的干部，本人往往又直接任用下属，对“用人风气”他们的感受自然十分深刻。那么，他们对此是如何评价的呢？

问题1：任用干部的风气怎样？

答卷者当中，居然没有一人选择“任用干部风气很正”,选择“风气比较正”与“还过得去”的合计为52.6%（前者占18.6%，后者占34.0%），45%的人认为“不太正”或“很不正”（前者占31.5%，后者占13.5%）。

问题2：如您觉得现在任用干部的风气不正,那主要表现在哪些方面（多项选）？

答卷者中，74.8％的人选择了“拉关系、跑官”，55.3％的人选择了“任人唯亲、分派分线”，28.4％的人选择了“买官卖官”，46.8％的人选择了（干部任用的）“考察不实”，43.1％的人认为在干部任用方面“决策不民主、个人说了算”。

问题3：您觉得，现在提升职务，关键要靠什么（多项选）？

官方的说法是，任用干部的正式标准为“实际才干”（才干与实绩）、“年龄优势”（年轻化）与“群众基础”。但答卷显示，干部要提升职务，在多数情况下取决于“与领导的关系”，因此“拉关系、跑官”就相当普遍了。由此可见，在这些体制内官员看来，任用干部中的“潜规则”实际上压倒了文件上正式颁布的标准。

2．对政治现状的评价

地方官员对“用人风气”的不满，是否导致他们对政治改革抱有期望呢？

问题1：您对民主在我国实施的情形满意不满意？

高达62.8%的被调查者对此表示“不太满意”和“非常不满意”，表示“非常满意”和“比较满意”的仅占3成。

问题2：您认为我国近年来政治改革的速度是太快、太慢，还是正好？

63%的人明确表示它“太慢”了，只有21.7％的人认为“正好”，还有1.1的答卷者认为“太快”了。

问题3：您认为我国近年来社会变化的速度是太快、太慢，还是正好？

对这个问题的反应与对上一个问题的反应有明显不同，只有23.8%的人认为“社会变化的速度太慢了”，倒是有46.1％的人认为“社会变化的速度正好”。

问题4：有人认为，不仅要进行经济改革，而且应加速政治改革；也有人认为，政治改革会带来不稳定，目前不宜进行。您的意见是什么？

令人惊讶的是，答卷者中竟有高达85.1%的人认为“应该加速政治改革”。这表明，在对“国内民主情形” 满意和认为“政治改革速度正好”的人当中，也有相当部分的人主张“应该加速政治改革”。认为“目前不宜进行政治改革”的人仅占答卷者的5.8％。由此可见，在地方官员中，推进政治改革（包括发展民主）已具有较为厚实的“民意基础”。需要进一步分析的是，他们对政治改革的目标、方向与路径的选择究竟为何。

四、地方官员的政治信仰与政治意识

人们对政治改革目标、方向与路径的选择在较大程度上受其政治理想以及对现实制度认同状况的影响。为了解这一点，问卷调查设计了以下3组问题，以测量地方官员的政治理想与政治意识状况。

1．政治信仰状况

问题1：您觉得，共产主义能否最终实现？

42.9％的人选择了“一定能实现”，24.0％的人选择了“有可能实现”，24.2％的回答是“说不清”，也有3.2％的人明确表示“不可能实现”。

问题2：您觉得我们国家现在搞的是社会主义吗？

问题3：您希望我们国家始终坚持走社会主义道路吗?

2．对党和政府的威信和信任度之评价

对当今中国政治权力的执掌者──中国共产党和各级政府，被调查者又持有怎样的评价呢？

问题1：您觉得现在共产党在群众中的威信和权威如何？

46.9％的回答是“在弱化”，29.2的回答是“比较高”，8.4％的回答是“不太高”，4.2％的人认为“比较低”或“很低”，回答“仍然很高”的占8.2％。

问题2：如果我们用1代表完全不可信任，6代表完全可信任，您对于下面这些机构（中央政府、省政府、县政府、乡政府、村组织）的信任程度怎么样？

在这些地方官员中，86.3%的人表示对中央政府“相当相信”或“完全相信”，但对省政府“相当相信”或“完全相信”的比例就下降到76.2%，对市政府“相当相信”或“完全相信”的比例进一步下降到46.9%，对县政府就只剩33.2%的人“相当相信”或“完全相信”，而对乡政府这一比例竟低到21.4%，对村组织则这一比例只有15.8%。很明显，他们对各级政府（和村组织）的信任程度呈自上而下的递降序列（见表1）：对中央和省级政府基本上是“相当相信”与“完全相信”；对市政府是“有点相信”或“相当相信”；而对县政府的态度则变成了“有点不相信”、“有点相信”，还有部分人仍然“相当相信”；至于对乡村两级组织，其信任度则分散在从“相当不相信”到“有点不相信”、“有点相信”与“相当相信”之间。这表明，各级政府在地方官员中呈现出“切割性”评价，他们对国家宏观层面权力组织的信任度依然较高。

3．对国家经济发展形势的判断

地方官员们对国家经济发展形势的判断、特别是对其未来发展的信心，能从一个侧面反映出被调查者对现实政治结构的看法。

问题1：您认为我国目前整体经济情况怎么样？

回答“还算好”的占79.9％，“非常好”的占6.0％，认为“不好不坏”的占6.7％，“不太好”的占5.1％。

问题2：过去5年我国经济变化的情况怎么样？

回答“好一些”的占63.4％，“好很多”的占32.9％，“跟以前/目前一样”的占1.9％，有0.5％的人认为“差一些”。

问题3：5年后我国经济情况会怎样？

回答“好一些”的占65.7％，“好很多”的占26.3％，“跟以前/目前一样”的占1.6％，有5.8％的人认为“说不清”。

从以上3个问题的回答来看，地方官员们对经济现状、过去5年的评价以及未来5年的预期普遍乐观，有九成左右的好评（“非常好”、“还算好”或“好很多”、“好一些”）。从这些态度出发，再加上前述对基本社会制度和宏观国家权力的较高认同，或许可以认为，这些领导干部中的多数人对政治改革走向的预期与选择基本上未越出现行制度的框架，他们并无意于变革[27]。

