第一篇：中国税收法制化道路的思考
中国税收法制化道路的思考 【摘要】随着中国的社会主义经济建设越来越进入正规，作为国家职能的保障——税收，也需要与时俱进，更加规范，税收的的法制化是现代社会对税收的要求，也是税收本身的自我要求，是依法治国方针在税收方面的体现，只有更加规范的税收，才能为国家社会主义经济建设提供有力的支持。本文简要介绍了中国税收法制化的一些情况，并就已有的一些建议归纳总结，出新。
【关键字】法制化税收征管法律体系法律意识
一，背景 我国由于历史原因，在各个方面都落后西方发达国家，但是现代的经济体制需要我们不断完善税收制度，使其与国际接轨，以适应经济全球化，特别是加入WTO后，我国税收法制建设的进程大大加快，然而与WTO基本原则和运行机制以及发达国家的税收法制化建设相比，我国税收法制建设尚存在很大差距，还有许多亟待完善之处，如税收法律级次较低，税收基本法立法滞后，税收执法的统一性、规范性不高，税收司法保障体系有待加强等。因此，要充分认识和估计税收法制建设的现实性和紧迫性，切实加强税收法制建设。改革开放以来，我国税收法制化建设的进程不断加快，一部部税收方面的法律法规的出台，标志着我国的税收法制化建设进入正规，如《税收征管法》等税收程序法的颁布实施，进一步规范和完善了税务执法、法制监督和法律救济的制度体系。法律体系逐渐完善，使得我国的税收人员在法律上不在是无法可依，同时这些法律法规的颁布也对国民法律意识的提升起到了良好的促进作用。依法治税观念日渐深入人心，税收执法环境有所改善，关心支持税收工作的人越来越多。与此同时，我们也不得不承认，在此过程中出现了一系列的问题，我们不得不反思，我国的税收法制化过程中到底出现了什么情况，这是由于什么原因导致的，它的解决之道又在何方，这都是我们迫切需要解决的。
二，西方税收法制化情况
西方发达国家由于税收立法较早，国民法律意识较强，法律体系规模较大，形成了一个较成熟的税收立法体系。西方法律体系主张税收法律主义、税收公平主义、社会政策主义、实质征税主义和自由财政主义，并将这些法律主张应用到法律政策之中。
所谓税收法律主义原则，又称为税收法定主义原则或税收法定性原则，是指税收的征收和缴纳必须基于法律的规定进行，没有法律依据，国家就不能征税、任何人就不得被要求纳税。任何税收行为必须具备法律依据，税收立法与执法只能在法律的授权下进行，税务机关不能在找不到法律依据的情况下征收税款。
税收公平主义，指税法规定对纳税人而言必须公平合理不得岐视性对待。税收公平主义是法的平等性原则在税法中的体现，与其他税法基本原则相比，税收公平主义渗入了更多的社会要求。一般认为，税收公平最基本的含义为税收负担
必须根据纳税人的负担能力分配，负担能力相等，税负相同，负担能力不等，税负不同。税收社会政策主义，主张国家在利用税收筹集财政收入的同时，又把它当作一种贯彻社会政治经济政策的重要手段，利用税收来调节经济和缓解社会分配不公。实质征税主义，又称实质所得税原则，主张从纳税人的实际情况出发，而不是只看形式和外表，审查其纳税义务是否成立以及考核评估其税负能力、确定所得额等内容。自由财政主义，主张在实行联邦或地方自治的国家中，以国家法律统一规定的准则和范围为前提，从宪法上赋予地方政府自主筹集地方资金的职能，并根据地方之间财政能力差别，实行无附加条件的财政调剂制度。
二，我国法制化过程中出现的问题 税收法律体系不完整，税收法律体系不完善，法律层次较低，税收上立法滞后。表现在，我国至今尚未有一部有关税收的根本法---税收基本法出台，致使国家颁布的税收程序法、税收实体法等法律之间缺乏约束、指导与协调，税收立法工作缺乏规范性、统一性。我国税收正式立法少，行政法规多，主体税种都没有立法。现行工商税收税种有20个，上升为正式法律的只有2个，即《外商投资和外国企业所得税法》和《个人所得税法》，其余均是由国务院、财政部发布的暂行条例、暂行办法或规定。这种“有税无法”的现象降低了税收法律级次，并从根本上导致了征税的随意性和税收功能的软化，不利于税法的贯彻实施。
税收执法易受外部因素影响，执法刚性不强，质量不高，执法程序不到位。
在税收执法过程中，程度不同地存在着以权代法、以补代罚、以罚代刑的现象，税务干部的政治素质和业务素质不高造成我国税务机关的执法人员也参差不齐地存在着素质低下问题，从而使执法违法的现象大量出现，在客观上延缓了税收法制建设的进程。此外，执法程序不到位、执法行为不规范也是一个突出问题，在基层税务人员中“重实体、轻程序”的现象比较普遍，往往容易被略通程序法的偷逃税者，抓住执法程序中的一点漏洞，提起行政复议和行政诉讼，近年来，税务机关的败诉率有逐年攀升的态势，执法程序的不规范已不适应依法行政的形势发展需要。
税务司法不健全，税务司法体系不健全，税务行政执法无法保障。目前，我国尚没有一个真正意义上的专门审理税务犯罪案件的司法机构，只能有地方人民法院代为审理。在现行经济体制下发生的税务案件情况复杂，量大面广，政策性、业务性很强，现有的办案机构由于受到税法和税收专业人才方面的限制，给涉税犯罪案件的及时审理和准确裁定带来一定的困难，形成了立案难、结案难的不良现象，导致偷税、逃税、骗税和暴力抗税案件得不到及时惩处，涉税治安案件有增无减的局面。
依法纳税环境文化氛围没有形成，我国公民纳税意识淡薄，部分纳税人依法纳税意识不强，依法纳税的主动性、积极性都不够，原因在于长期以来，税法教育和税收宣传的内容不够透明和普及，片面强调纳税主体的义务，而对其拥有的权利宣传不足。国家税款的使用与公民联系透明度不强，使公民只关心税款征收带来的直接经济利益，而没有看到因国家税款的使用为其带来的有效补偿。税收宣传中类似“税收取之于民，用之于民”这样的提法，过于空洞和抽象，缺乏具体化和深入浅出的表现形式。
税务代理业不能适应时代需求，我国从20世纪80年代初开始兴起税务代理业务，截止1999年上半年，全国有税务代理机构只有多家，从业人员也才近万，发展速度相当缓慢，这种缓慢的发展速度不利于配合深化税收征管改革，不利于税务机关和纳税人之间形成有效的相互监督、相互制约机制，不利于维护国家利益和委托人的合法权益，不利于社会主义市场经济的发展。
三，对于这些问题的几点建议
适应国际通行规则要求，完善和规范立法，尽快着力提高当前税收的法律级次。我国目前普遍存在“有税无法”的现象，税法的法律级次不高，现行的很多税收政策，尤其是一些很重要的政策是通过部委规章、规范性文件形式公布实施的，这种方式固然具有灵活性的优势，便于政策及时调整。但与国际通行规则不接轨，缺乏透明度、稳定性和可预见性。当前，应将一些较为成熟和稳定的税收政策和规定，特别是一些重要的可能涉及外资企业和外籍个人的税收政策，尽快以法律或行政法规的形式公布实施。对于那些需要灵活调整的政策，也应当在立法时予以明确授权。修订后的税法应做到明确、规范、公开和可预见性。尽快颁布《税收基本法》或《中华人民共和国税收法》。作为宪法精神的延伸，贯彻税收法定义原则，为各项税收基本问题提供法律规范，维护税收法律的权威性和严肃性。规范税收立法行为。按照国际通行规则中的统一性原则，经全国人大立法程序批准的有关法律制度，在全国范围内必须统一实行，应制止地方越权制定税收政策的行为。建立税法公告制度。对于新颁布实施的法律，要提前公布，不应溯及既往，同时，也便于税收政策公开透明。
