民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察报告

第一篇：民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察报告

民政部赴加拿大、美国社区建设培训考察报告

根据民政部与联合国开发计划署关于社区建设合作项目的安排，民政部组织8个社区建设实验区的同志，于2000年9月24日至10月8日对加拿大、美国部分城市的社区建设情况进行了考察。由于加拿大多伦多市集中反映了加拿大社区建设的发展历史和水平，因此对加拿大社区建设的考察主要集中在多伦多市及其所在的安大略省。在美国，重点考察了纽约和旧金山两个城市。在此期间，我们走访了政府有关部门，实地参观了10多个社区组织、社区服务机构、社区发展的研究机构和大专院校。通过与两国政府官员、社区工作者和专家、学者交流座谈，实地参观，使我们开阔了眼界，对加拿大和美国的社区建设情况有了基本了解，受益匪浅。现将考察情况报告如下。

一、两国社区建设发展概况

加拿大社区工作的历史可以追溯到19世纪末。当时一些省和矿区成立了具有互助性质的合作社，他们提出的口号“一人为大家，大家为一人”，具有典型的社区意义。到了20世纪30年代，在阿尔伯塔省的各个社区，组织起了各种剧社，以解决社区中各种具体问题，这种剧社就是当时的社区组织。

美国是西方国家最早开展社区工作的国家之一。19世纪末，美国成立了一些慈善组织或团体，与此同时，在一些城市的贫民区开展了安置所运动。20世纪30年代，社区工作开始专业化，几个有特色的社区工作包括：防止青少年犯罪的芝加哥计划，由居民参与提供服务的辛西纳社区组织试验计划。工作重点也因此注重个人和家庭对环境的适应。

20世纪50年代后期，为解决发达国家经济社会发展失衡问题，联合国把在发展中国家取得成功的社区发展方法，推广至发达国家。联合国的倡导，受到美、加两国政府的重视，成为实施这一计划的主要国家。到70年代前后，加拿大开始出现社区服务中心，80年代出现志愿者组织。80年代末，由于经济全球化，家庭结构小型化，人口多元化、老龄化等因素影响，使加拿大面临经济和社会发展的巨大挑战。为迎接这一挑战，多伦多市政府于1989年成立了专题组，其任务是制订90年代社会发展战略。这一战略的重要目标之一，就是加强设，强化社区功能。90年代，社区网络在地区、省和国家逐步建立起来。自80年代开始，美国将社区工作转向有特别需要的人群，如少数民族、妇女、精神病患者及老人等，也有一些以经济发展为重点的社区发展公司，以改善贫民区居住条件、服务质量和解决就业等。到90年代初，美国政府提出了“授权区和事业社区”的法案，并获国会通过。这个法案以重新界定政府和社区的关系作为突破口，实现政治、经济、社会福利一体化发展目标。

从两国社区建设发展的总体情况来看，社区的形成与发展与社会进步、经济发展和人口的变动等因素有密切的关系，这种关系又从反面说明社区建设对促进经济和社会发展的重要作用。社区和社区组织的兴起，最初都是自发产生，在社区内人们互相帮助，对外争取和维护自身利益。由于社区工作在解决经济与社会发展失调所导致的社会冲突以及依靠社区服务满足居民日益增长的社会化服务需求等各方面都发挥了重要作用，取得了明显成效，因而后来成为美、加两国政府有目标、有计划地实施社区发展，不断地推进社区建设。

二、两国社区建设的概念和主要内容

（一）关于社区及社区建设的概念

在加拿大，社区有两个意义：一是地域意义上的社区。这个意义上的社区是一个由彼此认同，彼此认为有重要共同点的人组成。社区的共同点是：

1、住所邻近；

2、人际间有交往；

3、可以通过组织来认同。因此，一个具有很强组织形式的社区需要同时具备三个条件：一是生活在同一区域；二是具有很强的社会联系；三是通过某些共同点来联系。对社区工作来说，社区的地域概念是加拿大开展社区服务项目的主要标准，政府用于社区服务的资金，就是根据这一概念。二是功能意义上的社区。人们也可以是不以居住在同一地区为基础的社区的一部分，这称为“不具相邻性的社区”，如具有相似的兴趣、问题、需要和取向的人。例如华裔在多伦多市就形成一个社区。因此，一些社区工作就是专为多伦多市的华裔开展的。还有是针对具有特殊需要的人群开展的社区工作，如精神病患者、残疾人、老年人等。这些都属于功能社区，也是今后社区发展的目标之一。

在美国大多数城市，社区也都具有明确的地理区域。纽约市规定，社区必须符合如下要求：（1）只位于一个自治区镇的辖区内，并与城市发展过程中的历史、地理及特征相符；（2）各社区间应建成服务互联网络，特别是在服务领域、警务和卫生部门；（3）实施规模控制，每个社区人口不超过25万人。纽约市划分为四个区和一个岛，五个区、岛又划分为59个社区。

考察期间，通过与政府官员、社区工作者和专家、学者交流座谈，我们感到，他们对社区建设的看法和认识有所不同，归纳起来主要有三种认识：一是认为社区建设是一个过程。通过这个过程，社区拟定本身的需要和目标，定下先后顺序、寻找所需要资源，并采取行动去满足这些需要和实现目标。二是认为社区建设是一种社会工作方法。通过这种方法合理配置资源，协助居民解决问题，培养居民的参与、自决及合作的素质，从而满足社区需要；三是认为社区建设是通过组织居民，采取集体行动，控制及影响社区的一切程序、计划、决定及有关政策。虽然观点不同，但他们的共同点是：培养社区成员的民主意识和居民自治、互助的能力，鼓励社区居民解决社区内问题，促进居民广泛参与，提高居民的综合素质和生活质量，这是社区建设的主旨。

（二）社区组织的构建

在美、加两国，社区工作主要是通过社区组织来联系并具体实施的。在加拿大，社区组织主要是不以营利为目的的非政府和非营利组织，其中许多是根据特定目的形成的，也有许多是由扶弱助残的慈善机构演变而来的，如我们参观的迪克森社区服务中心、联合之路、中心邻舍房、社会规划委员会等。这些社区组织的服务领域都十分广泛，涉及到社区居民物质与精神需求的方方面面。他们除了接受政府的资格审定，以及来自政府的财政、政策支持和监督之外，不接受政府的直接管理，有权决定为本社区居民提供服务的内容和方式，为社区筹款捐物，各自运作的自主性都很强。这些组织根据公众的需求和利益制定自己的发展规划和工作目标，如对老年人、残疾人、单亲家庭、无家可归者的照顾，家政服务、修缮民房，再就业培训等等。他们所积累的资金不作为个人分配，而是返还于社区，用于社区服务，以服务养服务。同时，通过这些组织，居民可以为本社区提供志愿服务。

在美国，社区组织形式和活动方式多种多样，主要分为服务组织和管理组织两种类型。服务组织主要是非营利组织，如社区发展合作组织、各类慈善组织、各类基金会、各种志愿组织等等。他们的资金来源于政府的资助和基金会的捐助、私人捐款以及所收取的服务费等。随着政府与民间组织的共同合作和相互融合，社区委员会组织已经成为政府介入社区工作的一种社区管理组织形式。纽约市规定，在每个新建的社区区域都设社区委员会或社区董事会。社区委员会成员采取选举任命制，任期为二年。政府官员也可以成为社区委员会成员，但数量不得超过四分之一。社区委员会成员是无报酬的，但可以报销参加董事会时支付的一些必要花费。社区委员会的职责包括：研究本社区的各种需要，增进本社区的福利；促进社区内交往和社区与外部的沟通；参与编制预算，拟定资金使用计划和本社区发展规划；监督和评估社区服务质量；选聘社区主任和专业工作人员。每个社区委员会任命一名社区主任。社区主任受社区董事会的直接领导，负责社区日常事务。

（三）社区建设的主要内容

美、加两国开展社区建设的内容不尽相同，各社区之间开展的项目也不一样，有多有少，给我们留下突出印象的主要有三项：

一是社区服务。社区服务的对象主要包括老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、无家可归者、低收入家庭、单亲家庭、移民、难民、失业人员等。服务内容包括对老年人和残疾人提供照顾，对学前儿童提供保育，对在校儿童组织夏令营，为失业者提供职业培训和职业介绍服务并进行家庭企业咨询，为无家可归者、单亲家庭提供食宿和住房优惠照顾，为妇女儿童提供保护服务，为低收入个人或家庭提供资助，帮助移民或难民迅速融入本地社会、实现本地化。服务的方式有：（1）设施服务。如多伦多市的迪克森社区服务中心为社区居民提供综合性服务，多彩学习中心为移民、失业人员提供语言、专业技术培训、就业信息和职业介绍、对家庭企业进行咨询服务，旧金山邵逸夫夫人耆英中心专为老年人提供养老服务。（2）外展服务。又叫走出服务机构的服务。具体采取哪一种服务方式，完全取决于实际需要。服务的提供者主要是由社区中介组织或非营利机构提供，也有由私人机构提供的。如加拿大联合之路组织是全国性非政府社区服务组织，其分支遍布各个社区。服务资金绝大部分来自政府拨款，部分来自服务收费。