表1：您对于下面这些机构的信任程度怎么样？ 中央政府 省政府 市政府 县政府 乡政府 村组织

说不准 0.7 0.4 0.4 2.3 3.2 4.7

完全不相信 0.2 0.2 0.9 0.7 1.6 5.6

完全相信 62.3 30.3 14.9 8.9 5.6 3.7

未答 5.6 5.8 7.2 7.7 8.6 8.6

合计 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

五、对政治改革走向的选择

1．地方官员对民主政治的认知

为了解受访者对民主政治的看法，问卷调查中设计了一组问题，询问他们对民主政治的基本态度和取向。

问题1：民主对中国的适合程度如何(1表示完全不适合，10表示完全适合，在程度上，分数越小表示越不适合，分数越大表示越适合)？

进一步来看，地方官员们认知中的“民主”究竟是一种怎样的政治制度呢？调查者设计了几组问题作比较深入的询问。

问题2：民主与专制哪个更好？

问题3：在民主与经济发展之间哪一项比较重要？

2．地方官员对政治改革以及政府与民众关系的认识

为了更进一步地深入考察地方官员对民主问题的认识，调查者从政府权力和民众权利两个视角提出了以下一组问题。

问题1：有人说，要加强反腐败的力度，就应当实行政治权力的适当分立、并相互制约。您同意这种看法吗？

78.3％的答卷者“同意”这一看法，11.7％的人“不同意”，6.3％的人回答“不清楚”。

问题2：为了加快经济和社会发展，有人主张强化政府的权力，有人则主张弱化政府的权力。您的看法怎样？

“同意弱化政府权力”的占63.9％，“同意强化政府权力”的占24.0％，5.6％的人回答“不清楚”。

从对这2个问题的回答来看，被调查者中的多数对政治权力的分立与制衡以及弱化政府权力并无异议。

问题3：您同意“不能让不正确的思想上学校讲台或出版”这一说法吗？

8.2％的答卷者“非常同意”这一看法，45.5％的答卷者表示“同意”，30.3％的人“不同意”，3.0％的人“非常不同意”，3.2％的人回答“说不清”。

问题4：您同意“一种意见能否在社会上流传应由政府决定”这一说法吗？

问题5：您同意“不要随便议论政治问题，以免被人抓小辫子”这一说法吗？

只有1.4％的答卷者“非常同意”这一看法，17.0％的答卷者表示“同意”，59.9％的人“不同意”，7.5％的人“非常不同意”，4.4％的人回答“说不清”。

对问题3、4、5的回答显示，尽管过半数的人不主张“让不正确的思想上学校讲台或出版”，但大部分人并不认同对思想、言论的严格管制（如不同意“由政府来决定一种意见是否能在社会上流传”，不赞成“对议论政治问题的人用抓小辫子的办法对待”）。

调查者设计的以下问题是为了从公民权利的视角测量领导干部们的公民权利意识，以及他们对处理民众与政府关系的态度。

问题6：您同意“应当相信和服从政府，因为政府最终是为我们好”这一说法吗？

问题7：您同意“在我们这种政治体制下, 无论谁当政, 老百姓对管理国家都有最终的发言权”这一说法吗？

问题8：您同意“说到底，我们国家的领导还得听老百姓的意见”这一说法吗？

问题9：您同意“老百姓对政府的决定应该不计个人得失，全力支持”这一说法吗？

2.6％的答卷者“非常同意”这一看法，17.5％的答卷者表示“同意”，60.6％的人“不同意”，6.0％的人“非常不同意”，3.3％的人回答“说不清”。

问题10：您同意“对政府有意见也不应当采取拒交税费、游行、冲击政府机关等过激行为”这一说法吗？

16.5％的答卷者“非常同意”这一看法，58.0％的答卷者表示“同意”，9.8％的人“不同意”，2.1％的人“非常不同意”，3.0％的人回答“说不清”。

问题11：您认为“给政府写信反映情况、提意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

89.0％的答卷者回答“是”，0.9％的人回答“不是”，0.5％的人回答“不清楚”。

问题12：您认为“到上级有关部门上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

问题13：您认为“到新闻媒体反映意见”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

问题14：您认为“越级上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

27.1％的答卷者回答“是”，51.8％的人回答“不是”，3.9％的人回答“不清楚”。

问题15：您认为“集体上访”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

13.5％的答卷者回答“是”，64.3％的人回答“不是”，4.4％的人回答“不清楚”。

问题16：您认为“不服从违反中央精神的土政策”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

问题17：您认为“控告不依法行政的地方政府”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

82.1％的答卷者回答“是”，4.4％的人回答“不是”，1.8％的人回答“不清楚”。

问题18：您认为“不服从违反政策和法律的干部”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

62.2％的答卷者回答“是”，17.5％的人回答“不是”，4.6％的人回答“不清楚”。

问题19：您认为“给违法乱纪的干部贴大字报”是不是我国宪法和法律赋予公民的权利？

3.9％的答卷者回答“是”，70.9％的人回答“不是”，2.5％的人回答“不清楚”。

问题20：有人说，对残暴的罪犯应立即处罚，不必等法院的复杂审判程序。您同意吗？

3.9％的答卷者回答“非常同意”，11.9％的答卷者回答“同意”，60.6％的人回答“不同意”，11.7％的人回答“非常不同意”，1.6％的人回答“不清楚”。

对问题6到问题20的回答显示，对公民在一般性信访、“抵制土政策”、“行政诉讼”和“不服从违反政策和法律的干部”等方面的权利，多数地方领导干部抱持接受、理解乃至宽容的心态；他们不主张“老百姓对政府的决定应该不计个人得失，全力支持”，同时希望民众能够“相信和服从政府”；但是，对民众的一些“过激行为”，如“拒交税费、游行、冲击政府机关”，“越级上访”，“集体上访”和“给违法乱纪的干部贴大字报”，多数官员持否定性意见。

