第一篇：城市社区创新
城市社区管理体制创新的内容和特点
城市社区管理必须从结构上对管理体制进行调整，遵循“社会化、协调性、专业化、法制化”的原则，从两个层面上着手构建全新的“小政府，大社会”的多元、互动的城市社区组织管理体系：一是从社区组织结构着眼，根据社区内部各要素的有机联系，重构合理的社区体系；二是根据社区发展的需求，重建新型的社区组织，并赋予其独立法人地位。城市社区管理体制创新的主要内容有：
1、政府要明确自身的职责和义务。在社区管理过程中，社区是由社区居民“自治”的区域社会，代表全体社区居民利益的自治组织，不再是政府的下属机构，不受政府的领导。因此，政府和社区自治组织都要明确各自的职责和义务，政府对社区的发展建设有指导、支持的责任，引导社区沿着国家的发展方向进
行自我发展建设。
2、法规建设。法规建设是实施社会化社区管理的前提，为适应新型城市社区管理模式，必须制定和完善有关社区管理的法规，以法律形式确定各社区组织的职能关系，使社区管理步入规范化管理轨道。
3、制定科学的社区发展规划。按照“以人为本，可持续发展”的原则，根据其内容制定社区发展的长期、中期、短期规划。规划的制定应有社区居民的参与，并且体现满足大多数居民的利益。
4、增强居民参与意识。提高居民的参与意识，促使居民积极参与本社区的公共事务，提倡社区成员
之间的互助合作精神，提高社区的自我管理能力，进而提高全社会的民主程度。
5、社区整合。建立良好的社区内部关系，充分动用各种社区资源和社区管理手段，协调各组织间相
互关系，使其相互促进，实现社区的全面发展。
城市社区建设的特点
1、市场经济发展。在区街工业迅猛发展的同时，区街商业、个体商业、饮食服务业等领域异彩纷呈。由街道、社区和个体劳动者办的各种经济实体为国家提供了税源，方便了居民生活，而且增强了城市
社区的集体经济实力，为兴办各项公益事业提供了物质条件。
2、沟通联络扩大。社区内外经济联系的不断扩大，不仅推动了经济的发展，而且正日益深入地影
响着社区的社会主义精神文明建设和人们思想观念的更新与内在素质的提高。
3、民主意识增强。城市居民投身市场经济的大潮，正在形成新的思维模式，在服从社会主义法制
约束的同时，对社会主义民主具有更强烈的需要。
4、社区差异明显。由于基础不同，居民素质不同，各种客观条件不一样等原因，社区之间，在发
展速度，获取效益等诸多方面，出现了愈来愈明显的差异。
第二篇：浅谈城市社区管理体制创新
毕 业 论 文
论文题目 浅谈城市社区管理体制创新
学生姓名 学号 班 组 指导教师 学区、辅导站
写 作 目 的
构建社会主义和谐社会是我党十六大从全面建设小康社会的宏伟目标出发提出的一项重大战略任务。构建和谐社会，社区建设与管理是关键。随着经济体制的转轨和社区结构的复杂化，现行城市社区管理体制越来越不适应新形势下社区自治的要求，建设和谐社区。必须创新社区管理体制，切实转变政府职能和管理方式，规范政府与社区责权利关系，完善社区组织体系和治理结构。
20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，七里河区社区建设取得了长足进步，社区规模趋向合理，社区党组织建设逐步加强，社区民主自治水平逐步提高，社区服务品牌不断创造，社区服务网络逐步完善。但也存在一些问题，如社区党组织领导核心作用发挥不够明显、社区居委会行政化倾向严重、社区基础设施建设和社区服务发展不平衡等。如何能够在现有体制下创新社区管理模式，使社区在和谐社会建设中发挥更大的作用。笔者通过与社区建设专家交流，深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据和标准，并按照依据和标准提出了五
个方面的建议和想法，即建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系；转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用；完善社区自治机制，加快社区民主建设进程；健全社区服务体系，强化社区服务功能；加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持。
写 作 提 纲
一、全区社区管理体制概况及特点
（一）社区规模趋向合理
（二）社区党组织建设逐步加强
（三）社区民主自治水平逐步提高
（四）社区特色品牌逐步建立
（五）社区服务网络逐步完善
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
（二）社区居委会行政化倾向严重
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
（二）社区管理体制的变迁
（三）社区管理创新的依据
四、社区管理体制创新的主要对策
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
浅谈城市社区管理体制创新
随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。为此，我结合七里河区实际，就对如何创新社区管理体制问题进行了思考和分析，探索出了其中的一些规律，并形成了一些初步的认识。
一、全区社区管理体制概况及特点
七里河区位于兰州市中南近郊，东接城关、榆中，南与临洮、永靖相连，西邻西固，北与安宁区隔河相望，南北长33公里，东西宽21公里，总面积397．25平方公里。全区共辖2乡4镇9个街道，有65个行政村、76个社区居委会（含7个“村改居”社区），户籍总人口50．19万人，其中农业人口10．55万人。2007年全区地区完成生产总值132.29亿元，人均GDP 28518元，实现地区性财政收入16.1亿元，一般预算收入2.83亿元，实现农民人均纯收入4898元，城镇居民人均可支配收入9251元。
近年来，七里河区的社区建设工作，以党的十七大精神、为指导，高举科学发展观伟大旗帜，按照省、市社区建设的总体部署和要求，立足区情，逐步形成了“两级政府，三级管理”、“条块结合、以块为主”的社区管理体制。总的看，主要呈以下几个特点：
（一）社区规模趋向合理
从2000年起，七里河区对街道和居委会进行了重新调整定位，以现有居民区为基础，以地域性为特征，认同感为纽带，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社 5
区成员自治的原则，撤销了原华坪街道，将原崔家崖乡改为了秀川街道，把原有的210个居（家）委会进行了合并调整，设立了69个社区居委会，调整合并面达到了67%，平均管辖范围由原来的500户扩展为2000户左右，使社区资源得到有效整合，实现了社区管理全覆盖。社区建设涉及多方面，制定和完善社区建设制度，是保障社区建设快速、全面、协调发展的关键所在。为此，七里河区相继出台了《关于加强城市社区建设的实施意见》、《兰州市七里河区社区居委会选派干部管理暂行办法》、《兰州市七里河区城市社区组织选举产生指导意见》等指导性文件，各相关部门制定了明确具体的工作措施，使社区建设规范运行，整体推进了全区社区建设健康快速发展。
