加强税收执法监督的思考

第一篇：加强税收执法监督的思考

加强税收执法监督的思考

河南省国家税务局总会计师 王建平

税收执法直接关系到国家利益和纳税人的合法权益。税务机关内部的执法监督部门，其职能是对税收执法全过程进行监控，防止与及时纠正执法过错与偏差，避免执法风险，规范税收执法。当前，加强税收执法监督，应关注和思考两个方面的问题。

一、牢固树立法治的理念

税务机关从事法制管理的人员是税务机构内部的执法监督者。税务人员的素质尤其是从事执法监督的法规部门的人员素质，直接决定税务系统依法行政的水平。广大税务人员尤其是税收执法监督人员牢固树立法治理念，对于税务机关做好税收执法工作，真正实现依法行政是至关重要的。树立法治理念，对税务机关的法制监督部门与从事法制监督的人员提出了以下四个方面的要求：

一是将依法行政作为衡量税务机关税收执法质量的标准。树立法治的理念要求人们要以法治的精神来开展税收执法活动，要以法治的要求来考察评价税收执法活动。衡量与评价税务机关税收执法质量的根本标准只有一个，这就是依法行政。即从过程到结果，从实体到程序，税务机关做到严格执行法律法规，切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求。在当前的税收执法工作中要坚决避免为完成税收计划而违背税收法律，重视实体，轻视程序，单纯的考虑税务机关管理需要而随意赋予纳税人的义务和增加纳税人的负担等现象的发生。

二是把依法行政的要求贯穿税收执法监督的全过程。一方面，监督要依法。从对规范性文件的审核把关到对重大税务案件和行政复议案件的审理，从执法检查到执法责任制的推行，税收执法监督始终要坚持依法行政的要求，真正实现依法监督；另一方面，对执法监督中发现的税收执法违法行为与执法过错要及时纠正，对可能发生的税收执法违法行为与执法

过错要及时预警，最大限度防范和避免执法违法行为与执法过错的出现，确保税收执法的公平正义。

三是在执法监督中切实关注纳税人权利的保护。公共财政理论、人民主权理论充分说明了税收法律关系本质上的平等性，国家与纳税人从根本上说是一种平等主体之间的法律关系。纳税人的权利应该得到切实的保障。税务机关的法制监督部门在执法监督过程中既要维护国家的利益，支持基层税务机关查处偷逃骗税的税收执法行为，又要注意培养纳税人的纳税人意识，依照法定渠道受理纳税人的诉求，坚决纠正违法行政行为和明显不当的税收行政行为，避免纳税人的合法权益受到侵害。在处理纳税人的税收行政复议申请时，不是简单地作出受理与不受理的决定，而是要主动告知并帮助纳税人寻求有效的救济途径。

四是加强对法制工作人员的法学理论与法律实务的培训，培养和确立依法行政的思维方式。法学理论的熏陶能确立和强化人们的法治意识，法律实务的学习与训练能逐步形成人的依法办事的思维方式。因此，各级税务机关要加大培训力度，注重强化对法制工作人员诸于法理学、经济法学、行政法学等法学基础理论与具体法律法规实务培训。

二、把握关键环节加强执法监督

税收执法监督一定要把握关键的环节，重点的领域，这是实施有效监控的根本途径。从当前税收执法监督的现状看，我们要注意重点把握以下五个方面的环节：

一是重视源头防范，把好规范性文件的审核关。税务机关的抽象行政行为对于行政相对人--纳税人权益的影响是非常大的。要防止税务机关及其它国家机关制定规范性文件违反税收法律法规规章,侵犯纳税人的合法权益,这是从源头上防范执法过错的必要措施。对规范性文件的审核把关，要重视三个层面的工作。第一，对所在机关制定的规范性文件进行合法性审查；第二，对地方政府及其机构制定的涉税规范性文件就税收问题进行的审核把关；第三，对下级税务机关制定且上报备查备案的税收规范性文件实行审查。对所在机关制定的规范性

文件的审核是监督的重点。其中主要审查所制定的税收规范性文件是否符合宪法、法律、法规、规章的规定并符合相应的权限与制定的程序，是否就有关重大问题征求相关方面的意见。当前有一个突出的问题要引起我们的重视。这就是对一些税收管理的难点与薄弱环节，各级都在积极采取措施强化管理，但很容易出现单纯考虑税务机关强化管理的需要而忽视纳税人的权利保护和规范性文件的合法性的倾向，如若把关不严，就可能导致违反税收法律法规的规范性文件出台。河南省国税局今年年初为加强农产品收购、货物运输发票、废旧物资收购等薄弱环节的管理，制定了相应的管理办法,办法在制定过程中注意反复征求纳税人与基层税务部门的意见，法规部门多次参与讨论研究，并会签把关。由于有过程的监控与环节的把关，确保了这些规范性文件的质量。

