完善社会管理机制夯实和谐社会基石[调研报告]（5篇）

第一篇：完善社会管理机制夯实和谐社会基石[调研报告]

完善社会管理机制 夯实和谐社会基石

中共嘉兴市委书记陈德荣

当前，我市人均GDP已近8000美元，进入了工业化后期、城市化加快推进、人民生活向全面小康迈进的新阶段，正加快迈向初级现代化的门槛，但也面临着资源环境制约加剧、国际金融危机冲击等突出矛盾和问题。破解这些问题，根本出路在于加快经济转型升级。经济的转型升级必然要求社会同步转型，进而为经济发展创造集聚吸纳高端要素的良好环境，而原有的社会管理体制已难以适应经济社会转型发展的需要。如何打破传统的社会管理格局，构建起与新形势相适应的新型社会管理体制，是摆在我们面前的一项重要而紧迫的现实课题。这也是我在深入学习实践科学发展观活动中，之所以把创新社会管理作为调研课题的主要原因。党的十七大提出：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”但是，党委怎么领导？政府怎么负责？社会怎么协同？公众怎么参与？由于各个城市规模、人口素质、经济发展水平等客观条件不一样，所给出的社会管理版本也不尽相同。去年，我们建立了市委社会工作委员会，以加强党对社会管理工作的领导。在这样的架构下，如何探索建立扁平式、网络化的社会管理体制和机制？带着这个问题，我从构成社会管理的最基础元素——社-1-

区、社工和社团着手开展调研。

社区是城市管理体系最基础的细胞。随着经济社会的转型，大量“单位人”转为“社会人”，社区逐渐成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点和各种利益关系的交汇点。社区工作成效如何，直接关系到城市社会管理链条能否运转正常，关系到党和政府的温暖能否送到居民群众心坎上，关系到和谐社会的构建。在调研中我了解到，由于社区居委会干部大部分是经过“海选”产生的，居民对社区当家人有了选择权，对自己投票选出的社区干部自然也多了信任和支持，而社区干部在履职时则更加重视民意，想方设法为民办实事，把社区工作搞得有声有色，社区民主自治成了推动社会管理上水平的“催化剂”！

社区建设的核心理应是民主自治，但伴随着政府职能的下移，社区承担的政府工作越来越多。社区居委会干部一方面要抽出时间倾听群众呼声，服务居民群众，另一方面则要从事大量事务性的工作，以确保党的方针政策及时传达到社区、政府的各项工作落实到社区。前些年我们开始探索“居站分离”，也就是社区居委会和社区事务站分离，让居委会重在“议事”，事务工作站重在“干事”，还原居委会“基层群众自治组织”的本来面目。在调研中，我欣喜地看到，在实际操作过程中，基层大胆创新，探索形成了“居站分离”、“居站合一”、“选聘分离，居站合一”等多种模式，充分体

现了基层群众的首创精神。对基层的这些探索实践，我觉得只要人民群众满意，只要有利于提升社会管理水平，我们就应该充分尊重、鼓励支持。

就社工而言，当下不少人对社工的认识还比较粗浅，很多人把它等同于社区居委会干部。其实，社区工作者只是社会工作者的一部分。在我国传统文化中，一直都有极强的社会工作文化，无论是“老吾老，以及人之老，幼吾幼，以及人之幼”，还是“为天地立心，为生民请命”，背后都是一种推己及人的社工精神。在全球经济一体化的当今，在经济社会加速转型的现在，不同的社会矛盾不能全部依靠政府通过行政手段干预或强制解决，而来自社会本身的自发修复力量更为重要。健康成熟的社会，必然是公共领域发达的社会，而社工是公共领域的主要维系人群。我们要大力培育专业化社会工作者，让他们成为维系社会稳定的“减压阀”。

在调研中我发现，目前我市存在着社会工作者队伍总量偏少、待遇偏低、整体素质不够高等问题，与经济社会发展水平远不相适应。我们要把社会工作者纳入全市人才队伍建设总体规划，加大财政投入，通过加强组织培训、提供工作平台、提高工资待遇、增强职业荣誉感等多种途径，加快培育和建设一支高素质的社工队伍。同时，要探索行之有效的社工管理制度。目前对社工的评定主要以考试为主，我觉得还应纳入老百姓评价的考评机制。毕竟，社工是一项与人打

交道的专业，是做群众工作的，仅靠书本上的知识远远不够，面对不同的群体和个体需要有不同的工作艺术，这要靠长期的工作积累来提升，是很难用考试考出来的。

同时，一个稳定的社会结构应该是一个三元立体结构，在政府层面、公民(企业)层面之间，还应该有覆盖不同领域的民间团体存在，起到“平衡器”的作用。

去年，党的十七届二中全会专题研究了深化行政管理体制改革问题，提出要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开……更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”，这为社团组织发展带来了史无前例的重大机遇。近些年，我市社团组织发展较快，但规模仍然偏小，服务能力偏弱，影响力有限，并存在着资金、人才、信任、参与等困境，许多社团组织还没有找到一套适合自身发展的运行机制。