（二）社区党组织建设逐步加强
在街道、社区调整的基础上，在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的目标要求，不断加强社区党组织自身建设，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，为和谐社区建设提供坚强组织保证，使社区党组织和广大党员在服务群众、凝聚人心的实践中保持党的先进性。全区69个社区（不含7个“村改居”社区），设社区党总支18个，党支部51个，共有党员2640人。2007年全区69个社区进行了换届选举（7个“村改居”社区未参加），69个社区选举产生党组织委员324人，占社区党员12.3%，社区干部党员212人，占65.4%，居民党员112人，占34.6%。选举产生社区书记69名，主任69名，书记主任一肩挑4人，共134人，其中50岁以上4人，占3%、35-50岁56人，占42.1%，35岁以下74人，占54.9%，平均年龄37岁；研究生文化程度3人，占2.2%，大学以上文化程度59人，占44%、大专中专文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少数民族6人，占4.5%。6
共选出社区成员代表2925人，参加选举的代表2836人，参选率达96.9%。共推荐提名候选人604人，有595人当选社区居委会成员，当选率98.5%。其中，在10个社区成功试行了直选。全区社区工作人员共有620多人，各社区普遍在7-11人，由书记、主任、公派副主任、公选副主任、低保专干、再就业专干、计生专干、残联专干等组成。新当选的社区组织成员与上届相比,本届社区组织成员年纪较轻,文化程度高,有工作经验者居多。
（三）社区民主自治水平逐步提高
紧紧围绕强化社区民主自治这一目标，切实加大工作力度。一是抓制度，为推动民主自治构筑有效载体。全区76个社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议等建立了各项制度，为民主选举，民主决策、民主管理、民主监督打下基础。同时建立社区居民代表大会和社区协商议事会，楼栋理事会，社区义工等自治组织和活动载体，实现社区居民自己的事务自己管，自己的财务自己理，自己的干部自己选，自己的难题自己解。二是抓队伍，为开展民主自治提供人才保障。社区工作者素质的高低决定社区民主自治水平的高低，如何引领社区居民开展自我管理，自我教育，自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。根据新形势对社区干部提出的新要求，七里河区对社区干部管理体制进行了大胆改革，按照“思维敏锐、观念超前、创新意识强、敬业精神好”的要求，在全区范围内采取自荐、组织推荐等形式，先后从全区干部中择优选拔了140名年纪轻、文化高、能力强的优秀干部到社区任职,分（调）配了80多名大中专毕业生到社区工作，通过公开招聘，选举了83名优秀失业人员到社区居委会担任副主任，大胆改革了社区干部用人体制，充实了社区干部队伍。通过每年在区党校专开的“社区干部培训班”，提高了社区干部的素质和工作能力，为社区建设的长远发展奠定了坚实的基础。三是抓组织，构建了新型社区管理体系。全区 7
各街镇依照党章及有关法律、法规，民主选举，在各社区建立了社区党组织，成立了以社区党支部为核心的社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，设置了人民调解、社会保障、治安联防、双拥创建、计划生育、公共卫生等工作委员会，搭建起了社区工作的组织框架，构建了新型社区管理体系，为社区工作全面开展提供了有力的组织保证。四是抓公开，提高了社区工作透明度。在狠抓街道政务公开的同时，大力推行社区居务公开，通过规范社区财务、档案管理，设置举报、监督电话、居务公示栏、“三牌”（门牌、桌牌、胸牌）等形式，对社区财务收支、救助款项发放等涉及群众切身利益的事项全部张榜公布，主动接受群众监督，做到公开透明，使群众办事方便、顺心。目前，全区已建成街道政务大厅8个，社区居务大厅47个。
（四）社区特色品牌逐步建立
七里河区按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水线”工程，从社区的实际出发，充分发挥辖区各种资源优势，集中人力、物力和财力，积极打造富有特色的社区服务品牌。一是整合利用社区政治资源创特色。利用一些辖区单位党组织核心作用明显、党员素质普遍较高的优势，将辖区党代表、人大代表、政协委员和社区党员组织起来，划分一定的责任区域，安排一定的工作任务，让两代表一委员和社区党员发挥示范带头作用，充分利用“两代表一委员”民情联络站、“爱心超市”、“图书银行”等一系列活动载体来发挥作用，建成了兰通厂、梁家庄、秀川等一批爱心社区。二是整合利用社区经济资源创特色。随着社会转型，社区工作实际上是辖区单位工作的延伸，因此，七里河区在社区建设中注意与辖区单位多联系、多沟通、多提供服务，争取他们的理解和支持，辖区单位在地皮、资金、设备等方面给予了大力支持，建成了西津桥、兰通厂、梁家庄等一批电子居务示范社区，三是整合利用社区文化资源创特色。利用一些社区文化资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位和居民群众，以“互 8
助、和谐、富裕、文明”为主题，创办了 “4点半工程”“文化艺术节”、“纳凉晚会”、“相约星期二”等一系列文化活动载体，建成了下西园、安西路、金港城等具有辖区特色的文化社区。四是整合利用社区人力资源创特色。利用辖区内中央、省市驻区单位，人力资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位，优先录用社区下岗失业人员，积极支持社区服务事业，并经常性地组织开展扶贫济困活动，创办了“民生在线”、“真情1+1服务站”、“邻里守望制”等一系列活动载体，建成了武威路、柳家营等一批平安社区。
（五）社区服务网络逐步完善
发展社区事业，服务社区群众，是社区建设工作的出发点和落脚点，也是构建和谐社区的前提。为此，七里河区紧紧围绕群众需求，在构建和谐社区方面狠下功夫。一是拓宽社区服务。紧紧围绕社区群众生活需要，大力发展社区服务业，为社区群众提供便民利民的生活服务、再就业服务、医疗卫生服务、法律咨询服务、中介服务等多种形式的服务。各社区结合辖区居民生活和下岗失业人员的不同情况，因地制宜，开发了“三保”（保安、保绿、保洁），“三老”（托老、托幼、托病），“三服务”（家政服务、配送服务、保健服务）等就业岗位。目前，全区各社区已先后开展服务项目30多种，建成便民服务网点（站）210多个，优先安置零就业家庭，共安置195人，使我区195户“零就业”家庭至少实现1人就业，2007年全区新增就业人员7210人。全区每年为90岁以上的高龄老人发放高龄补助18万元。开展社区“居家养老”试点工作，为西湖街道和敦煌路街道任家庄社区的21位老人解决了养老问题。社区服务领域的拓展，不仅有效地服务了社区群众，一定程度上也增加了社区的收入。目前全区有21个社区年收入达到了1万元，15个社区年收入达到了2万元，7个社区年收入超过了5万元。二是发展社区卫生。目前全区已建成12个社区卫生服务中心，38个社区卫生服务站，覆盖人口近38万人，覆盖率达95%以上，社区卫生服务从业人员580人，其中专业技术人员430 9
