社区行政化问题探讨（5篇）

第一篇：社区行政化问题探讨

社区行政化问题探讨

摘 要：我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。要改变这一状况，必须引入治理理念。

关键词：社区；社区行政化；治理

一、概念界定

随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深入，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。“一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体，按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区的要素包括以下五个方面： 有较稳定和独立的地域界限； 有以一定社会关系组成的社会群体；有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活服务设施； 群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。”[1]而就我国情况来说，社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区，其中社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。

社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡，依靠行政权力，自上而下地实行社会再组织的过程。政府规定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。

二、中国的社区建设社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物，是实现城市现代化乃至社会现代化的必由之路。我国社区建设的兴起既是我国社会经济和政治发展到一定阶段的必然要求，也反映了我国经济社会发展和基层管理体制的必然需要。首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要。社会主义市场经济体制的建立和发展，城市化进程的加快，人民生活水平的不断提高，使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。这就必然需要打破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。其次，社区建设的提出又是政府管理的需要。就我国现阶段情况而言，社区建设是在“单位”体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社会问题，缓解管理压力和社会矛盾，维护社会稳定而提出并自上而下推动的。由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要，其动力主要来自社会和政府两个方面。但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用，即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的，它更多是自上而下展开的。政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色彩浓，依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居民的热情，外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令人尴尬的局面。

三、社区行政化的困境政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化倾向严重，其表现主要为：

（一）机构行政化虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间的界限并不明确，但政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。这样的结果虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员都会得到政府的重视和支持。但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工作也就变为理所当然。

（二）职能行政化

目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。这样一来，社区居委会就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重，社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

（三）运行方式行政化

政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式。基于以上两方面的描述，我国社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署，很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。很多时候离开政府的指挥棒，社区居委会成员就不知该如何开展工作。

（四）成员公职化

现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举出来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。正是基于这两种身份，导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。此外，目前我国的情况是大多数社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。

四、社区行政化的影响

虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空，但从根本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方式的延伸。在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来设计的，被赋予了很浓的行政色彩，在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，但其自身的自治管理功能却极其有限。

（一）增加了政府管理层次

社区居委会行政化，相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多，但由于在行政事务和社区事务中有很多混淆不清的地方，以至于相应的社区资源却没有得到有效的动员和整合。

（二）社区独立性丧失，自治理念匮乏社区行政化的问题在于过分强调政府对社区的控制和主导作用，这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平，代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任，不能形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当作一级政府而不是自己的自治组织。

（三）不利于基层民主建设

社区居委会本应是城市居民的自治性组织，其主要担负的功能是发扬基层民主，是实现人民民主的重要组织形式，但目前存在的居委会行政化并没有实现此功能。基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离了社会主义民主建设目标。

五、社区治理路径

目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革，社区行政化在目前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。要走出社区行政化的困境，更多地应该引入治理观念进行改革。

（一）实现政府管理与社区自治的良性互动要真正解决社区行政化问题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。政府管理的介入应该是建立在居委会的自治运行基础上，进行服务、协调、保障和监督上。在我国，政府与社区自治组织之间的关系尚未完全理顺，社区自治组织的自治职能没有得到真正的落实。实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位，理顺两者之间的关系。政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。作为城市社区自治组织的居委会，在坚持社区自治的同时，也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督，积极协助政府机关开展工作。

（二）促进社区治理主体多元化发展与传统公共行政不同，新公共管理和新公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

(三)增强社区成员的参与意识和民主意识社区参与是实现社区自治和促进公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及参与意识，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。

总之，社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补“单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。中国城市社区建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。社区行政化是因为政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱。政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽可能多样化，需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要促进居委会转我们要借鉴国外经验，通过法律制度规定赋予农村合作组织法人地位并对其活动范围及相关权力义务作出具体规定，促进这种农民自愿合作组织的健康发展。

目前，农产品价格变化已经基本由市场决定，市场不仅为他们提供了创收的机会，更重要的是为他们带来了风险和使他们处于不利的地位，尤其是农业生产群体与市场的关系越来越密切，市场风险日益突出。增加农民收入，是一项长期的综合系统的工程，其中，法律制度建设是该系统工程中最具有操作性，最有力的一项。我们绝不能简单地仅仅只提靠提高农产品价格或者某一两项措施而盲目冒进。

第二篇：社区行政化问题

浅谈社区行政化问题

摘要：我国社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然产物；另一方面又是政府出自管理需要推动的结果，它的路径选择更多是自上而下，这样就必然导致社区行政化的产生。要改变这一状况，必须引入治理理念。随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深人，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整，社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。

关键词：社区；社区行政化；治理

一

一、概念界定

随着我国改革开放，尤其是社会新旧体制转型的不断深人，城市基层社会结构，如街道办事处、社区居民委员会面临改革和调整．社区建设与管理也成为各国政府行政管理的新课题。“一般而言，社区是指聚集在一定区域范围内的社会群体。按照一定的规范和制度结合而成的社会共同体。构成社区的要素包括以下五个方面：有较稳定和独立的地域界限；有以一定社会关系组成的社会群体：有维护该地区公共利益的管理机构；有维护群体生存和发展的生活服务设施：群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。”而就我国情况来说，社区主要指城市中居民委员会辖区及农村中的村委会辖区。其中社区建设的主体力量是居民、居委会及其他自治性组织。

社区行政化是指城市政府为寻求经济增长与社会稳定的平衡。依靠行政权力，自上而下地实行社会再组织的过程。政府规定统一规划，依靠行政力量，由外向内，由上而下，重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制。

二、中国的社区建设

社区建设是社会发展到一定历史阶段的产物，是实现城市现代化乃至社会现代化的必由之路。我国社区建设的兴起既是我国社会经济和政治发展到一定阶段的必然要求，也反映了我国经济社会发展和基层管理体制的必然需要。首先，社区建设的兴起取决于社会的客观需要、社会主义市场经济体制的建立和发展、城市化进程的加快、人民生活水平的不断提高。使得社会利益和社会需要呈现出多元化和多样化的发展趋势。这就必然需要打破“单位制”的束缚，实现由“单位人”向“社会人”的转变。其次。社区建设的提出又是政府管理的需要。就我国