3．地方官员对政治稳定的理解

稳定问题是人们讨论改革进程时十分重视乃至顾虑的一个因素。那么，地方领导干部们对此的看法是什么呢？调查者主要设计了政党和组织发展、言论自由与政治稳定之间的关系等问题。

问题1：您同意“一个国家政党太多，会导致混乱”这一说法吗？

问题2：您同意“团体太多，会影响安定与和谐”这一说法吗？

问题3：您同意“各种团体向政府提出要求，会伤害所有人的利益”这一说法吗？

4.2％的答卷者回答“非常同意”，31.9％的答卷者回答“同意”，39.1％的人回答“不同意”，4.4％的人回答“非常不同意”，8.1％的人回答“说不清”。

问题4：有些人认为，为了改善我国的状况，人们应该有更多的发言权，即使这样会出现众说纷纭、莫衷一是的局面。另一些人认为保持稳定是头等大事，不利于稳定的话应该少说或不说。您自己倾向于哪种说法？

53.4％的答卷者持前一种看法，39.8％的人持后一种看法。

问题5：就问题4列举的两种看法，您认为政府是怎样做的？

24.2％的答卷者认为政府是按前一种看法做的，66.5％的人认为政府是按后一种看法做的。

对这一组问题的回答表明，半数左右的地方官员并不同意“政党或团体太多会影响稳定”的说法，他们中的多数似乎对政党和政治团体的发展并不坚持严厉的压制立场。这种相对宽容的态度，也反映在他们对“人们发言权”的理解上。很有趣的是，尽管大多数地方官员认为政府的立场是“保稳定”，但半数多一些的官员其个人却倾向于不同的选择。

4．政治改革应当重点解决什么问题？

表2：您认为推进政治体制改革应重点解决什么问题（多选项）？

应重点解决的问题 排在前三位的问题（频率）

频次 频率 第一位 第二位 第三位

提升人民代表大会的作用 202 35.4 7.0 6.3 13.8

进一步发挥民主党派的作用 53 9.3 0.2 0.9 1.1

严格推行干部任期制 208 36.4 2.5 5.4 6.8

精简党政机构 3.4 53.2 8.2 9.8 6.5

加大反腐败斗争力度 292 51.1 10.3 8.9 7.4

理顺党政关系 205 35.9 5.1 7.0 3.9

进一步转换政府职能 394 69.0 16.8 11.6 10.0

强化舆论监督 175 30.6 0 0 0

未答 37.7 37.5 40.0

合计 100.0 100.0 100.0

上表反映了被调查者对政治改革路径的具体选择。他们最集中选择的“应重点解决的问题”之前4项依次为：“进一步转换政府职能”(69.0%)，“精简党政机构”(53.2%)，“加大反腐败斗争力度”(51.1%)，“扩大党内民主”(41.0%)。当要求他们按第一、第二和第三位的顺序将“应重点解决的问题”排序时，在第一、第二位的选择中，“进一步转换政府职能”、“精简党政机构”、“加大反腐败斗争力度”和“扩大党内民主”依然是被选最多的4项。

5．地方官员如何看待竞争性选举？

在调查中，我们设计了一组有关竞选的问题。

问题1：我国应该不应该开展竞选活动？

问题2：您认为这些职务（国家主席、省长、县市长、乡镇长、村主任）应当进行直接选举产生吗？

表3的交叉对比还提供了一个有趣的情况：在身居县处级职位的干部中，虽然认为“县长目前就可以实行直选”的人仅占27.6％，但认为这一职位“应该实行直选”的人却多一倍，达到56.1％；在乡镇级干部中也存在类似情形。

表3：不同级别的地方干部对各级直选的态度

应该实行直选 目前就可以实行直选

村直选 乡镇长直选 县长直选 省长直选 村直选 乡镇长直选 县长直选 省长直选

正科级 52.6 54.3 47.3 39.8 38.8 19.8 19.6 15.9

六、结论

总结以上描述和分析，可以说，这次调查揭示了以下现象：许多地方官员对政治改革的期望越来越高，政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。一方面他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路；另一方面，民主作为一种理想、目标（及口号），在平均教育程度接近大学本科水准的地方官员中已被广泛接收，大多数人认为，民主政治基本上是适合中国的，并明确肯定“民主体制比其他体制好”，但民主的价值观在多数地方官员心中的内化程度并不够深。

如果从地方官员的视角看“政治改革的体制资源”，则可以得出如下结论：

第一，目前地方官员们对政治改革的认识及理性程度，已明显强于1980年代，他们的看法似乎摆脱了“激进”、“保守”之类的非此即彼之争。他们对政治改革和政治发展的看法不是“铁板一块”，而是呈现出明显的分化，许多人有越来越强的独立思考。

第二，地方官员中对政治改革“过缓”的形势、对政治发展的现状并不满意，要求政治改革的期望与压力日益强烈。由此来看，各地之所以会不时“冒出”一些政治改革动作，就不难理解了。可以说，在地方层面，政治改革的体制资源与动力基础已越来越强，这对推进政治改革是有力的支持。

第三，尽管地方官员中主张加快政治改革的人数众多，支持包括乡镇长直选在内的竞争性选举的人数有明显上升，但他们的政治改革主张仍然限于现行的基本政治框架。多数官员对现行的制度框架，如共产主义信念、社会主义道路与基本政治架构，持认同态度。