人，占总数的75%，初步形成了以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。2008年区财政将城市社区居民公共卫生补助由人均1元增加到人均2元，达到人均12元。不断丰富社区卫生服务内涵，逐步落实了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等社区卫生服务“六位一体”功能，突出了精神卫生、老年关怀、中医药等特色服务。统一开设了便民、优惠、优质服务措施，通过实行免收挂号费、出诊费，适当降低B超、心电图等检查费用和药品价格,大大降低了社区居民的就医成本。建立了各类档案系统，为社区70岁以上老年人、慢性病人、残疾人建立了健康档案。认真审查社区卫生服务机构和从业人员执业资格，严格规范社区卫生服务机构的人员准入。制定了《防范和处理医疗事故及公共卫生突发事件的应急预案》。对社区卫生服务机构实行末位淘汰和奖惩制度。实施机构达标建设，全区社区卫生服务中心业务用房面积均达1500平方米，人员配备30-50人。三是改善社区环境。通过开展争创“卫生社区”活动，把营造良好的社区环境作为“服务辖区居民、共建和谐社区”的一项重要工作来抓，建立责任区域保洁制度，组织专门人员进行全天候地保洁，目前，全区已有32个社区被评为“卫生社区”。四是丰富社区文化。在各社区建成社区文化娱乐室、图书室，普遍组建了晨练队、秧歌队等群众组织来丰富文化生活。动员驻社区各单位面向社会开放了本单位职工活动的文体活动场地和设施。近年来，各社区广泛开展了丰富多彩的文化活动，西园街道每年举办的“邻里节”，土门墩街道每年组织的社区文化周等活动深受广大居民好评，营造了健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围，丰富了社区精神生活，提升了社区文明程度。全区3个社区被评为省级文明社区，18个社区被评为市级文明社区，区级文明社区新达标36个。五是构建平安社区。积极开展“无毒社区”创建活动，启动了社区戒毒（康复）试点工作。建立健全社区治安防范管理体系，充分发挥社区综治员的作用，加强对重点地段、重点时段的巡逻控制，有效改善了社会治安环境，大大增 10
强了社区居民群众的安全感。突出抓好治安管理、流动人口登记、房屋租赁等三个环节，采取“以房管人”措施，加大对流动人员的管理。加强对“两劳”以及吸毒人员的帮教和管理工作，通过实行落实机构和人员、落实责任的“两个”落实工作机制，强化对人员的管理和帮教措施。对“法轮功”练习者实行“一包一”责任制，重点做好思想转化和非法宣传品的收缴工作。进一步强化人民调解工作，全区建设完成141个民调室，尽可能把矛盾化解在基层。做好安全生产和消防工作，实行宣传、走访检查和责任落实的“三统一”，在营造良好的安全生产和消防工作社会氛围的基础上，形成齐抓共管的格局。
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
尽管全区城市社区建设与发展管理体制、运行机制普遍确立起来，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
目前，各社区党支部由3名成员组成，管理的党员最少50余人，最多300余人，同时，由于社区内党员来自多种行业和单位，差异性较大，给社区党员的教育管理工作带来许多困难，影响了社区党建工作的开展。另外，由于社区党组织与城市各职能管理部门和驻区单位没有直接隶属关系，共驻共建机制不够完善，社区内一些资源得不到有效利用，出现了“小社区”难用“大资源”、“小阵地”难有“大作为”的尴尬局面，社区党建综合管理、条块结合、资源共享、共驻共建的效果难以实现。
（二）社区居委会行政化倾向严重
随着政府工作重心下移，很多政府部门的工作争先进入社区，在社区挂牌子、抢位子、派任务、建组织。同时由于各部门对社区职能定位认识不清，出现了部门对社区分 11
派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。据不完全统计，目前，社区居委会承担着119项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会85％以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作，根本无暇顾及社区居民自治工作。
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
相对于社区建设的高要求，相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，特别是地处老城区的社区，有的还十分薄弱。通过调查来看，全区69个社区中，办公场所达不到220平方米的还有15个，有的社区还需要租房办公。同时，绝大部分社区没有创收渠道，只能靠上级财政补贴，办公经费明显不足。由于这些社区硬件设施建设水平较低，财力投入不足，加上社区工作者数量偏少，社区内资源得不到有效的整合利用，社区服务工作也受到限制，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
上世纪80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的。他在1887年出版了一本著作英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地 12
方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society„„因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，并慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
（二）社区管理体制的变迁
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项 13
公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
（三）社区管理创新的依据
社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自 14