规范税收执法行为，提高执法透明度提高税收执法的规范性。严格履行法定程序是规范税收执法的重要保证，应当将各地不同的税收征管方式尽量统一起来，将征管中的每一个环节通过程序固定下来，按规则操作，同时针对重实体、轻程序的现象，增强税收执法人员的程序意识，加强对税务执法人员的法制培训，通过大力推行税收执法资格认证制度，提高执法水平。强化税收执法的统一性。严禁各级税务机关越权执法，保障国内市场的统一和企业间的公平竞争。通过执法公示制度、执法检查制度和执法过错责任追究制度的实施，促进税收执法的统一、公正、公开。加大税收执法力度，堵塞税收征管漏洞。一是加强对跨国公司和国际贸易的反避税力度；二是应当加强对私营、民营和外资的税收管理和税源监控；三是应当加快税收管理电子化进程，增强对电子商务等新型贸易方式的监控和管理能力，提高税收征管效率。
建立健全税务司法机构，健全税务司法体系建立税务警察机构。借鉴国际上设立税警的经验以及国内海关的作法，抽调精通业务的税务稽查人员和精通法律的公安经侦人员共同组成由公安部和国家税务总局双重领导的税务警察队伍，并通过正规专业的培训，使税务警察具备良好的思想素质和处理紧急事态的能力，保证各级税务人员能够在一个安全稳定的法制环境中工作。成立税务专业法院
（法庭），专门审理税务违法案件。税务专业法院与地方法院相比，没有专业知识的限制，其行政隶属上为独立的司法机构，不隶属于税务机关，受最高人民法院司法程序的指导，在行政管理上，实行自主管理，下级税务法院只对上级税务法院负责，完全独立于地方各级政府的管理和制约，便于税务法院独立执法，避免行政干预。完善税务司法程序。一是完善税务征管程序，包括征收和检查程序、征管人员的回避制度等；二是完善税务行政复议制度，要为纳税人行政复议权提供时间、地点和程序上的方便；三是建立税务审判程序，纳税人对复议决定不服的，可依法向税务法庭提请诉讼，进入审判程序。
加快建设全社会普遍的守法环境首先要通过各种方法保持社会信息交流渠道的畅通，要让纳税人不仅能够了解税收的性质，还可以知道税款的去向，在明确自身义务的同时，也对自己的权益有足够的认识和维护，这是促进自觉依法纳税的首要措施。其次，要开展全方位、立体化、多层次、多形式的税收法制宣传教育活动，充分发挥宣传部门、教育部门、法制部门和新闻媒体的职能，宣传活动要深入、持久、高效。第三，尽量使全民参与税收法制建设的全过程。从税收法制的制定开始，广泛征求群众意见，让全民参与立法；聘请群众担任依法治税监督员，监督税收执法和司法过程中的违法违纪和不作为的行为。只有全社会都来关心和参与税收法制化建设，中国的税收才能应对复杂多变的国际形势，更好地保护国内企业的健康发展，促进我国经济持续增长和宏观经济的稳定。
加快建设税务代理业。健全税务代理机构。税务代理机构作为社会中介机构，同律师事务所、会计师事务所一样，不应隶属于任何政府部门。提高税务代理人员的业务素质，这是税务代理业发展的根本保证。加强服务宣传，让税务代理走向市场。税务代理机构应当从税务机构中剥离出来，找准自己的市场定位。税务代理业是服务业，而非垄断和强制性行业。我国的税务代理业要从“行政型”走向“市场导向型”，就要遵循经济规律，进行市场运作，加强业务宣传。当纳税人真正认识了税务代理，税务代理的业务范围和市场范围就自然扩展了。总之，发展税务代理是一种必然趋势，是中国市场经济发展的一种现实需求，只有认识其不足并对症下药，我国的税务代理业才能健康有序地发展。
参考文献：《税务研究》2004年第02期《我国税收法制化建设的国际借鉴研究》
孙亚《试论税收管理权限的划分》，《税务研究》1996年第8期。国家税务总局税收科研所编《西方税收理论》，中国财政经济出版社
1997年4月第1版。谢永梅《WTO与我国的税收法制建设》，《南方经济》2002年第4
期。
汤贡亮《市场经济条件下的中国税收法制建设》，《财经论丛》2002年5月。
徐晨《税收依法行政中存在的问题与对策研究》，《湖南税务高等专科学校学报》2002年7月。
第二篇：对于城市管理法制化的思考
对于城市管理法制化的思考
文章标题：对于城市管理法制化的思考
一、实现城市管理法制化，是科学管理城市的必然要求。法制是克服城市管理执法随意性的重要手段。目前的城市管理中随意执法的问题也比较突出。要解决这个问题，必须通过法制手段来规范、制约和调整。依法管理城市是保障市场经济发展的重要条件，优美的环境就是生产力，改善环境就是发展生产力。依
法管理城市的任务就是美化城市环境、优化城市秩序、最大限度地发挥城市的综合功能，为经济发展和社会进步服务。依法管理城市是加强社会主义精神文明建设的重要体现。城市管理工作是两个文明建设的最佳结合点，是社会主义精神文明建设的重要方面。
二、实现城市管理法制化，必须建立和完善城管法规体系。
依法管理城市，必须完善城市管理法规体系。城管法律体系应该是一个“树”形的网络：一是由全国人大根据国家根本法和基本法的规定制定国家统一的城市管理法典，这是城管法律体系的“树干”。二是各省、自治区及享受立法权的城市，根据各地具体情况制定和完善相应的地方性法规和专项规章，这是城管法规体系的“树枝”。三是各市的城管工作部门根据城管的各项法律、法规、规章制定一般规范性文件，这是城管法规体系的“树叶”。依法管理城市，必须重点解决好城管立法的突出问题。
（一）是要加快立法进度，提高立法水平。
（二）是要明确规定主管部门，防止行政机关职权交叉和互相扯皮的现象发生。
（三）是应当赋于城管部门一定的强制措施。(四)是应当赋于城管部门多种行政处罚权力。
三、实现城市管理法制化，必须加强公民的整体素质教育。
提高公民的文明意识，是实现城市管理法制化的基础。必须重视市民的法制教育，增强市民的城管法制意识，提高文明素质，使市民理解和支持城管执法工作，才能顺利推进城市管理法制化的进程。加大宣传教育力度，是提高公民法律意识的重要途径。要组织形式活泼、内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动，大力宣传城管法规。全民参与是依法管理城市的根本保障。树立以人为本的观念，广泛开展群众性创建活动，发动群众都来做城市美容师，动员市民自已动手、美化家园。
四、实现城市管理法制化，必须建立一支高素质的城管监察队伍。
只有建立一支思想好、作风硬、纪律严、业务精、形象美的执法队伍，才能保证各项城管法律法规的顺利、正确实施，才能完成党和政府赋于的城市管理监察任务。
依法管理城市，必须加强队伍素质的教育。首先，城管监察队员必须坚持学习马列主义，毛泽东思想和邓小平理论，学习江泽民同志关于“讲学习、讲政治、讲正气”指示精神，牢记全心全意为人民服务的宗旨。其次，要注重加强队员专业知识的学习，为准确执法、依法行政打下良好的业务基础。
五、实现城市管理法制化，必须加强城管执法监督