现阶段情况而言，社区建设是在“单位”体制瓦解时，政府为了得到公民的政治认同，解决社会转型时期出现的一些社会问题。缓解管理压力和社会矛盾．维护社会稳定而提出并自上而下推动的。由此可以看出，我国的社区建设是社会和政府的共同需要。其动力主要来自社会和政府两个方面。但我们也必须认识到在这两者之间，政府起着主导作用，即我国的社区建设在很大程度上仍然是以政府为主导力量强力推动的。它更多是自上而下展开的。政府的过度介入和干预，使得社区建设普遍存在着行政色彩浓。依附性强，参与程度低，自治能力弱的状况，出现了政府的热情高于居民的热情，外援的力量大于内生的力量这一与社区发展的初衷和愿望相悖的令人尴尬的局面。

三、社区行政化的困境

政府自上而下的行政权力运作模式导致社区行政化倾向严重。其表现主要为：

(一)机构行政化

虽然社区并不隶属于行政编制，且社区和基层政府之间的界限并不明确。但政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。这样的结果虽然一方面使得社区在机构意义上得到加强，基础设施、办公地点、工作人员都会得到政府的重视和支持。但从另一方面讲，社区居委会承接政府交办的工作也就变为理所当然。

(二)职能行政化

目前我国社区居委会承担了社区环境卫生、社区治安、计划生育和青少年教育等工作，而这些职能工作本应该是政府部门负责。这样一来。社区居委会就承担很多不该负责的行政和社会管理事务，使得社区居委会的行政色彩加重．社区居委会行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

(三)运行方式行政化

政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式。基于以上两方面的描述，我国社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署，很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。很多时候离开政府的指挥棒，社区居委会成员就不知该如何开展工作。

(四)成员公职化

现阶段我国社区居委会成员主要呈现双重身份，一方面是社区居委会选举出

来的社区主任，而另一方面可能又是街道聘任的工作人员。正是基于这两种身份，导致社区居委会成员上对街道负责，执行街道分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。此外，目前我国的情况是大多数社区居委会成员都没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，从而只是听从上级政府布置分配任务。

四、社区行政化的影响

虽然社区行政化可以迅速补充“单位制”解体后留下的管理真空。但从根本上讲，社区建设的行政化倾向是我国传统管理意义上的全方位管制思想和方式的延伸。在这样的思路下社区居委会更多是被当作街道办事处的下属机构来设计的。被赋予了很浓的行政色彩，在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，但其自身的自治管理功能却极其有限。

(一)增加了政府管理层次

社区居委会行政化，相当于增加了政府行政管理的层次，导致公共财政支出增加，这与行政体制改革中所要实现的“小政府、大社会”的目标相冲突。现实中社区居民对政府资源的依赖和服务的要求越来越多，但由于在行政事务和社区事务中有很多混淆不清的地方．以至于相应的社区资源却没有得到有效的动员和整合。

(二)社区独立性丧失．自治理念匮乏

社区行政化的问题在于过分强调政府对社区的控制和主导作用,这样必然会忽略社区自我治理，其结果会导致政府所呼吁的居民参与始终处于低水平。代表社区主流价值和要求的自治组织无法形成。从宏观上看，社区依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力。这将影响社区的协调、快速、健康发展；从微观上看，将导致公民的自信心降低，使得公民很少能意识到自己的责任，其中包括对自己和社会的责任．不能形成对社区的认同感和责任感。居民对居委会的态度是冷漠的，主要是把它当作一级政府而不是自己的自治组织。

(三)不利于基层民主建设

社区居委会本应是城市居民的自治性组织,其主要担负的功能是发扬基层民主，是实现人民民主的重要组织形式。但目前存在的居委会行政化并没有实现此功能，基层社会民主选举、民主管理、政治参与也因此受到影响，远离了社会主义民主建设目标。

五、社区治理路径

目前中国社区管理结构、过程和方式都发生深刻的变革，社区行政化在目前及今后的社区建设中并不能起到很大作用。要走出社区行政化的困境，更多地应该引入治理观念进行改革。

(一)实现政府管理与社区自治的良性互动

要真正解决社区行政化问题，首先要界定政府管理与社区自治的边界。政府管理的介入应该是建立在居委会的自治运行基础上，进行服务、协调、保障和监督上。在我国。政府与社区自治组织之间的关系尚未完全理顺。社区自治组织的自治职能没有得到真正的落实。实行“政社”分离，需要明确政府和社区居委会各自的职责定位，理顺两者之间的关系。政府在城市社区建设中承担着重要的角色，其主要职责是宏观决策、政策引导、法规规范、资源提供、协调监督。政府和社区居委会不是上下隶属关系，而是指导与被指导的关系。作为城市社区自治组织的居委会，在坚持社区自治的同时，也要自觉接受政府及其职能部门的指导和监督，积极协助政府机关开展工作。

(二)促进社区治理主体多元化发展

与传统公共行政不同。新公共管理和新公共服务理论认为，政府与社会既要分开，也要合作，公共权力部门、非政府组织和公众都是公共事务治理主体。积极培育公民社会和社区中介组织。充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

(三)增强社区成员的参与意识和民主意识

社区参与是实现社区自治和促进公民社会发育的有效途径，健全社区组织与管理制度，培养社区居民的民主及参与意识，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信任和合作，实现共同利益。总之。社区是城市公共物品的集体消费单元，社区行政化可以迅速填补“单位制”解体所留下的组织管理真空，但无法提供有效服务。中国城市社区建设，需要从行政化阶段转为治理阶段。社区行政化是因为政府权力扩张而出现，也需要靠政府权力缩小而减弱。政府改革至关重要，社区发展的政策框架需要尽

可能多样化，需要发展社区草根组织，提高居民自治组织能力，需要促进居委会转向群众性自治组织，表达民意，成为政府与居民的中介。

参考文献：

[1]李大琨．中国社会行政管理[M]．北京：中国国际广播出版社．2008：14．

[2]陈伟东，李雪萍．社区行政化——不经济的社会重组机制[J]．中州学刊，2005(2)：78．

[3]潘小娟．社区行政化问题探究[J]．国家行政学院学报，2007(1)：33．

第三篇：行政化

中南大学校长张尧学表示，学校最大的措施是鼓励学术自由、思想自由、精神自由。“要实现三者自由，关键是要把大学办成民主、共同的学术管理体，让大学工作者既有自己的学术观点，又能参与大学管理。”