如何加强社团组织的培育与发展，我在调研中听到了基层的不同呼声，有的希望市委、市政府加大对社团组织经费的支持，有的期望能给予更多的政策优惠，有的则提出，当前我市一些社团组织与政府相关部门还有剪不断的依附关系，影响了市场的公平竞争，政府必须为社团健康发展营造公平公正的良好环境。这些呼声的确反映出，我们在培育和发展社团组织中还有大量的工作要做，其中最为紧要的是要进一步理顺社团组织与政府和市场的关系。要加快政府职能

转变，将群众性、社会性、公益性的社会管理服务职能，政府无力顾及的一些公共服务，通过政府购买服务、委托管理等各种方式逐步转移给社团组织，并积极探索建立政府对社团组织的资助机制、奖励机制，明确营利社团组织与非营利社团组织的界限，实施与之相对应的政策支持，促进社团组织健康有序发展。

当今时代是网络时代，调研中我还注意到网络社团正在迅猛发展，各类大型网络社区以及“QQ群”等形式的网络社团大量涌现，看似虚拟，实质上却“实而不虚”，往往组织者在网上“振臂一呼”，成员们立即按照约定的时间、地点会面。像这样的网络社团怎样管理？如何规范？还需要我们深入思考和探索。

完善社会管理机制，发挥社区、社工、社团等的作用，加强党的领导、发挥党组织的领导核心作用是关键。近年来我市各级高度重视和创新基层党建工作，“一员双岗”、“楼宇党建”、“党员工作站”、“结对共建”等工作开展得有声有色，基层党组织战斗堡垒作用和共产党员服务群众、凝聚人心、促进和谐的模范作用得到发挥。但社区党建工作还有待加强，特别是社团党组织组建明显滞后问题突出。目前，全市922家社会团体中只有73家建立了党组织，仅占7.9%。要加强社会管理，党组织建设就不可有“盲区”。要加大工作力度，深入开展党建工作示范社区创建等活动，加快扩大

社团党组织覆盖面，确保党的工作渗透到千家万户和各个角落，切实把广大人民群众紧紧团结和凝聚在党的周围。

我相信，一个和谐社会，必定是社区、社工、社团这些社会管理中最基础的元素作用发挥最为突出的社会。让我们共同努力，为社区、社工、社团的建设与发展创造更为宽松的环境，进一步夯实和谐社会基石，切实把嘉兴建设成为一个管理有序、服务完善、舒适安定、充满活力的现代化城市。

第二篇：完善社区管理机制调研报告

完善社区管理机制调研报告

2009年12月26日，上海市**区**社区办事处正式成立。**社区在基层政府管理体制改革方面进行积极探索。

一、**社区的居委基本情况

**社区现有2个居委会--海畔社区居委会和目华新村居委会，海畔社区居委会于2007年8月成立。住户主要由原朱家村、胡滨村、柘林村、漴缺村拆迁户组成，辖区总面积1平方公里。辖区内住宅楼共24栋99梯。辖区总人口698户1977人，常住人口608户1775人；流动人口244户780人。

目华居委会成立于2006年7月。住户主要由原公平村、柘林村、**南村、林海村的拆迁户组成，辖区总面积0.93平方公里。住宅楼共38栋98梯。辖区总人口1733户2984人，常住人口450户1652人，流动人口387户1262人。

2个居委每年由社区下拨25万人头经费，另外的公共管理、服务经费由社区承担，比如，2011年小区内添置晾衣架、户外凳之类设施共计投入经费20余万元。

二、**社区社区管理和服务工作的主要成绩

1、健全社区党的领导组织体系

为发挥党在社区建设工作中的领导核心作用，在社区党工委的领导下，健全了社区党的组织机构，实现了两个100%，即“一居一支”；同时突出了党建带团建和党建带工建。在各居委会均建立了不少于30平方米的“党员电化教育室”。

广泛开展了党员志愿者的活动。通过开展“社区党员办实事”、“争先创优”等丰富多彩的思想教育活动，增强了社区党、团、工组织的凝聚力和战斗力，发挥发他们在社区建设中的战斗堡垒和先锋模范作用。据不完全统计，党员志愿者为社区居民服务达500余人次。

2、健全居委会民主自治体系

为充分发挥居委会群众性自治组织的作用，依照《居民委员会组织法》，在各居民区组成居民会议，依法选举产生居民委员会并负责对社区的重大事务进行讨论、评议和制定社区的《居民公约》。居民委员会在办事处的指导下，健全了居委会学习、会议、考勤、评议等九项制度，实现了包括居民办事程序、居委干部职责、居委人财务管理、社区服务项目在内的居务公开。

为改善居委会办公条件，社区将居委会连入**政务办公系统，极大地提高了居委会办事效率。为居委会更好地开展社区服务、组织社区活动，在每个居委会还建成了面积不少于20平方米的活动站，实现了“一居一站”。

为提高居委会干部的思想素质和业务水平，社区对全体居委会主任进行了有针对性的培训，人均培训时间达72学时。通过一年的努力，提高了居委会工作人员的工作水平，增强了自治组织的建议。