加快城市管理法制化的进程在建立一套完整的城管执法监督机制，以确保城管执法的严肃性，规范城管队员的执法行为。
规范城管执法行为，必须强化内部监督。要在城市管理机构内部建立执法责任追究制度，形成监督执法人员行使权力的严格纪律保障。规范城管执法行为，必须开展社会监督。加强社会监督一方面要求城管队员在执法时做到“五统一”，便于群众监督；另一方面要在社会各界聘请社会监督员，向社会公布监督热线等，同时，还要发挥新闻舆论监督的作用。
随着社会主义市场体经济体制的建立和城市现代化的发展，法制已逐渐成为城市管理的基本手段。只要我们正确认识城市管理法制化的重要意义，不断加强法制建设，坚持依法管理城市，我们的城市就一定能变得更加美丽、文明。
《对于城市管理法制化的思考》来源于，欢迎阅读对于城市管理法制化的思考。
第三篇：中国环境NGO的发展及其法制化
中国环境NGO的发展及其法制化
摘要：中国经济社会的可持续发展离不开公民社会的成长, 作为环境保护领域的非政府非赢利组织NGO，其在准入环节和运行过程中所遭遇的种种制度羁绊, 在一定程度上透视了公民社会的不完全性。文章通过对中国环境NGO发展的分析来，从加强法制环境建设、推动环境保护领域的公众参与、加强政府对NGO的辅导和支持等方面提出了促进我国环境NGO 健康发展的对策建议。关键词：环境NGO、发展、制度化
NGO(non-governmental organization),我国通常称为非政府组织,是指是指不以营利为目的、主要开展公益性或互益性社会活动的独立的民间组织。环境NGO, 则是以保护生态环境为特定目标而组织起来的民间社会组织。环境NGO是近年来活跃于我国环境保护舞台上的一支力量,但其在发展过程中也面临一些困境亟待破解。
一、我国环境NGO的产生以及原因
（一）中国环境NGO的产生
环境NGO,即参与环境治理的非政府组织。中国最早的
第四篇：关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考
关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考
关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考
机构编制管理工作是党的组织建设和国家政权建设的重要组成部分，直接关系到行政体制建设、机关效能建设、财政支撑能力等全局性工作。改革开放以来，党中央、国务院一直强调要加强机构编制管理工作。党的十六大再次提出“实现机构和编制的法定化”。今年2月14日，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《条例》)，这个条例是新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，填补了地方机构编制管理工作的法制空白。在这之前，中编办、监察部下发了《关于印发<机构编制监督检查工作暂行规定>的通知》(以下简称《暂行规定》)。3月15日，中共中央办公厅和国务院办公厅又联合下发了《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(以下简称《通知》)。《条例》、《通知》和《暂行规定》的颁布下发，充分表明了党中央、国务院和中央编委对加强完善机构编制管理工作的高度重视和坚定决心，也对机构编制管理提出了新的更高的要求。因此，如何结合太原市实际，积极探索和创新机构编制管理办法，实现机构编制管理科学化法制化，就成为当前机构编制管理工作面临的首要任务。
一、当前全市机构编制管理中存在的主要问题
机构编制工作作为行政管理体制的一部分，是随着社会发展、市场经济发展和行政管理体制改革的深化而逐步建立和完善的。近几年，我市各级机构编制部门认真贯彻中央和省关于加强机构编制管理的精神，锐意改革创新，取得了一些成效，但其内在矛盾仍然比较突出，主要表现为“三没有、三不强”：
(一)机构编制管理没有统一标准，规范性不强。
市场经济就是法制经济，机构编制部门作为负责机构编制管理的职能部门，依法行政是本质要求。但这几年从中央到省在依法管理机构、编制、规格等方面都缺少具体、灵活、可操作的执行标准。有的标准核定过老、过宽，不能适应形势发展的需要；有的标准缺乏弹性，不利于综合考虑实际情况后执行。一直以来，我们对机构编制的管理，主要靠三种方法，一是靠政策，二是靠经验，三是靠比较。这些方法虽然在一段时期内，有其一定的合理性和可行性，但面对机构编制管理对象门类广、单位多、情况复杂、差很大，这样做毕竟缺乏科学性、准确性和说服力，所以经常遇到人为干预、条条干预等问题，出现了编制部门管理缺少权威、编制工作纪律难以得到遵守等现象。2007年上半年，我办收到因要求上下对口成立相应事业机构和增加事业编制的请示有
件，因部门职能转变要求提高机构规格的请示有
件，但由于许多机构编制管理事项无标准可依，使机构编制部门很难顶住各方面的压力，造成机构编制反弹的势头一直得不到有效控制。
(二)部门配合机制没有建立完善，“总开关”作用不强。
机构编制无小事。我们常说“职能就是权，机构就是牌，职数就是帽，编制就是钱”。任何一个小小的疏忽都会给党和人民的事业造成损失。但由于编办单独设置时间短，许多工作机制还不规范、不完善，编制部门“把关和协调”的作用还没有得到充分发挥。如：各级各部门领导职数，虽然由机构编制部门核定，但具体配备由组织部门负责，沟通协调机制的不完善，使机构编制部门缺乏有效的监督和控制手段，导致部门超职数配备领导干部的现象比较严重，全市目前超职数配备领导干部的单位有
个。而由于这些领导干部挤占了一般人员的编制，又造成了官多兵少，人员结构管理不到位的现象。再比如：公务员考试录用和军转干部安置由人事部门管理，由于缺少编制部门与相关部门的沟通协调，没有事前审核用编计划，就出现了“人已到岗工作，才发现部门没有编制”的现象。经统计，截止2006年底，市直机关事业单位共接收安置军转干部
名，超编接收的单位有14个。究其根源主要是部门配合机制没有建立，有些职能部门片面强调自身利益，唯恐影响到本部门权力，缺乏大局意识，从而造成机构编制管理工作的严肃性和权威性大打折扣。特别是近几年，大中专学生的就业形势十分严峻。在山西这个经济欠发达的地区，人们“铁饭碗”的意识仍比较浓厚，企业不太景气，使许多高校毕业生想尽千方百计、克服千难万险，也要挤进行政事业单位，编办自然成了“控”与“进”矛盾的焦点，在这种情况下，编制部门一家要“按编控制”，难度可想而知。(三)机构编制监管职能没有完全发挥，震慑力不强。近几年，中央和省明显加强了机构编制监督检查的工作力度，中央编办开通了“12310”监督举报电话，出台了“五不准”规定，我省也提出了“三个从严”的要求，但超编进人、超职数配备干部、随意增加内设机构、部门职能履行不到位等问题仍然存在。究其原因，关键是监管不力，责任不明。