二是突出工作重点，把好重大税务案件和行政复议案件的审理关。对查补税额较大、性质严重、争议程度与影响较大的案件，以及纳税人申请复议的案件的处理影响税收执法的质量，也是社会和纳税人至为关注的问题。因此税务机关对于这些案件的审理要十分的慎重。法规部门作为税务机关的内部执法监督部门,要特别关注重大税务案件的初审。要做到全面了解案情，对税务机关的执法主体是否合法、事实是否清楚、证据是否确凿、适用法律是否正确、程序是否合法、拟处理意见是否适当等每一个环节都要进行认真审查。对税收行政复议案件还要充分研究纳税人的意见。在案件审理委员会开会审理之前，应注意征求相关税收业务部门的意见。在此基础上再向重大案件审理委员会或税务行政复议委员会提出客观公正的处理建议。为了确保整个税务案件处理的质量，应严格执行按重大税务案件标准审理的案件达到上年案发数的10%的规定。目前一些基层单位达不到这个要求，这一现象应该引起我们的重视，要采取切实可行的措施加以解决。

三是注重监督实效，把好税收执法检查与执法责任制考核中发现问题的纠正关。实践证明，开展税收执法检查与推行税收执法责任制能够及时发现税收执法中存在的问题。但实施这些措施的目的是为了纠正税收违法行为和执法过错进而预防税收违法行为和执法过错。因此，对于税收执法检查与税收执法责任制考核中发现的问题不能满足于下发通报，而是在对

一些带普遍性的问题通报所在系统，要求各地举一反三予以纠正以外，更重要的是要针对发现的问题分单位下发执法建议书，提出明确的整改措施，并形成相应的反馈机制，基层税务机关要按照要求将整改情况报告上级税务机关。各级税务机关要通过对执法检查中的纠正情况进行回头看的形式来把好执法检查的纠正关。近年来，河南省国税局注意把对上年度执法检查的纠正情况的监督作为执法检查的重要内容，确保了问题的有效纠正。

四是发挥税政综合管理的职能作用，把好政策执行的反馈关。对税收法律法规与税收政策是否全面准确地落到实处，法规部门要牵头搞好跟踪管理，进行全过程监督。尤其是一些新的综合性税收政策的出台，法规部门要与相关税政管理部门抓好检查督促。与此同时,建立畅通的信息反馈渠道,及时掌握税收政策执行的情况，并对执行的效果进行评价。排除政策执行的障碍，并对完善税收政策提出相应的意见。

五是通过对各类执法信息的综合分析，把好执法监督的综合治理关。政策法规部门要注意收集税收执法与执法监督过程中的各类执法信息，进行综合分析，注意总结一些规律性的东西。对一些带普遍性的税收违法行为与执法过错要及时总结，分析成因，研究对策。并将相关案例编辑成册，供执法人员参阅。河南省国税局把近年来在税收执法监督与行政复议、行政诉讼中发现的执法过错进行总结分析，编辑成典型案例作为税收执法人员学习的辅导资料，收到了很好的效果。对执法监督中反映出来的带普遍性的问题还要注意向税政管理部门提出加强管理、规范执法的执法建议。

第二篇：强化税收执法监督的实践和思考

强化税收执法监督的实践和思考

“十一五”期间，我局深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和国家税务总局《关于全面推行税收执法责任制的意见》，以落实税收执法责任制为抓手、以强化执法监督为重点、以规范税收执法为目标，积极探索通过执法监督来创新税收管理新机制，全面提升了依法治税和依法行政水平，取得了明显成效。

一、开展执法监督的实践与成效

（一）加强领导，建立工作机制。成立了由局长任组长，副局长、纪检组长任副组长，各科室负责人为成员的税收执法责任制领导小组，以法规部门为主牵头成立办公室。建立税收执法监督检查与区局目标管理考核相结合、与岗位职责考核相结合工作机制。

（二）完善制度建设。以落实执法责任制为出发点和根本点，制定和完善了《税收执法监督检查计划》、《内部税收执法检查工作规程（试行）》、《税收执法责任制管理实施办法》等等，将执法监督检查的“触角”延伸到税收征收权、税收管理权、税务稽查权、税务处罚权、出口退税权等税务行政执法的各个环节，保障了执法监督检查工作有章可循。

（三）规范开展内部执法检查。严格按照税收执法检查的程序开展执法检查工作。⑴制定检查计划；⑵向被查单位下发税收执法检查的通知，明确执法检查的具体要求；⑶全面记录执法检查工作日志和税收执法检查工作底稿；（4）征求被查单位意见；（5）形成税收执法检查报告及拟处理意见报局领导审核；（6）制作《执法整改通知书》以及提出执法检查建议；（7）被查单位将整改情况书面报告区局；（8）根据需要对检查情况进行通报。

（四）定期开展日常执法监督。一是定期开展内部税收执法检查。区局由法规部门、监察室共同牵头，成立执法检查小组，做到税收执法检查与执法监察相结合，统筹规划，归口管理，使两项检查互为贯通，共同开展，从每季一次拓展为每月一次。二是规范运行税收执法管理信息系统实行计算机日常考核。对过错行为实行经济惩戒。三是开展日常人工考核。从2008年7月份起各部门对计算机无法考核监控的所有税收执法行为实施考核，对自查出来的问题及时纠正。对所有执法人员、全部执法行为纳入执法监督考核。