二是社区文化。社区文化是美加两国社区建设中普遍开展的内容，受到政府的高度重视和支持。他们认为，开展社区文化有利于促进人们的智力开发和恢复人们的活力，创造祥和的气氛，塑造社区的形象，修补和完善社区的社会结构。两国开展社区文化的形式很多，主要是利用社区中心、展览馆、音乐厅、图书馆、咖啡屋等社区场地和社区内的各种文化设施组织开展文艺、教育、科普、体育、娱乐等活动。例如举办故事会，举办文艺演出会，举办沙龙。社区居民在观赏中受到文化熏陶，并在参与中发现自己，提高自己。

美国的社区学院是开展社区文化教育的重要内容。它兴建于20世纪50年代初，以满足战后出生者对高等教育和职业教育的需求。社区学院几乎遍及全美各个社区。有56%以上的美国本土学生就读于社区学院。社区学院的重要特点是学费低廉（每年仅需1600美元），为多数社区居民所能接受。

三是社区治安。社区治安是社区居民最为关注的事情，良好的社区治安，不仅有利于改善社区环境，提高居民的生活质量，而且有利于优化投资环境，吸引商业投资。在美加两国，社区治安是一种新的警务，其功能：一是控制犯罪。警察在社区建立责任区，设置社区警务，可产生威慑力量，使潜在的罪犯行为收敛，使惯犯减少犯罪；二是向处于危难中的人提供快速援助。三是可改善警民关系。为加强社区治安，多伦多市成立了社区治安工作组。工作组由两名议员共同担任主席。工作组成员中有警察、学校的代表、预防家庭暴力、邻舍预防犯罪机构的代表、商业、残疾人组织和市议会的代表等。通过加强社区治安，实行群防群治，健全社区治安防范体系，以消除社区内各种不稳定因素。

三、两国社区建设的做法和特点

社区发展在美加两国已经走过了近半个世纪，形成了较为系统的社区发展理论和方法。目前，两国有许多大学和专业学院设有“社会工作系”或“社会工作学院”，对社区工作进行系统的理论研究和指导社区工作的开展，积累了较为丰富的实践经验。他们的做法和经验，给我们印象突出的有以下几个方面：

（一）政府高度重视社区建设，计划性、规范性强

美加两国的社区工作在形成和发展的初期，带有自发性质。随着社区地位、作用的突出，特别是50年代联合国倡导社区发展后，社区建设成为两国政府有计划、有目标地引导社会发展的重要内容，成为国家实现现代化必不可少的环节之一。因此，两国政府每年对社区建设工作都要制定一系列的工作计划和发展规划，每项计划包括工作内容、组织措施和目标要求等等，大多都有数量指标。如每年对老旧社区的改造数量，新社区福利机构、文化娱乐设施、教育培训中心的设置标准，解决社区居民就业、贫困、医疗、老年、青少年与儿童等方面的各类社区发展计划、廉价住宅计划、济贫计划等等。

目前，两国政府在社区建设中的作用与以前有很大的不同。据安大略省负责社区事务的官员介绍，过去，政府既要负责掌舵，又要划船，现在则只负责掌舵，不再参与划船。将具体事务交给社区组织或民间团体，政府只负责宏观调控。这样做既大大减轻了政府的负担，又发挥了政府在社区建设中的主导作用。目前，各级政府和政府各部门之间对社区建设都有明确的分工，各负其责。如安大略省政府与多伦多市政府在社区服务方面的分工是：为正常人的服务，由市政府负责，为非正常人提供的服务由省政府负责。

在美国纽约，政府和官员在社区建设中的职责都很明确，如市长的主要职责是：（1）确保市政府职能部门在涉及到地方服务和居民意见的所有事务中与社区委员会进行合作；（2）审核社区委员会对资金预算和使用的合理性并建议拨款数额；（3）确保城市各专业职能部门指派官员参加社区委员会领导下的社区服务的工作，为社区中的各种问题提出解决方案；（4）对社区委员会提出的各种问题和困难给予总体帮助。区政府对社区的主要职责包括：（1）与社区委员会共同就社区划分事项、公民和企业以及其他直接影响两个社区以上的土地使用事宜提出建议；（2）审议社区总体或个别计划；（3）对社区的财政预算做出综合陈述；（4）对社区的财政状况和服务状况的数量、质量进行评估；（5）与社区委员合作调解社区间的争议和冲突。从这里我们也可以看出两国政府对社区建设工作的重视程度。

（二）大量具体工作主要由民间团体承担，工作机制、组织体系健全

美加两国的社区工作组织体系是由政府各职能部门、政府资助的社区组织和民间团体举办的非营利机构以及商业性的服务企业所组成，他们称之为“三大板块”，或叫做“三个部门”。政府在社区工作体系中承担的主要职能：一是制定相关政策与立法，并通过制定规划来贯彻执行；二是财政支持。政府每年要拨出专项资金用于社区发展事业。加拿大安大略省1999年用于社区建设方面的资金达69亿元，占全年财政支出的3%。财政拨款的主要依据是社区组织和民间团体就社区内拟帮助对象和服务内容所提出的申请，经政府审核后给予资助，并由这些组织和团体具体组织实施；三是监督、检查民间团体和非营利机构的工作情况。政府根据每年的监督、检查情况，确定下一年度的财政资助；四是实行严格的宏观控制与管理。政府通过制订标准、发执照等进行管理。民间团体以及所举办的非营利服务机构是政府在社区建设和社区服务上的合作伙伴和具体的执行者。他们在政府的组织、协调下独立地开展社区内各种有偿、低偿或无偿服务工作，以自己的服务争取政府、社会各界和居民群众的支持。特别值得一提的是，加拿大的企业界对社区建设也给予了极大的关注，他们不仅为社区捐款捐物，而且主动投资社区事业，直接提供商业性的社区服务。他们认为，参与这方面工作是增进企业在社区里的形象的机会。经过几十年的社区发展，两国初步形成了政府组织、指导与监控，社区组织和民间团体主办，企业在社区内通过市场机构提供优质服务，以满足不同人群特殊需求的社区发展运行机制和组织体系。三者之间相互补充，互利互惠，密切合作。这是两国社区建设的一大特色。

（三）非政府非营利组织发达，专职人员都受过社区工作的专业训练

非政府非营利组织是指不以营利为目的，主动承担社会公共事务和社会福利事业的社区中介机构。在两国的社区建设中，非政府组织是一支重要的社会力量，发挥了不可替代的作用。一是数量多。仅在多伦多市，与社区有关的非政府非营利组织就有3000多个，美国现有非营利组织140多万个。二是分布广。与社区服务有关的非政府非营利组织几乎覆盖所有社区。三是服务领域广泛。涉及到社区服务、文化、治安、卫生等居民需求的方方面面，可以说，群众有需求，他们就有服务。

非政府组织的作用主要表现在：（1）为社区居民提供具体的服务。由于两国政府不直接提供服务，几乎全部的居民服务均是由非政府非营利组织来承担。而且这些组织可以及时了解群众新的需求，并根据新的需求拓展服务项目。（2）拓宽资金来源。这些非营利组织提供服务的资金主要来源于三个方面：一是政府资助，约占60%左右，资助采取项目制，即资金的去向和多少，依据各类社区服务组织和机构提供的服务项目来决定；二是社会捐助，约占10%左右，主要是一些企业和个人捐款；三是收取的有偿服务费，约占30%左右。如加拿大的联合之路组织，不仅直接提供服务，且还是较大的筹款机构。他们用筹划来的资金为居民提供服务，解决了政府在社区发展方面资金不足的问题。（3）了解和反映社区居民的需求和利益。由于非政府非营利组织直接为群众服务，直接与群众打交道，因此它们对群众的需求最为了解，所提供的服务更贴近居民的需求。同时，居民可以通过这些组织了解政府的政策和信息，这些组织又把居民的需求传递给政府，从而影响政府社区发展政策的制定，达到政府与居民之间的沟通。有的非政府组织本身就是某一群体利益的维护者和保护者，如大多伦多市反对向妇女施暴委员会，直接向政府反映妇女的需求与利益。

特别值得一提的是，两国从事专职社区工作的人员，无论是在社区管理组织中，还是非营利组织或志愿机构中担任的专职人员都要经过专业训练，一般要修完“社会工作学”课程。这些专职工作人员都能熟练掌握从社区理论、政策到组织、动员、宣传等技巧。其收入和待遇与政府工作人员大体相同。

（四）社区参与广泛，自治和自助能力不断提高

社区参与广泛主要体现在社区参与的结构上。不仅参与人员中有老人、中青年，且有中小学生；不仅有社区内的非营利组织和志愿组织，而且还有驻区企业单位。加拿大的志愿活动受到全国的高度重视，国家规定：中学生每年必须到志愿组织义务劳动一定的时间，否则不能毕业。据统计，美国现有80%以上的成年人参加过各种志原服务活动，其中有50%以上的人曾为社区发展事业和社区组织提供某种志愿服务。