监管不力主要表现在：管庙不管神，管编不管人，管职能不管运行。管庙不管社，是指只管机构设立和领导职数的审批，不管机构组建如何和职数超不超；管编不管人，是指只管核定下达编制，不管核定的编制具体怎样使用，使用是否合理，是否符合人员结构要求；管职能不管运行，是指只管核定机构的职能，不管这些职能运行的实际效果。“三管三不管”的后果毋用多言。超职数配备领导干部，增加了干部管理的难度；超编进人，使编制失去了意义，增加了财政负担；不管机构运行的实际成效，有的变为因人设岗、因人设位的“关系机构”，有的变为上下强行对口而不起多大作用的“空壳机构”，有的变为职能交叉错位的“打架机构”等。
责任不明主要表现在：机构编制管理行为的法律责任模糊不清，缺乏严格的违纪处罚制裁内容，这也是导致机构编制管理软弱的一个重要原因。比如对超编进人、超职数配备干部和擅自设立机构的责任追究问题，我们常常在政策性文件中规定：一经发现，要严肃追究有关领导和人员的责任，并责令限期整改。但这些都是笼统的概念，“严肃追究”具体用什么政策来严肃，严肃到什么程度，责任到底如何追究，追究到什么程度；“限期整改”，限到什么时候，到时不整改又能如何等等。
二、关于实现机构编制管理科学化法制化的几点思考(一)研究制定管理标准是搞好机构编制管理工作的根本。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》中提出，要科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制法定化。因此，研究制定机构编制管理标准，是一项重要的基础性工作，制定一个相对稳定、系统、科学的机构编制标准，对于充分发挥机构编制管理的效益，实现优化配置执政资源，有效控制人员具有重要意义。
1、制定机构编制管理标准要抓住重点。
机构编制标准涉及面广，在研究制定机构编制管理标准工作中，必须抓住重点，循序渐进、统筹兼顾，逐步完善。首先，制定人员编制管理标准应当是机构编制管理的重点和难点。机构编制标准具体包括机构设置、领导职数配备和人员编制三方面的内容，其中在人员编制管理上，行政编制总额由中央机构编制管理机关审核后，再分配到省市县乡各级，这一块控制和调节基本到位；事业编制总额则是由各地区根据实际情况，自行确定，自主管理。其次，应以公益性事业单位为重点制定机构编制管理标准。按照事业单位分改革方向，事业单位将分为行政管理类、社会公益类和生产经营类三大类，行政管理类和生产经营类事业单位将逐步退出事业机构序列，社会公益类将成为事业机构的主体。这类事业单位承担着政府最基本的公益服务职能，经费来源完全靠政府投入，而且从现实情况来看，这类事业单位缺乏规范管理的情况也最为严重。因此，对公益性事业单位实行标准化管理，将有利于健全政府公益职能，控制财政拨款事业编制的增长，进一步提高公共服务水平。第三，应先行考虑制定某些重点行业事业单位的机构编制标准。我市有公益类事业单位
个，这类事业单位门类繁多，对每一类事业单位都制定机构编制标准也不现实。而集中在教育、卫生、文化等领域的事业单位，如各类学校、医疗机构等，无论是机构数量，还是编制数量，都在事业单位中占很大比重。因此，可结合正在进行的事业单位分类改革，在深入调研论证的基础上，重点出台各类学校、医疗机构等行业的机构编制标准。
2、制定机构编制管理标准要准确有权威。
制定机构编制标准过程中，各项具体指标及其权重的确定既是难点也是关键。因此，在制定管理标准时，要深入调查研究，科学论证分析。要在认真了解各方面具体情况、充分听取各方意见的基础上，对影响定编的主要因素进行全方位、多角度的综合分析研究，确定影响工作量的各项主要因素，准确衡量各项指标的权重，并努力把它们在管理标准中合理体现出来，尽可能使具体指标的确定更为科学、权威。同时，要以现实状况对拟定的编制标准进行比较分析，验证标准的可行性和操作性，从而在我市经济发展水平、机构编制现状和保持社会稳定等各方面找到平衡点。以研究制定事业编制总量标准为例：事业编制总量的变化，主要是随着所承担的工作任务的变化而变化，而影响工作任务的因素中，人口、地域面积、经济总量的影响最大；同时，由于事业编制所需经费主要由财政负担，财政的承受能力也是必须考虑的重要因素。首先在现有市县(区)事业编制总量的基础上，全面把握市、县(市、区)的人口、地域面积、国内生产总值和财政收入等因素对机构编制的影响，准确衡量各要素的权重，合理确定事业编制总量基数；其次，可根据我市社会事业的发展要求和财政收入增长情况确定一个年增长比例，将每年的财政拨款事业编制控制在一定总量内，从而有效遏制机构编制的膨胀势头。再比如：目前，全市正在进行中小学教职工编制核定，通过调研，我们发现这个标准只确定了师生比一个参照点，还应考虑城乡环境、班级额度、学校规模、教师任教科目等因素，40页
3、制定机构编制管理标准要做到具体规范有刚性。近年来，我们从实际出发，不断完善机构编制审批工作流程，也初步形成了一些机构编制管理标准，如：在核定人员编制数量时，有机构编制标准的严格按编制标准核定，没有机构编制标准的根据其职责任务，按照精简效能的原则核定；部门领导职数原则上按2-4名配备，内设机构原则上3人以上设1个内设。但这些标准内容比较单一，也没有形成规范性文件，机构编制管理的刚性约束不强。让我们感到高兴的是，最近国务院颁布的《条例》中，对机构编制管理有了明确规定，改变了多年来机构编制管理无法律依据的局面，但具体实施起来，还必须出台具有刚性的“实施细则”。在制定党政机关机构编制管理标准时，要在机构设置、内设机构设置、领导职数配备、工勤人员编制等方面做出具体规定。如：部门内设机构领导职数配备标准：4名编制的处室配备1职，5-7名编制的处室配备2职，8名编制以上的处室3配备职，公安政法部门20名编制以上的处室可以配备4职；工勤人员编制标准：一般按照部门行政编制总数的10%左右的比例核定工勤人员编制。其中，人员编制在60名以下的按12%核定，60-100名的按10%核定，100-200名的按8%核定，200名以上的按5%核定等等。在制定事业单位机构编制管理标准时，要重点加强以下几个方面管理标准的研究制定。一是事业编制总量控制管理标准。为适应当前事业机构编制管理从微观管理向总量控制管理的要求，可结合我市人口、面积、财政收入等各方面的因素，研究制定各类事业单位总量控制标准。进一步将市、县两级的事业机构编制纳入总量控制的范围，制定标准，控制增长。二是机构规格管理标准。结合事业单位改革，建立若干不同于行政级别、能科学反映各类事业单位人员数量、专业特点及能力的等级规格。三是人员结构管理标准。当前事业单位人员编制的使用存在着一定的随意性，必须根据工作性质和职责任务，制定标准，合理确定各类事业单位人员编制中管理人员、专业人员、工勤人员的结构比例。同时，要求事业单位及其主管部门在核定的人员编制结构比例内使用编制，配备人员，从而优化人员结构，提高人员素质，促进事业单位的健康发展。四是领导职数管理标准。当前事业单位领导职数管理缺乏规范，必须参照党政机构领导职数管理的办法，根据职责任务和人员编制总数等情况，制定管理标准，实行规范管理。
4、制定机构编制管理标准要建立动态调整机制。