主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的统治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。我国的“社区热”兴起于20世纪80年代，20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，给了我很多启示。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，社区管理体制改革也没有固定的一成不变的模式来套用。通过不断地与社区建设专家交流，以及深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，我也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据。
四、社区管理体制创新的主要对策
社区是社会的一个重要载体，因此，创新社区管理体制必须适应经济社会的变革和人们生活方式的变化，在有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导的基础上，按照关系顺、权责明，既分工负责、相互配合，又相互制约的原则，建立一个共同把社区管理好、建设好的统一管理体系。
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
随着形势的发展，原来以社区党组织和社区居委会为主要组织形式的社区管理体制，已明显不适应社区工作开展的需要，特别是职能不清、角色错位的问题成为制约社 15
区发展的一大瓶颈，创建一种新的社区管理模式，成为理顺社区组织关系的重要突破口。
1、完善社区内部组织结构。改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立建立健全社区党支部、社区居委会、业主委员会、物业管理部门“四位一体”的新型社区管理服务模式，构建四家组织共同合作的联席议事平台，从不同的角度和方位服务于广大业主。社区党支部要充分发挥其核心领导作用，建立健全联席会议制度，协调社区居委会、物业管理公司、业主委员会共同商讨社区内部事务，处理各种矛盾，积极做好基层党建工作；社区居委会要充分体现“执政为民”的思想，从医疗保障、计生服务、社区警务等方面服务于广大人民；物业管理要为业主提供便捷、舒适的服务；业主委员会作为业主大会的执行机构和自治机构，要监督和支持物业公司的工作，体现业主自治的思想。建立这种“四位一体”的新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题，从而有效缓解了社区繁重的事务性工作与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地为群众服务提供保障。
2、优化社区工作运行机制。首先，在纵向管理上，要建立具有权威性的市、区级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，在此基础上，实行税收增量比例返还和“费随事转”、事权与财权相统一的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。其次，在横向管理上，要明确、细化社区各组织的工作职责，找准它们之间协调工作的基本规律，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序。同时，建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。
3、理顺社区行政隶属体制。首先，要明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。其次，要界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。同时，要合理进行分权和放权，将行政管理事务与社会管理事务区分开来，建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。此外，在市、区、街应根据根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理协调制度(条与块之间协调)、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度等。
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用
社区党组织是社区各项工作的领导核心，然而，原有的党建工作模式已经不能适应形势发展和社会组织结构的变化，制约了其领导核心作用的发挥。因此，创新党建工作模式，优化社区党组织资源配置，成为社区管理体制创新的一项重要内容。
1、推行社区党建“网格化”管理方式。本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格：一种是地缘型，以主要街巷、道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；一种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。凡社区自管党员人数超过50名的，原社区党支部一律改为社区党总支，其辖区内划分的网格均建立党支部；自管党员人数不足50名的社区，保留原社区党支部不变，以社区网格为单位设立若干党小组，使每一个社区网格都形成有领导机构、党员队伍、工作制度的社区党建工作基点。变条块分割、以条为主的党建工作模式为条块结合、以块为主的工作模式，把党建工作 17 的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位、企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。
2、改进社区党员教育管理方式。首先，在管理范围上，要做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸。其次，在党员管理方式上，要变无差别管理为分类管理。针对社区不同类型党员的特点需求，把社区党员划分为流动党员、在职党员、离退休党员、下岗职工党员及“两新”组织党员等等，根据不同类型党员的特点采取不同的教育管理方式。再次，在党员教育管理手段上，要变传统教育手段为现代化教育手段。充分利用电子技术、网络技术、远程通讯技术等丰富多样的现代化手段开展教育活动，实现各级党组织与党员的信息交流与互动，增强教育效果。同时，开发“党员信息管理系统”，建立电子档案，实现区、街、社区三级党组织之间党员信息的互联互通，提高党员管理效率。