大多伦多联合之路组织与加拿大贝尔电话公司赞助的“贝尔公益计划”是专为学生设立的社区参与计划。这个计划是让学生了解社区的需要，改善说话的技巧及群体精神。学生要负责拟订所推行计划的概念，提出建议书，直至实施整个计划。“设计自己，建设你的社区”是让学生从义工做起，不仅可为他们将来投身社会前取得工作经验，如学习护理的可从照料老人中得到经验，读商业管理的学生可从组织筹款活动中学到财政预算及策划，而且也使社区很多需要帮助的人士得到援助。

两国强烈的社区参与意识，缘于三个方面的原因：一是政府的大力提倡、鼓励。政府将其作为提高居民的素质，促进人的全面发展的重要手段，予以倡导和鼓励，如多伦多市政府研究促进居民参与社区建设的36种方法就是一个典型事例，这36种方法就是通过社区广泛参与，开展志愿服务，提高本社区自治、自助能力，加强人与人之间相互关心照顾，从而达到调节和缓和社会矛盾的目的。二是社区居民争取和维护自身利益的重要途径。在两国，社区的兴起就是缘于社区居民互相帮助的需要而发起的，因此，社区居民通过自愿参与，提高社区荣誉感，实行社区自治，并在其发展过程中，通过参与来解决本社区的建设和自身利益问题。三是新的经营理念所取得的成功。加拿大企业界的经验和体会是：企业在与社区居民融为一体，了解社区居民的真正需求，并通过企业自己的长处为社区居民提供服务的过程中进行经营。美国的许多金融企业通过在社区里经营，可以熟知借贷者及其所处的经济环境，据此制订经营战略，并通过社区对银行贷款的项目、业务进行全面监控。

四、借鉴和启示

从加拿大、美国社区建设的情况看，社区建设在其经济和社会发展的各个历史阶段，都发挥了不可替代的重要作用。我国与加拿大、美国的国情不同，它们的社区建设发展道路不一定都适合我国，但它们社区建设的历史长，实践经验丰富，理论成果多,认真研究和借鉴两国社区建设的做法和经验，对我国推进社区建设是非常有益的。

（一）进一步提高对社区建设重大意义的认识，加快推进力度

美加两国的经验证明，开展社区建设是城市现代化建设的一项基础工程，是国家加强城市管理的一种必要手段。其目的是以社区为单位，通过加强政府同社区的联系，通力合作，使社区运用各种外部援助和内部资源，改善社区的物质、文化条件，以解决经济发展过程中，特别是工业化和城市化进程中出现的诸多社会问题，促进社会和经济的协调发展。目前，我国正处在体制转型时期，随着改革开放的不断深入，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”向“社会人”转变，是中国巨大的变化。人们的生活、工作、养老问题的解决，都在走向社区，下岗职工最有效的解决途径也在社区，特别是在市场经济体制下，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临改革和调整的任务，社区的地位和作用十分重要。因此，社区建设的提出是我国社会和经济发展到一定阶段的必然结果，是面向新世纪我国城市现代化建设的必由之路。

通过美加两国的实地考察，结合各实验区一年多的试点工作，使我们深深体会到，社区建设工作既是一项城市基层管理体制的重大改革，又是一项加强和巩固国家政权的基础性工作，更是一项为民办实事、办好事，体现为人民服务根据宗旨的民心工程。加强城市社区建设，对于促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，扩大基层民主，改进和加强城市基层的管理与服务，维护社会稳定，推动城市改革和发展，都具有十分重要的意义。因此，我们认为，在全国推进城市社区建设方向明确，意义深远，应加大力度。

但目前，我国社区建设发展还很不平衡，对社区建设重要性和必要性的认识还有待提高，社区建设的法律保障和理论研究还有待于完善和提高，尤其是群众的参与程度和加快对社区建设的推进力度还有待加强。为此，我们建议：一是进一步加强社区建设理论和实践的研究，在不断总结实验区经验的基础上，及时开展社区建设示范活动，通过典型引路，把成功经验推广到全国，以推动城市社区建设全面开展。二是加大社区建设宣传力度。要通过各种宣传媒体，广泛介绍社区建设的基本知识，社区的功能、作用，社区建设的重要意义，做到家喻户晓，使全社会都来关心、支持和积极参与社区建设。三是在条件成熟时，应考虑修订《居委会组织法》，为推进社区建设提供法律保障。四是因地制宜，稳步推进。各地情况千差万别，在推进社区建设中，要因地制宜，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手，有计划、有步骤地推进社区建设，切忌社区建设模式的单一化和形式主义。

（二）要抓好社区组织建设，重点建设好社区党组织和社区居民委员会

美国、加拿大在五、六十年代开始推动社区建设时，在一些城市都相继成立了社会发展部，建立了社区委员会，后来又发展成为社区董事会，为满足社区的多种需求，在董事会中又设立了各种类型的专业委员会。通过考察，我们感到，社区建设尤其是在初始阶段，能否全面地推动和落实，核心和基础是搞好社区组织建设。因此，我国在推进社区建设中，更要抓好社区组织建设，重点是社区党组织建设和居民自治组织建设，其前提是科学合理地划分社区。要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，以及地域性、认同感等社区构成要素,对原有街道、居委会所辖区域作适当调整，以调整后的居委会辖区作为社区地域。在此基础上，建立社区党组织和社区居民委员会。

近年来，美加两国的社区组织在工作方式上愈来愈多地采用“冲突的方法”和“社区行动”的策略，即采取和政府“讨价还价”的冲突策略。据多伦多大学有关学者介绍，采用这个策略的目的是号召社区居民为自己争取利益和权利，来保护社区的环境和一些被剥夺的群体利益。我国是社会主义国家，党和政府的宗旨是为人民服务，党和人民的根本利益是一致的。因此，在处理社区组织与政府的关系、社区居民自治同社区党建的关系问题上，我们不能照搬外国的经验，在我国推进社区建设中，要以社区党建为核心，建立健全社区党的组织。社区居委会的成员经民主选举产生，由社区的领导班子来管好社区的发展工作。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。

目前，我国有些实验区实行议事层和执行层相分离，社区居委会议事决策，社区工作者具体办事。居委会经选举产生，除主任外，其他成员以社会兼职为主，义务为居民服务。社区工作者作为职业，通过竞聘方式，由居委会根据工作需要聘任。我们认为，这是建立一支专业化、高素质的社区工作者队伍的较好形式，是今后我国社区组织发展的方向，应继续探索与实践。

（三）加强领导，发挥政府在社区建设中的推动作用

美加两国的实践表明，在推动社区建设中，政府发挥了重要的作用。政府通过法律和政策，采用宏观调控手段，指导和支持社会中介组织、聘用社区工作者、发动社区志愿者等经济和社会的方式来组织、管理和推进社区的发展。

在我国，社区建设还是一个新生事物，是一个体制和制度创新的系统工程，涉及方方面面，尤其是目前我国的社区组织发育远未成熟，居民对社区参与程度不高，相互沟通、互助、交流程度较低，市场服务体系不够健全，居民对社区服务需求日益增长的情况下，更需要各级政府高度重视，切实加强对社区建设工作的领导。

强调政府的作用，并不是说政府什么事都要管，都要揽，包办本应由社区组织通过居民自治可以自己解决的一切与居民利益相关的公共事务和公益事业。政府的作用主要是体现在制定社区建设发展目标、发展规划和政策法规，加强指导，搞好协调，帮助解决社区建设中的困难和问题，动员社区居民群众来促进社区事业发展，使社区建设的发展有计划、有步骤地进行。当前，政府的首要任务是制定好城市社区建设“十五”规划和年度实施计划，并指导和帮助街道、社区居委会做好社区发展规划；其次，政府各有关部门要积极履行各自的职责，相互配合支持，按照各自的职能做好工作。同时，各级民政部门作为推动社区建设的职能部门，要发挥参谋助手、综合协调和监督检查作用。在党委、政府的统一领导下，通过各方力量的密切配合，协同作战，形成推动社区建设的整体合力。

（四）发动社区居民广泛参与，大力培养和发展社区中介服务机构

在强调政府在社区建设中的作用的同时，更要强调社区居民群众参与的作用。社区建设就是在党和政府的领导下，依靠社区组织来利用社区力量，利用社区资源，发动居民群众解决社区自己的问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区居民群众生活水平和生活质量。经过十多年社区服务的发展，我国居民的社区意识和参与意识都有不同程度的提高，但总体上讲，人们的社区意识和参与意识还不够强，还有待发动。从美加两国实践经验看，当前我国居民参与社区工作可采取两种主要形式，一是参与居民自治。通过居民选举居委会成员，参加居民会议等各项活动，使居民群众挑选自己信任的当家人，直接表达自己的意愿，参与社区事务的决策和管理，监督政府和社区工作。这对加强居民群众参与，搞好我国城市基层政权建设，贯彻实施党中央关于“依法治国”的方略，都有重要的现实意义和深远的历史意义。二是参与志愿服务。通过志愿服务参加社区的各项公益活动，也可以通过各种志愿服务机构，以组织的方式参与社区服务。在适当时候应考虑出台大中学生参与社区志愿服务的相关法规，从年轻时候起，就培养他们为社会奉献的精神。可以预料，随着社区建设的推进，基层民主制度的逐步完善，将直接有助于提高居民参与的能力。