机构编制管理标准具有法规性质，一旦出台，将在较长时间、较大范围内对机构编制管理产生指导和约束作用。但同时，机构编制管理标准还要富有“弹性”和“变性”。所谓“有弹性”，就是标准中应留有一定的余地，做到宏观管住，微观放活。如：在事业编制总量内分类下达使用编制时，对公益类事业单位保证重点，促进发展；对行政类事业单位，严格控制，定项定量；对生主经营类事业单位，合理定编，鼓励发展。再比如：在确定事业编制总量的基础上，运用弹性调控手段，用好用活事业编制。对年内凡需增加或调整编制，都要控制在总量之内；编制调整量原则上实行全额向差额、差额向自收自支的“顺向”流动办法，保证不增加不必要的财政负担；新增事业编制调整量主要用于科、教、科、文、卫等社会公益事业单位；对一些事业单位特别是科研院所、学校、医院，采用“引进优秀人才增编”的管理办法予以解决；对职能加强或新增职能的机构，整合资源、挖掘潜力，相应调整、增加编制；对职能弱化或消亡的机构，清理整顿后相应减少或收回编制，从而控制编制总量不突破。所谓“有变性”，就是要定期对管理标准的实施情况进行评估，根据各方面情况的变化，适时进行动态调整和修订，以不断适应事业机构编制管理的需要。对现有事业机构编制管理标准进行清理，有的要明确予以废止，有的要重新加以修订，逐步建立起符合机构改革和经济发展方向的机构编制管理标准体系。同时，加强对机构编制标准管理情况的后期监督，进一步创新管理制度、手段和方法，建立动态管理和调整机制，提高标准核定的科学性和前瞻性，实现机构编制管理规范化和科学化。
(二)完善部门协调配合机制是搞好机构编制管理的基础。机构编制管理是一项综合性、系统性的工作，它涉及到组织、人事、财政、纪检等各个职能部门，如职数控制、人员调配、统配人员安置、统发工资等，绝不能就编制抓编制。《条例》、《通知》和《暂行规定》也重申和强调要建立健全机构编制部门与相关部门的协调配合和制约机制，进一步丰富了综合约束机制的内容，强化了机构编制管理力度。因此，必须在党委、政府的领导下，充分发挥编委的组织协调作用，建立编制与组织、人事、财政、教育、劳动、纪检等部门的相互配合的协调机制，真正形成在强化机构编制管理上各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。
1、建立五部门联席会议制度。
联席会议由市编办负责召集，由市编办、市纪检委、市委组织部、市财政局、市人事局五部门组成。办公室设在市编办，承担会议日常工作。会议主要研究分析机构编制工作形势，拟定全市机构编制政策规定，制定机构编制工作联动机制，协调组织对机构编制政策法规执行情况进行监督检查。联席会议原则上每季度召开一次全体会议。同时，还可针对公务员招考、事业单位人员招聘、军转安置、学生分配、领导职数配备等编制使用重要事宜，临时召开联络会议。联席会议形成的决议，各部门要按工作职责分别落实。从而将编制部门与同级相关部门的力量整合起来，互通信息，相互配合，相互支持，共同把关，最终形成一个和谐的机构编制工作新群体。
2、建立机构编制管理信息网络。
加强机构编制工作信息化建设，是创新管理方式的一项重要内容。因此，组织研发机构编制管理网络系统，分别建立机关数据库、事业数据库、县区数据库、数据参数库等，实现《机构编制管理证》全部网上办理，将为机构编制管理的数据传报、信息统计、资料汇总、指导监督等，提供准确便捷的服务载体。依托网络管理，可以全面准确地反映机关事业单位机构编制人员各方面的详细情况，管理监督也更为准确及时。在此基础上，与组织、财政、人事、劳动和纪检等部门建立专网，实现链接，对人员信息充分共享。编办这边一上编，相关部门就知道；财政那边一开支，编办也能马上知道。从而实现信息共享、互相监督、共同把关的协调机制。开通集信息交流、政策咨询、资料汇集、网上办公等多功能为一体的网站，将全市党政群机关、事业单位的“三定”规定、机构编制审批程序、及控编进人办理程序等内容全部上网公布。在网站上设立信箱，开展监督投诉，加强意见反馈，把机构编制业务置身于社会共同监督之下。
3、完善在职数管理中相互配合的实施办法。
领导职数核定和管理是机构编制管理的重要内容。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《通知》中规定：“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整、机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。因此，为理顺干部职数管理权限，避免部门之间出现职能交叉问题，编办应与组织、人事部门主动沟通协调，通过召开联系会议等方式专题研究讨论领导职数管理有关问题，并以市委组织部和市编办的名义联合下发《太原市干部职数管理工作规定》，就各级党政群机关、事业单位领导职数的核定、审批、使用、配备、监督等内容做出明确规定。促进干部宏观管理的制度化和科学化。
4、健全在进人管理上共同把关的约束机制。
为进一步遏制超编进人现象，各单位每年应根据工作实际和空编情况，综合考虑接收军转干部、安置退伍军人、招收录用、学生分配和人员调入等因素，制定本单位第二使用编制的详细计划，第四季度向本级机构编制部门进行申报，机构编制部门按照“总量控制、统筹兼顾、留有余地、逐步到位”的原则下达全市用编计划。并将用编计划印发到组织、人事、财政、劳动和社会保障等职能部门。各单位招收录用人员和接收安置军转干部等，均应包括在用编计划范围内。对未申请用编计划的单位和部门，组织人事部门不予办理调配手续，财政部门不予核拨经费，劳动部门不予办理社会保险业务。只有这样，才能充分发挥编制部门的“总开关”作用。
(三)健全监督检查机制是搞好机构编制管理工作的保证。
1、加强监督检查制度的建设。
今年，为了切实惩治机构编制管理中的违法行为，《条例》针对擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、各称，擅自改变行政机构职责，违反规定审批机构、编制等8种违法，规定了相应的法律责任。《暂行规定》也对机构编制违法违纪行为制定了处理措施，这些都为我们加强机构编制监督管理提供了重要的法律依据。可根据这些法规文件的精神，在逐步建立和完善编委会制度、机构编制审批制度，机构编制实名制管理制度、机构编制公开制度、考核制度、统计和报告制度的基础上，制定符合太原市实际的、行之有效的监督检查规定，其中要对监督检查重点、督查内容、方式方法、监督检查责任与追究制度等内容做出详细规定，使监督内容由单一转向全面，监督方式由定期转为经常，责任追究由模糊转向清晰，从而加大对违反机构编制纪律问题的查处力度。
2、强化监督检查职能的履行。