“事实上，民主管理在大学的校级层面相对难以实现，因为校级层面有多学科、多类型，因此我们首先在学院、学科层面上充分开展。”张尧学说。

中南大学采取的做法是学校向二级学院下放权力，二级学院内实现互相制衡。过去院系大小问题都由党政联席会“拍脑袋”决策，如今方案必须先从教授委员会中产生，然后再提交党政联席会审议通过。在教授委员会上，由教师民主选举出来的委员们将会对学院员工的绩效工资分配、考核评价等多项关乎教师们切身利益的事情进行民主决议。

当然，在实践中，有时也会遇到阻碍。“最大的困难是在教授委员会中，有些教授不会行使权力。”张尧学说。也难免有个别“羞答答”放权的领导，想放权又舍不得放。

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010~2020年）》（征求意见稿）（以下简称《纲要》）提出：要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

一，我国大学行政化的历史文化背景

我国大学行政化现象由来已久,有着深刻的历史文化背景。事实上,自近代大学创建起,行政权力长期充当着大学运行管理的主导力量,经过一百多年的传承和变革,最终形成了当前我国大学行政化的客观现实。

从办学方针看,在我国教育发展史上,清末崇尚“中体西用”,国民党统治时期推行“党化教育”,解放后遵循“教育为无产阶级政治服务”。即使在大学自由度较大的清末民初及抗战时期,我国都是将大学视为国家“富国强兵”的工具。国民党统治时期确定的大学宗旨之一,便是在“党化教育”方针指导下,强调“信仰及服从领袖”。由此可见,我国大学地位的从属性和大学功能的工具性,以及大学行政化的萌芽并非今天才有。

从权力基础看,官员身份和资源控制是大学行政化的物质前提。建国后,我们不是把大学视为独立的学术自治体,而是作为教育行政部门的下属单位,大学没有了独立性。

从主观认识看,对教育行政化之弊端的认识并不是今天才有。早在1931年,梁漱溟就曾指出:“要想中国教育有生机,非打破推翻今日官办教育的局面、得一大解放不可,官办教育,教育愈办愈死„„中国现在所需要的正是创造。因中国社会旧日的一切多不适用,近今从西洋直接抄袭过来的又不适用,所以非创造自家所适用的一套新文化不可,政治、经济乃至一切皆然,教育正同一例。这变断非由官去变,要自由试验而后才变得通。”

从客观效果看,总体上,大学行政化倾向与大学功能表现总体上呈现“负相关”关系。研究表明,我国大学教育发展最好的时期,恰恰是政府对大学不管或管得少、大学行政化色彩较淡的时期。无论是在大学刚刚起步的清末民初时期,还是在大学相对快速发展的北洋政府时期和民国时期,社会基本上都处于动荡状态;无论是北洋军阀政府还是国民党政府,都在事实上没有完成国家的统一,其意志在全国各个方面还难以“贯彻执行”,从而为大学的自由发展提供了空间。

二，我国大学行政化的体制根源

校长任命制与大学行政化是互为表里、互为因果的两个关键因素。一方面,校长任命制是大学行政化和校长“官员化”的深层原因,被政府直接任命的大学校长必然会更多地对上负责,而不是自觉地对学校、教师、学生负责;另一方面,大学行政化又进一步巩固了校长任命制,使校长由政府直接任免制度成为必然选择。

资源高度集中基础上的集权体制是行政化的体制根源。由于教育资源配置权高度集中于教育行政部门,大学根本没有必要的办学自主权——从校长任免、经费拨付、项目审批,到学位授予权设定、专业课程设置、招生名额、教师招聘名额的审批权,都由政府部门掌控。行政级别不但与学校地位有关,还与校领导的个人待遇直接挂钩。高校的科研经费划拨、申请、职称、荣誉、评奖等,都由行政主导,普通教授不容易拿项目,但要当了院长、主任、处长,不仅有了级别,项目资金也容易随之而来。

《规划纲要》明确提到，推进政校分开管办分离，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。这被认为是教改深入到“敏感地带”。取消大学行政级别，只是大学去行政化、去官化的第一步，要让大学淡化行政色彩，还需在校内推行行政权与学术权分离，真正建立学术自治、教授治校、学生自治的现代大学制度。

中央财经大学教授王福重：去行政化才能产生一流大学。从整体上说，大学的宗旨是为人类认识世界增添新知识，学术应该是大学唯一的追求和价值取向。不过，行政化状态下的大学里面，有两重追求目标，除了学术，还有类似于官员的行政进阶追求。在大学稀缺资源的分配中，处于行政部门的人以及所谓“双肩挑”的人，往往左右逢源，处于最有利的位置。而学术追求与行政追求是两种完全不同的目标，后者在本质上恰恰是与大学精神背反的。科学研究是非常具有个人色彩的事业，需要独立的人格和批评精神，而在行政权力面前，这种独立和批判精神受到了压抑和挑战。老老实实做学术，可能不如争取个副处级干部来得惬意。

评价大学的标准，本来也应该是学术的，而非行政的。但在行政化状态下，大学评价的标准可以简化成若干指标，进行“数字式管理”，这些指标看似完整和有理，实则弯曲了大学的正确方向。为了契合行政指标、获得办学资金等，大学不得不被动应付，削足适履甚至虚与委蛇，各种教学和科研评比、排行中的造假现象层出不穷。近几年，大学毕业生“被就业”现象突出，社会对此颇有微词，但行政系统需要这样的统计数据，以证明它们很好地完成了为社会培养人才的任务。

行政系统具有自我强化的功能，中国高校的行政规模也处于不断扩张的趋势。它们占用了原本可以用于教学、科研或学生的资源，比如在一所大学，也许教授们没有自己的办公室，但行政人员却有条件不错的办公室。机构多了，会议就多，活动也多，各种会议和活动让老师们应接不暇，虽然其中大部分并无实质内容，大学的精力被一点点消耗掉了。