当然，以上结论本身隐含着这样的假设，即政治人物的行动选择受其文化与心态的牵引。但事实上地方官员们在作政治选择（如选择推动或阻碍改革的行动）时，还可能要考虑其他因素，如对政治气候的判断、对自身利益的评估以及对社会压力的认知等。因此，即便通过问卷调查能够了解到地方官员们的政治态度，并不能据此简单地直接推论他们在政治改革问题上的行动可能。中国政治的研究者还需要进一步探讨，在政治改革与政治发展中，政治理念、社会压力与理性选择等要素之间究竟是什么样的关系。

【注释】

[2] 俞可平主编，《政治学通论》。北京：当代世界出版社2002年版，第196-198页。

[3] 王浦劬主编，《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第408-411页。

[4] 王浦劬，前引书，第408-411页。

[5] 黄卫平、唐娟与邹树彬，“2003年深圳市区级人大代表竞选现象的政治解读”，载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版，第202页。

[6] 肖唐镖，“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础”，载唐娟、邹树彬主编的《2003年深圳竞选实录》，西北大学出版社2003年版，第386-388页。

[7] 美国前驻华大使、现在基辛格事务所从事中国和亚洲事务咨询工作的芮效俭也曾指出：“专家们对中国未来进行预测的记录之糟糕，是人们想象不到的。”转自何清涟的“威权统治下的中国现状与前景”，《当代中国研究》（美国）2004年第2期，第6页。

[8] 高旺，《晚清中国的政治转型》。北京：中国社会科学出版社2003年版，第17页。

[9] 参阅唐元松、黄卫平的“试论现行政治体制下中国民主政治的发展空间”，载黄卫平主编的《当代中国政治研究报告Ⅰ》。北京：社会科学文献出版社2002年版。

[11] 史天健，“资源、态度和政治参与的差别：中国不同年龄组的分析”，载吴国光编《九七效应：香港、中国与太平洋》。香港：太平洋世纪研究所1997年7月版，第171页。

[17] 徐湘林，前引文。

[20] 张明澍，《政治人：中国公民素质调查》，中国社会科学出版社1994年版。

[21] 徐湘林，前引文。

[22] 萧功秦，“中国改革开放以来政治中的自由派与保守派──两极冲突及其历史后果”。香港：《中国研究服务中心》论文库，2004年5月20日。

[23] 邵道生，“高官腐败与信仰危机”，《人民网》，2003年11月11日。

[24] 杨光，“政治改革：‘中国模式’的难题”，《当代中国研究》（美国），2004年第2期，第49页。

[25] 在乡镇党委书记班中有少量来自城区街道办事处的党委书记。

[26] 郑永年，前引书，第47、49页。

[27] 就此而言，地方官员的心态与笔者调查的农民心态是一致的。有关农民心态的详细分析，请参阅笔者提交中国人民大学国际关系学院主办《转型中的中国政治与政治学发展国际学术研讨会》（2002.7.北京）的论文──《中国农村基层权威基础的变迁与延续──对农村政治稳定状况的一项分析》，其修改稿发表于《华中师范大学学报》2005年第5期。

[28] 更详细的情况，可参肖唐镖前引文，同注10。

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第二篇：对地方官员政治态度的调查与分析

从政治体制的内外因素来探讨政治改革和发展，是一个值得重视的研究视角。很多人会问，体制内的干部队伍究竟能否成为政治改革和发展的推进力量？笔者通过问卷调查发现，许多地方官员对政治现状和政治改革等问题有自己的独立思考，他们对政治改革的期望越来越迫切，但同时他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路。笔者认为，从地方政府的角度来看，现行体制中欢迎政治改革的体制内资源与动力呈现出强化趋势，这正是各地会不时冒出一些政治改革动作的重要原因，也表明政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。

一、体制资源与干部代谢

2003年8月，在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出，要关注政治改革的体制资源与基础问题。有学者表示：“经过20多年改革开放的洗礼，在我国现行的政治体制和文本制度中，本来就有许多民主政治的基因”，深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出：“我们不能把体制内官员看作铁板一块，已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。”2004年6月，在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上，来自美国的华裔学者洪朝辉指出：自1980年代末以来，西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7]，其中的重要原因就在于其“线性思维”；这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象，对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。

实际上，近年来中国政治发展的若干实践中，从村民自治的深化，到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县（区）长“公推公选”的实验，从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选，到《党内监督条例》的出台，均显示出“体制资源”与动力的作用。那么，能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢？显然，个案本身无法回答这个问题。笔者认为，可以换一个角度，从分析地方官员的政治态度入手，看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的，他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大？

境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁，也提出了相应的理论解说[16]，但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。正如徐湘林指出的，境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较，其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群（generational cluster）、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而，这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。[17]。”

近年来，北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”，这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部，问卷回收量达一百多份，它提供了一个窗口，以了解干部们对社会形势的基本看法，但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴，并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。

但也有学者发表了不同看法。例如，针对干部的意识形态和信仰问题，邵道生在分析“高官腐败”现象时认为，“一些高级干部在巨大的利益诱惑面前禁不起考验，其价值观、人生观发生了巨大的畸变，产生了严重的信仰危机”是其重要原因[23]。事实上，近年来中共中央对腐败分子“腐化、堕落”现象的一种解释，就是强调信仰危机的存在。杨光在谈到官员的政治改革意向时认为，中国政改的困境是只能“以权力改革权力”；权势阶层是政改的最大延宕力量，不能指望他们成为政治改革的推动力量，除非有足够大的民间压力和国际压力，除非迫不得已[24]。