（五）积极接受外部监督。推行发放意见征询表、评议座谈会、执法情况反馈卡、公布举报电话(信箱、电子信箱)、上门走访等方式，听取社会各界对国税执法的意见建议，从而使税收执法评议更客观、公正、全面。对税收管理员、出口退税人员等，在网上开展执法评议；在办税服务厅开展服务质量评议；对税务稽查员实行稽查回访 和监督卡制度；对重大行政处罚案件及行政处罚情况报区法制部门备案。实行廉政监察与执法监督两员合一，从社会各界聘任了16位特邀监察员和执法监督员，每年开展2次座谈会对税收执法情况监督评议，自觉接受社会监督。

通过检查各类户管资料200余户次，稽查、评估案卷95件，执法行为得到不断规范，税收执法逐步走向了规范化、标准化、程序化，并对执法质量的提升和执法观念的转变产生了深远的影响。

一是纠正了执法过错，堵塞了税收征管漏洞。通过检查，纠正过错78项次，涉及出口退税、税源管理、发票管理、政策管理、税务稽查等税收管理的方方面面，有效地堵塞了征管漏洞。

二是落实了责任追究，强化了执法风险意识。通过检查，发现问题及时分析，认定责任，落实到人，追究到人。使执法人员责任意识、风险意识明显增强，作出每一项执法行为，都要考虑是否有法律依据，程序是否符合规定的要求，有无执法风险，程序、文书收集、使用等有无遗漏，有效地防范执法风险。

三是规范了执法行为，提升了税收执法质量。通过检查，发现了征管中的薄弱环节和漏洞，提出了规范执法行为的具体意见和建议，促进了执法质量的提升。根据执法考核系统反映，2008年执法正确率为99.99%，2010年连续11个月执法正确率达到100%。全局的税务登记率达到99.61%，申报率达到99.68%，入库率达到99.93%，滞纳金加收率100%，增值税专用发票存根联采集率达100%，全年未发生欠税，查账征收面达97.7%。

四、促进了干部素质的提高，优化了纳税服务。通过检查，增强了税务干部的危机感，迫使干部不断加强学习，熟悉业务，提高素质；融洽了税企关系，优化税收执法环境。

二、执法监督工作存在的主要问题和原因

虽然，近年来我局对执法监督工作进行了积极探索，有的方面已经形成了好的做法和经验，取得了比较明显的成效，但在工作还存在不少问题或有待提高之处，影响、制约着执法监督工作进一步开展。主要表现如下：

（一）制度执行不到位。我们制订了一系列的考核监督制度，但往往在执行中，许多部门、科室都没有认真将这些考核监督制度落实到位，做表面文章，对检查监督存有抵触情绪，该检查的不检查，该追究的不追究，有的对出现的问题采取遮掩、袒护的态度。从近年来各部门内部开展日常人工考核情况看，没有一个部门对本部门干部由于执法过错行为自行进行过追究。

（二）部门之间的良性互动机制尚未建立。从目前区级局机构来看，在部门职责定位中，税收执法监控的职责定位在法规部门，而在其他部门、单位的职责定位上没有对税收执法行为进行监控的界定，虽然在工作中，税源管理、计统以及稽查局对税收执法进行了管理，但这些部门却将自己定位被监督控制的地位，自己对职责范围内税收执法行为进行内控积极性不高，发现的问题要么极力遮掩，要么及时纠正，未及时上报，部门之间的良性互动机制尚未建立。

（三）外部评议内容需进一步统一规范。目前虽然开展形式多样外部评议，但在外部执法评议、意见征询中内容比较简单、笼统，没有统一评议内容、标准。

（四）事前监督和事中监督不到位。实行简并征管流程后，大部分涉税事项实行办税大厅即办，部分涉税事项由税管员审结，极少部分涉税事项由税管员审核后由综合征管岗或科长审结，对于执法主体资格、执法权限、执法证据、执法程序、适用法律法规等是否充分、准确等无审核过程，由此造成了事前监督和事中监督的不到位。

（五）税收执法监督力度欠缺。在现行的执法责任追究中主要有两类形式，即行政处理和经济惩戒，在实际操作中大多数的责任追究仅限于扣发奖金，对执法过错人员和其他执法人员的震动并不大。另外，目前由于基层人员紧缺，办税大厅部分岗位从劳务公司聘请临时人员，税务部门与劳务公司结算费用，因此，对这些临时人员执法过错行为实行扣发奖金、岗位津贴难于执行。

（六）税收执法尚需进一步规范。一是税收执法不规范现象依然存在。执法随意性、简单化现象还不同程度地存在，个别相同违法行为的税务案件，在定性存在一定的差别。户管资料保管不全，资料缺乏。二是税收执法风险意识不强。部分税务干部税收执法风险防范意识不强，认为税收执法已经比较规范，然而从几年来的执法检查以及外部监督检查的实际情况来看，有些问题还比较突出。三是部分税收执法人员业务水平低，依法监督意识差。税收执法工作专业性强，标准高，要求严，但部分税务人员执法思想落后，执法随意性大，工作落实不到位，依法监督意识差。