在市场经济条件下，社区非营利性服务机构是社区建设的一支重要力量。目前，在我国政府和市场之间还缺乏这一社会中介组织，中介组织参与社区建设在我国尚处于发育阶段。随着社区建设的推进，在市场经济体制下，民间组织和社会团体的作用将逐渐增大，社区中介组织将成为发展的趋势。我们认为，只要是符合国家法律法规、群众欢迎、有利于促进社区建设深入开展的社区中介组织，我们都应采取积极扶持的态度，充分发挥他们的作用。在现阶段，要充分发挥现有社会团体和民间组织的作用，根据居民服务需求，培育和发展各种类型的社区民办非企业性服务组织和服务机构，通过这些专业化的服务机构，为城市社区提供多方位服务，以提高服务质量和水平。要继续鼓励和支持各类志愿服务组织的社会工作，并使其逐步规范化、制度化。要坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，建立起社区居民自治管理和社区服务组织网络，形成政府主导，社区居委会主办，社区中介组织、企业事业单位、居民群众广泛参与的新格局。

（五）多方筹集，拓宽社区建设资金渠道

同其他事业一样，社区建设也需要资金的支持。从加拿大和美国这两个发达国家的情况看，社区建设的资金都不是来自单一渠道，而是采取以政府资助为主，社区组织、社会团体、企业、个人等多途径投资和捐助为辅的资金投入方式。这不仅大大减轻了国家的财政负担，而且提高了全社会的参与程度，使社会上更多的单位或个人关心社区、回报社区、建设社区。

目前，我国社区建设资金来源极不规范，尚未形成固定的投资方式，很多是通过街居经济来实现的，缺乏政府预算和社会赞助的良性机制。根据我国当前的具体国情，我们认为，我国社区建设资金更应采取多渠道筹集的方式，建立政府投入为主、社会各方筹集相结合的多元化投入机制。一是政府要加大对社区建设的资金投入。主要用于社区服务的基础设施建设，社区建设的基础性工作以及社区工作队伍建设和社区组织的办公经费。随着社区体制的建立，各级政府应建立对社区组织、社区服务机构的项目资助制度，并将这种投入纳入各级政府的财政预算科目。目前我国的一些社区建设实验区在政府资金投入方面进行了积极的尝试和探索，一些实验区将社区建设纳入年度经济和社会发展计划，在财政上建立预算科目，实行费随事转，税收返还、财政转移支付、特殊补贴等等，为社区建设提供资金保障，促进了社区工作的开展。这些成果要继续巩固，不断提高和发展。二是鼓励和吸引社区内企业事业单位、社会团体、中介组织和个人投资、捐助社区建设。要继续坚持社区服务无偿、低偿、有偿服务相结合，实现以服务养服务。要动员驻区单位、居民个人集资举办社区公益事业，达到共驻社区、共建社区，邻里互帮互助。为了吸引更多的资金用于社区建设，应制定相应的优惠政策。三是加强对社区建设资金从筹集、使用到监督等方面的制度化管理，对资金使用进行严格的审批和监督，保证社区建设资金的专款专用。

第二篇：民政部赴德国社区建设培训团考察报告

民政部赴德国社区建设培训团考察报告

根据国家外国专家局的安排，应德国瓦尔道夫市政府的邀请，以民政部人教司濮洁同志为团长，由民政部、部分国家级社区建设实验区及重庆、长沙两所学院领导、专家、学者组成的赴德国社区发展培训考察团一行17人，于2001年9月1日至25日对德国社区发展情况进行了为期25天的培训学习考察，现将主要情况报告如下：

一、培训考察的目的1、了解德国社区发展的情况。

2、实地观摩考察他们的成果。

培训考察团在德国期间，先后拜会了法兰克福社会福利局青年社会福利部，黑森州社会福利协会，黑森州体育联合会、联邦政府林姆伯格民事局、德国民事救助管理协会、德国联邦社会福利联合会、劳动者撒玛丽亚协会、慕尼黑自然保护协会、巴伐利亚州劳工、福利法规及家庭与妇女部、德国联邦家庭、退休者、妇女、青少年部等行业管理部门和政府机构，先后参观了摩菲德市的新建社区、威斯巴登市养老院、德国民事救助中心、慕尼黑自然保护与环境绿化协会、联邦民事服务局及属下的社区康复中心等机构。

德国方面还按照我们的培训计划，安排了社会福利政策与法规、德国的体育俱乐部与全民健身运动、德国的兵役制度与社会福利体制、民事保护与事故预防、志愿者与劳动保护、德国的家庭问题与家庭政策、劳工问题、非政府组织在社区层面的作用等讲座。

这次培训考察活动，德国方面给予了我们热情周到的安排，使这次培训考察得以顺利进行，取得了圆满的成功，达到了增进相互了解的目的。

二、德国社区发展简况和基本经验

这次培训时间虽然短暂，但给我们留下了深刻的印象，德国和我们的社会制度不同，文化背景、价值观念和生活方式有着很大的差异，地方政府的设置及职能情况也不同，但是，德国从俾斯麦首相开始实行了对外开放，特别是二战以后实行改革发展的目标，确实对国家政治、经济的发展起到了很大的促进作用。德国经过改革把国家建设成为经济实力比较强大的资本主义国家，原因固然很多，但从社区发展和地方政府功能与体制上去考察，也有不可低估的因素，德国政府的一些做法和经验，对完善我国政府功能，推进社区建设，建设有中国特色的城市基层社区社会管理体制，有一定的启发和借鉴作用。

（一）明确各级管理权限，把地方政府建设成为有活力的一级政权

德国是一个典型的联邦制国家，它的政府体系由联邦州和地方（市、镇）三级政府组成，各州、市高度自治，联邦与州之间没有上下级隶属关系，但联邦高于州的地位，州与地方的关系是地方自治较高的单一制，德国民众对政府的理解是：有权征税的官方组织。巴伐利亚劳工局的介绍比较清楚：在政府管理权限上实行分权制，宪法逐项列举了联邦的权力，没有列举的由各州行使，地方政府根据州议会的特许行使权力，这样，各个层次政府之间的职责明确，在规定的范围内，地方政府有较大的自主权，并有比较完善的确保地方自治的法律体系，我们考察的法兰克福、柏林、慕尼黑等地在经济发展和社会福利等方面，都取得了很大的成绩，这些都与他们政府能够有效发挥其职能作用直接相关。尽管如此，德国还在不断地进行着改革。据法兰克富福利协会介绍，针对法兰克福是全德国第四大城市，又是州政府所在地，是一个多元化社区的特点，提出了政府的工作重点是应知道社区内的人员最关心的问题是什么？怎样使政府少管一些，多发挥社会团体的作用和市场的作用？经过论证，确定了降低市场部分的税率、繁荣商业、增加服务和工作岗位等，明确政府由管理型政府改为向经营服务型政府的转变，政府购买服务，如：黑森州威斯巴登养老院，是劳动者社会福利协会主办的，建立这个养老院，私人投资了90%的资金，政府投入了10%的资金，投资者建好房就把它租给了这个养老院。政府发给老人养老福利金，老人就到这样的养老院交钱（养老金），由养老院向这样的老人提供养老服务，养老院方面只计成本，不赢利，所收费用只够养老院的开支，政府对这样的社会福利事业免税。在黑森州向这样的福利院有500多个，老人都是用政府发放的养老金到这些机构养老，这实际上就是政府购买服务。

（二）不断探索符合自身特点的基层管理体制

德国的地方政府体制从实际出发，各地千差万别。地方政府也就是市、镇之间相互独立、自治的结构，市、镇都是州的分治区，镇虽然处于某个市的区域内，但并不意味着它在行政上从属于某个市。因此，地方政府之间，只有执行事务范围的不同。在行政区划上，市与市之间、镇与镇之间，以及市、镇之间大小相差悬殊，除三个直辖市和州一级，一般说来地方政府的组织形式，由州议会以法律规定，但有的具体问题也由各地方政府通过选民投票，根据本地情况来决定。

（三）把能让社会办的事情尽可能让社会去办

管理最少的政府是最好的政府，这是德国部分专业人士的看法，这种观点未免偏颇，但他的基本精神是对的。德国各级政府除了少量的行政部门外，存在着各种门类的非政府组织、社团组织、非营利性机构等，它的职能比较单一，主要是为市民的需要提供生活，工作、文化等多方面的服务，这些组织起到了沟通政府与社会不同利益团体的联系和拾遗补缺的作用。同时，德国还是一个社会保障服务网络化较健全的国家，在各级政府拿出资金发展公共福利事业的同时，把握资本主义社会私有经济发达的特点，采取各种办法，从民间筹集大量资金，利用私有经济、社会团体、非营利机构、志愿者服务等，与政府结成伙伴关系，共同办好社会福利事业。如：慕尼黑自然保护协会这样一个机构，它就是政府放手让他们从事绿化和自然保护这样一项工作，而这个机构又充分利用了政府的政策和企业、社会团体、个人的资助，把这样一项本该由政府承办的事情办得有声有色，既减轻了政府的压力，又调动了这些非营利机构的积极性，还使得政府与公民之间的矛盾通过这样的“缓冲带”逐步予以化解。