3、完善社区党建共建机制。区委牵头，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作，推动群团组织工作社区化，集合会员单位的工、青、妇等群众组织的力量共同参与社区建设和管理；街道党工委牵头，成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与和谐社区、文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提高社区文明水平。社区党组织牵头，社区党员代表组成社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，通过签订目标责任书等形式，围绕地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议，齐抓共管。
(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程
社区管理体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制，因此，无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都应朝着社区民主自治的方向大步迈进。
1、明确社区定位，合理划分社区。原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源馈乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥；街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，社区的定位应当确定在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。在明确这种定位的基础上，依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则来组建新社区。原则上每个社区管辖3000户左右，同时，要适应城市社区建设需要，不断加大“城中村”、“城边村”的改制步伐，为加速城市化进程奠定基础。
2、推行社区直选，扩大基层民主。要建立健全社区居委会直接选举制度，严格按照法定程序，通过推选产生社区成员代表、社区选委会、进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，动员社区居民参与选举，让更多的居民充分行使自己的民主权利，直接选举出自己满意的社区居委会成员。直接选举的方式有两种，一种是以户代表的方式进行投票选举，另一种是有选举权的全体选民进行投票选举。选举工作中，要建立健全组织领导机构，进行广泛的宣传发动，对换届选举骨干人员进行分级、分段培训。通过直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会的班子。
3、健全民主制度，推进社区自治。社区居民和驻区单位的参与，是社区民主自治根本所在。要完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过社区论坛、社区对话、民情恳谈会等活动载体，引导社区成员、社区居民为社区建设 19
发展建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，在党委领导和政府主导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。
(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
社区管理体制创新的最终目的就是服务人民群众，因此，只有健全社区服务体系，探索社区服务社会化、市场化、产业化的新路子，不断满足社区群众的需要，才能体现改革创新的成效。
1、健全社区服务网络。根据不同层次居民的消费需要，在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志愿者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心、站点要不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作。社区服务职能可划分为五类：第一类是综合服务类，主要包括社区卫生、文化、教育、治安、计划生育、消防安全、司法调解等工作；第二类是劳动保障类，主要包括退休、失业人员的工资发放和社会化管理工作；第三类是家政服务类，包括居家养老、家政服务项目的拓展运作和经营；第四类是物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；第五类是生活保障类，包括最低生活保障人员的审核、救助工作。此外，区社区服务中心统一成立综合服务公司，负责社区服务项目的市场化、企业化运作，从而形成规范有序的“三级联动、六位一体”服务体系。
2、规范社区服务协调机制。要想方设法争取驻地单位的支持，充分利用社区内各类设施和资源，建立资源整合和共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配 20
置，促进社区内所有居民群众共同实现“人的全面发展”。一是整合物质资源。以资源共享，优势互补、互惠互利为原则，积极寻找与驻地单位的利益结合点，协调组织驻地单位的资金投向社区，并将各类硬件设施向社区群众开放。二是整合人才资源。以党、团员为主体，积极争取社区内有专长特长的人才参与，组建志愿者服务队，开展各种便民利民服务。三是整合组织资源。加强对业主委员会、小区管委会等社区内各种组织、社团的指导，使其按照有关章程，自主管理，各司其职，各尽所能，从而把各方面的积极因素调动起来，降低社区管理运作成本。
3、强化社区服务功能。继续深化现有社区服务领域，按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，不断加强“夕阳红工程”、“民情流水线”、“四点半工程”、“民生在线”、“真情1+1服务站”等便民、惠民服务，积极发展养老、托幼、助残、家政和物业管理等系列服务，不断完善服务网络，深化服务内涵，构建便民利民的服务平台。要把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次需求，坚持以人为本，突出五个重点，体现五种功能：以促进下岗职工再就业、面向困难群众社会救助、福利服务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能：以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化、个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能。走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
建设一支年轻化、知识化、专业化的社区干部队伍，是推进社区工作深入开展的重 21