3、建立具有社团和中介性质的社区服务体系

根据以人为本、服务群众的原则，社区建立了“海畔居委残疾人协会”、“目华居委残疾人协会”和“**社区老年协会”。协会成员均由地区单位和居委会的代表组成。各协会作为具有独立法人资格的社区社团组织承接了办事处剥离出来的部分社会服务职能，开展各项社区服务活动，在整合社区资源中发挥了积极的作用。

4、完善社会保障体系，加强社区服务，维护社会稳定

从服务社区、转变政府职能的改革要求出发，社区综合服务中心实现“一门式”办公。服务中心大厅设9个办公窗口，将劳动就业、民政救助、医疗保险、残联等部门的工作统一安排，公开办公。综合服务中心对工作人员职责、工作管理制度、文明礼貌用语、为民服务承诺等内容进行了严格的规定，保证了政务大厅方便、快捷地为居民群众服务，实现社区管理工作前延。

社区派出所在2个居委设立了社区警务工作站，使社会治安工作社会治安工作下移到各个居委会，切实作到了出警迅速、贴近居民、宣传到位，保证了解社会治安秩序的稳定。

社区与居委会协调解决了3个社区卫生服务站，并发挥卫生服务的补充作用，使社区卫生服务覆盖率达到100%，满足了居民的医疗健康需求。

三、社区建设才刚刚起步，还存在一些亟待解决的问题。

一是社区居委会行政化问题严重。社区居委会作为社区居民的自治组织，并不是一级行政组织。实际上社区居委会的直接管理者是政府，管理模式基本沿用机关自上而下的行政方式。社区的人财物支配权在政府，使社区工作自主性受到限制。

在资金管理方面，社区居委会花多少钱、花什么钱基本由政府决定，居委经费普遍存在和社区经费捆绑使用的情况。

二是资源难以整合。各级民政部门按照职能在社区建设工作中承担着组织、协调、统筹的作用，但实际上民政部门在社区建设的管理和服务中没有相应的财权和人权，因而缺乏有效的协调、管理和组织手段，难以参与到社区的管理中发挥对社区发展的总体统筹和协调作用。各部门在工作重点下沉社区的过程中，都从自身工作的角度出发，各自为政，各行其是，难以形成统一的合力，难以实现资源共享，不利于社区的规范化建设。如社区居民基本信息库建设，公安、劳动、计生等部门使用的是不同软件，社区居委会为此做了许多重复性的工作，造成很大的浪费，也加大了基层的负担。

三是社区建设经费投入不足。经费保障是社区居委会正常运转的基础。近几年来，各级财政对社区建设的投入逐年增加，但仍滞后于社区建设的快速发展，特别是随着社区办公和活动用房面积的不断增加，各项开支的加大，社区维护运转经费将更加困难。这些在一定程度上影响了社区工作的开展和社区工作队伍的稳定性。

四是人户分离难管理，安全隐患重重。现在各小区内住户主要由拆迁户、外来人员组成，居委干部基本上由原先的村委班子组成，而居民人户分离情况严重，管理难度加大。小区内车库基本上都挪作他用，人员素质参差不齐，存在很大安全隐患。

四、完善社区管理机制、创新社会管理服务的目标

社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。在今后五年，社区要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。需要逐步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，以及“共同建设、共同享有”的社会管理新机制、新格局。

第一，建立各方共同参与社区发展和管理的机制。建立新型社会化管理机制要实行政府引导与市场调节相结合，以社区发展与管理为重点，政府、社会中间组织、企业、居民广泛参与，共同决定社区发展与建设事务，并享有社区发展成果的一种有别于过去那种只能以政府为主进行决策和发展的管理机制。为此，应在法制框架下，鼓励和维护各种社会组织的发展，完善城乡社区居民自治体制，建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区组织体系，实行依法、科学、有序管理社区，更好发挥人民群众和社会团体与组织参与社区管理的作用，把城乡各项事业管理的基础工作落到实处。

第二，积极引导和稳步发展民间组织。民间组织是社会中间组织的重要组成部分。我们既要看到民间组织在参与社会管理，表达不同社会群体利益和诉求，进行社会监督，培育文明生活方式，提供社会帮助和满足社区居民多样化需求方面积极作用的同时，也要在民间组织发展过程中，注意从组织的自律性，组织建设，人才培养等方面进行规范和引导，真正使民间组织成为自我约束、自我管理和发展的社会单元，推动民间组织稳步发展。

第三，建立和完善社区工作者队伍。社区工作者队伍是社区的重要组成部分，是社会转型过程中新生的一支专门从事社会管理的中间力量，是社区进行自我管理发展的产物。利用社区具有自治的特点，建立各种形式的社区作者队伍，利用社区工作者的特殊身份和专门知识，调节各种社会矛盾，在社区居民与政府，社区公民之间架起沟通的桥梁，实现社区的和谐发展。要注意不断培养和提高社区工作者的政治思想觉悟、专业技术知识、法制意识、组织纪律性和奉献精神，这是社区工作者队伍取得工作成绩的前提和保障。