以上对国内外相关研究的回顾表明，究竟中国干部群体的政治认知、政治态度和政治观念如何，并没有专门的调查来回答这个重要问题。因此，通过认真的问卷设计并实施调查，搜集大量数据来作系统分析，以判断当前和今后一个时期中国政治改革与政治发展的条件，是十分必要的。

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第三篇：对地方官员政治态度的调查与分析

从政治体制的内外因素来探讨政治改革和发展，是一个值得重视的研究视角。很多人会问，体制内的干部队伍究竟能否成为政治改革和发展的推进力量？笔者通过问卷调查发现，许多地方官员对政治现状和政治改革等问题有自己的独立思考，他们对政治改革的期望越来越迫切，但同时他们仍然认同现行的基本政治框架，希望政治改革走渐进理性的道路。笔者认为，从地方政府的角度来看，现行体制中欢迎政治改革的体制内资源与动力呈现出强化趋势，这正是各地会不时冒出一些政治改革动作的重要原因，也表明政治改革在体制内其实得到许多地方干部的支持。

一、体制资源与干部代谢

2003年8月，在深圳召开的一个学术研讨会上部分学者提出，要关注政治改革的体制资源与基础问题。有学者表示：“经过20多年改革开放的洗礼，在我国现行的政治体制和文本制度中，本来就有许多民主政治的基因”，深圳区级人大代表的竞选“激活了”它[5]。笔者在以“民主选举、政治改革在体制内的动力与基础问题”为主题的发言中提出：“我们不能把体制内官员看作铁板一块，已有相当一部分人对民主发展和政治改革有要求[6]。”2004年6月，在中国人民大学等单位主办的“政治文明与中国政治现代化国际学术研讨会”上，来自美国的华裔学者洪朝辉指出：自1980年代末以来，西方理论家对中国政治发展的解释与预测无不失败[7]，其中的重要原因就在于其“线性思维”；这种思维的一个特点是将中国现行政治体制当作被否定的对象，对其自我转型的空间和中共政治创新的能力持怀疑乃至否定态度。

实际上，近年来中国政治发展的若干实践中，从村民自治的深化，到乡镇长直选、乡镇党委书记竞选和县（区）长“公推公选”的实验，从基层人大代表选举中“自由候选人”的参选，到《党内监督条例》的出台，均显示出“体制资源”与动力的作用。那么，能否从这些个案的出现来推论其全局性意义呢？显然，个案本身无法回答这个问题。笔者认为，可以换一个角度，从分析地方官员的政治态度入手，看看目前地方官员对政治改革的认识究竟是怎样的，他们当中可能成为中国政治改革和政治发展推进力量的比例到底有多大？

境外学者的研究虽然注意到了官僚队伍的受教育水平和专业背景的变迁，也提出了相应的理论解说[16]，但对官员们政治意识和政治态度的判断却由于缺乏必要的量化资料而带有更多的推论色彩。正如徐湘林指出的，境外及西方“一些经验性的研究也最多是提供了老精英和新精英之间的个人背景资料的比较，其中包括对中央、省和市三级政府官员的年龄、教育程度、工作经历和社会背景的比较分析。这种对不同代群（generational cluster）、教育和职业资格以及事业成功模式的比较确实是有助于描述不同党政精英群体的不同特点。跨时期的比较也可以用来刻画政治系统不同发展时期精英的不同特征和属性。然而，这一切却很少能够说明80年代党政精英构成与技术专家治国论之间的密切联系。[17]。”

近年来，北京的社会科学文献出版社每年出版的《中国社会形势分析与预测》一书中连续数年发表了“中国党政领导干部对社会形势的基本看法”，这似乎是国内目前仅能见到的对干部态度的调查分析。这一调查的对象是在中央党校学习的司局级干部，问卷回收量达一百多份，它提供了一个窗口，以了解干部们对社会形势的基本看法，但这一调查基本上属于“舆情调查”的范畴，并不以系统地分析官员们的政治态度为目的。

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第四篇：金融对地方经济发展作用调查

充分发挥金融作用推进地方经济又好又快发展

金融是经济的血脉，是现代经济的核心。充分发挥金融配置资源、调节经济、服务发展的功能，更加有效地运用金融手段，推动解决经济运行中的突出矛盾和问题，对于促进经济结构调整、加强自主创新，节约资源能源、保护生态环境，促进区域协调发展，改善人民生活，具有十分重要的作用。因此如何发挥金融作用，推进地方经济又好又快发展，是一个亟待认真研究和解决的重大课题。在科学发展观教育中，我对全区金融发展的状况进行了初步调研，有几点看法如下：

一、基本情况

我区金融业发展基本上是排在前列的，银行业11家应该是区县之首，这些金融机构围绕全区经济社会发展大局，能够发挥金融对区域经济的支持作用，在工业、农业、民营、流通、城市基础设施建设等方面投入了大量的信贷资金。截止2008年10底，9家金融企业放贷款121亿元，对促进我区经济发展和维护社会稳定发挥了极其重要的作用。但也存在一些问题和不足。主要是：

（1）融资渠道过窄。国有银行贷款成为企业扩能和政府发展的主要资金来源，而国有银行随着商业化改革，调整了机构网点布局，“收缩农村”、“拓展城市”“区级行审批权限上划”，作用呈弱化现象。如此脆弱的输血管道是经不起风吹浪打的，资金链跟不上对发展的影响不可估量，这是我们的致命伤。

（2）现有金融信贷机构体制、机制不畅，造成中小企业贷款难和“三

农”贷款难。中小企业和“三农”具有最广泛的融资需求，是最庞大的市场主体。但其融资过程中存在诸多障碍。中小企业是抵押能力低、管理不规范，农民是住房和土地不能作为抵押物，无法获得贷款权。这就好比通了主血管、毛细血管仍然不通。