行政化对学生也有潜移默化的影响，学生们的学习和学术积极性，被各种行政活动冲击着。大学培养的人，首先要具有悲天悯人的情怀、健全的人格、科学的思维方式，而不在于找到一份体面的工作。但学校的专业设置，却越来越被要求去满足经济社会的需要。研究高级学问似乎落伍了。难怪有人说，现在的大学更像职业学校。考研热、考公务员热和考证热背后，都可以洞见大学这种急功近利、过于世俗化的倾向。

去行政化的困难在于，国立大学本身正处于行政化的序列中，去行政化是去教育行政部门的自我革命，而大学本身也不能蹴然适应没了主管部门的状态。大家都呼吁教授治校，但被行政熏陶久了的教授们都还没有这方面的心理准备和知识准备。当然需要一个学习过程，但为了让大学成为真正意义上的大学，大学的自主权必须受到尊重，教育行政管理部门必须为大学松绑，把学校从被管理中解脱出来，把本应属于学校的资源还给学校。同时，大学也需要找到一批“真正的教育家”，组成类似于董事会的机构，决定大学的办学风格、发展方向。在此之下，教授治校，才可以顺理成章。

国人对中国出现一流大学有热切的企望，国家创新能力的建设也倚赖未来一流大学的支撑，为此，即使触动一些部门的局部利益，甚至造成一定程度的无序和失败，也不能再把这个真正需要解决的问题往后推了。长痛不如短痛，去行政化，终究是值得的。

第四篇：大学去行政化

为期四天在京召开的十八大三中全会中，中共中央政治局向中央委员会报告工作,研究全面深化改革重大问题。文件中最重要的是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。过去谈改革,多是强调以经济为主题的改革,这次会议将强调政治、经济、文化、社会和生态„五位一体‟的改革。”其中，收入分配及户籍制度改革、推进城镇化、土地制度改革、财税改革、打破国有企业垄断、金融改革成为回会议的六大焦点；包含“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”的“383方案”成为我国新一轮改革路线图。当前，我国经济社会发展存在深层次体制和政策弊端，为实现十八大提出的2020年全面建成小康社会的新要求和全面深化改革开放的新任务，今后几年必须在深化改革开放、转变发展方式上取得实质性进展。

“383”方案的八个重点改革领域中，涉及教育的改革为第七点，创新体制改革，逐步实现大学去行政化。详情如下：选择有条件的城市，加快科研、人才、户籍、教育等综合改革，鼓励先行先试，在全国形成若干个企业创新活跃、创新服务业发展较快的创新资源集聚区；逐步实现大学去行政化，探索建立由校董会、校长、监督机构组成的大学治理架构，让教育家办教育，落实高校办学自主权；改进政府支持创新的方式，改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式，建立以基金等金融手段支持研发和产业化的财政支持机制。

大学的行政管理是一种专业化的管理，它必须适合大学，而不是将社会上的行政管理移植到大学。学校学术资源配置权力，应该交给学术委员会或教授委员会这类机构。报告指出，推动大学改革，加强基础研究，鼓励自由探索。逐步实现大学去行政化，探索建立由校董会、校长、监督机构组成的大学治理架构,让教育家办教育，落实高校办学自主权。大学教育改革要理清政府与市场的关系，政府在一些领域内应将主动权交与市场，而不是掺入其中，政府所要做的是建立好各种规则并充当独立监管者。

大学充当着创新、教育以及公共服务等功能，很多创新是在大学这个机构里完成的，因此，大学体制改革得当，必定会有利于创新体制的升级。该报告指出，设立若干环境宽松、经费充裕、吸引国内外一流学者、以基础研究突破为目标的研究机构。并且，需要改革以项目直接拨款为主的科技经费支持方式，建立以基金等金融手段支持研发和产业化的财政支持机制。财政资金应更多地用于激励研发人员。目前的大学行政化给教学和科研等带来了许多不利影响。比如大学教育内容与市场需求脱节；再比如大学科研项目内容以上级主管部门的意见为准，有时可能并非前沿，基础研究弱化而过分注重应用研究；还有大学老师的薪酬参照公务员序列，工资较低，令很多大学老师不得不穿梭于各种活动赚取外快，并且科研经费的不透明为他们带来灰色收入便利。主张教育家办学，落实高校办学自主权，无疑是做正确的事。反观近年来政府对创新的投入，数目不少，但科研经费的腐败时有发生。换言之，这些投入并未产生最大的效应。以对人的激励为例，大学里存在着最多科研人员，但他们很大一块功夫是用在申请课题的繁琐程序、大学对发表论文的要求，及自身不高的薪愁带来的困惑，其中很多人不得不接外面的活走秀赚钱，又或是打科研经费的主意。而科研经费原本并不应通过这种隐秘的方式发给一些课题承担者们，完全可建立一种制度，给予他们的工作以合理的报酬，这不仅令他们能潜心研究，还能杜绝一些败坏风气的行为。

就高校办学自主权的真正落实来说，难以一次性到位，但首先确立这样的改革方向本身就是一个突破。大学改革的本质应是激发人的动能，即给教育家办学以充足的自主权，并且以合理的薪酬体制与考核体制来激发大学老师们的动能与内在潜力，而不是评上教授就当“懒汉”。对基础研究的重视，也能让老师减少一些浮躁心态，潜心对待自己的事业与兴趣，而不是一味功利地追求应用研究的突破。

第五篇：社区组织行政化表现原因及对策分析

社区组织行政化：表现、原因及对策分析

向德平

2012-10-25 16:24:10 来源：《学海》(南京)2006年3期第24～30页

【作者简介】向德平，博士，武汉大学社会学系教授、博士生导师。武汉430071

【内容提要】 社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但是在我国社区建设与社区发展过程中出现了社区组织行政化的倾向。本文探讨了社区自治组织行政化的表现，分析了导致社区自治组织行政化的原因，提出了社区自治组织去行政化的对策。