第四，健全社区基础设施，完善和提高社区发展和服务功能。社区是各类经济和社会组织活动的基本空间，也是各项社会事业发展取得进步的基础。加强社区物质基础设施建设，是夯实社区经济和社会事业发展的基础和推进社区稳步、可持续发展的保障。要继续增加教育投入，稳步改善和提高教育发展的条件；着力增加医疗卫生建设的投入，完善社区医疗卫生基础设施建设，提高社区医疗卫生服务水平；重点增加广播电视、交通通讯、文化和社会保障等公益事业基础建设的投入，完善社区的各项服务功能，提升社区公益事业的服务水平。

第三篇：完善社会管理,构建和谐社会

完善社会管理，构建和谐社会

实现社会和谐，建设和谐社会始终是人类孜孜以求的社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的社会理想。在我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段基本国情之下。人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是我国社会的主要矛盾。为此要全面加强社会管理，维护社会安定有序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

首先，要推进社会管理体制改革创新，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，健全基层社会管理体制。因此要坚持以人为本的理念，最大限度的激发社会创造活力，对和谐社会中的不许和谐因素坚决予以消灭。

其次，要强化执政理念，注重社会公平。强化对权力、机制运行的监督机制，完善矛盾纠纷排查调处责任制度。建立健全针对弱势群体的法律救助体系。科学有效地调整各种利益关系，努力缩小各阶层之间的利益差距，减少由此产生的利益矛盾。切实有效地拓宽和畅通社情民意表达渠道。要进一步加强和完善各级党政领导干部密切联系群众制度作风。让官员真正做到深入基层，关注民生，了解民情，切实解决老百姓的实际困难。为此，要建立健全社情民意收集和反馈制度，让最广大的人民群众都有反映问题的有效渠道。

再者，要充分发挥社会组织的作用，培育民间组织功能。社会组织是联系政府和人民群众的桥梁与纽带，是政府职能转移的载体。要帮助社会弱势群体建立分类别或分区域的组织渠道，让他们能够通过组织化的声音表达他们的利益诉求，让社会能够倾听到他们的心声。

最后，要强化安全生产管理和监督，建立健全行而有效的安全生产体制机制切实维护人民的生命财产安全，杜绝重特大事故的发生。建立社会治安防控体系，严厉打击各种犯罪活动，针对各种分裂势力要坚决予以致命性打击，切实维护国家安全。

构建和谐社会任重而道远，在党和人民的共同努力之下，通过行而有效的社会管理机制体制，一定会促成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的生动局面。

第四篇：完善社会救助构建和谐社会

完善社会救助 构建和谐社会

——2005年社会救助实践与研究的新进展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 来源：《东岳论丛》(济南)2006年3期第22～26页

【作者简介】洪大用，中国人民大学社会与人口学院，北京100872

洪大用，中国人民大学社会与人口学院党委书记、副院长，社会学系教授、博士生导师。

【内容提要】 通过对2005年社会救助实践与研究的总结，提出应当反思社会救助实践与研究中的6个关键问题：公民基本生存权利保障的公平性问题、社会初次分配的公平性问题、社会救助的积极取向问题、政府救助与社会互助的平衡问题、社会救助制度的整合问题、社会救助与社会建设问题。换句话说，在今后的研究和实践中，应更加关注社会救助六大原则的确立和应用，这些原则就是社会救助的公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。

【关 键 词】社会救助/社会建设/研究与实践/2005

［中图分类号］C916［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落实科学发展观，建设社会主义和谐社会，为推动和完善我国社会救助工作提供了重大机遇，但是，对实践中的社会救助工作而言，也可以说是提出了重大挑战。2005年，全国民政系统积极贯彻中央精神，抢抓机遇，应对挑战，着力推进社会救助工作，使我国社会救助呈现出稳步发展的态势。与此同时，社会救助的相关研究也成为热点，正在逐步深化，一个面向社会最弱势群体的完善的社会救助体系正在构建之中，这样一个救助体系的形成无疑是落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要工作。

一、2005年社会救助工作稳步发展

改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国在城乡社会救助制度改革和建设方面取得了一定的成就，已经初步形成以城市居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、自然灾害救助制度、城市流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度以及其他社会救济等为基础的社会救助框架。整体上讲，我国的社会救助制度在保障困难人群的基本生活、促进社会和谐方面已经发挥了重要作用。但是，我国社会救助也还存在着一些突出问题，需要加速改进和完善。

2004年12月29日，民政部李学举部长在全国民政工作会议上的讲话指出：2005年民政工作的主要目标之一是初步建立城乡社会救助体系。要以建立城乡社会救助体系为重点，完成中央和地方两个层面的各项救助制度的建立、完善、配套和衔接，力争90％的省份、70％的县（市）初步建立起城乡社会救助体系。要以为民办实事、做好事、解难事为重点，将各项为民解困工作落到实处。要大力推动慈善事业发展，动员社会力量参与社会救助工作。