存在以上问题的原因主要有：

（一）思想认识不到位。部分单位怕问题过大影响单位声誉，有的想方设法“捂盖子”；部分干部认为执法监督是对自已权力的削弱，是对执法人员的挑刺，因而对执法监督产生不理解、不配合；从执法监督人员方面看，工作不能不做，更不能认真去做，存在畏难情绪，怕打击报复，怕影响关系，怕失去人缘，使税收执法权监督难取实效。

（二）个别干部执法只求简单、不求精细。依法治税的理念尚未真正树立，业务水平难以完全适应规范执法的要求，粗放管理还在一定范围和程度上根深蒂固，对税 收执法中的一些具体征管执法程序和制度模糊不清；工作方式只求简单粗放，不求精细周到，难以体现税收管理的逻辑性、合理性、合法性和有效性，以致于税收执法存在很大程度的管理松散问题。

（三）少数单位对税收执法责任制推行工作不够重视，没有认真研究本部门执法中出现的问题，没有以创新和发展的精神去开展工作，工作措施不得力、不科学，导致执法责任制推行工作停滞不前，没有起到规范税收执法的作用。

三、进一步加强执法监督的思考

（一）统一认识、加强领导、明确职责。领导班子要提高对税收执法监督重要性的认识，把加强税收执法监督与组织税收收入、推进依法治税有机地结合起来，使税收执法监督工作渗透到整个税收征管活动中。单位领导要常过问、多指导、勤参与，法规部门要多请示多汇报，争取主要领导的支持。其次，各部门要强调依法行政，增强税收执法人员的法制意识，帮助税收执法人员正确理解执法监督是一种系统内自我保护，增强自觉接受监督意识，自觉支持和主动配合法规部门开展税收执法监督工作。三是要切实做到一级抓一级，一级对一级负责的责任体制，形成“职责分明、岗责一致、齐抓共管”的氛围。

（二）全面加强对重点执法行为的日常监督。执法监督应体现刚性、力度。要以信息化软件为依托，建立执法监督内容的选项、立项平台。根据执法风险点设置执法监督项目。每年根据税收工作重点，有针对性提出执法监督的主要对象，根据需要，定期织开展执法检查，要坚持“少而精”、突出重点的原则，做到查一项，规范一项，使此项工作制度化、规范化、程序化。

（三）明确执法监督职能。改变现行执法监督自上而下、形式单一的现状，在“区局、科室”设置 “执法监督岗”；区局法规部门执法监督岗应定期分析各部门执法现状，及时发现税收执法中的问题，指导各部门开展执法监督，组织对重大项目开展执法检查；各部门执法监督岗重点做好日常执法监督，提高监督时效性，赋予其一定的税收监督权，有权对本部门执法行为进行检查，及时督促整改。

（四）增强执法监督效果。一是机内检查与机外检查相结合。根据检查内容，对综合征管软件数据进行分类提取，根据分析结果准确地选准目标，然后到实地进行核查，与机内数据进行分析核对，提高了工作效率。二是指定检查与自定检查相结合。一方面，区局根据各部门存在问题的不同，定期指定具体项目，指定各部门开展自查，限时整改反馈。另一方面，各部门根据实际自选项目开展自查。通过上下互动，充分调动各部门的工作积极性。

（五）加强税收执法责任制。要以税收执法过错责任追究制为重点，建立执法责 任监督、考核、追究的有效管理机制。一是要严格执行税收执法过错责任追究制。要坚持实事求是、有错必究、依法追究的原则；坚持责任认定与公开公正、批评教育与经济惩罚、责任追究与行政处理相结合的原则，对执法过错责任进行全面的、公正的追究，真正有效推行执法监督工作。二是要全面实施税收执法公开制度。要公开与纳税人最密切、纳税人最关心的内容和标准；要公开能够体现部门权力的关键部门和环节。要通过开展多种形式、多个层面的执法评议活动，使税收执法监督工作真正落到实处。

第三篇：加强税收执法监督

加强税收执法监督、推进依法行政的实践与

思考

摘要：随着征管改革的深入推进，税收执法监督方面还存在许多问题。比如岗责体系有待完善、过程监控需要进一步深入、制度落实还存在问题、监督能力有待提高。本文针对以上问题，从完善岗责体系、实施过程控制、强化目标考核、严格责任追究入手，全方位加强执法监督，有效规范权力运行，深入推进依法行政。

规范税收执法是国税部门推进依法行政的重要一环，加强执法监督是规范税收执法的重要举措和有效途径。如何对税收执法权进行全方位、多角度、深层次监督，提高依法行政水平是一个值得研究的问题。

一、税收执法监督方面存在的主要问题

执法监督是一项系统工程。当前，由于征管改革正在深入推进，体制机制尚待健全，队伍素质有待提高、等原因，税收执法监督方面还存在一些亟待解决的问题。

（一）岗责体系有待完善。根据相关法律要求，税收管理分税务登记、纳税申报、税收定额管理、减免税、发票管理、税收票证管理、税款征收、税务稽查等多个环节，各个环节应当独立运作，互相监督，互相制约。但由于基层分局人手不足，还存在一人多岗的现象，在很大程度上制约了对权力的监督制衡。有的虽然岗位设置健全，但各自的职责还不明晰，导致监督实施和责任追究的对象不清。