要保证。为此，推进社区管理体制改革，创新社区管理模式，必须把加强和改进社区干部队伍建设作为最关键的环节来抓。
1、转变选人用人方式。一是上级选派。把社区作为青年干部培养锻炼的基地，每年选派一批优秀年轻机关干部到社区进行挂职锻炼，主要担任社区党组织书记、居委会主任助理等职，充分发挥青年干部思想新、活力强的优势，来促进社区工作水平的不断提高。二是民主选举。主要通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子。要注意拓宽民主选举的范围，符合条件的驻地单位负责人、长期工作生活在社区的人员都可以作为参选和被选举对象，最大限度地整合社区人才资源。三是公开招聘。对于社区服务站等政府花钱买服务的社区工作机构，要面向社会进行公开招聘，参照公务员选拔办法，通过笔试、面试等规定程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质。
2、切实抓好教育培训。一是建立社区干部定期培训制度。区、街要定期对社区干部进行集中培训，在培训内容上注重系统性、针对性和时代性，应重点学习社区服务、社区建设及城市管理等方面的知识。二是利用活动载体，加强对社区干部的经常性教育。要经常组织社区干部到那些社区工作搞得好的城市参观学习，开阔视野，利用外地经验，结合本地实际创造性地开展社区工作。三是有重点地调训干部。组织、民政部门要有计划、有重点地对年轻社区干部进行调训，确保他们受到高层次培训，尽快成为推动社区建设的中坚力量。同时，要加大社区后备干部的培养力度，建立社区后备干部专向档案库，实行动态管理，优胜劣汰，确保社区干部新老交替。
3、建立激励约束机制。一是建立目标管理机制。针对社区干部存在的职责不明、责任感不强的问题，制定社区各组织成员工作职责，街道与每一名社区干部签定任期目标责任书，定岗定责定目标，增强社区干部责任感。二是建立双向考评制度。年末，社 22
区干部就工作目标完成情况向社区党员代表、居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评。街道把民主测评结果作为社区干部考核的主要依据，评出优秀、称职、不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。三是建立激励机制。要提高社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度，解决其后顾之忧。此外，要努力提高社区干部政治待遇，各级党组织要积极创造条件增加社区干部参政、议政的机会，如增加社区干部参加党代会、人代会的名额，增强他们的自豪感。
参考文献：
1、《沈阳干部学刊》城市社区管理体制改革与制度创新 2007年06期;作者：李力;
2、《山西师大学报》试析新型城市社区管理模式 2007年03期;作者：杨稣,贾明德;
3、《经济师》对我国城市社区管理体制改革的若干思考 2008年02期;作者：谢守红,彭琳;
4、《求实》制度经济学视角下的城市社区管理体制创新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加军;
第三篇：城市社区物业管理创新
城市小区物业公司管理创新
随着社会经济的飞速发展和居民生活水平的提高以及精神文明需求的扩大，对居住环境的要求也在快速的提高，因此对物业管理提出了很多新的要求。现今公司化进行专业的物业管理已经成为了一种较普遍的现象，但是其中不乏很多问题。随着中国社会经济的不断发展，城市化进程的不断加快，加强城市小区物业管理，改善居民生活环境，提高居民生活满意度，已经成为一个不容回避且无比重要的问题。
随着中国经济的快速发展，城市化水平的不断提高，越来越多的现代化生活小区拔地而起，越来越多的居民住进了现代化新居。然而，随之而来出现了很多方面的难题，比如居民原生活习惯，小区周边环境，小区内部居民素质的良莠不齐，小区居民对自身居住环境要求的参差不齐，几乎每一个都是不容易解决的难题。专业物业管理公司的介入是社会发展的趋势，但是在中国这样一个城市化水平真正步入现代化不足二十年的国家来说，对城市小区实行良好的物业管理，有着很多制约和阻挠因素，其中很重要的一点就是国情决定的居民生活习惯，我们必须寻找适合我国国情的具有创新意义的物业管理模式，才能起到我们所希望的效果，进而促进城市化进一步健康快速发展。
一、城市小区物业管理滞后的原因
近几年城市化进程很快，城市小区如雨后春笋般大量出现，与之伴随的是住进现代化小区的居民再不仅仅是所谓的“有钱人”，普通群众包括众多原来生活在农村的群众，也随着城市发展的需要拆迁范围的不断扩大化而进入城市化小区的居民群体。如此一来，城市小区居民的复杂程度加深了，居民的需求也更加复杂和多样化了，此外随着中国房地产市场的持续升温，房子越来越多的成为很多人投资的一种途径而不再是居住的场所，加上城市化进程的加快尤其是东部沿海城市对大量中西部人口具有的吸引效力，使出租房从原来的低端概念延伸到城市小区。种种这一切，均导致目前的城市小区物业管理严重滞后，居民普遍存在对小区物业管理的不满，综合来看，导致目前城市小区物业管理滞后的原因主要有以下两个：
1、城市小区住户日益复杂
以前城市化水平不高，现代化城市小区数量不多，大部分群众都是居住在各种类型的平房或者老新村，各种管理需求并不旺盛。现在城市化发展水平较十几年前有了质的变化，城市人口的大量增加，各类平房和老新村的大量拆迁，与之伴随的就是城市小区的迅速增多，以及小区居民的日益复杂化。之前居民大多都是本地人，生活习惯大致相同，物业管理也相对比较容易。现在由于城市小区已经成为了居住场所的主力军，其住户范围自然也有了很明显的扩大，并且越来越多的外来人员成为了各城市小区的居住者。住户复杂了，生活习惯也相差很大，对小区的物业管理需求自然也不尽相同，有些甚至差异很大。比如很多原先在农村生活的居民，习惯了自己种些蔬菜之类的农耕生活，住进城市小区后，看到某些楼房背后有空闲的草坪，就会喜欢重些蔬菜，有了第一个就会有第二个，在他们看来这是充分利用小区资源，可是在其他不习惯这种生活方式的居民眼中就是破坏他们生活的环境。再比如说现在城市中很多人喜欢饲养各类宠物，其中尤其以猫狗居多，几乎每天主人都会带着宠物出来闲逛，其排泄物有些人是及时处理掉，有些则视而不见，这在有饲养宠物习惯的人眼中稀松平常，可是在没有这种习惯的人眼中就是眼中破坏其生活环境。居民生活习惯的不同导致了其对小区物业管理的要求不同，这在很大程度上加大了物业公司进行管理的难度。
2、城市小区功能的改变，出租房的日益增多。