2005年7月4日，李学举部长在全国民政工作年中分析会议上进一步指出：社会救助体系是国家为保障城乡特殊困难群众基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列法规、制度和保证制度实施的体制、机制、组织网络、物质技术条件等因素的有机整体。要针对一些领导重视程度不够、配套制度欠缺、财力支撑不足、工作管理多头、工作体制不顺、工作机制不活、工作力量薄弱、城乡发展不平衡等问题，大力改进工作，加快推进城乡特殊困难群众社会救助体系建设。

在民政部的大力推动下，2005年社会救助工作稳步发展。上半年，各项救助资金增加，整体救助面扩大。其中，救灾支出17.8亿元，比上年同期增长8.2％；城镇最低生活保障支出92.6亿元，比上年同期增长11.9％；农村最低生活保障支出9.8亿元，比上年同期增长31.3％；农村定期救济支出8.7亿元，比上年同期增长38.6％。农村共有1434万困难群众得到了最低生活保障和社会救济，比上年同期增长16％。截止到2005年8月，城镇居民最低生活保障对象2184.2万人，农村居民最低生活保障对象552.4万人，农村居民传统救济对象918.3万人，救灾、城镇低保、农村低保、农村定期救济支出达到173亿元[1]。

2005年，社会救助体系建设逐步推进。2004年，有14个省（区、市）以党委、政府的名义出台了加快社会救助体系建设的文件。在此基础上，2005年又有一些省份出台了相关文件，例如甘肃、内蒙等地。

2005年，全国有更多的地区建立了农村低保制度，在2004年8省（市）、1206个县（市）的基础上，又有陕西、河北等省出台了建立农村低保制度的有关文件。

2005年，城市低保制度进一步完善，操作规程更加细致，分类施保的地区增多。一些地区在促进低保对象就业方面作出了努力，一些地区尝试救助低保线上的边缘人群。例如，杭州市将所有人均年收入在低保标准100％—120％之间的困难家庭和家庭成员中有年自负医疗费4000元以上，家庭年收入减去自负医疗费后人均年收入在低保标准120％以下者，以及家庭成员中有就读于全日制高等院校且家庭年收入减去高校学费后，人均年收入在低保标准120％以下者，全部纳入帮扶救助范围，由民政部门统一发放《杭州市困难家庭救助证》。

2005年，灾害救助更加规范。灾民救助全面实行《灾民救助卡》管理制度。上半年，全国共发放1549.4万张灾民救济卡，救助灾民4552万人。根据国务院2004年审定的《自然灾害救助应急预案》，民政部按照灾害损失情境，将应对自然灾害工作设定为四个相应等级，明确规定了应对不同等级自然灾害的工作规程。

2005年，城市流浪乞讨人员救助管理工作逐步深化。各地在发现问题、总结经验的基础上，积极探索改进救助管理工作。

2005年，医疗救助工作进一步加强。8月份，民政部发布了“关于加快推进农村医疗救助工作的通知”（民发［2005］121号），要求针对一些新情况和新问题，如各地工作进展不均衡，一些地区工作进展缓慢，医疗救助资金筹集不足，资金供需矛盾突出，一些地区在实施过程中出现了政策不公开、管理不规范问题等，进一步推动农村医疗救助工作。

二、2005年社会救助研究不断深化

整体上看，2005年，实际工作部门和学术界对社会救助的研究呈现出不断深化的趋势，社会救助研究正在成为研究热点之一。从中国民政论坛（2005）收到的论文看，在救助福利类的93篇论文中，关于社会救助的论文有46篇，约占50％。在学术界，我们也可以看到大量关于社会救助的研究论文、调查报告，甚至也有专门著作出版。

一些研究者从我国改革以来贫困形势的演变出发，论证了加强社会救助制度建设的必要性和迫切性。比如，有学者认为，尽管改革以来的经济增长大幅度改善了居民生活，但是并没有消除贫困。当前贫困形势出现了以下特点：从社会成员普遍贫困到贫富差距迅速扩大，从绝对贫困为主到相对贫困为主，从农村贫困突出到城市贫困问题凸显，从区域性贫困到阶层性贫困，从社会分割性贫困到社会转型性贫困，从暂时性贫困到持续性贫困。新的贫困形势表明，单纯靠经济增长是无法解决贫困问题的，必须完善与市场经济相对应的社会再分配体系，特别是完善社会救助体系[2]。

一些研究者从落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的角度研究了社会救助的重要性，指出社会救助是保障公民权利、协调社会利益、体现社会公正、促进社会融合、维护社会稳定的重要机制。

一些研究者就社会救助体系的建设进行了有益的探索。比如说，有的学者将社会救助体系直接等同于社会救助的制度安排，指出“社会救助体系是在公民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定程序给予款物救济与服务，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有学者不同意这个观点，认为“社会救助体系是指支撑社会救助制度并确保其有效运行，以满足救助对象需求的一整套相互联系的观念主张和资源、制度、组织、人员、程序、技术安排，它内在地包含各项具体的社会救助制度，但决不仅仅是这些制度的总和”[2]。有很多学者对建立城乡统筹的社会救助体系问题进行了深入研究，探讨了可能的模式与路径。这些研究对我国社会救助制度体系建设是有重要启示的。