（四）增加民主决策的透明度

德国为了鼓励民众参与社会事务，采取了一些公开形式，一是议会会议公开，会议场所设有专门的民众席，允许旁听，也可组织参观联邦议会；二是通过电视、报纸等公开政府及其官员的情况；三是政府办公公开，上网即可查询有关政府运作的情况；四是重大事务预先告知民众，并举行听证会，让民众发表意见等，尊重民意。同时，通过各种社区组织，反映情况，开展社会工作。

（五）地方财政有较大的自主权、税收体系完善

德国地方政府的财政开支和举办公益事业经费来源由税收保证，任何人都交税，买东西也都交税。联邦、州和地方政府各有一套独立的税务机构、税种分开。这为政府提供足额的社会公益事业经费和福利资金起到了保障作用。同时社会强制保险为社会积累了强大的资源，每一个人都有了必备的资金保障，并有2000多个法律来保障社会保障资金的正常运行。

三、德国社区发展的经验给我们的启示

德国社区发展的经验为我们现阶段的社区建设提供了有益的启示：

1、党和政府的强有力组织和推动在社区建设中有着至关重要的作用，我们应充分利用这个推动力，抓好当前的社区建设。

2、社区内各单位、机构、团体的协作力有利于社区资源的充分开发，也有利于社区凝聚力的形成。

3、社区内部组织的统合力关系着社区建设工作是否按照社区的发展方向有序的运作。

4、社区居民的拉动力关系着社区建设的成败。

5、居民社区意识、参与意识的培养是社区建设初期的关键，也是社区建设过程中一项长期的任务。

6、社区内中介组织的培养是社区建设的重要环节。

7、社区工作队伍，特别是社区志愿者队伍的培养是关键。

8、社区活动有效开展必须依托于设施、环境、管理和人的有机协调。

第三篇：赴加拿大城市规划与建设考察报告

为学习借鉴加拿大城市规划与建设管理先进经验，4月10日至30日，以**市人民政府市长刘希平为团长的“浙江省城市规划与建设管理培训团”，成员除来自**市以外，还有台州、绍兴、嘉兴、金华、衢州、舟山市的政府分管领导、建设（规划）局长，在加拿大进行了为期二十一天的考察培训活动。此次学习培训活动得到国家外国专家局和省人事厅的高度重视，浙江

省外国专家局和国家外专局驻加拿大代表处负责组织实施。在加考察培训期间，培训团先后访问了多伦多、蒙特利尔、京士顿、温哥华等加拿大主要城市，重点考察了城市古街区市政中心、中央商务区及规划区范围的城市基础设施及人居环境建设和发展情况，听取当地政府官员及城市规划和管理专家的介绍，并就城市规划建设的有关问题进行了座谈和讨论。培训团一行受到蒙特利尔、京士顿、温哥华等市政府的高度重视，蒙特利尔市市长热拉尔·特朗伯雷（GeraldTrembly）、京士顿市市长哈维·罗森（HarveyRosen）、温哥华市副市长施民信（TimSteveon）与培训团全体成员进行了热情交流。

培训团还访问了加拿大多伦多大学、瑞尔森大学、麦吉尔大学、女王大学、BC大学等著名学府，聆听知名教授和专家的讲座。传承英、法文化和体现北美区域特点的加拿大，在规划理念的人本性、程序的民主性、实施的可持续性、建筑设计的艺术性等方面给学员留下了深刻的印象。通过培训、考察，培训团成员普遍感到开阔了视野，拓宽了思路，丰富了知识，增强了自觉坚持科学发展观为指导、全面建设美好家园的信心。

一、重视生态环境是城市规划建设的首要目标

加拿大国土辽阔，自然环境优越，当我们乘坐的飞机越过加拿大领空时，首先映入我们眼帘的是，蓝天、碧海、雪山、森林。然而在实地考察过程中，我们不仅赞叹加拿大国土优美的自然生态大环境，更敬佩近百年来历届城市政府对城市生态环境的高度重视。所到的每个城市分布着无数的城市公园、街头绿地、小区绿地。在风景如画、森林环抱的滨海城市温哥华市中心的史丹利公园（StanleyPark）里，竟然还完好地保留有大片的原始森林。在经济发达、寸土寸金的多伦多市中心区，仍建有许多供人休憩的街头绿岛、小片绿地。城市政府不仅重视生态环境的保护，而且对环境建设的投入也非常重视。如多伦多市一个旧砖厂原想搞商业、住宅房地产开发，但市政府与业主多次协商、谈判，力劝业主放弃房地产开发，买下这片土地，认真规划，多方筹资，逐步改造成一个绿树常青（evergreen）的环境保护游览基地。在女王大学约翰（JohnMeligrana）教授陪同我们考察的京士顿郊区的别墅小区，不仅考虑生活污水处理，而且还将雨水收集到蓄水池，经生物处理后排放到河流。在京士顿湖滨一家工业企业搬走后，原厂区的土地经翻新等技术处理后才允许搞房地产开发。在城市公园里，到处可见人与和平鸽、小松鼠追逐游嬉，融为一体，好一幅人、自然、动物和谐共存的画卷。

营造环境可改善生存条件，提升土地价值，集聚人气，发展产业，提升城市竞争力。女王大学规划建筑学院院长、国务院特聘外籍专家梁鹤年教授说得好，如果没有纽约中央公园，就不会有曼哈顿周边高楼的价值连城，甚至不会有纽约在世界的国际金融经济中心地位。冷静分析，放眼国际国内特别是浙江省的区域背景，**最大的优势就是生态环境，**市是中国生态示范区，生态环境质量第一市，庆元县是中国环境质量第一县。环境就是生产力，环境是**实现跨越发展的资本。我们一定要更加清醒，更加执着，坚定信心，采取有力措施，保护好、改造好大自然赋予**的这片大好生态环境。与此同时，我们要顺应时代发展潮流，不仅要认真保护好自然环境、尤其是城市周边的森林公园；更重要的是按照建设最佳人居城市的要求，高起点规划，高质量建设，高效能管理好城市，近期要建设好江滨公园，改造好城市内公园--万象山公园，有计划改造好街头绿地、小区绿地，营造优美的城市小环境，把**建设成为国家级园林城市、山水城市、生态城市、宜居城市。

二、坚持以人为本是城市规划建设的首要理念

宜居城市是西方城市规划建设追求的主流，在加拿大到处可见以人为本的例子。在我们接触的政府官员、专家学者讲得最多的是在规划建设中，如何体现人文关怀，吸收公众参与，满足市民各种不同的需求。在公园里，街头绿地内，人行道旁随处有座椅，公交亭配有遮风避雨设施，还配置凳子，有的电话亭还提供了供人查阅的电话号码本。市政厅开放布局、有纪念品商店，可供人游览、婚庆活动。大型商场里内廊环形布置，每隔一段就有休息的地方，并且造景不同，温馨大方。宾馆大堂虽不大，但布置温馨宜人，宾客有“家”的感觉。街头有很多无人售报箱、免费取报箱、分类垃圾收集箱。公厕布局合理，内部设施齐全，对儿童、老人、残疾人考虑周到。各大机场、火车站、汽车站、街道均设有盲人通道，

第四篇：赴加拿大城市规划与建设考察报告

为学习借鉴加拿大城市规划与建设管理先进经验，4月10日至30日，以**市人民政府市长刘希平为团长的“浙江省城市规划与建设管理培训团”，成员除来自**市以外，还有台州、绍兴、嘉兴、金华、衢州、舟山市的政府分管领导、建设（规划）局长，在加拿大进行了为期二十一天的考察培训活动。此次学习培训活动得到国家外国专家局和省人事厅的高度重视，浙江省外国专家局和国家外专局驻加拿大代表处负责组织实施。[找材料 到xiexiebang.com-www.xiexiebang.com Tower）交相辉映、协调和谐的布局中得到充分的体现，看到此塔就知道是多伦多，听到多伦多就想起此塔。加拿大国家电视塔建于1976年，全塔高553.34米，是全世界最高的电视塔。首都渥太华国会山上的国会大厦，是首都的名片，加拿大的象征。

魁北克市的城市个性就是法语城市、北美古城、世界文化遗产城市。蒙特利尔的城市个性体现在：法语城市、北美“小巴黎”，奥运会、世界博览会先后于1976年和1980年在此举办。尼亚加拉市的城市个性就是尼亚加拉大瀑布，谓之瀑布城。京士顿的城市个性就是千岛湖度假胜地、宜居城市、古都（1841-1844年曾为加拿大联邦首都）。维多利亚市的城市个性就是“小伦敦”、“花园城市”。渥太华的城市个性就是首都、“郁金香城”。温哥华的城市个性就是世界著名园林城市、人居城市（连续8年排名世界第一）。

此外，加拿大的建筑小品也很有特色。如我们从多伦多到蒙特利尔路过的每一个高速公路服务区，都有自己鲜明的个性。有的追求的特色是原住民印第安文化，有的表现为科幻、现代建筑，还有停着特大轮胎支撑的改装吉普车，农用小飞机，各式各样的恐龙，令人耳目一新。