（3）金融生态环境不良，影响金融业发展。一是诚信度不够。我区金融机构在剔除剥离和票据置换陈旧不良贷款后，2007、2008两年不良贷款率超过10%的警戒线。二是政府、金融、企业三方缺乏沟通和联运机制，项目缺乏包装。三是中小企业管理不规范，财务不透明，金融企业规避风险意识过于浓厚，开拓创新不足。

二、科学发展、统筹兼顾、打造金融强区

做好金融工作，关系现代化建设的全局。金融在经济社会发展中的作用越来越重要，影响越来越广泛。我区要做经济和社会发展的排头兵，坚挺第一集团军的位置，必须打造金融强区，结合地方实际，应做好以下工作：

1、努力拓宽融资渠道。当前，金融业发展如火如荼、方兴未艾，是改革开放以来最佳鼎盛时期。党中央、国务院和市委、市政府对金融发展给了一系列政策。各种金融机构，如：外资银行及股份制银行、民营银行、乡村银行、小额贷款公司、信托公司、租赁公司、基金、私募股权、保值、贴现、担保等机构竞相发展，各种新型业务：银团贷款、转让贷款、信用共同体、发行企业债券等信贷空间不断拓展，我们要抓住这一大好时机，繁荣发展地方金融业，努力拓宽融资渠道。建议考虑打造具有区域性金融中心特征的金融集聚区，确定一个地方专门招揽和吸引各种金融机构。政府可考虑给予租房补贴、税费减免、人员流动等相关政策，以较低的成本

换取较大的发展空间。（上海陆家嘴有490家银行，天津滨海新区注册的金融业也有六七十家。）

2、积极探索金融创新。金融改革和创新是深入贯彻落实科学发展观的迫切需要。首先要充分利用滨海新区作为综合配套改革试验区的优势，借鸡下蛋，借势求生。要组织专人研究跟综滨海新区金融业发展的战略和步骤，拿来我用。如公司发展各种投资基金、企业基金。发行企业债券、短期债券。非上市公司之间公司柜台交易市场等。特别是第三条，将是天津发展的一大亮点。证券市场在沪深，股权市场在天津。所谓非上市公众公司柜台交易就是为未上市公司提供融资和股权转让的场外交易方式，形式可以是股票，也可以是债券。上市公司只是冰山一角，非上市公司众多，运作起来好处是显而易见的。其次，积极争取新型金融企业试点，如村镇银行、微型银行、兴农贷款公司、农村资金合作组织等，利用当前设立金融企业门槛低的时机，率先发展，超前运营，千方百计发展为三农和中小型经济组织、生产经营活动服务的新型金融企业。再次，研究各金融企业业务创新的方法，探索与地方实际结合的平台，见缝插针，多取多得。总之，要按照“科学审慎”“风险可控”“非禁即入”的原则，不断研究和拓展新型融资领域，重点突破，产业集聚，繁荣我区金融业市场。

3、抓住重点，改善金融业发展环境。针对地方的实际情况，我们金融业发展的重点应该是破解“三农”和民营经济“中小企业”融资难，以此催生民营和农村、农业的发展与繁荣。中小民营企业，得益于产权清晰，受制于产权封闭，要引导他们扩大资本市场的直接融资比例。天津已经成立了“股权基金协会”，有了直接融资平台。股权投资基金主要投资未上市

企业股权，在企业的早期、成长期和扩展期将发挥极大的推动作用，有利于整合企业资源，培育企业成长性和提高企业价值，我们要研究如何与此对接，在直接融资上做活做好文章。

要关注私募股权基金的发展，私募股权基金成长速度很快，仅次于银行贷款投资和证券市场，是金融业发展的潮流，目前印尼力宝集团、宏迈生物基金均已在天津设立私募股权基金。

“三农”融资，除依靠金融创新外，区里要加速研究集体土地担保抵押办法，把资产盘活。

抓住了重点，一切问题迎刃而解。解决了这两难，地方的发展将会登上一个新的台阶。

4、建立健全金融服务体系。要做到金融强区，繁荣发展金融业，需要专门的金融服务体系的支撑。如“咨询管理公司（帮助企业包装项目，整合资源）中介公司（帮助企业从金融机构中挑选对接目标）理财方式，软件开发中心，理财中心，银行电话服务中心，金融服务外包机构、仲裁中心、猎头公司、培训中心等。要随着金融的发展，逐步建立健全金融服务体系，提高服务水平。办法是：公司市场化运作，政府超前引导放松搞活。

三、着力构建市场经济体制下新型银政、银企关系。

要充分认识构建社会主义市场经济体制下新型银政、银企关系的重要性，积极探索建立政府协调支持，有关部门引导推动、银行机构主动服务、企业诚信发展的“四位一体“联动协作机制。

银政关系----相互支持，共同发展。银行业发展要依赖地方政府主导下的良好社会信用环境，地方政府也要通过银行机构的有效资金投入来保证经

济社会健康发展。

要尽快建立组织机构，掌握金融业的基本情况和问题，及时调节和沟通。（如：2008年，全区存款总额220亿左右，贷款总额120亿左右，存贷比54%，贷款明显不到位）。要积极为企业和银行搭建沟通合作平台，组织开展好各种形式的银企对接活动，促进金融与经济协调发展，要关心金融业的发展，为他们的不良贷款和企业诚信度差等问题排忧解难。

银企关系-----合作共赢，要发展以诚信为基础，以市场为主导的互信、互利、互助、双赢的银企关系。银行要及时向企业通报最新信息，企业也要积极向银行反映真实情况，携起手来搞好风险防控，共同实现又好又快发展。