一些研究者对现行社会救助制度实践中的新问题进行了研究，比如说城市低保制度实施中的没有预期到的后果、城市低保标准的制定和调整、城市低保对象的就业援助对策、农业县（区）城市低保问题、城市救助管理制度实践中的恶意求助问题、流浪儿童救助管理问题、农业税全免后对农村社会救助的影响、农村低保的操作模式问题、乡镇贫困问题、医疗救助的落实问题、利用保险公司和保险机制进行城乡困难群体医疗保障问题、社会救助与慈善福利事业的结合问题，等等。这些研究无疑对改进和完善我国社会救助制度具有重要意义。

一些研究者还对一些特殊对象的救助问题进行了很有价值的研究。比如说河南省民政厅杨文涛先生撰写的“河南省艾滋遗孤救助政策分析”，就是很有分量的论文。该文阐述了河南省艾滋遗孤救助政策出台的特定环境，比较全面地介绍了河南省艾滋遗孤救助政策的特点及其与现行社会福利政策的差异，并对艾滋遗孤救助政策的立意、遴选、执行、结果等方面进行了分析和评估，提出了社会福利与社会救助体系相连接的思想。

一些研究者对城市农民工的社会救助问题进行了研究，认为数量庞大的农民工群体不能纳入社会救助体系是对现行社会救助制度的重大挑战。大体上，研究者提出了社会救助覆盖农民工的三种模式：一是将农民工纳入城市社会救助体系，二是建立农民工相对独立的社会救助体系，三是将农民工纳入农村社会救助体系。这方面的研究还需要深化。

值得注意的是，在社会救助研究中，来自美国的一种所谓“以资产为本”的理论正在产生越来越大的影响。这个理论的代表人物是美国华盛顿大学社会发展中心主任迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）教授。该理论的核心思想集中体现在该教授1991年出版的《资产与穷人——美国的一项新型福利政策》一书中，这本书今年已经在国内翻译出版。

“以资产为本”的社会政策主要是相对于以前基于收入或消费而制定的社会政策而言的。这种理论认为，关注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状况，无法激励并促使穷人自我摆脱贫困，只有帮助穷人积累具有长期和多种效应的资产，才能真正改善穷人的境况。目前，这种理论在一些国家和地区有所试验，但是也引起了激烈的争论。有些学者主张在中国应用“以资产为本”的理论，建立穷人的个人发展账户，通过国家和社会的力量，帮助穷人积累有效资产，从而促进穷人持续地摆脱贫困状况。这种观点是很有启发性的。但是，应该注意到，它在中国真正付诸实践还有很多障碍，需要进一步研究和试验。

三、社会救助实践与研究的反思

整体上看，我国社会救助实践与社会救助研究密切联系、互相促进，呈现出了良好的互动关系。研究者的很多问题直接来自实际工作，研究者的很多研究成果也直接服务于实际工作。

但是，从进一步完善社会救助、构建和谐社会的角度出发，我们需要反思并关注目前社会救助实践与研究中的几个关键问题。

第一，公民基本生存权利保障的公平性问题

中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。很明显，这里的“公民”是指所有中华人民共和国的公民。

然而，在实际工作中，我们对城市居民和农村居民的权利保障是有差别的，城市居民所能享受的社会保障要明显优于农村居民所能享受的社会保障。在一定程度上甚至可以说，农村居民的社会保障几近于无。即使是在公民基本生存权利保障方面，我们也存在着明显的城乡有别的情况。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分农村地区还没有建立保障公民基本生存权利的制度体系。

为了促进在公民基本生存权利保障方面的公平，我们要高度重视社会救助的城乡统筹问题。因为，社会救助制度是保障公民基本生存权利的重要制度。为了促进社会救助的城乡统筹，我们应当强调各级政府在保障城乡居民基本生活方面具有义不容辞的同等责任，我们需要突破农民有土地提供保障的错误观念，需要加速推进城乡一体的居民最低生活保障制度。事实上，由于农业比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土地和家庭对于农民的保障作用已经明显衰减，对于农村贫困居民提供制度化的社会救助已经迫在眉睫。而一些地区的试点表明，建立农村居民最低生活保障制度是完全可行的，在财政上也不会增加过大的压力。当务之急是总结经验，广泛推行。

第二，社会初次分配的公平性问题

我们应当注意，造成目前社会分配严重失调、贫富差距过大、需要救助的对象较多的原因，既有再分配方面政府职能不足的一面，更有通过市场竞争实现初次分配的不公平的一面。

比如说，由于公民的劳动就业权利没有得到充分保障，失去了通过就业实现自我保障的机会；比如说，在就业竞争中，劳动者的基本权利得不到有效的尊重和保障，通过就业获得的实际收入比应得收入要低，从而导致自我保障的能力较弱；比如说，由于缺乏全国统一的基本医疗和教育方面的公共服务，从而不能有效地保障社会成员在竞争起点上的公平，由此造成了不平等竞争，使得一些社会成员无法公平地通过市场机制获得自己的利益；再比如说，由于公权介入市场，权钱交易现象严重以及垄断利益的作用，导致市场竞争的失序和不公正，也妨碍了很多人通过市场竞争获取利益。我们应当充分地认识到：作为实现初次分配之重要机制的市场，目前还有很多不完善的地方，甚至有向“坏”的市场经济发展的迹象。这样一种状况加大了社会救助制度所承受的压力。