对照我们，城市的个性不够明显，往往是千城一面。这也许是当前快速城市化发展阶段的产物。不过从现在开始，我们就必须正视、研究这个问题，特别是大方向不能错，“城市最怕定错位”。省政府刚刚批准的**市新版总规，定位**市的城市特色和个性是“生态城市”、“山水城市”，这个定位无疑是准确的。下一步关键是如何去体现。最重要的是，要根据四面环山、两江怀抱的独特地形，“一江双城”的总体布局，因地制宜，回应历史，呼唤未来，采取城市设计的手法，将水景（瓯江）、山景（白云山等山）、房景（尤其是江滨房），将水线、山线、建筑天际线，将山、水、城融为一体，达到美学的平衡、协调，在森林中建城市，在城市中保护森林。也许到那一天，**的城市特色和个性就展示出来了，那将是让无数摄影家、画家、艺术家和中外游客驻足欣赏、构思创作、流连忘返的好去处。

五、为未来发展留足空间是城市规划的重要课题

这次加拿大之行大学访问交流，印象最深的是，女王大学（Queen's University）梁鹤年教授的讲课，他1979年从香港移居加拿大，任教于女王大学，是世界著名城市规划学者。梁教授对培训团的到访非常重视，对讲课内容作了精心准备，特别是他反复阐述的一个观点：即无论在中心城市还是在工业区块，都要为未来发展、产业升级、结构调整留足空间，引起了大家浓厚的兴趣。他认为：在城市周边要多留空地，包括农田、湿地、山林、水面；在城市里也要留有空地，不要见缝插房，可以见缝插绿；尤其在工业开发区更要预留发展用地，以便为今后产业转向升级留足空间。否则，经济结构调整的难度会加大，产业升级的成本明显增加。本质上说，工业区的开发建设是不断的土地更新利用的过程。这一点对于正处在快速成长期的我们来说尤为重要。这既是经济规律决定的，也是科学发展观和可持续发展的必然要求。更进一步说，我们目前所依据的规划是人们依据现阶段的知识和手段对未来的判断和预测。规划的基点是现在，目标是未来，检验的标准是实践。因此，规划应该是开放的，与时俱进的。由于今天的知识和科技手段的局限性，对未来的判断和预测可能是脆弱的，模糊的，不准确的甚至是错误的，就像在十年前大家很难想像IT产业会成为一个主要产业，今天的纳米产业对空间布局上有什么要求，我们还在探索，未来的有些产业的出现和成长今天可能无法预测到。因此，在规划上一定要“留白”。

为此，我们在开发区建设中，要有意识地留下一部分土地为未来产业升级、结构调整、跨越发展储存空间。开发区建设不能指望一步到位，把所有的空间用同一层次的产业填满，更不能盲目扩张；在城市经营过程

第五篇：加拿大、美国社区服务考察报告

加拿大、美国社区服务考察报告

2008/02/25

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根据国家发展改革委与世界银行关于“‘十一五’中国城市社区服务体系发展规划研究”合作项目，社会发展司和5个省、市发展改革委一行7人，于2007年11月25日至12月4日赴加拿大、美国进行了社区服务体系考察。

考察团先后访问了世界银行总部、美国住宅与城市发展部（U.S.Department of Housing and Urban Development）,加拿大安大略省社区和社会服务局（Ontario Ministry of Community and Social Services, Canada），美国洛杉矶市社区和老年人服务局（Los Angeles Country Community and Senior Services）,以及美国城市联盟（National League of Cities），国际劝募协会（United Way）,美国企业基金会（Enterprise Foundation）等参与社区发展的知名非政府组织，并实地考察了加拿大温哥华、多伦多和美国洛杉矶市的多个社区服务机构和社区民间组织，与世界银行的社区发展专家，美、加两国的联邦、州、市（郡）各级政府官员、非政府组织负责人和社区工作者、志愿者代表进行了座谈交流。全团同志丰富了经验，对世界银行在社区发展领域的工作和加拿大、美国在社区建设方面的基本情况有了进一步了解。现将此次考察的主要情况及建议报告如下：

一、美、加两国在社区发展领域的主要经验

（一）各级政府分工明确，各有侧重，共同承担社区发展的主要责任

此次考察团访问的政府机构涵盖了美、加两国联邦、州、市三级政府负责社区发展的主要部门，深刻感受到两国各级政府对社区发展的高度重视，对各级政府在社区发展方面主要政策和做法也有了初步了解，大致有以下三方面的特点：

第一，各级政府在社区发展领域职责明确，各有侧重。根据在美国住宅与城市发展部和加拿大安大略省社区和社会服务局了解到的情况，一般地，美、加两国联邦政府主要负责制定社区发展规划，明确社区发展的目标和主要内容，并通常以立法的形式加以确认。如美国1974年颁布实施了住房和社区发展法案（Housing and Community Development Act），并在此后的30年内以修正案的形式不断完善。HCD Act法案要求美国各届政府不断以政策扶持、直接投资等多种形式推动地方社区建设，保证了美国社区发展政策的连续性和一贯性、同时，HCD Act也有效规范了各类非政府组织和私人机构在参与社区发展中的行为，使它们既能广泛、有效的参与到社区发展工作中来，其工作又能够与政府的社区发展目标高度一致。

美、加两国州（省）一级政府一般是在联邦立法的框架内，制定具体的社区发展执行计划。州（省）一级政府的社区发展政策通常是覆盖全体社区居民的，但有时也会实施有针对性的社区发展项目，如加拿大安大略省在现阶段社区发展计划制定过程中，就非常重视移民群体的社区参与，并在省政府投资支持的社区发展项目中向移民就业培训、社区参与等方向倾斜。

市（县）是美、加两国最基层的政府，也是社区发展政策的具体执行者。两国市（县）政府工作主要包括：一是具体实施联邦或州（省）制定的社区发展项目；二是为本市居民提供基本的社区服务设施和服务；三是根据地方实际，在联邦或州（省）政府社区发展项目没有涵盖的领域，资助或直接提供针对特殊社区群体的服务，如加拿大多伦多市和美国华盛顿市都将为学龄前儿童提供社区照料和教育作为当地政府社区发展的重要内容予以支持。

第二，政府不仅负责提供社区公共服务，更将保障社区稳定和促进社区长期发展作为核心工作目标

在考察中了解到，美、加两国的社区发展概念比我国要广泛得多，不仅包括提供社区教育、就业等公共服务，更将支持社区住宅改造、社区基础设施建设、促进社区弱势群体发展等纳入了政府支持的社区发展范畴，其核心是保证社区的稳定和长期发展。如美国自1974年颁布HCD Act后，联邦政府就设立了CDBG（Community Development Block Grant）专项投资，支持城市范围内的社区发展，其主要目标包括改善低收入和弱势群体生活，贫民区或旧社区改造，满足社区居民其他需求三个方面，支持的发展涵盖了社区住宅改造、公共设施建设、社区公共服务提供、社区就业促进、弱势群体保护和发展以及社区规划和管理等多个方面。

在此次考察中我们还了解到美国联邦主要负责社区发展的美国住宅与城市发展部，将评估和干预近期的次级债市场危机对美国社区发展的影响也作为了其工作的重要内容，通过联邦和州、市政府的共同努力，采取暂缓征收物业税、协调金融机构延长居民住宅还贷时间、甚至对部分低收入家庭给予住房贴息贷款等方式，减缓次级债危机对美国城市低收入家庭的冲击，使他们不会因此失去已购买的住房，从而保证社区在居民结构、就业结构等方面的稳定。这些工作已经超越了国内当前通常意义上的社区发展范畴，而是在一个更宽的视角下，将社区作为政府维护社会稳定和处理社会事务的基础平台和政策着力点，全面促进社区的可持续发展。

三是十分重视对社区发展的投入，资金利用方式灵活多样。

在明确职能分工的前提下，多年来，美、加两国的联邦、州、市三级政府一直都采取各种方式投资社区发展项目。如前面提到了CDBG项目，就是目前美国联邦政府支持社区发展的主要投资渠道之一。自1974年设立以来，美国联邦政府在CDBG项目下投入的社区发展资金已经到了1200亿美元，其中 2007年CDBG项目的联邦预算为37亿美元，预计2008年将达到或超过40亿美元。美国各州、市政府也安排了专门资金配套使用CDBG项目下的联邦投资。加拿大联邦、省、市各级政府也有专门投资支持社区发展。

美、加两国各级政府在安排投资支持社区发展时，都将满足每个社区当前的实际需要作为重要的安排依据之一，因此在资金使用方式上非常灵活。美国住宅与城市发展部在介绍CDBG项目时，就反复强调了该项目执行的灵活性，这一项目资金以基层城市政府为主要的资金申请单位，除了规定不能使用的若干领域，如不得用于政府支出、政党活动、设备购置及作为社区服务设施的运行维护支出外，CDBG项目资金可以用于任何与社区发展相关的项目。在得到允许的前提下，CDBG项目资金甚至可以用于经营性的社区项目，但其营利部分需纳入下一的CDBG项目预算。这种灵活性，促使地方政府乃至各类社区民间组织有更大的积极性投入社区发展项目，如加拿大多伦多市针对移民群体的“Mentoring Partnership”社区培训项目，就吸引到了联邦、省、市三级政府及NOG组织、私人基金会的多方共同参与。