监督检查是机构编制管理的一项重要内容，我们应把工作重心由重机构编制审批转向重职能定位和监督管理。因此，要积极探索有效的督查方式方法，把全面督查与分类型、分系统、分专题、分层次的督查相结合，把定期督查与不定期督查、专项督查相结合，把督查工作与行政机构和事业单位分类改革的调研工作相结合，把督查工作与事业单位登记年检相结合，充分发挥主观能动性，重点对部门职责履行情况、超编进人、超职数配备干部、擅自设立机构和提高机构规格、混编混岗及“吃空饷”等问题进行监督检查，及时、准确地掌握和控制各单位的机构编制情况，逐步实现对机构、编制、职数、职能、人员结构等的全面监督管理。
3、建立监督机构编制领域违纪问题发生的长效机制。中编办、监察部联合下发了《暂行规定》，这是加强机构编制监督检查工作，严肃机构编制纪律的一项重要举措。《暂行规定》的实施主体是纪检部门和机构编制管理部门，两个部门应相互支持、协作配合。可建立机构编制情况通报制度，规定纪检部门发现有违反机构编制管理规定的问题时，应当及时向机构编制管理机关通报情况，机构编制管理机关经过调查核实，认为需要追究纪律责任的，应及时向纪检部门通报，并做好两个机关在查办案件方面的衔接工作，从而使专门监督和业务监督有效结合起来，既发挥优势又形成合力。同时，加强与纪检、组织、人事、财政等部门协作配合，定期联合开展重点督查活动。对进行一次重点检查，这样既有利于监察机关掌握有关情况，发现违法违纪案件线索，又有利于排除检查过程中出现的各种阻力，保证督查的权威性和有效性。
总之，机构编制工作必须站在全面落实科学发展观和加快构建社会和谐社会的高度，认真学习贯彻《条例》和《通知》等，着眼于为经济社会又好又快发展提供服务，着眼于为深化行政体制改革创造条件，进一步严格控制机构编制，进一步坚持依法管理，切实履行好党中央、国务院和省编委赋予我们的职责，努力把机构编制管理工作提高到一个新水平，全面实现机构编制管理的科学化、规范化和法制化。
第五篇：村民自治中民主决策的法制化思考
村民自治中民主决策的法制化思考
摘要:民主决策是村民自治的核心内容和关健。随着村民自治制度的发展，民主决策的法制化问题显得非常重要。本文概括了这些年来村民自治中民主决策的法制化进程及其特点，分析了民主决策法制化建设中的一些制约因紊，提出了民主决策法制化建设的解决措施。关健词:村民自治;民主决策;法制化
村民自治中的民主决策，是一种直接民主决策，其内涵是以全体村民为主体，以“直接”参与的形式，按照平等原则和少数服从多数的原则，共同讨论决定属于村民自治范围内的重大事务。《村民委员会组织法》规定，凡涉及村民利益的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，这是直接民主决策的主要法律依据。这些年来，我国农村村级民主决策的法律化建设虽然取得了很大的成就，但是，也要看到存在很大的制约因素和问题。认真研究这些制约因素和问题，对于完善我国农村村民自治制度具有非常重要的意义。
一、村民自治中民主决策法制化进程及其特点
国农村的群众自治具有悠久的历史。大革命时期的农民协会，土地革命时期的贫农委员会、卫生委员会、调解委员会，新中国成立后农村的治安保卫委员会、调解委员会等，都带有基层群众性自治组织性质。但是，中国特色社会主义的新型的农村村民自治则是伴随着改革开放产生、发展起来的。
产生于20世纪70年代末的中国农村家庭联产承包责任制是中国农村经济管理制度的一次重大变革。它导致了人民公社管理体制的解体，出现了农村基层社会公共组织和公共权力的“真空”，这时，急需新型社会组织替代和发展原有公共组织的管理功能。适应这种需要，新型的村民自治组织应运而生。党中央审时度势，在继续发挥和加强执政党在农村基层组织中的作用的同时，大力推动村民委员会的建立和发展，并将其功能由制定乡规民约和维护农村社会治安扩大到社区事务的全面管理。村民自治在农村的发展，迫切要求从法律的角度加以确认，才能保证其健康运行。1982年12月通过的新宪法，正式确定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。这种以大法的形式确认的农村村民的自治方式，实际上就确认了村民有自主决策和自己管理自己的事务的权利。这种自己管理自己事务的方式，实际上就是村民直接的民主决策方式，它是村民自治制度的核心和关键。随着村民自治制度在中国农村的发展，国家民政部在调查研究的基础上，于1985年8月拿出了(村民委员会组织条例》的初稿，国务院常务会议对条例稿进行了审议，后来又提请全国人大常委会审议。1987年3月又列人了六届全国人大五次会议进行审议。鉴于村民自治问题涉及全国八亿多农民，法律委员会建议将此条例改为《中华人民共和国村民委员会组织法》。此次会议原则上通过了这部法律。1987年11月，全国人大常委会正式通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，从法制的角度对村民委员会的法律地位进行了更加明确的确认，认为它是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”并且对村民委员会的性质、地位、职能以及村委会产生和运作的程序等都作了明确和具体的规定。这次《村委会组织法》确立了以下几个重要原则:一是村民自治的原则，即由村民自己组织起来，自我管理、自我教育、自我服务，自己决定自己的事务;二是直接民主原则，即由村民直接选举和罢免村委会干部;三是由村民自主的原则，即关系到全体村民利益和村内工作中的重大事务，必须由全体村民共同讨论决定，由村民自己当家作主。从组织法所体现的这三大原则来讲，虽然没有明确地提出“民主决策”这几个字，但已经并且更加明确地从法律的角度把村民自治中民主决策的精
神体现了出来。我们认为，《村民委员会组织法》就是以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律，它是为了保障村民自治中村民应该享有直接民主决策权而制定的。因为，离开了村民直接民主决策这一核心内容和关键原则，就不可能做到村民自治。我国以民主决策为核心内容和关键原则的村民自治法律的制定，也就是向世界昭示:中国的村民自治建设进人了法制化和制度化的阶段。《村民委员会组织法(试行))在我国运行的10年中，村民自治制度在法制化的指导下得到健康的发展。到1997年底，全国农村共有村委会近100万个，村委会干部近4(X)万名，全国60%以上的村庄都初步建立了村民自治制度，广大村民在法律的保障下自己决定自己的事务，自己对自己的事务进行民主决策。
1998年11月，第九届全国人大常委会再次通过了新修改的《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确了村民委员会是“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的基层群众性自治组织。新的《组织法》共计30条，对村委会的性质、职能、民主选举和决策原则、程序和基本制度、工作方式、法律保障等做了8个方面的增补和完善。一是明确了党在农村村民自治工作中的核心作用;二是进一步明确了乡镇政权和村委会各自的职能和相互关系;三是补充和完善了直接民主选举和民主决策制度;四是规范了村干部的罢免程序;五是明确了村民议事制度和村民代表会议及其相互之间的关系;六是加大了民主监督的力度，增设了村务公开制度并明确规定了公开事项;七是明确了村民自治的内容、范围以及和驻地单位的关系;八是从法制的角度规范了保障村民的各种民主权利。在这一次新的法律中，民主决策作为村民自治的核心和关键在《村民委员会组织法》中再一次体现得更加充分和明确。在近20年的时间中，各省市顺应村民自治这一实践的要求，先后出台了一系列相应的地方性法规，许多村民委员会先后制定了村规民约和规章制度，充分地保障了广大村民在村民自治实践中的自治权力，即村民民主决策的权利。