【关 键 词】社区组织/行政化/去行政化

随着我国市场经济体制改革和行政体制改革的深入，国家、市场和社会逐步分离，社会的自主空间不断扩大，传统的纵向单一性的社会结构逐渐向横向结构转变，单位制日渐式微。单位体制的消解促进了社会组织功能的分化，导致社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会，越来越多的单位将其承担的社会职能分化出来，社区成为承接社会职能的重要载体和新型公共空间。随着社会实体与国家之间行政依附关系以及社会成员与单位间的人身依附关系的逐渐松弛，越来越多的“单位人”向“社会人”转变，社区成为“后单位制”时期市民生活的重要归宿。社区建设正是顺应社会结构转型的现实需要而产生的。所谓社区建设，是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。① 在社区居委会及广大居民自下而上的内在动力和政府自上而下的外在推力这两种力量的共同作用下，我国社区建设取得了很大的成就：社区管理体制初步形成；社区基础设施和环境得到很大改善；社区工作者素质迅速提高；社区共建广泛实施；社区服务蓬勃发展等等。随着社区建设的深入，社区居委会作为社区的基层群众性组织，政府联系广大群众的中介或桥梁，作为社区建设的主要依托和主体组织之一，在城市居民日常社会生活中的地位和作用大为提高。但是，居委会行政化色彩较前更强，对街道的实际隶属性质有所加强，社区自治能力非常薄弱。法律上规定为自治组织的社区居委会，在实际中出现了职责、功能不恰当的偏移，这种理论与实践的矛盾是当前和谐社区建设过程中存在的最主要问题之一。

社区自治的现状

中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出“扩大民主、居民自治”是城市社区建设的基本原则。文件指出，“在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。”由此可见，社区自治是指居民在党和政府的领导下，在国家法律规定的范围内，自己管理自己，自己决定自己的事情。社区自治的主体是居民，自治的客体是与居民切身利益相关的社区公共事务；自治的方式主要是居民通过选举居委会并通过居委会来实现自我管理；自治的核心是居民和居委会的自治权。社区自治是在自我管理、自我教育、自我服务、自我监督层面上的自治，所要达到的是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。社区自治实际上是社区体制改革以及各方权利关系调整的系统过程。

在我国，城市社区自治主要是通过居委会这个组织来实施的。作为城市居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，法律赋予城市居委会在财产、财务、人事、社区公共事务的决策和处理等方面拥有较大的自主权。但另一方面，根据《中华人民共和国城市居委会组织法》，城市居委会接受政府及其派出机构的指导，协助政府及其派出机构开展工作，完成政府及其派出机构委托承办的一些政府事务，也是居委会的法定职责。

这样，作为城市居民“基层群众性自治组织”的居委会实际上承担着双重角色：一方面要办理社区的事情，另一方面又要办理政府及其派出机构交办的事情。居委会既要对居民负责，为社区居民服务；又要对上级政府及其派出机构负责，办理好政府及其派出机构交办的事项。与之相应，社区居委会拥有两种不同的职权，即代理职权和自定职权。所谓代理职权，是接受政府及其派出机关的委托对本社区内部那些属于国家统一规范和治理范围内的事务进行管理和处置的权力。这些国家统一规范和治理的事务本属政府事务，但由于种种原因需要由居委会之类的基层社区组织来协助完成，如治安保卫、计划生育、青少年教育等。社区居委会承担的这些事务称为委办事务。所谓自定职权，则是指社区居委会组织自行确定、用来对本社区不属于国家统一规范和治理的纯内部事务进行管理和处置的权力。居委会辖区内的纯内部事务通常被称为自治事务。

社区居委会的自治状况实际上是由社区居委会日常工作中所包含的上述两种事务及相关权力之间的比重决定的。当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种委办事务，其所行使的权力主要是代理权力，较少行使法律赋予的各种自治权力时，该居委会在日常工作中真正能够享有的自治权实际上是非常有限的；反之，当一个居委会日常工作中所处理的事务主要是各种自治事务，其所行使的权力主要是自定权力，该居委会在日常工作中才真正享有较大的自治权。

另外，社区居民参与率及参与程度的高低也是衡量社区自治的重要标志。② 社区各类法定组织(居委会、居民代表大会、协商议事委员会)的服务对象主要是社区居民，开展社区建设是为了提高各类法定组织为居民提供服务的能力和水平，提高居民自身服务的能力和水平。有了居民参与，社区居委会才能真正了解居民的需求，社区建设才能产生良好的社会效益。居民参与的过程实际上是公共服务的提供者与使用者交流信息、传递信息的过程，所以从一定意义上说居民的参与状况还决定着社区建设的效果。③ 同时，居民是社区建设的主体，只有社区居民广泛、直接的参与，才能逐步培养居民的社区归属感、认同感和现代才能社区意识，社区自身的各类资源才能得到有效的整合和充分的利用，从而推动社区建设健康、有序发展。有些社区管理者以居民的自治意识差、自治能力弱为由，不让居民参与社区事务的决策，这是一种本末倒置的做法。社区居民的参与能力弱，恰恰是居民缺乏参与的结果。因此，社区自治应以居民的广泛参与为前提。社区自治程度的高低，既取决于社区所拥有的自治权的大小，又取决于社区居民积极参与社区自治事务主观意愿的强弱。

社区居委会自治组织行政化的表现

由于各方面的原因，我国社区居委会这一自治组织行政化的色彩非常浓厚，具体表现在以下方面：

1、组织设置功能行政化。社区的实际情况千差万别，居民需求也各不相同，社区组织在结构、运行方式等方面应各有特色，但现实中我国社区组织却千人一面，没有差别。社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，居民缺乏归属感、认同感。从理论上讲，居委会是基层群众自治组织，它的主要任务是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，至于协助政府及其派出机构去做与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提。社区工作可分为五大类近百项，主要包括城管爱卫、综合治理、计划生育、最低生活保障、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80％以上，居委会主要承担行政工作。居民把居委会看成是政府组织而非居民自治组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。