前几年，在推行城市居民最低生活保障制度的时候，民政部门由于所谓“应保未保”问题受到社会上的一些批评。比如说，一些地方计算所谓“虚拟收入”的做法就被认为是错误的做法，妨碍了居民接受救助的权利。的确，当居民实际生活陷于困境时，无论出于何种原因，作为主管救助工作的民政部门都应该先将他们纳入救助制度覆盖的范围。但是，救助之后还是应该深入反思，究竟是什么原因使得大量社会成员陷入困境，落到所谓“最后的安全网”上来？在这些人陷入困境的过程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方计算“虚拟收入”实际上也是有其道理的：这些收入本来是人们应该得到的，比如说劳动者的最低工资、失业人员的失业保险金、退休人员的退休金等等。如果这些收入都没有有效的制度保障，社会救助制度就将不堪重负。

为此，我们在完善社会救助的同时，要高度重视完善初次分配的市场机制，维护市场竞争的公平和公正，以便更好地发挥市场机制的初次分配功能，使市场经济朝着“好”的方向发展，使在市场竞争中跌入社会救助范围的人最少化。今后，在发展社会主义市场经济的过程中，应当把维护公平放到更加突出的位置，应综合运用多种手段，逐步建立起以权利公平、机会公平、规则公平和分配公平为主要内容的社会公平保障体系，努力使全体人民共享经济发展的成果，并朝着共同富裕的方向稳步前进。

第三，社会救助的积极取向问题

我始终认为，社会救助不能使救助对象边缘化、耻辱化，不能实际上维持或“制造”一个最低收入阶层，而是要使受助者享有必要的尊严，能够借助外力摆脱贫困。为此，需要转变传统的救助理念，变消极救助为积极救助。

我所说的积极救助主要有两层含义：一是对那些必须依靠救助才能生存的人，应当惜尽政府之责，传递仁爱之心，关心关怀他们，使他们能够有尊严地生活，而不是沦为被动接受施舍的对象；二是对那些尚有脱贫潜力的人，一定要注重其能力建设，努力增进其自我摆脱贫困的能力，最终实现助人自助。

具体到实际工作，积极取向的社会救助主要体现为以下五点：一要改变救助工作者对于受助者的对象化态度，加强施助者与受助者的互动，促进受助者的社会参与；二是要适当丰富救助项目，不能把救助工作理解为简单地提供现金或物质支持，要拓展有助于受助者社会参与和社会竞争能力提高的服务项目；三是要允许受助者在一定的范围内积累资产，不能简单地把赤贫作为接受救助的前提，不能使受助者面临100％的收入税而失去增加收入动机；四是提高社会救助工作人员素质，提升社会救助的专业化水平；五是鼓励专业社会工作者和非政府组织介入社会救助事务。

第四，政府救助与社会互助的平衡问题

社会救助实质上是指：当社会成员由于各种原因陷入社会生活困境或无法伸张其权益时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供现金、物资或其他方面的援助与支持的一种制度安排，这种制度安排旨在保障社会成员的基本权利，促进社会的和谐稳定。社会救助内在地包含了政府救助和民间互助两个部分。

然而，我们在实际工作中发现，如果没有政府的介入，社会救助几乎就是不能实现的。这与西方一些国家的情况有很大不同，说明我们国家“社会”的发育还不是很健全，公民的互助意愿还有待增强，互助机制还有待完善，互助水平还有待提高。在这方面，进一步加大发展慈善公益事业的力度是一个重要方向。可以说，一个社会中慈善公益事业发展的程度不仅标志着这个社会的文明程度，而且明显影响着社会救助的实际效果。因为，政府救助除了在提供资金方面具有明显的优势外，其他方面都有一定的局限。没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。

第五，社会救助制度的整合问题

一个完善的社会救助体系，应该是一个有机整合的体系。但是，应该看到，我国现行社会救助制度是在不同时期，由不同部门，为了因应不同的社会需求，而逐步建立起来的。因此，各项制度之间缺乏有机整合，事实上还构不成体系。这种状况虽然是可以理解的，但是明显妨碍着社会救助制度发挥其应有的功能，与完善我国社会救助，切实保障民生，促进社会和谐不相称。在一定意义上讲，能否在新的形势下促进社会救助制度的整合，加速构建更加完善的社会救助制度体系，是对执政党执政能力的一项考验。

我们认为，近期一个很迫切的任务是推动社会救助立法，这是促进社会救助整合的重要基础。从国外经验看，社会救助立法在社会保障的各项立法中是予以优先考虑的。但是，我国目前的社会救助所依据的还是各种“条例”、“决定”、“通知”和“办法”等，没有一部明确、统一的法律。我们建议尽快出台《社会救助法》，对社会救助意义和地位，社会救助的理念和原则以及社会救助的主体、对象、类别、标准、程序、机构、人员、管理和资金来源等等进行明确规范。