（二）过程监控需要进一步深入。目前，税收执法工作多是在封闭的状态中运行，监督工作还没有深入到税收执法权运行的全过程。通过目标管理考核、集中执法检查、日常执法督察等内部监督手段，难以发现违法的细节问题。同时，现行外部监督工作往往以召开行风监察员会议听取意见、发放调查问卷、实施集中效能监察等形式为主，监察员大多由各单位自行指定或聘请，监督主体范围具有一定的局限性，很难实质性介入税收执法过程，难以真正发挥监督作用。

（三）制度落实还存在问题。一是政出多门，制度执行难。各职能单位从工作需要出发，制定出台了一系列管理制度。但由于缺乏统筹协调，各单位制定的制度措施，存在交叉重叠和相互矛盾的现象。二是制度不够规范，可操作性不强。目前加强党风廉政建设和执法监督的规定、制度较多较全，但由于这些制度是陆续出台的，加上侧重点不同，造成与形势的发展不相适应，制度与制度之间缺乏有机联系。三是还存在制度落实不够，有令不行、有禁不止的现象。

（四）监督能力有待提高。受“老好人”等传统思想的影响，部分纪检监察干部认为执法监督是跟别人过不去，因而工作缩手缩脚，不敢抓，不愿管，导致执法监督难以到位。另外，部分监督人员执法业务水平不高，也导致执法监督难以深入。同时，在责任追究方面失之于宽，发现问题不按追究办法处理，而是以口头批评、警告、诫免等形式为主，未触及个人的切身利益，致使监督力度打了折扣。

二、加强税收执法监督方面的主要做法

针对以上问题，从完善岗责体系、实施过程控制、强化目标考核、严格责任追究入手，全方位加强执法监督，规范权力运行，推进依法行政。

（一）完善岗责体系，实现权力制衡。对税收执法权进行科学的业务重组，按照互不交叉的原则，细化岗位职能，明确工作责任，做到专业分工，职责到人，实现各执法岗位职能和责任的对等统一。明确执法监督的对象，保证监督工作有的放矢，把责任追究的“板子”打到具体的责任人身上。同时，按照征管改革和税源专业化管理的要求，彻底分解权力，实现一岗多人，解决好一人多岗的问题，逐步探索实行团队化作业模式，建立相互制衡、相互监督的岗位制约机制。

（二）实施过程控制，完善内部监督。秉持“过程控制”理念，建立起“全员参与，过程控制，预防为主，持续改进”的管理机制。各岗位人员对照执法标准自行检查，并对上一环节的执法情况进行监督验证，加强流转控制；各单位对内部岗位执法情况进行监督检查，加强内部控制；把执法监督纳入目标管理考核，由考核委员会对重点执法环节定期进行监督检查，从而实现各岗位之间的小循环、各单位内部的中循环、全局的大循环。各个层面的循环都按照过程控制、预防为主的原则运行，对发现的执法不规范事项进行专项报告，分析产生原因，制定纠正措施，并由考核委员会进行跟踪验证，及时评价纠正措施的有效性。同时，各个层面循环分析可能发生的不规范事项，及时召开监督评审会，强化预防措施，全面评估其适宜性和有效性。三层循环环环相扣、层层递进，建立起贯穿执法全过程的实时监控、及时纠正和定时预防体系。

（三）强化目标考核，促进落实执行。一是科学设计考核指标。依托各应用系统，梳理执法环节，细化考核指标，设计自动考核指标和人工考核指标，引进权重比较方法，保证考核评价指标具有可比性。同时，对单项考核指标设定分值上限，防止出现单项指标分值悬殊的现象，避免“多做多错”的考核弊病。二是创新考核方式。采取日常检查和年终综合评价的方式，通过检查基础台帐、抽查执法案卷、群众测评、问卷调查、网上评议、政风行风评议等方式，综合考查各单位及其执法人员的履职情况。三是增强考核的激励性。将考核结果与物质奖励、评先树优、岗位轮换、职务晋升等挂起钩来，加大利益关联度，让考核结果好的干部不仅经济上得实惠、政治上得荣誉，而且岗位上得重用，切实让考核成为评价干部实绩、选拔任用干部的“标尺”。

（四）严格责任追究，加大监督力度。在强化教育管理，提升纪检监察和执法监督人员素质的基础上，将责任追究作为强化执法监督的重要保障措施，严格执行规定，狠抓责任落实。以岗责体系为基础，结合目标管理考核标准，以行政执法责任制和过错责任追究制度为依据，进一步细化过错责任行为及处罚标准，减少责任追究过程中的操作弹性，确保追究结果公平、公正。在责任追究中，注意掌握政策界限，做到严有据、宽有限，既进行经济惩戒，又依法实施行政处理和行政处分，增强税收执法责任追究的刚性。