2、自治章程、工作制度及人事决定行政化。尽管目前各社区普遍制定了居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度，但它们是由上级民政部门或街道制定，分发给各社区遵照执行的，没有经过居民会议或居民代表会议的讨论、通过。这种做法反映了基层政府对社区居委会自治范围和自治程度的控制。《中华人民共和国居委会组织法》规定，居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员。许多社区居委会换届确实要经过社区选举，但候选人资格由政府确定，这实际上是由政府主导社区选举，社区选举基本流于形式。一些地方政府还规定新进入社区居委会工作者队伍的人员必须通过市区招考(应届毕业生和下岗职工)——选举——街道党工委集体研究决定等程序。在这样的选举方式和人事制度下，社区居委员会成员实际上成了街道聘用的干部，街道办事处可以随意撤换社区居委会成员，这必然会从根本上影响社区居委会自治组织的群众性和自治性。

3、经费收支行政化。社区居委会的工作经费来源有三部分：政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹，其中主要经费来源是政府的财政补助。社区物业收入不高，驻区单位共建意识不强，社会捐助收入很少且不稳定，社区居委会工作经费的缺口较大，其经费缺口普遍由街道提供。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理，由街道财政所设立社区帐户，统一做帐。社区经费由市区下拨到街道，由街道统一收支的方式，造成“端谁的饭碗归谁管”，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、运行方式、考核机制行政化。社区居委会采用行政化的运行方式，社区居委会的服务功能不强，居委会与居民之间的沟通和交流渠道不多不畅，居民对社区事务的参与程度和支持程度不高。目前对社区居委会的监督考核名义上有两种形式：一种是居民民主评议社区居委会，一种是由街道和政府有关职能部门对社区进行考核评比。但在两种监督考核形式中，由于街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩，因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位，左右着社区居委会的工作取向，居民群众的考核效力则显得软弱无力。

不同类型社区行政化的差异

社区居委会行政化现象普遍，但不同类型的社区，居委会行政化的表现及程度又有差别。

1、单位型社区。这类社区隶属于某一单位，社区居委会是单位的后勤部门之一，社区居委会主任或书记是单位的干部。社区内各类服务设施齐全，居住区与生产区有明显的界限，生活环境较好，但社区意识淡薄。因为生活角色和生产角色重合，社区活动被组织活动代替，社区服务被单位福利服务代替，社区内各种事务的决策和实施往往由单位相应的部门承担，社区规范为各种各样的单位组织规范所替代。社区资源视单位情况而异，行政、事业单位及效益较好的企业其社区资源较多。在这样的社区中，社区成员地缘情感较弱，自发的互助性服务很少。由于单位互动和社区互动合二为一，单位的行政级别也体现在社区生活中，因此，这类社区在计划经济时代行政权力的渗透较深，行政色彩较浓，制度惯性使这类社区推进自治的阻力最大。在一些改制单位，社区居委会变成与单位并列的一个组织，其工作任务与板块型社区差不多。在这样的单位型社区中，社区资源一般比较匮乏，很多居民很难摆脱传统的福利思想，居民虽意识到社区问题，但缺乏解决问题的能力。这种社区居民对政府大多有抱怨情绪，他们视居委会为基层政府组织，并不配合居委会工作。

2、板块型社区。即按照居民居住自然地域划分而成。这类社区既有居民宿舍，又有驻区单位和多功能的小型商业中心，社区空间为单位制所分割，形成区中区，居民的社区意识相对薄弱。由于居民共用共同的生活设施如幼儿园、学校等，随着时间的推移，社区的氛围逐渐形成，居民具有参与社区活动的积极性。由于单位分割，社区自治组织难以充分发挥作用，行政权力对社区的渗透介于小区型社区和单位社区之间。

3、小区型社区。这种居住区可细分为高级住宅区、经济适用房区和高中低档混合小区。在这类社区中，社区互动和社区参与的意愿和实际频率并不高，但居民的地域认同感强。由于社区阶层化，居民的生活方式、服务水平要求具有较高的一致性，社区身份起着社区规范的作用，社区资源视社区情况而定，一般高档房区较多，混合区次之，经济房区较少。社区自治程度也按资源的顺序递减，社区服务以物业公司提供的有偿服务为主。小区型社区居委会受行政权力的影响较少。

社区居委会行政化的原因分析

造成社区居委会行政化的原因很多，主要有以下几个方面。

1、政府干预过多是导致社区居委会行政化的重要原因。

首先是认知因素。政府的主要目标之一在于解决转型时期的种种社会问题，保证社会的稳定和发展。而在政府看来，良好的社区治理有助于这一目标的实现，这可能促使政府倾向于直接干预并控制社区。其次是习惯因素。计划经济体制下的政府主导一切的行为惯性仍在延续，政府习惯于干预和控制社区。政府行为模式的转变不是一蹴而就的过程。面对新形势、新问题，政府自身也在调整角色定位，提出社区自治的发展思路，但仍然受到既往行为模式的影响，在实际工作中仍然保持着传统的主导与干预特性。对于相当部分的政府官员来说，社区不是群众性的自治组织，社区管理当然应该接受街道的领导。再次是利益因素。部分政府官员内心不愿失去社区这一条“腿”，这也是社区行政化的重要原因。随着城市管理重心的下移，政府职能部门和街道办事处越来越多的工作都是通过社区居委会开展和落实的，社区居委会变成了政府的派出机构。而一些政府职能部门和街道办事处在给社区居委会下放责任的同时，却将利益和权力留在自己的手中。

2、社区自治组织自身的原因

首先是社区居委会主观倾向行政化。社区居委会的自治需求及愿望是其自主性能否成长的根本因素。由于社区资源都来自政府，为了从政府获取资源，一些社区依附于政府及其代理机构。当政府职能部门或街道办事处做出与居民利益相冲突的事情与行为时，有些社区居委会不但不敢制止，甚至还参与其中“分一杯羹”。其次，由于政府主导了居委会的工作，社区居委会在人、财、物、职责、运作、考核等方面全方位依赖政府及其派出机关，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系，社区居委会日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，逐渐失去自治性，成为行政性或准行政性组织。政府与社区居委会之间的关系也由国家与社会的关系变异为上级政府与下级政府的关系。

3、居民参与方面的原因

社区居委会自治应以居民的广泛参与为基础，依靠民众的广泛参与来协助政府解决社区的问题，是推动社区自治和社区建设的明智选择。目前社区居民的参与意识淡薄，参与社区活动的积极性不高。