此外，我们认为社会救助制度的整合应以面向全民的最低生活保障制度为基础，着眼于不断完善这项制度。在此基础上，努力在救助内容上做到普遍性救助与专项救助相结合、现金救助与服务提供相结合；在救助方式上做到常规救助与临时救助相结合；在救助管理上做到部门主导与部门联动相结合；在救助主体上做到政府负责与社会互助相结合。

第六，社会救助与社会建设问题

完善的社会救助不仅意味着社会救助制度设计的全面、合理、协调与整合，而且意味着社会救助制度的实施和运行有着适宜的社会环境。这样就涉及到社会建设问题。当然，社会救助也可以说是社会建设的一部分，因为它体现了社会对于弱势群体的关心与支持，有助于促进社会团结，防止社会分裂。

但是，社会建设的内容更为广泛，其中很多方面直接影响着社会救助体系能否良性运行。比如说，社会利益的协调、社会事业的发展、民间组织的培育、社会共同体意识的培育、公众参与的促进、法制建设的加强，等等。如果这些方面做得好，社会救助就有了良好的社会环境，救助对象的需求更容易得到满足，救助对象也更有可能参与社会、融入社会。如果这些方面做得不好，社会救助制度也就不能发挥最佳作用，甚至出现种种问题。在此意义上讲，构建完善的社会救助体系就不仅是一项局部的、部门的工作，而且是一项全局性的、整体性的社会建设工作。换句话说，我们应当在完善社会救助中推动社会建设，同时又在推动社会建设中完善社会救助。

总结起来讲，以上对社会救助实践与研究的反思，事实上涉及到社会救助需要确立的一些基本原则，这些原则大致可以概括为：公平原则、最少原则、积极原则、平衡原则、整合原则和配套原则。笔者认为，今后在研究和实践中，应更加关注这些原则的确立和应用。

【参考文献】

[1] 民政部网站．上半年民政工作呈现良好发展态势[DB].http://；民政部网站．2005年8月份民政事业统计月报[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用．转型时期中国社会救助[M].沈阳：辽宁教育出版社，2005.34,10.[3] 郭万超，董险峰．加快构建我国社会救助体系[J].中共长春市委党校学报．2004(6).^NU1

第五篇：完善创新社会管理机制 普及基层群众

“城市网格化管理”成为热词的现实意义

2011年，一个名词骤然成为热词，它就是——“网格化管理”。“网格化”本是图形编辑软件中的一种功能。后来延伸为“网格化管理”，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，在网格单元之间实现有效地信息交流、透明地共享组织资源，最终达到整合组织资源、提高管理效率的目的。“城市网格化管理”是指依托统一的城市管理以及数字化平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分为单元网格，加强管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。

***强调，加强和创新社会管理，是社会管理领域的一场改革，必须从我国实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不能全盘否定过去，另搞一套。要发挥我们的政治优势和制度优势，借鉴国外有益成果，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，提高社会管理科学化水平。

***强调，要积极推进社会管理体制机制制度创新。在人口服务管理方面，要完善居民身份证制度，建立国家人口基础信息库，提高对实有人口的管理服务水平；在经济组织管理方面，要建立健全劳动关系协调协商机制，努力构建和谐劳动关系；在社会组织管理方面，要建立分类发展、分类管理机制，促进社会组织健康有序发展；在境外非政府组织在华活动管理方面，要建立联合管理机制，保护正当交往合作，依法加强管理；在互联网管理方面，要形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的综合管理格局，促进健康发展；在社会矛盾化解方面，要完善党和政府主导的维护群众权益机制，主动依法维护群众权益，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态；在社会治安方面，要深入开展平安创建活动，建立健全社会治安防控体系，落实宽严相济刑事政策，既加大对严重影响群众生命财产安全的各种犯罪的防范打击力度，又着力减少社会对抗、促进社会和谐；在维护市场经济秩序方面，要建立社会诚信制度，严厉打击制假售假行为，保障人民生命健康安全；在精神卫生方面，要建立预测、预警、疏导、救助机制，及时发现和解决社会成员的心

理问题，防范和降低社会风险。

按照统筹兼顾、动态协调的原则，推进社会管理体制机制创新，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

完善社会管理体制。发挥党委的领导核心作用和政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，发挥基层群众性自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，最广泛地动员和组织公

民依法参与社会管理。加强社会政策综合平衡，形成权责一致、条块结合、各司其职的社会管理新体制。

创新社会管理机制。加强源头治理，更加注重民生和制度建设，尽可能防止和减少社会问题的产生。加强动态协调，更加注重平等沟通和协商，及时化解社会矛盾。加强应急管理，有效应对和妥善处置突发公共事件，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。深入开展社会管理创新综合试点，坚持条块协同，加强基层管理和服务资源整合联动，推进网络化管理。