在村民自治发展中，民主决策法制化进程呈现出以下几个特点:
第一，广大村民自己管理自己的民主决策权利的要求与村民自治的基本法律制定进程的一致性。我们的国家是人民的国家，人民是国家的主人，宪法规定了他们有当家作主的参与管理国家事务和社会事务的最高权力。村民自治作为农村基层民主制度，它是中国农民在家庭联产承包责任制条件下创造的、享有宪法规定的自己管理自己事务的一种新型管理模式，它体现了党和国家实现农村、农业和农民经济发展的新要求。为了保证这一新型模式的健康发展，国家根据村民自治在实践中的新形势，适时地相应地制定了保障村民自治制度发展的法律、法规，即时地引导其健康发展，使村民自治的发展与国家制定的法律法规呈现一致性。第二，国家制定的村民自治法律法规体现了村民直接民主决策这个核心内容和关键。村民自治就是村里的事务村民自己管理，村民的事情自己决策，村民自治制度实质上就是村民民主决策来管理自己事务的制度。正是这样，国家无论是在八十年代制定的有关村民自治的法律或九十年代修改以后的《村民委员会组织法》，都始终贯穿一个核心内容和关键，就是把村民的民主决策即自己管理自己的事务这一内容作为全部的法律精神。国家这样来思考问题，一方面是着眼于我国农村村民自治实践的现实要求，另一方面也是我国社会主义民主发展的未来需要。
第三，根据国家制定的村民自治制度的法律法规，各地结合实际制定出相应的适合本地的地方性法规和一些行政规章，使国家的法律具体化、程序化和可操作化。这种把一般和特殊结合起来的方法，为各地加强村民委员会建设提供了具体明确、操作性较强的法津法规和规章依据，为各地指导和加强村民自治工作揭示了重点和基本思路。同时各地的做法也为国家村民自治组织法的完善提供了现实例证和新鲜经验。这种用实践来推动理论的发展和用发展了的理论来指导新的实践的方法，正是中国共产党人运用马克思主义辩证思维的光辉典范。
二、村民自治中民主决策法制化中存在的主要问题和制约因素分析
让村民对有关自己的利益和共同关心的问题进行讨论和民主决策，是村民自治的核心和关键问题。在农村村级直接民主决策的法制化进程的实践中，我们认为，还存在多种问题和制约因素:
1.村民自治中的直接民主决策制度还不够完善。一是村民会议制度缺乏制度上的保障。《村民委员会组织法》规定，在制度上保证村民群众参与重大间题的决策权。现在二些地方村民会议流于形式，很少开会来决定重大问题。在实际工作中，一些村委会干部在决策时往往独断专行，重大问题也不集体讨论，而是一人说了算，在制度上严重地违背村民自治民主决策原则和民主精神。二是村民代表会议制度不完善。村民代表要代表村民对村里的重大问题进行决策，村民代表决策的正确性和科学性对村民的利益非常重要。因此，规范村民代表制度在村民自治中显得非常重要。但在实际生活中，一些地方的村民代表制度名存实亡，处于瘫痪状态，比如，村民代表的产生制度、村民代表联系候选人制度、村民代表决策制度、村民代表的学习培训制度和对村民代表的民主评议制度等。三是村委会工作缺乏规范性的制度要求，比如，村委会的会议制度、决策制度、学习制度和联系村民制度等。四是村委会会议、村民小组会议、部分村民会议、村民代表会议、村民会议的分层次决策机制还不完善。这些制度的不规范性必然提出了法制完善化的要求。
2.在村民自治民主决策的实践中，乡镇政府与村委会的决策关系错位现象严重。《村民委员会组织法》虽然明确规定了各自的职能和关系，但现在不少地方仍普遍存在乡镇政府及部门对村务工作指导少，干预多的问题。乡镇政府与村委会在决策关系上存在着严重的错位现象。乡镇政府把村委会135当成政府的下属机构，把本应属于政府的职能、责任，或者是委托村委会办理的事项，用行政命令的方式直接下达给村委会，把政府的引导、服务职能变成直接决定和监督执行，包办代替村委会的工作。这样的结果，村委会的主动决策变成被动决策。本应由村民会议、村民代表会议讨论决定的事情，简化为靠上级指导，靠上级决定，要上级指示。决策上的错位现象，严重挫伤了群众参与村务管理和民主决策的积极性。
3.村党支部和村委会的关系还不协调。《村民委员会组织法》对基层党组织在村民自治中的领导核心作用也作了原则规定，但是，在直接民主决策的实践中，党支部与村委会的关系如何处理，各地的做法不一，也存在不少矛盾和问题。有的党支部书记，既兼任村委会主任，又是村委会下属经济实体的法定代表人，大权在握，个人说了算，把村民会议、村民代表会议、村委会视为形式，可有可无。有的党支部书记与村委会主任长期闹矛盾，用党支部决定代替村委会的职能和村民会议、村民代表会议的决策。在村民自治中如何来协调村党支部和村委会的关系，如何来制约村党支部书记和村委会主任的权力，这是实践对健全村民自治法律提出的新要求。
4.村民自治中直接民主决策的生态环境不好。决策的落脚点在于其科学性，实行民主决策，归根到底是为了科学的决策。决策的科学性是指决策要合情、合理、合法和符合客观事物发展的要求。这种科学化的决策必然要求良好的生态环境来保证。从目前实行直接民主决策科学化的生态环境来看:一是村民素质不高。有的村民平时似乎非常关注村上的事，喜欢议论，但是，真正要召开村民会议，他们却认为开会不发误工补贴，误工不划算，不愿放下手头上的农活或生意去参加会议。有的村民常常是以我为中心，很少考虑集体和他人的利益。二是部分村民全局利益、集体利益淡化。在国家、集体、个人三者利益发生矛盾时，不能摆正关系。三是一些村民家族、宗室和地域观念强，宗法血缘关系严重:四是农村存在少数村霸。这些人喜欢打架斗欧，欺负他人，专与村干部作对，明知自己的意见不正确，仍然要坚持己见等等。这种不良的生态环境严重地制约了村民的民主决策。
5.民主集中制原则在村民自治工作实践中没有得到很好的体现。在村民自治的实践中，有的干部曲解“自治”的内涵，认为自己是民选的，理所当然由我说了算;有的认为民主决策会导致大权旁落，自己的利益受损;有的对村民代表不信任，害怕村民委员会的提议被推翻或讨论的议题无果而终;有的村干部认为，凡事都由村民代表会议讨论，势必会束缚村干部的手脚;有的村干部在决定村级经费的开支、集体经济项目如何发包等重要问题时也不提交村民代表会议讨论，自己搜自决策。从我们的调查发现，在村务管理中，村党支部书记和村委会主任的个人决策行为比较普遍。一些村委会主任以“能人”自居，有事不与其他成员商量，该由村民会议讨论决定的，只召开村民代表会议就定了，该由村民代表会议讨论决定的，只开村委会就定了，该由村委会集体讨论决定的，自己作主就定了，甚至什么会也不开，直接把自己的主张让群众执行。这些现象都给健全村民自治法律提出了新的要求。