第一，单位意识在很大程度上阻碍了居民对社区公共事务的认识和社区参与意识的形成。单位体制下，城市社会生活的一切方面都几乎全部纳入单位行政体制中。个人一旦进入单位，单位对个人负有生老病死的无限义务，个人则完全依附单位。“单位办社会”的组织格局使个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系，而个人对单位的全面依附则促使个人形成强烈的单位认同意识和单位参与意识，社区归属意识和社区参与意识很少。

改革以来，国有企业在市场化转型过程中向相对独立的经济组织转化，其自行配置社会资源的能力加强了，但其单位组织的性质非但没有改变，反而更加强化；其福利供给的功能非但没有缩小，反而更加扩张。④ 正是因为单位承担着大量的福利功能，导致人们认为单位是解决个人问题的载体，个人更倾向于依赖单位，而不是社区居委会。

政府对社区干预过多促使居民对政府产生很强的依赖心理，社区居民的自治意识、参与意识比较淡薄。由于社区居委会自诞生之日起就一直按照政府职能部门和街道办事处的指令开展工作，居民更倾向于把它作为一级政府。社区居委会作为一个法定的群众自治组织，在理论上是代表全体居民的利益，服务于社区居民。事实上社区居委会行政化，新建立的社区居委会与过去的居委会没有实质性差别，没有获得居民的认同和信任，居民的认同感和参与意愿不足。

第二，居民参与期望与参与现实存在差距，制约着居民的社区参与。居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力运行参与监督等。参与期望与现实之间的矛盾实质上是一个利益关系或者说权力的再调整问题。⑤

由于，居民与社区利益的相关程度低，导致居民不关注社区公共事务。居民是否参与社区事务，很大程度上取决于社区事务与自身利益的相关程度。与社区缺乏直接利益关系的居民很少关注社区事务，也很少参与社区活动。单位制下，居民从单位获得资源、收益、地位、身份和福利等，因此对所在单位有强烈的依附和归属感，单位意识根深蒂固，而对居住的社区则缺乏认同与参与意识。与社区直接利益相关的社区居民则更愿意参与到社区活动中来。

第三，居民社区参与的条件不足。居民参与社区事务需要拥有一定的条件，包括一定的时间、知识、能力以及一定的经济基础。缺乏时间和精力可能是社区中的中青年人对社区事务关注较少、参与社区活动不积极的原因。参加社区活动大多是有空闲时间的离退休人员、下岗待业人员和放假期间的学生。

社区组织“去行政化”的对策

民主是社区建设的灵魂，自治是社区建设的方向。完善社区自治是建设和谐社会的切入点，也是社会主义新型民主的增长点。加快社区组织“去行政化”进程、加强社区自治能力建设有利于扩大公民有序的政治参与，增强民主意识；有利于促使公共权力的重心下移，使社区公共权力直接置于社区成员的监督下；有利于促进政府改善管理，重构政府的权威基础。

1、理顺政府与社区的关系，推进政府职能转变。

首先要围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区建设中的角色和职能。政府在社区建设中处于组织规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的主导性作用。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是社区自治工作的组织者。社区居委会的主要职能是办理社区的公共事务和公益事业，协助政府或其派出机关做好与居民利益相关的工作。

建立和完善党领导下的政府依法行政和社区依法自治相结合的社区建设管理体制。政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，建构政府和社会共同参与的治理结构。以社区为平台，实现政府管理功能与社区自治功能互补，行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动。既加强政府责任和政府行为，又提高社区自治能力，强化社区自治功能。

理顺政府与社区的关系，一是强化政府的服务意识。政府坚持工作重心下移，实现从管理向服务、从突出权力主体向突出义务主体转变，把真心帮助社区解决实际问题作为义不容辞的职责。实施政府部门到社区的“准入制”，防止居委会自治功能异化。二是要进一步简政放权，强化基层，推动工作重心下移。按照“条块结合、以块为主、条专块统”的原则协调关系，按照“政企分开、政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大社会、大服务”的要求，实行“权随责走，费随事转”，对于涉及居民自治管理的事务工作，可通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，委托给社区居委会或社区民间组织去实施。

2、优化社区自治环境，培育社区自治功能。

优化社区自治环境，首先要求政府自觉转变职能，把贴近群众、服务社区、服务群众作为强化管理的着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效的公共产品服务，以社区居民满意不满意，拥护不拥护为工作的出发点和检验标准。在领导方式上要改变自上而下的纵向垂直式命令式管理，不能以行政命令的方式压任务、派工作，而是要将社区自治组织作为政府管理的新的依托，依照法律积极支持和科学指导社区居委会的工作，引导居民实现自治。

优化社区自治环境，就要扩大基层民主。为此，一是创新体制机制，实现政事分开，推行议行分设，以扩大居民参与、提高自治能力，实现社区居委会自治功能的回归。要充分发挥“一个大会”(居民代表大会)“两个机构”(社区议事会、居民委员会)的作用，完善社区民主制度，逐步推行社区直选，实现居民自治。二是确定社区自治的主要内容。社区自治是社区居民通过一定的组织形式依法享有的自主管理社区事务的权利及其实践过程，是居民社区参与的高级形态。社区自治不是单一的模式，而是依据居民参与和自治的不同领域，实现社区自治组织多层次、社区自治形式多样化、社区自治手段多元化。三是健全规章制度，建立依法行政、依法自治的良性互动机制。要制定一系列有关社区建设、发展的规章制度和规范性文件，进一步明确社区居委会在社区民主自治中的地位和作用、权利和义务，确保依法自治。四是建立专业化服务队伍与社区志愿者相结合的社区服务机制；社区行政机构、社区中介组织和社区居民相融合的社区管理机制；政府、企业、各类慈善组织和基金会以及社区居民共同发挥作用的社区财力支撑机制。