（二）社区民间组织发展成熟，成为社区发展具体事务的主要执行者

社区民间组织是美、加两国社区建设中一支非常重要的力量。考察过程中，无论是美、加两国的各级政府官员，还是世界银行的高级专家，都高度认可和评价了民间组织在社区发展中发挥的作用，将他们视作社区发展中必需的合作伙伴和具体执行者。美、加两国社区民间组织的发展成熟主要体现在：

一是数量多，服务领域广泛。美、加两国的社会管理方式为民间组织发展提供了广阔的空间。考察了解到，仅在多伦多市从事各类社区服务的民间组织就有3000多个，涉及到社区服务、文化、治安、卫生等社区居民需求的方方面面。（1）通过设计和实施社区发展项目，直接为社区居民提供具体的服务。而这些服务项目通常针对社区居民的特殊需要，成为政府提供公共服务的重要补充。如考察团访问的洛杉矶市CentroNia组织，自1986年成立一直将为低收入和墨西哥裔、非洲裔家庭儿童提供社区教育作为主要任务，目前正在为大约1500个低收入家庭提供相关服务。（2）广泛筹资社区发展资金。民间组织筹集社区发展资金主要通过以下三方面的渠道：一是对部分社区服务少量收取费用，以弥补成本或筹集资金；二是通过依托灵活多样的社区发展项目，争取各级政府的资金投入；三是向企业、个人和私人基金会等广泛募集社会捐助。值得注意的是，美、加两国一些规模较大的社区民间组织的筹款能力是非常强的，仅国际劝募协会在温哥华地区的一个分支机构（United Way of the Lower Mainland）2007财年就募集到了约3800万加元用于当地的社区服务项目。（3）沟通政府与社区居民的桥梁，及时反映居民诉求。社区民间组织介于政府与社区居民之间，较居民拥有更加稳定、直接的政府沟通渠道，较政府更加了解居民需求，这是社区民间组织的优势所在。由此，社区民间组织往往能将社区居民的普遍需求汇集呈一个声音传递给政府，从而影响政府社区发展政策的制定，或者直接设计制定出能够解决社区需求的可操作的项目计划，供政府参考或争取政府资金支持。社区居民也可以通过民间组织了解政府的政策和信息。同时，部分民间组织本身就是某一社区群体利益的维护者和保护者，如多伦多市华人联合会（Toronto Chinese Community Service Association），就主要为来自中国的移民提供各类社区服务，并直接为这些移民群体向政府反映需求与利益。

二是专业化，人员素质较高。目前，美、加两国的社区民间组织在提供社区服务和自身建设方面呈现出专业化、规范化的特点。很多美、加两国民间组织在社区项目设计、实施、评估等方面，都表现出较高的项目管理与执行能力，很多影响大、效果好的社区服务项目都是由民间组织设计和率先提出的。同时因关注领域不同，民间组织呈现出细致的内部分工，有的多年如一地专注于提供某一领域的社区服务，成为该领域的专业机构，例如前面提到的CentroNia组织；有的发挥筹资能力强的优势，专门为其他提供具体社区服务的民间组织筹措所需资金，并推广、宣传已有的社区服务经验，以争取更多的社区发展资金，前面提到的国际劝募协会（United Way）就是这类民间组织的代表。

高素质的人员队伍是美、加两国社区民间组织成熟发展的重要保障。考察团接触到的社区民间组织工作人员，无论是管理人员，还是基层项目执行人员，乃至大量的志愿者，都普遍受过高等教育或在相关领域接受过专业训练，了解社区发展理论、政策以及社区组织、动员、宣传等技巧，并有很高的参与热情。专职的民间组织工作人员的收入和待遇也与政府工作人员大体相同，有效保证了人员队伍的长期稳定。

三是有比较完善的扶持和监督体系。一方面，美、加两国各级政府都安排一定的财政预算，支持或与社区民间组织合作开展各类社区服务项目，扶持民间组织的发展。另一方面，社区民间组织从组建、运行乃至解散、破产，都需经过严格的审计和评估，例如，包括各级政府在内的出资人，会就所资助的社区服务项目实施情况对在民间组织进行定期或不定期的监督和评估，也会委托专业的审计机构核查民间组织的财务管理情况。特别是当社区民间组织因某种原因解散或转为营利性机构时，美、加两国都有比较严格的“退出机制”对该组织的资产进行核查，以保证应用于社区服务的各类资金不会被挪用或侵占。

（三）社区公共服务设施完善，成为提供公共服务、促进居民交流和增强社区活力的主要平台

考察团在美、加期间先后参观了密西沙伽市河谷社区服务中心（Mississauge Valley Community Center），安大略省Dixie Bloor儿童服务中心（Ontario Early Years Center，Dixie Bloor），洛杉矶市兰利社区老年人活动中心（Langley Senior Center）等社区服务设施，这些设施完善的服务功能和良好的服务氛围给考察团留下了深刻的印象。

一是设施规模合理，功能完备。考察团访问的社区服务设施基本都是针对服务需求确定建设规模和使用功能。为此，有的规模很大，如密西沙伽市河谷社区服务中心，主要是为周边学校的青少年人提供课外活动场所，同时为所在社区居民提供文化、体育和共同的活动场所，建筑面积达近万平方米，包括室外体育场、室内旱冰场、游泳池、壁球室、图书馆、健身房、幼儿教室等，能够满足社区居民绝大部分的社区活动需要。据介绍在人口50万的密西沙伽市就有大约10个类似规模的综合性社区服务中心。而有的设施只针对社区的特殊群体提供服务，如Dixie Bloor儿童服务中心，只是有家长陪护的学龄前儿童提供日常活动场地，规模仅有300平方米左右，但仍然设有儿童电脑室、教室、配餐室、家长辅导室等多个功能用房，布局合理，结构紧凑。

二是社区活动丰富，设施利用效率高。无论哪一类社区服务设施，都十分重视设计和开展形式多样的社区活动，以吸引居民参与，大多取得了很好的效果。考察团在访问兰利社区老年人活动中心时，恰逢社区开展的老年人评剧排演活动刚刚结束，很多中国裔老年人都在积极参与排练。据介绍，活动中心还定期举办老年人的合唱、乒乓球、电脑培训等活动，活动中心已成为当地老年人社区生活的重要部分。大多数社区服务设施都保持了很高的利用效率，有些应社区服务需求还要不断扩建。

三是政府保障运行，志愿参与普遍。考察团了解到，包括此次访问的各个服务中心在内，美、加两国大多数社区服务设施都是各级政府投资建设并保障运行的。除部分社区活动收取少量的费用外，大多数社区服务设施内的活动都是免费的，兰利社区老年人活动中心甚至还为社区低收入老年人提供免费的午餐。与此相对应的，政府直接雇佣的社区服务人员却很少，兰利社区老年人活动中心只有2名工作人员是由政府雇佣的，其余大部分日常维护和服务工作都由社区志愿者提供，不仅大大降低了社区服务设施的运行维护成本，更因志愿服务的广泛开展密切了与社区居民之间的联系。

二、世界银行“社区主导型发展”的主要做法和经验

“社区主导型发展（Community Driven Development，CDD）”是当前世界银行在社区发展领域开展的重点工作，也是世界银行在世界范围内推动社区发展的主要理念与方法。考察团在世界银行总部访问期间，世界银行社会发展部主任Steen Jorgensen先生，CDD项目首席专家、项目总负责人Rob Chase先生，世行南美洲地区CDD项目负责人、高级专家Ivo Imparato先生和东亚区负责人Keshav Varma先生等高级专家分别向考察团介绍了CDD项目的主要做法和经验以及正在实施的巴西和印度尼西亚CDD项目进展情况。

（一）“社区主导型发展”的基本概念

“社区主导型发展”的核心目标是提高当地居民参与社区发展的能力与范围，赋予社区直接管理社区发展事务的权利。在这一发展理念下，世界银行支持不同国家、不同地区采取各自的方式进行社区建设。项目通常包括以下三类：一是社区发展能力建设，例如棚户区改造、基础设施建设、小型社区商业贷款等等；二是改善社区发展环境，主要指改革和完善社区发展的机制体制和政策环境，如增强社区事务的透明性，完善社区选举等等；三是加强地方基层政府的治理能力，旨在通过政府行政能力的提高促进社区的长期发展，包括提高政府决策的透明性，加强政府与社区的沟通交流，以及建立社区信用机制，试点社区循环贷款等等。三种类别体现了世行“社区主导型发展”项目发展的三个主要阶段，前两种形式主要在初期采取，目前世行着力推出的是以加强地方基层政府治理能力为目标的项目，以提高贷款项目的可持续发展。据了解，目前世界银行每年用于支持“社区主导型发展”项目的贷款额度达到16亿美元，已成为世行最重要的贷款领域之一。