以上调查由于时间紧，即不全面又不透彻，提出一些不成熟的意见供参考。

第五篇：对地方人代会若干问题的调查与思考

召开每年一次的地方人民代表大会会议，是地方国家权力机关依法行使国家权力的基本形式，对于保障和促进地方的经济社会发展与民主法制建设至关重要。最近，笔者就地方人代会问题的课题，先后到几个兄弟省市及省内的一些市、县进行了考察调研，并向近100位各方人士作了问卷调查。总的看，省以下各级召开人代会的情况是好的，各级领导重视，指导思想明确，会议程序严密，讨论审议认真，实际效果较好。但毋庸讳言，与新形势的要求和人民群众的愿望相比，也还存在着不小的差距，迫切需要通过理性分析的方法，找出存在的问题和解决的对策。

一、存在的一些问题

目前，在召开地方人代会中存在一些不容忽视的问题：

一是代表到会率时高时低。有的出、列席代表“两头（开、闭幕）到一到，中间往回跑”，你开你的大会，他忙他的事。虽然召开全体会议时的到会率情况尚好，但在分组讨论时往往出现“首次讨论像模像样，二次讨论三三两两，再次讨论集体放‘羊’的情况”。

二是有的报告不甚理想。在人代会上所作的人大常委会、“一府两院”等6个报告，有的篇幅过长，洋洋万言；有的内容重复，相互交叉；有的财政预算报告，数字垒积，表述笼统，常常使“内行”看不清，“外行”看不懂；有的甚至颠倒了主仆关系，把公仆向主人的汇报，变成了领导向下属部署工作的发号施令。

三是讨论发言不够平衡。由于代表原所处地位和知政情况不同，在分组讨论中，往往表现为领导代表发言滔滔不绝——说不完；行业代表发言三句不离本行——面太窄；基层代表发言三言两语就打住－－无话说。

四是审议质量有待提高。有的缺乏从宏观上审时度势去审议，而是说来说去话小局；有的凭电视上看的、老婆孩子说的、单位同志议的话题论短长，局限在浅层次上议大事；还有的则是套话多、好话多、空话多、废话多，如此种种，当然使审议质量难以提高。

五是有的议案、建议不很规范。特别是县以下地方召开人代会时，一些代表或因不知政而说不到点子上，或因不会写而写不出像样的议案、建议的事屡见不鲜，有的县人代会甚至在几十个动议中也挑不出一件规范像样的议案。

六是换届选举中组织推荐与代表联名推荐出现不一致时，拉票、贿选现象有所发生。对被代表联名推荐的候选人，有的地方或动员被推荐者不接受提名，或动员联名者撤回推荐，实际上弱化了代表的民主权力；有的联名推荐的候选人往往成了差额选举的“陪衬”；有的由组织推荐的候选人或因代表不满意、或因一时一事的不可预见因素所致而落选，往往弄得一时措手不及的窘境；极个别地方甚至出现拉票、贿选现象，干扰了正常换届选举，负面影响不可低估。

七是媒体宣传不够活跃。广播、电视、报刊等新闻媒体对人代会的宣传，从形式上看严肃有余，活泼不足；从内容上看，程序性的多，实质性的少，缺乏对经济社会发展中广大人民群众普遍关心的热点、难点问题的追踪报道；从效果上看，或因宣传报道的可读性、可视性差而缺乏渗透力，或因深度不够、力度不足等原因引不起人们的关注。

二、存在问题的原因

产生上述问题的原因，笔者认为主要有以下几个方面：

（一）少数代表认识不高。由于几千年封建历史和新中国建立后长期以来“人治”习惯的影响，一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮图章”，少数人大代表从内心里也认为召开每年一度的人代会只不过是走走形式而已，因而造成了一些领导不够重视，少数代表到会率不高，讨论发言积极性偏低。

（二）会前视察走马观花。有的地方和代表虽然也搞会前视察，但往往只是到下属单位早已安排好的样板“窗口”单位走一走、看一看而已，常常满足于蜻蜓点水，走马观花，浅尝辄止，缺乏深入翔实的第一手材料。代表在会前不知实情，当然难以在会中有的放矢地讨论审议。

（三）有时会期过于紧张。有的地方为了节省开支等原因，往往把会期一压再压，造成会议期间连把所有议案依法定程序过一遍都相当紧张，根本没有时间去充分酝酿和开展民主审议。少数乡镇人代会甚至是“一天会议半天开，读完报告就散会”，过短的会期，当然难有实效。

（四）一些代表素质欠佳。有的代表由于政治理论、法律与政策水平欠高和宏观知政度低，所提的议案、建议多限于“修路、铺桥、造厕所”一类，在审议中也常常使用“听说”、“大概”、“可能”一类不着边际的弹性用词，当然更难提出审时度势的兴国安邦之策。

（五）领导代表的双重身份影响着行使法定职权。目前，许多地方占半数以上的各级人大代表是“一府两院”及有关方面负责人，作为公务员，他是人民的公仆，理应接受广大代表和人民群众的监督。但作为人大代表，他又是主人，依法行使着国家的权力。这种既是执法者又是监督者的双重身份，不仅造成了本应分工而有所制约的权力之间的交叉、混杂，而且使人大作为国家权力机关表达民意的性质有所改变，从而或多或少影响着法定职权的行使。

（六）缺乏宣传力度。近几年以来，虽然地方人代会的影响力在不断扩大，但由于宣传力度和深度不够，效果仍然欠佳，尤其是乡镇一级召开人代会，由于缺乏报纸、电视等现代化新闻载体的宣传，往往形成了“你开你的会，我种我的地”的难堪局面，既制约着人代会的影响力，又减弱了广大人民群众的参与度和对开好人代会的作用力。

三、进一步开好地方人代会的对策与思考

在面向21世纪的新形势下，如何进一步开好地方人代会，涉及会前、会中、会后三个阶段及内容、形式、程序等诸多方面和当时当地的环境，各地情况不一，实难一方百治，但笔者认为进一步处理好以下10个关系当是会中之重：