3、健全社区自治体系，提升社区自治功能。

健全社区自治体系，一是要建立健全适应社会主义民主政治要求的社区组织体系。加强社区党组织的建设，加强对社区内企事业离退休党员和其他类型党员属地化管理后的组织力度，大力开展社区党建工作，充分发挥社区党组织在社区建设、管理中的政治领导核心作用。二是建立适应社会主义市场经济体制要求的社区管理体系。理顺政府部门、街道办事处和社区居委会的关系，明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门对社区居委会给予业务指导而不进行行政干预、提供帮助支持而不插手社区事务，社区居民在社区居委会的组织和引导下依法进行自我管理，进而建立和完善“条块结合、以块为主，分工科学、协作有力”的新型社区管理体制和运作机制。三是不断丰富和完善适应人民群众日益增长的物质文化生活需求的社区服务体系。坚持从社区居民迫切要求解决的问题入手，拓展社区服务的新领域，增加社区服务的新内容，探索社区服务的新载体，努力满足社区居民群众多层次、多样化的服务需求。

4、构建共同利益平台，扩大社区参与程度

动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题，成为居民表达利益、实现利益、维护利益的途径，使社区共同利益得到加强，这将大大增强社区的凝聚力、居民的认同感和归属感。在这种情况下，推进基层民主，就有了坚实的群众基础和思想基础。社区的居民将关注社区事务，关心社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，有效实现社区居民的自我教育、自我管理、自我服务。

不断扩大社区参与的广度和深度，动员社会各方力量参与社区建设，采取一定的工作方法，进行广泛而持续的社会动员，开发社区资源，组织社会成员积极主动地参与到社区建设和发展之中，提升社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能，促进社区的和谐，增强居民群众对社区的认同感和归属感。重视社区居委会的组织建设，加强社区成员代表会议、社区协商议事会的建设，提高社区居民参与的广度与深度，提升社区的自治功能。

5、培育社区中介组织，推动社区自治发展

社区中介组织是社会组织、社区居委会或居民个人为满足社区居民物质和精神文化需求而自愿举办的，主要在本社区地域内活动的，以自我管理、自我服务、自我教育、自我娱乐为宗旨的公益性或互益性群众组织，是社区建设的具体操作者和组织者，是沟通政府和居民的桥梁，是政府管理社区、社会过程中的重要载体。

社区中介组织在政府与社区居民之间起到了桥梁与纽带的作用。经济体制改革和社区体制改革均要求政府转变职能，逐步从具体的社会事务中解脱出来，走向“小政府、大社会”，而社区中介组织的产生与发展使政府从社会事务中解脱出来成为可能。社区中介组织介于政府与社区居民之间，依托于社区，直接参与社区建设，接触社区居民，掌握着社区居民的生活状况和居民的需求信息，可以有针对性地对居民开展社区服务，同时也可以代表广大社区居民的利益，将社区居民的意见和建议反映给政府，为政府制订社区内的各项政策提供借鉴；也可以间接地将政府的政策和信息传递给社区居民，使社区居民及时掌握政府的政策导向，从而在政府和社区居民之间架起一道沟通的桥梁。

社区中介组织的产生与发展有利于社区服务的深层次推进。我国的社区建设是由政府引导和推动的，社区服务的职能最初也是由政府承担，政府在很多街道都建立了社区服务中心为社区居民提供各种服务。然而，随着社会的发展，社区居民的需求逐步呈现出多样化、个体化的趋势，社区服务中心由于受各种条件的制约，对居民的需求反映滞后，提供的服务与居民的需求之间差距越来越大。如何满足社区居民的综合需求已经成为一个迫切需要解决的问题。社区服务是一项崭新的领域，仅靠政府的力量是无法满足社区居民需求的，这就急需一大批专业的社会中介组织来具体承担社区服务工作，满足现代社区居民生活水平、生活质量和生活方式变化所产生的各种需求，丰富社区服务的内容，给广大社区居民的生活带来更大的方便和保障。

社区中介组织是联结社区居委会和社区居民之间的桥梁，社区居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。培育发展社区中介组织主要有三个途径：一是整合现有社区服务网点，培育社区中介组织。二是与社会单位联合组建社区服务中介组织。三是引进社区服务中介组织。这些组织机构在各自的职能范围内设立多种社区服务项目，为社会提供一个较完善的服务和管理网络，有效地促进社区建设和管理。通过对社区中介组织的指导和帮助，鼓励扶持他们开展各种公益性的服务活动，调动其在社区建设中的能动性，增强社区凝聚力。

6、加强社区工作者培训，提高社区的自治能力。

社区工作者是社区建设的重要力量，建设一支职业化、高素质的社区工作者队伍对推动社区建设具有尤为重要的意义。随着社区建设的快速推进，社区工作专业化、社会化的要求越来越紧迫，社区工作者的思想道德素质和专业知识水平需要大力提升，创新能力和社区工作方法需要加强。

为进一步提高社区工作者的理论水平和实际工作能力，适应社区建设快速发展的需求，应当定期对社区专职工作者进行岗位培训和职业道德培训，这也是社区工作者逐步走向专业化、职业化、规范化的重要措施。通过岗位培训使社区专职工作者充分认识到社区建设的重要意义及社区建设的指导思想、工作原则、发展目标，系统地学习社区建设的基础理论和专业知识，了解社区工作的基本原理，掌握社区工作的方法和技能，拥有更多的敬业奉献精神和更高的职业技能水平，以全面提高社区专职工作者的综合素质，培育自治意识，增强其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的自治能力和水平。

注释：

①林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社2003年版，第2页。

②多吉才让：《城市社区建设读本》，中国社会出版社2001年版，第1页。

③徐永祥：《社区发展论》，华东理工大学出版社2000年版，第12页。

④王青山、刘继同：《中国社区建设模式研究》，中国社会科学出版社2004年版，第8页。

⑤徐中振、李友梅等：《生活家园与社会共同体》，上海大学出版社2003年版，第11页。

⑥王思斌：《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》2000年第5期。

⑦谢立中：《城市居民自治——实际涵义、分析模式及历史趋向》，《社会》2002年第12期。

⑧魏娜：《我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新》，《中国人民大学学报》2003年第1期。

⑨刘小康：《政府与社会互动：沈阳社区自治模式探微》，《中国国家行政学院学报》2000年第5期。

⑩费孝通：《居民自治：中国城市社区建设的新目标》，《江海学刊》2002年第3期。

(11)徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》2001年第3期。

(12)杨荣：《浅议社区建设中的居民参与》，《北京工业大学学报》2002年第2期。^NU1