（二）“社区主导型发展”的主要成效

世行认为CDD项目的成效主要表现为：

第一，“社区主导型发展”项目有效改善了贫困社区的发展环境。“社区主导型发展”项目设计和贷款资金使用，主要向贫困社区倾斜。如此次世界银行重点介绍的巴西Salvador CDD项目和印度尼西亚CDD项目，在增强贫困社区发展能力发展都取得了一定的效果。印度尼西亚CDD项目的实施，使700万贫困社区居民从中获益；而巴西Salvador CDD项目实施以来，已使当地社区的垃圾收集率由2000年项目实施之初的50％上升到2006年底的80％，居民清洁饮用水比率从37％上升到91％，污水处理率由21％上升到84％，社区居民的生活质量明显提高。

第二，在完善社区民主决策机制和促进社区自我管理方面进行了有益尝试。如印度尼西亚CDD项目下设计了无候选人、无竞选过程、无记名的社区董事会选举，大多数社区居民参与选出公认的诚实、可靠、有责任心的社区领导者，为其后的社区项目实施奠定良好的基础。

第三，提高了社区基础设施建设的资金使用效率和质量。“社区主导型发展”项目通过赋予社区决策和监督权利，提高资金使用的透明性，使世行贷款建设社区基础设施项目的成本降低。据世行介绍，正在菲律宾实施的KALAHI项目的道路建设成本较当地平均成本削减了59％以上，印度尼西亚CDD项目下的道路和桥梁建设成本也减少了36％。同时，建筑质量却显著提高，仍以印度尼西亚CDD项目为例，建成后的道路和桥梁设施满意率达到了70.7％，明显高于当地其他同类项目。

第四，增强了社区居民主动维护社区决策和管理机制的意愿，也使地方政府更多地关注社区服务。“社区主导型发展”项目的实施使社区居民逐渐认识到参与社区事务管理的重要性，更多地人开始积极参与制定社区发展计划，并监督预算执行。如印度尼西亚CDD项目下已有38％的社区居民开始主动参与和监督社区事务。同时，CDD项目所在地的基层政府，如菲律宾和缅甸的一些地区，也开始为部分社区的发展提供运行维护经费。

第五，促进了社区经济增长和居民收入提高。通过使用世行贷款实施“社区主导型发展”项目，拉动了项目实施社区的经济发展，如印度尼西亚CDD项目的内部收益率高达53％，菲律宾在社区道路和用水方面CDD项目的内部收益率也分别达到了12％和47％，并都带动了当地居民收入的提高。

第六，进一步密切了社区与地方政府的关系，促进了双方的沟通互动。通过世行的介绍，CDD项目下政府与社区的沟通主要是通过社区民间组织进行的，如在实施巴西Salvador CDD项目时，世界银行和地方政府都是通过当地数十个社区民间组织了解居民的需求和要求，并通过他们将社区建设的计划传递给社区居民，从而争取到居民的理解和支持。同时，在菲律宾和泰国的CDD项目也表明，这种方式在推动达成社区发展目标的同时，也有助于社区民间组织的发展成熟和促进地方政府增加工作的透明度。

（三）世行对今后实施“社区主导型发展”项目的一些想法

据世行介绍，目前“社区主导型发展”项目实施也面临许多挑战：第一，“社区主导型发展”项目以社区民主决策为重要内容，如何鼓励地方政府将更多的社会事务决策权力下放给社区，对保证项目有效实施十分重要；第二，目前，大部分利用赠款提供公共产品的“社区主导型发展”项目都取得了阶段性的成功，但如何保证这些项目的持续发展是需要重点考虑的问题；第三，在为私人提供小额发展贷款方面，世界银行仍面临着还贷率不高等问题，并且缺少成功的、可复制的经验；第四，对于城市和农村社区，在“社区主导型发展”项目实施方面还缺少各自有针对性的办法和经验；第五，保持政府社区工作的持续透明性、建立社区利益表达机制以及畅通社区信息沟通渠道，都是“社区主导型发展”项目面临的现实挑战。

世界银行有关部门还向考察团介绍，目前与我国扶贫办合作，正在广西、四川、陕西和内蒙古四省（区）一些农村社区进行项目试点。结合在其他国家项目实施的经验，世行进一步强调了实施“社区主导型发展”项目时需特别考虑几方面问题：

一是要确保“社区主导型发展”项目的设计和实施计划能够适应地方政府的治理结构和行政特点；二是要重视保持持续的信息监测和反馈，以有效评估“社区主导型发展”项目的长期效果；三是要优先在贫困地区实施“社区主导型发展”项目，以促进减贫目标的实现；四是要努力吸引更多的政府或民间力量共同参与“社区主导型发展”；五是认真评估在“社区主导型发展”项目下使用世行贷款建设社区基础设施的费用有效性；六是保障项目持续运行和有效发挥作用；七是在选择提供公共服务时，也要综合考虑资金回报率或内部收益率等指标；八是要不断提高地方政府工作的透明性，同时增强社区民间组织的能力以及社区居民参与。

三、借鉴和启示

（一）进一步完善政府对社区发展的职责定位

通过考察，我们深切地感到，政府在各国社区发展中都扮演着重要的角色，但是对于不同级次政府的职责有比较清晰的定位，在我国需要进一步理顺各级政府和有关部门在社区发展中的工作职能。一方面政府要制定规划、政策，加大社区公共服务基础设施的投入，积极推动社区发展，同时要切实转变职能变行政命令、包办代替为服务、引导、监督，建立政府与社区的长期沟通渠道，为社区自主管理、自主服务、自主发展创造条件。对属于行政事务范畴的工作，避免硬性摊派到社区；而对必须依靠社区协助执行的事务性工作，要按照“权随责走、费随事转”的原则，委托社区承担；对于社区基本公共服务应更多地依靠社区各类组织提供。另一方面，要明晰各级政府和有关部门的责任，中央应通过规划、政策、资金、法规等方面着力推动引导，社区发展的主要责任在地方，特别是市级政府，承担城市管理的职责，更贴近基层，要组织落实社区发展的各项任务，地方政府在扶持社区发展，创新社区发展方式方面可以又更大的作为。要建立健全政府统一领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会广泛参与的社区服务管理体制和工作机制，切实形成推动社区发展的合力，使社区资源合理配置，充分得到利用。

（二）加大建设社区服务体系的投入力度

发展社区服务体系是和谐社区建设的前提条件和重要保障。民政部、国家发展改革委会同有关部门编制的“十一五”社区服务体系发展规划，明确了社区服务体系的基本架构、主要内容和发展目标。规划实施近两年，在中央与地方共同努力下，建设了一批社区基础设施，促进了社区公共服务能力的提高。但是总体来看，目前社区服务体系建设资金投入规模小，来源单一，受益社区数量不多，难以满足社区基本公共服务的需要，特别是与中、西部困难地区的社区公共服务设施建设要求差距很大。由于社区服务主要是公益、非营利性质，应进一步加大中央和地方各级政府社区建设投入力度，同时应拓宽资金来源渠道，借鉴美、加两国联邦政府的投资经验，尝试通过贴息、补助、公建民营、共建共用等多种形式，引导社会资金投入社区建设。还可以探索成立类似国家劝募协会和美国企业基金会等的社区发展基金会，专门筹款支持社区项目。

（三）大力推动社区民间组织发展

目前国际上，政府与民间组织在社区发展中建立伙伴关系，政府依赖民间组织提供社区公共服务已经成为普遍通行的做法。与此相比，我国社区民间组织发展十分薄弱，一些民间组织比较活跃的社区，也是以开展歌咏、舞蹈、体育等活动为主，提供社区公共服务类的民间组织较少，志愿者规模不大。通过考察我们感到，在我国社区发展中，往往政府下派社区的事务比较多，而居民对社区的认同感和参与意识比较弱，社区的自治功能不强，与社区民间组织不发达直接相关，我国在这方面与国外社区发展的差距十分突出。为此我们建议，充分借鉴国外社区民间组织发展的经验，积极引导社区民间组织积极参与社区服务和管理。政府要从资金补助、政策扶持、税收优惠等方面支持民间组织发展，从规范登记和撤销制度，完善审计监督，做好日常评估等方面促进社区民间组织自身建设，重点培育能够提供公益性服务、发展慈善事业、协助政府承担事务性工作和引导居民参加健康文体活动的服务类民间组织。创新社区管理运行方式，尽快组织开展政府向民间组织购买服务和提供部分必要的基础设施等试点，形成政策，吸引民间组织经营微利低偿的社区服务。同时，要大力支持倡导开展社区志愿服务。

四、完善落实促进社区发展政策

《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》确定了一系列推进社区服务工作的政策措施，已经实施近两年，应加强监督检查，确保落实到位。对于一些需要制定具体实施细则或执行措施的，有关方面要尽快研究制定，并支持推动地方政府出台具体指导意见，确立适合本地发展实际和需求的社区服务发展模式。同时，我们建议要进一步开拓思路，借鉴国内外成功经验，研究制定一些更加灵活和有效的扶持政策，如明确对提供低偿或无偿社区服务的非营利组织给予政府一定的财政补助，以政府贴息的形式为社区建设提供信贷支持，在公共服务采购中允许民间组织参与等等。充分发挥行政机制、市场机制、志愿机制在社区服务中的作用，坚持基层群众自治制度，鼓励社区志愿者参与社区管理和服务。在社区建设基础较好、群众需求旺盛的城市，推动政策试点，以探索经验，适时推广。