三、进一步完善税收执法监督工作的思考

（一）完善制衡机制。以信息化建设为依托，逐步实现税收征管的信息化和专业化，建立健全税收管理的制衡机制，形成征、管、查各环节相互分离、相互监督、相互制约的格局。征收部门主要受理纳税申报和税款征收等事宜，并向管理部门、稽查部门传递纳税信息；管理部门主要对纳税人进行日常管理和审核检查，掌握税源变化和纳税情况，提供稽查建议；稽查部门主要对传递过来的稽查信息以及上级下达的稽查任务，实施日常稽查、专项稽查、专案稽查。各环节分工明确，各司其责，相互监督，形成一个完整的制衡链条，发现问题都向监察部门传递信息，由监察部门及时跟进处理，从根本上完善监督制约机制。

（二）把握关键环节。一是税款征收方面，主要监督“双定”户的定期定额是否恰当、合理，未按期纳税是否加收滞纳金，实施处罚的手续是否完备，是否存在漏征漏管现象，对欠税户的管理是否符合规定。二是减免税方面，主要监督减免程序是否符合规定要求，被减免税款是否符合税法确定的税收减免条件，是否存在借减免税之机违法乱纪，侵占企业利益的行为，减免的税款是否按规定纳入跟踪管理。三是税收检查方面，主要监督检查程序是否合法，检查结果所依据的税收法律、法规、政策是否准确，有无借税务检查之机违法乱纪，是否存在滥用自由裁量权、擅自减免、擅自放行等违法行为。四是税务处罚方面。主要是监督处罚程序是否合法，适用的法律法规是否准确。五是其他如税务登记办理、漏征漏管清理、税收保全措施、税收强制执行等方面，监督是否按规定程序办理，是否符合法律法规的要求。

（三）创新监督方式。一是强化网络控权。加快信息化建设步伐，建立电子监控管理体系，以信息化手段管理税收，减少人为因素影响，所有数据一律实行计算机网络化管理和集中处理，进行实时分析监控。对税收执法整个过程的监控、考核和过错责任追究，实现计算机网络化管理。二是实施网上亮权。在网站设立公开办税专栏，公开办税流程、处罚情况、减免税等执法信息。建设“网上服务大厅”，为纳税人网上查询、网上办税提供公共服务平台。开设办税信息公开意见箱，及时收集公众对办税信息公开的意见和建议。三是实行网上审批。各级地方政府都搭建了行政审批网络平台，在政府网络平台上嵌入“国税行政审批”模块，逐步将增值税防伪税控系统最高开票限额许可、增值税一般纳税人资格认定、减免税审批、纳税人延期缴纳税款审批、出口货物退(免)税认定、税务登记证办理、车辆购置税办理等事项纳入政府网上公开审批办理，增强权力运行的透明度。

（四）积极借助外力。重点是接受人大、法制、审计、纪检、检察等部门的监督。一是定期研讨交流，与这些部门建立联席会议制度，定期召开通报会，交流情况，互通信息，增进了解，促进工作。二是联合组织检查。邀请有关部门组成巡视检查组，对基层税收执法和税容风纪情况进行巡视检查，查找不足，改进工作，把问题解决在萌芽状态。三是加强协调配合。与检察部门共同研究制定落实预防职务犯罪的措施，举办预防职务犯罪法制专题讲座，建立预警机制；加强与新闻单位的联系，对正反两个方面的典型进行必要的宣传和曝光。把接受纳税人监督设计在执法的必定程序之中，不断增强税收执法的透明度和公正性，形成多视角、宽渠道的外部监督制约机制。

第四篇：构建税收执法监督的新格局

(本文2005年代表省学会参加了 全国“加强税收法制建设理论研讨会”)

构建我国税收执法监督的新格局

孝感市税务学会课题组

内容提要：本文通过对我国税收执法监督的现状及存在的主要问题进行分析探讨，强调我国依法治税必须健全和完善税收执法监督体系。提出应从强化执法监督理念、完善法律制度、构建科学体制机制、提高执法队伍素质等方面健全和完善税收执法监督体系。

关键词：依法治税 依法行政 税收执法监督体系

权力必须受到监督和制约，这是现代法治精神的要求。税务执法监督是指有监督权的所有监督主体，依法对税务机关及其工作人员在行使税收执法权过程中，执行税收政策法规，履行税收征收管理职责的情况是否符合法律、行政法规的规定所实施的各种方式的监督。对税收执法权实施监督，是税收法治精神的体现，也是依法治税的需要，关系到税收执法活动的合法性、合理性和有效性。当前，要强化税收执法监督工作，关键是要构建适应我国新形势要求的税收执法监督新的格局。

一、当前税收执法监督工作存在的主要问题

改革开放以来，我国税收法制建设的进程不断加快，税收工作的重心不断向法治导向型转变。在强化税收执法刚性的同时，也逐步注重了对税收执法权的监督和制约。无论是从理论构建，还是从工作实践方面看，都进行了有益的探索，并取得了一定的成效。但是，随着我国建设法治政府目标的提出，强化税收执法监督已不是一种自觉性的工作尝试，而应该是一项法定性的工作任务。显而易见，当前我国税收执法监督工作难以适应这种新的要求，还没有形成成熟的工作格局，还存在着较多问题。突出表现在五个方面：