一是要处理好加强党的领导与开好人代会的关系。中国共产党是执政党。四项基本原则中的重要一条就是坚持党的领导，这是写入宪法的。这就需要我们在会前及时向同级党委请示报告，会中紧紧依靠党的领导来开好会议，会后认真抓好人代会精神的贯彻落实，努力把筹备、开会的过程变成动员和组织人民群众贯彻党的路线、方针、政策的过程，使党的主张变为国家意志和广大人民的具体行动，这是地方各级开好人代会的关键所在。

二是要处理好筹备与会议的关系。做好各项筹备工作是开好地方人代会的重要基础。因此，在召开会议前，应首先对会议的指导思想、议程、日程、开法，大会主席团组成方案和列席人员范围有一个总体的考虑。然后，筹备工作班子中的会务、行政、文件、议案、宣传等小组应按分工要求开展具体的筹备工作。只有把开好人代会的工作关口延伸前移，适时部署，扎实准备，有关部门和人员及时进入“角色”，才能打好有准备之“仗”。

三是要处理好会前视察与讨论审议的关系。在会前，除要进行代表资格的审查外，要组织人大代表围绕经济社会发展和广大人民群众普遍关心的热点、难点问题，或集中或分散地认真进行会前视察和调查，不仅要“下马观花”，还要身入、心入，尽力把握全局和翔实有据的第一手材料，为讨论审议各项议题作好准备。

四是要处理好在起草工作报告中务虚与务实的关系。人大常委会、“一府两院”及计划、财政等6个报告是人代会的“主音符”，在会前起草好报告十分重要。因此，在报告起草前，有关部门应召集报告起草人会议，对各报告的内容、篇幅、出稿时间等提出要求，并区别情况，广泛征求人大代表和社会各界的意见。对报告的具体要求应把握五条：一是定位要准。二是文字要精。三是突出重点。四是内容要实。五是要开门见山、言之有物。

五是要处理好会期与效果的关系。召开地方人代会必须依法定的内容和程序办事，这就需要有必要的时间作保障。这里包括尽力提前将工作报告草稿发到代表手中，以便熟悉了解报告内容；有足够的时间进行大会报告和分组、代表团及联组审议，以保障代表畅所欲言，充分发表意见；换届选举时有充裕的时间熟悉了解和联名提出候选人及对候选人进行酝酿、选举等。只要是必要时间，就必须给足，否则，往往会欲速而不达，影响会议的实效。

六是要处理好讨论审议与保障促进全年工作的关系。审议报告是人代会的重头戏，广纳代表建议，是改进各项工作的基础。要注意反映不同意见特别是那些中肯的、尖锐的批评意见，只要不违背宪法、不是人身攻击或有明显失实，就要广纳良言，努力使会议作出的决议、决定更符合实际；代表提出的询问和联名提出的质询案，要责成有关机关到会作出说明、回答质询，接受代表的批评，改进工作；会议通过的决议、决定要客观科学，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意；还要依法保护人大代表的民主权利，不能因发表的赞同、不同、甚至反对的意见，而进行打击报复。

七是要处理好民主与集中的关系。按照宪法和地方组织法的要求，组织推荐的拟担任国家机关工作人员的候选人，一定要按照干部“四化”的要求选准、选好，要把候选人的相关情况和必要背景材料及时告知代表，使大家认人知情。应像组织推荐的候选人一样同等对待代表依法联名提出的候选人。要认真组织换届选举和有时个别国家工作人员的增补选举工作，依法选举任免，切忌“暗箱”操作和实际上的“陪衬”差额选举，杜绝拉票、贿选行为。

八是要处理好舆论造势与开好人代会的关系。人代会是地方国家权力机关组织召开的“第一会”，上下内外对此会的成功与否十分关注。它不仅有着行使职权的职能，而且还有着告示天下和接受各界特别是广大人民群众监督的功能。因此，要充分发挥宣传部门、人大自身和报刊、广播、电视等各种新闻媒体的作用，大张旗鼓地公开、及时宣传报道人代会的重要活动和情况，努力使之家喻户晓、人人皆知，保障和促进人大代表知情议政、当家作主。要充分利用召开新闻发布会、进行大会现场电视直播、开展丰富多彩的对广大人民群众普遍关注的重点、热点问题的专题深度报道，进一步增强人代会的公开性、透明度、及时性和广大人民群众的参与性，为宣传和促进大会的圆满成功发挥其应有的整体效能。

九是要处理好提高代表素质与行使权力义务的关系。“打铁先要本身硬”。作为人大代表，肩负着历史的重任，首先必须要有强烈的责任感和使命感，按时到会议政，认真履行职责，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。其次要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识，不断提高自身素质，为议政审议奠定良好基础。第三，在平时的闭会期间，要积极参加人大组织的视察、调研、执法检查、两项评议等活动，切实做到知政议政。在人代会期间，则应负责地提出议案、建议，讨论审议报告，选举称职公仆，切实为人民当家作主行使好神圣权力。

十是要处理好继承和创新的关系。创新是一个民族和国家进步的灵魂。如何开好地方人代会，也有个不断创新的问题。因此，一方面必须认真总结几十年来召开地方人代会被实践证明了的成功经验，努力加以规范；另一方面则要根据新世纪的新情况、新挑战，敢于站在时代的前沿，依法在实践中探索创新。比如，在做好大会一系列工作的前提下，在会议内容设置上除原有的报告、审议、立法、选举等以外，可否增加若干选举和人大任命干部向大会述职、当选人员发表施政演说，组织代表实地参观考察等；在讨论审议形式上，既可分组分团审议，又可大会发言、联组审议等，当然，更重要的还是要解放思想，更新理念，只有在实践中探索创新，才能既依法有序召开，又充满生机和活力，把地方人代会越开越好。

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