以前的城市化小区一般都是居民自己购买自己居住，自己对自己居住的环境自然会要求比较高，同时也会自发的加以维护。现在由于城市化进程的加快，各类城市尤其是东部沿海城市涌入了大量外来人口，这么多人口的涌入必然会大大增加对住房的需求，对住房的需求首先增加的肯定是购买房屋的需求，买房需求井喷后自然刺激了开发商建房子的欲望，买的人多了自然价格也会上涨，价格上涨必然导致投资行为的滋生。所以目前中国房产市场已经不再是单纯以提供居住为其功能的市场，而是很大程度上成为投资场所，投资的目的自然是不断增值而不是自己居住，于是各城市化小区的出租房现象越来越多。对于出租者来说，房子不是自己在住，当然不会过多关心环境等一系列问题，对于承租者来说吗，房子不属于自己，自己只是暂时居住在这里，同样不会过多关心环境等问题，更不会对小区物业管理有太多的要求，这导致了目前我国很多城市小区物业管理困难。
二、城市小区物业公司管理模式创新的方向
1、政府进一步加强政策引导和健全各类机制。目前随着城市化发展而出现的各类城市化问题很多，小区物业管理滞后就是其中之一，由城市化发展导致的，政府就应当承担起提高城市小区物业管理的责任。通过进一步加强政策的引导和进一步健全各类机制，从而解决困扰目前城市小区物业管理差的症结，进而全面提高城市小区的物业管理水平。具体来说，应该进一步明确对各类城市小区物业管理水平的要求，制定相关的标准，要求物业公司必须根据本小区的定位明确自己的物业管理必须达到何种程度的标准，并且设置一定的巡视制度，同时对巡视结果建立一定的奖惩机制，从根本上起到对担任城市小区物业管理的公司既约束又激励的机制。此外，这一举措还能让居民对自己小区物业管理应达到哪些方面的要求有一个统一的认识，一定程度上也能强化居民对物业公司的监督。
2、城市小区物业公司集团化、统一化、专业化。同为城市小区，其质量和档次也有所区别，在此基础上的物业管理方式，必然也有所不同。作为政府需要根据各类城市小区的特点制定各自相关的物业管理标准。作为物业公司。应该根据自己的特点选择适合自己的小区类型进行管理，在这一基础上逐步集团化。如此就能做到术业有专攻，客户明确，专业化水平大大提高后，自然就能形成更好的管理手段和方式，从而大大提高管理效率和效果。
3、具体管理方式法制化、规范化。物业公司的具体管理是困扰小区物业管理效果的一大难题，尤其体现在住户对物业公司相关规定的遵守力不够以及小区周边环境物业公司无力管理这两方面。很多小区都多少存在着物业公司明文规定的条款，某些住户就是不遵守，物业公司对此除了一再通知尽快改进外并没有什么太好的办法。针对这些情况应该对具体管理方法进行规范化、法制化，并不是上升到在国家法律中对此作出相应的要求和规范，而是指通过与住户签订协议的方式来实现物业管理过程中的法制化。物业公司在管理过程中会遇到种种阻力，原因就在于其管理不具备强制性，对住户没有任何规范性约束条款。签订协议后，明确规定了日常中的各种方面，明确了住户和物业公司双方的责任和义务，并且以具备法律效力的经济合同形式明确了违约责任，自然可以解决物业公司平时管理难的问题，同时也使住户可以更好的监督物业公司，更具有主人翁意识，如此双向规范，互相监督，才能起到最好的效果。
4、同步社会各类配套制度改革的深化
。小区物业管理绝对不仅仅是一个小区的问题，因为小区环境本身就包括小区周边外环境。困扰目前很多城市小区物业管理还有一个很重要的问题就是周边往往会比较杂乱，各类小商贩较多。每到清晨和傍晚各种摊贩云集，严重拥堵小区出入口并且造成大量城市垃圾，对此住户怨声载道而物业公司却无力改变，因为小区外道路等并不在物业公司管理权限范围内。
对此一方面需要社会相关职能部门加强巡视力度和处理处罚力度。另一方面，可以考虑授予物业公司一定的周边环境管理权并定期检查其管理效果是否良好，并且可以将该部分内容一并计入对物业公司整体的各类优惠与奖励考核中，如此便可以充分发挥物业公司管理人员长期在小区的优势，进行常态化管理，只有常态化管理，才能彻底改变小区周边环境的一系列问题。
三、城市小区物业管理创新模式的几个关键点。
1、物业公司提供管理服务流程重点的改变
。物业公司提供管理服务的流程，长期以来一直都是重点在于中期在于关注具体日常管理阶段，目前针对城市小区的特点，进行良好的物业管理必须充分重视前期的规划计划和后期的跟踪调查，做到事前、事中、事后三者并重。
1.1充分做好前期的管理规划和计划。通过走访了多个不同类型城市小区，发现其物业管理都基本没有任何事前的规划和计划，很多方面的管理措施和方法不合理，同时在管理过程中又出现诸多问题。要解决这些困难，必须做好事前的规划和计划，充分了解本小区的特点，包括周边环境、内部住户构成、管理定位、管理目标等，在此基础上做好严格的物业管理计划，并向全体业主通报，逐一与住户签订协议明确双方的权责利关系，这样才能保证后续管理措施的有效执行，保证管理效果的有效实现。
1.2充分做好后期的跟踪调查物业公司的后期跟踪调查其实是一个非常重要的环节，目前在走访调查中发现几乎所有的城市小区物业管理都没有后期调查这一环节。物业公司的管理规划和计划做得再好，毕竟只是一种事前的规划计划，在具体管理过程中不可避免的会发生一些事前所没有了解到的困难和问题，如果没有持续的后期跟踪调查，这些问题很难被发现，自然也就很难被改变，长期下去，问题将越来越多。必须通过一系列的手段措施来加强常态化的后期跟踪调查，及时发现管理过程中的所有问题，及时根据问题提出解决方案，并且向全体业主通报，这样既能持续提高自身的物业管理水平，又能让业主知道物业公司做好本小区物业管理的诚意，增强业主对物业公司的信赖程度，可谓一举两得。
2、物业公司提供管理服务时对其服务对象的必要权力
。物业公司在行使其管理职能时，不可避免的会与某些业主产生矛盾和摩擦。由于目前城市小区住户的日益复杂性以及越来越多的出租房现象，导致很多城市小区普遍存在物业公司与业主之间在很多方面无法达成共识或者住户漠视物业公司规定的情况，这种情况会严重影响物业公司管理目标的实现。表明物业公司应该重视前期的规划与计划，并且与业主签订相关协议以明确双方的权责利关系。如果仍然有住户未能按照协议的要求行事导致物业管理遇到阻碍，必须要有一定的惩罚措施，这种惩罚措施可以是经济上的，也可以是其他方面的。有了惩罚措施，必然可以大大提高条约的执行效果。要真正提高城市小区物业管理水平，赋予物业公司一定的处理处罚权是必须的，只有这样，才能真正有效完成物业管理目标。
3、物业公司之间进行适当合并以及与其它行业进行联盟。
3.1加大品牌物业公司市场占有份额，提升优质服务覆盖面。现物业公司存在着数量多、实力弱的现状。要想真正全方位提高物业管理水平同时保证物业公司自身的良性经济运作，必须进行适当合并以收获以下好处：(1)解决物业公司资金需求的困难。现代社会，无论是进行高科技投资，还是引进有发展潜力，有领导才能的高素质人才，都需要大量的资金。资金不足制约着物业公司的发展，合并可以很大程度的解决资金问题。(2)全面提高自身的业务承接能力。目前很多物业公司都只面向几家甚至一家小区，规模小，成本压缩，管理水平严重不足。合并后规模扩大，提供的服务范围自然也能迅速扩大。物业公司应该根据自己的特点选择适合自己的小区类型进行管理，客户群体特点一致，更便于其制定统一的管理规划和计划，在统一化的规划计划下进行统一化的管理，效率效果都将得到大大提升。(3)取长补短，优势互补，增强提供全方位服务的专业实力。