1、税收执法监督意识有待加强。受整个社会法治化程度、主观执法习惯等多种因素的影响，当前，部分税务机关及税务人员对税收执法监督工作的认识还在一定程度上存在着偏差，或者说有一些“误区”，直接影响了实践效果。归纳起来，大致有三种不正确的观念：一是“无须监督”。有的人认为推进依法治税涉及社会多方面，如果法立好了，协税护税的环境好了，纳税人的依法纳税观念提高了，税收执法自然就规范了；二是“不愿监督”。认为监督是上级整治下级，是对执法人员的不信任，影响了正常工作，造成不必要的内耗；是“自曝家丑”、“自我接短”；三是“害怕监督”。认为内部监督多了，管得太严了，发现自己的问题多了，容易给其他外部监督留下把柄，于是畏手畏脚，不敢开展执法监督工作。

2、税收执法监督体制不尽合理。目前，尽管在税收执法监督工作中摸索出了一些好的做法，但是还没有建立较为科学的税收执法监督机制。第一，缺乏税务执法监督工作长效机制，对税收执法行为的监 督没有形成制度化、日常化，不能客观地反映税务执法行为的真实情况。实践中，税务机关开展税务执法监督工作往往主要是依赖于的税收执法检查，容易形成对不规范执法行为不能及时发现纠正，应付监督检查等局面。第二，缺乏税收执法监督工作外部衔接机制。现在主要是开展内部执法监督，没有很好地于来自外部权力机关、职能部门的监督衔接，忽视了外部监督作用的发挥。实际上从一定意义分析，外部监督更有利于规范税收执法。第三，缺乏税收执法监督工作问责机制。只有监督，而没有相配套的考核、奖惩配套措施，对监督发现的问题没有严格和稳固的责任追究机制，使得监督效果达不到预期目的。

3、税务执法监督制度还须完善。近几年来，从国家税务总局到各地各级税务机关都围绕“强化监督、规范执法”制定了一些制度办法，但是系统性、科学性不够，没有进行有机的整合，没有真正形成较为完整的监督制度体系，没有形成税收执法监督的“合力”。如制度不够完整。目前国家税务总局只制定了《税收规范性文件制定办法》、《重大税务案件审理办法》、《税收执法检查规则》等制度，显然还没有函盖所有的执法环节。又如监督制度在一定程度上可操作性不强，监督内容的细化和量化还不够完善等。最根本的，就是缺乏一个统领这些办法的税收执法监督制度，以“规章”以上级次的规范性文件对税收执法监督工作的主体、原则、对象、方式、程序、问责及其他问题进行规范，提高税收执法监督工作的权威性。

4、税收执法监督内容不够全面。在目前的税收执法监督工作中，基本上只注重了事后监督，而相对忽视了事前监督和事中监督；对具体行政行为的监督比较重视，而对抽象行政行为的监督则相对放松；强调对基层税务机关及税务人员的监督，淡化对税务决策机关（主要是市级以上）及其工作人员的监督。如，部分税务机关一直把税务执法监督工作的重点定位于事后纠错，侧重于对税务执法行为完成后的监督，以追究了多少过错税务执法人员为体现执法监督工作成绩的主要衡量标准，而对于执法主体是否正确，执法依据是否充分，岗位职责是否明确，工作规程是否详细、具体等问题则关注不多。实际上，这种“亡羊补牢”的作法并不能从根本上体现出对税收执法权的制约，更不符合现代法治所要求的适时监控执法行为的法律精神。

5、税收执法监督力量相对薄弱。一方面，外部执法监督部门职责重复、交叉过多，监督权责关系没有理顺；税务机关内部的税收执法监督机构缺乏应有的独立性、权威性，地位偏低、权力不足，监督权难以有效实施。另一方面，税收执法监督队伍素质不够精良，专业化程度不高，缺少“复合型”人才，懂财务会计，懂税法，熟悉现代信息化知识的人员不多。如，税收执法责任制是以CTAIS为依托对税收征管业务流程的具体化，其运行基础是税收征管业务流程和CTAIS信息。税收执法监督工作要落实到位，取得实效，必须要建立执法监督专业化队伍。

二、构建税收执法监督新格局的构想

构建完善的税收执法监督格局，是一项系统的、长期的工作。针对当前税收执法监督工作存在的诸多问题，笔者认为，应重点从执法监督的主体、内容、手段、机制、队伍及工作规范化等六个方面着手，来整体推进新格局的逐步形成。

（一）构建和完善税收执法监督主体的多元化格局

所谓税收执法监督主体，就是指由谁来实施税收执法监督。当前,我国要构建一种国家监督和社会监督、内部监督和外部监督、层级监督和同级监督、党的监督和其他监督相互促进、相辅相成的监督主体多元化格局。