6.农村中一些村干部的素质普遍不高。村干部的素质如何，直接影响到农村基层的民主决策。一是从文化素质来讲，中国农村村民的文化程度普遍不高，中国近三亿文盲大都在农村。村干部的文化水平虽然较普通村民要高一些，但是，用新时期现代农村的要求来衡量村干部的整体水平还是不适应。二是从政治素质来讲，中国是一个有几千年封建主义传统的农业大国，中国人的民主传统和民主习惯先天不足，中国农民的民主意识更少。由于各种原因，中国农村很多村干部的政治常识大都只能在书报和电视里接触一点，了解一些，很难有系统深刻的研究。因而这一方面决定了他们在决策重大问题时缺少民主习惯;另一方面他们在一些重大间题上缺乏政治敏锐性和洞察力。这些都严重地影响民主决策。
7.农村社会的宗族家族势力还有相当的影响。在我国农村，封建主义的根基被铲除，封建意识被批判，但封建的宗法血缘关系短时期内不可能消除。虽然，我国社会正由传统的农业社会转变为工业社会，社会进步正由传统的文明转变为现代文明，在这一过程中，中国的农民正由传统的宗法家族意识较重的农民转向具有现代观念现代意识的新型村民，但这种意识形态的转变必然有一个相当长的过程。因而，在农村村级民主决策中，中国农民的传统的带有宗法家族观念的意识必然成为今天新农村条件下村级民主决策的一大障碍。这种在今天改革开放条件下社会进步的超前性和农村社会意识前进的滞后性，构成了农村社会观念的巨大矛盾和冲突，使村级直接民主决策呈现复杂性，也造成了中央和上级机关的方针政策在下面变形走样，很多新型的好的民主决策程序不能得到贯彻落实。
三、对完善村民自治中直接民主决策法制化的思考
民主决策既是村委会在办理公共事务和公益事业过程中最为重要的环节，也是村民群众人人参与村中大事决策的一条重要途径。民主决策是村民自治的核心内容和关键，贯穿村民自治的全过程。怎样才能在村民自治中做到民主决策呢?我们的研究表明:
1.必须提高村干部的民主法制素质。决策者的素质，是科学决策的基础性因素。在村民自治中，村民委员会发挥着非常重要的作用，他们的民主法制素质如何，是能否搞好科学决策的关键。为了更好地搞好村民自治中的科学决策，我们认为:一是要注重增强村干部的民主法制意识问题，在村民委员会成员的任职资格上，一方面必须强调能够密切联系群众，有事同群众商量，倾听群众意见的条件;另一方面要把知法、守法和懂法作为一个重要要求。二是在对村民委员会成员的培训和平时工作中，要注重民主意识的教育和法制观念的培养。三是注意在实践中提高和培养村干部的民主决策能力，使决策做到民主化和科学化。
2.要健全民主决策的各种法律制度。决策什么，由谁决策，如何决策，必须由民主决策制度作出规范。有没有健全的民主决策制度，是能不能做到决策民主化和科学化的关键。要健全民主决策制度，一是要明确民主决策机构的职权范围，即规定哪些事项需要村民会议决策，哪些事项需要村民代表会议决策，哪些事项由村民委员会决策;二是要对民主决策各种组织的决策程序进行科学规范，要对民主决策的各种组织如村委会会议、村民小组会议、部
分村民会议、村民代表会议、村民会议等多种分层次决策机制都要做出规范，对他们的决策范围和决策程序、各种规定和议事原则等都要作出法律规定，使之有章可循。
3.必须规范民主决策的法律程序。民主决策制度化的一个重要内容就是决策必须要有规范化的程序，这是保证决策科学化从而根除违规决策的重要方法。决策程序的主要内容有:议题提出的程序、讨论程序、表决程序和执行程序等。从实践的情况来看，决策程序的制定要具体、清晰，便于操作，但又不能太繁琐。从目前各地的实行情况来说，在制定民主决策的程序方面都有很多好的经验和作法，其中最主要的经验就是必须使民主决策的程序规范化和法制化，保证民主决策的程序在法制的规范下有一个相对的稳定过程，以减少决策程序的不稳定给民主决策制度带来的负面影响。
4.坚持村里重大事项的民主决策必须由村民会议讨论这一法律原则。按照村委会组织法规定的原则，村民参与民主决策的主要形式是村民会议和村民代表会议。村民会议是村民直接参与民主决策的主要法律形式，也是监督和制约村民委员会和村干部执法行为的重要组织保证;村民代表会议作为村民会议的一种补充，讨论决定由村民会议授权的事项。我国一些省市在制定和实施村民委员会组织法的过程中，明确规定了村民会议的基本职权，村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。这些重大问题包括:(l)本村经济、文化、教育、卫生及其他公共建设事业的发展规划和计划:(2)罢免和补选村委会成员，撤销或者改变村民代表会议和村委会的决定;(3)村委会的工作报告和财务收支情况报告;(4)本村基本农田保护方案和宅基地的使用方案;(5)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用，义务工和积累工的使用;(6)村集体经济项目的立项、承包方案，以及村集体所有土地、山林、水面等承包方案;(7)本村实施计划生育和社会治安综合治理的方案;(8)农村水利基本建设、村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集和建设承包方案:(9)推选和撤换村务监督小组成员，听取并审议村务监督小组工作情况报告;(10)村民会议认为可以由它决定的涉及村民利益的其他事项。重大问题必须由村民会议讨论决定，这既为解决农村各种问题找到了一个权威性的机构组织，又为广大的村民行使自治权力提供了一个合法的阵地。这些好的经验和作法，我们必须大力推行。
5.要建立民主决策的追踪调查和信息反馈制度。在村民自治实践工作中，村委会的重要事项一般都要求集体决策。但是，由于对事物的认识程度以及其它非理性的因素，这种决策也必然有失误的时候。这就需要建立一种决策的追踪调查和信息反馈制度，以减少决策所代来的失误。检验村委会的决策是否正确，其中的一个重要的标准就是它是否符合大多数村民的意愿.是否经大多数村民认可，是否有利于村里的经济社会健康发展，是否符合国家法律的要求，否则，村民会议有权撤销其决策。比如，在村民代表会议召开之前，村民代表应征集联系户的意见;在会议召开时要负责转达联系户的意见和要求;会议结束后应向联系户及时通告会议的决议和听取意见。应该看到，这些年来，我们在对村民代表联系村民的渠道上有所忽略。在新世纪的今天，为了进一步发扬社会主义民主，健全农村基层民主渠道，就必须还要在村民代表联系村民的渠道上开辟新路，使村民自治所倡导的农村基层民主政治增加新鲜的活力，引导农民群众为村委会的决策贡献出多方面的智慧。在实际工作中，建立民主决策追踪调查和信息反馈制度，对于补充和完善村民会议、村民代表会议和村委会的决策，及时纠正决策失误，是十分必要的。总之，村民自治中民主决策的法制化建设问题是我国法制建设的一个重要内容，是体现农村村民当家作主，搞好我国农村基层民主建设，保证村民自治制度健康发展的关键。在新世纪的今天，村民自治中民主决策的法制化建设刻不容缓。
点击咨询 