3.2物业公司与其他行业进行联盟。目前越来越明显的呈现出跨行业合作的趋势，物业公司也应当根据社会的变化及时的与其他行业进行联盟以提高自身的竞争力。比如可以与快递行业联盟。通过该联盟可以让业主通过本公司直接进行相关快递收发业务;比如也可以与外卖行业进行联盟，从而业主通过本公司可以直接进行外卖下单业务，比如还可以与医疗行业进行联盟，从而业主可以通过本公司直接获得常规化的医疗卫生服务。跨行业联盟可以更好的整合社会资源，同时也可以更好的对诸如快递、外卖、小区医疗等现代化城市小区常规化程度很高的领域进行更好的管理，提供更好的服务，从而大大提高业主的满意度，业主满意度上来了，对物业公司的自身物业管理自然是大有裨益。
综上所述，随着我国社会经济的快速发展，城市化水平的不断提高，涉及到越来越多的城市小区物业管理问题，对这些问题的妥善解决是政府维持城市经济稳定和谐发展所必须解决的问题，经济社会对现代化城市小区物业管理服务的要求将会越来越高，必须大力推进物业管理服务的理念和模式创新，才能早日满足城市化水平飞速发展的需求。希望各类城市小区物业管理都能够做到尽然有序，有条不紊，为住户提供一个真正安全、温馨、舒适的居住环境，同时也为我国城市化的进一步蓬勃发展增加一份助推力。
第四篇：浅析我国城市社区管理体制创新
浅析我国城市社区管理体制创新
摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。
关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新
一、我国城市社区管理体制的历史沿革
我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。
在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。
二、我国城市社区管理体制凸显的问题
（一）区政府、街道、社区管理职责不清
1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情
况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。
2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。
3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。
（二）社区主体的自治能力不足
1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。
2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。
3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。
（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范
目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。
（四）资源获取渠道有限，管理经费不足
“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。
三、创新城市社区管理体制的可行性路径
（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系
1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。
2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。
3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。
（二）提高社区主体的自治能力
1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。
2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。
3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。
（三）完善相关的法律、法规、政策
完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法
律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。
（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障
1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。
2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。
4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。
5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。
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第五篇：城市社区管理体制创新探索
城市社区管理体制创新探索
20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论探讨
从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。
（一）社区自治与双重动力
从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径
社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。
在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。
2.街道办的统筹职能定位与关系重构
1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。
保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。
剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。
专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。
3.社区自治与政府管理的动态均衡
在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。
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