1、国家监督和社会监督并重。国家监督包括国家权力机关监督、司法监督和行政监督。国家权力机关监督，是最高层次的监督，这是由我国政治体制决定的，指各级人民代表大会及其常务委员会对税务机关及其工作人员的税务管理活动实施的监督，它主要通过提案、听取税务机关的工作汇报、质询、人事任免、视察、提出批评建议等方式实施监督；司法监督，是指检察机关、审判机关依照法定职权与法定程序对税务机关及其工作人员在税收管理活动中是否违法实施的监督。它主要表现为法纪监督，通过对职务犯罪行为的查处，行政诉讼活动的监督等形式对税收执法权进行监督；行政监督，是指各级政府及其专门监督部门以及税务部门对税收执法行为的监督。各级政府专设的监督机关，如审计机关、行政监察机关、财政等通过专项检查等形式对税务机关实施的行政方面的专门监督；税务部门内部通过上下级之间、专门内设机构以及岗位设臵对税收执法进行监督。社会监督 5 包括政协和民主党派的民主监督、舆论监督以及人民群众的监督。民主监督，这里所说的民主监督，是指人民政协和各民主党派对税收执法活动的监督；舆论监督，是指社会各界和人民群众通过新闻舆论工具（包括报刊、电视、广播、互联网等）对税收执法的监督；人民群众监督，是指社会团体、群众组织和公民个人经建议、批评、检举、申诉、控告、来信来访等基本方式对税收执法的监督。这些监督都属于社会监督，不能直接产生相应的法律后果，只有被国家机关采纳后，才能间接产生法律后果，因而不具有国家强制力。但决不能因此而低估它的作用。这几种监督的实质是广大人民群众参与国家管理，行使当家作主权利的具体体现。

2、内部监督和外部监督并行。内部监督是指税务部门内部依照法律法规及有关规章制度对税收执法权进行的监督。内部监督是及时发现和解决执法问题的有效途径，是自我规范执法和爱护干部、保护干部的有效方法。目前，税务机关设立专门的法制、纪检监察、内部审计等部门，按照各自的职责，实施系统内的职能监督。从长远要求来看，应当建立相对独立、权责明晰的执法监督机构，专司监督工作，主要通过经常性、日常化的监督检查来实现对税收执法权运行全过程、全方位的适时监督。外部监督是泛指除税务部门之外的所有来自不同监督主体对税收执法权进行的监督。外部监督是促进税收规范执法的不可或缺的因素，是促进内部监督的强化剂。当前，随着国家法治进程的加快，来自外部的税收执法监督将越来越多，对此，税务部门不仅要正确对待，积极接受和配合，更重要的是要形成工作制度，建立 6 与外部监督的良性衔接关系。来自不同主体的外部监督，也要尽可能信息共享，进行监督整合。

3、层级监督和同级监督并重。层级监督是指上、下级税务机关之间对税收执法权的相互监督。《税收征管法实施细则》明确规定，上级税务机关可以监督下级税务机关，下级税务机关也有权监督上级税务机关。同级监督是指同级税务机关相关职能部门之间、不同岗位之间，依照各自的职责权限，对税收执法权进行的监督和制约。当前，上级税务机关对下级的执法监督做得较好，但仍需要不断强化。同时，下级税务机关对上级的执法监督还相对薄弱，需要重点突破，上级税务机关要正确对待下级税务机关的监督行为，并赋予应有的监督权力，疏通监督渠道，明确监督责任。并且，同级监督的力度、深度、广度都仍然需要进一步加大。

4、党的监督和其他监督并重。党的监督，是指各级党委、纪检机关对税务执法进行的监督。这是有中国特色的行政监督体系的重要组成部分。中国共产党是我国的执政党，是领导社会主义现代化事业的坚强核心。党对国家政治活动、经济文化建设和社会生活的领导，是宪法规定的基本原则，它是一种政治领导，主要通过制定路线、方针、政策、组织纪律检查等方式进行监督。其他监督，这里是泛指党的监督之外的其他监督，是党的监督的有机补充。

（二）构建税收执法监督内容的全面化格局

税收执法监督的内容是各级国家税务机关及其工作人员的全部税收执法活动，涉及税收执法的各个环节。既包括监督抽象行政行为（主 7 要由地市级及以上税务部门作出），也包括监督具体行政行为（主要由直接从事税收征管的税务部门作出）；既包括对直接从事税收征收管理活动的基层税务所、税务分局，也包括对不直接从事税收征管的各级税务部门，直至国家税务总局，还包括对直接和间接从事税收管理活动的税务工作人员的监督。具体而言，包括对税收行政立法权、税款征收权、税务管理权、税务检查权、税务违法处理权、代位权和撤销权等的监督。

1、对税收执法权的事前监督。事前监督，就是对抽象行政为进行的监督，从而强化源头控制，确保执法依据合法。加强事前监督，要严格执行好税收规范性文件的会签制度、地方性税收法规、规章、规范性文件的备查备案制度和执法程序、执法文书的归口管理制度。凡是具有普遍约束力的税收规范性文件在出台之前，必须要经过法制机构统一审核把关，凡未级法制机构会签的税收规范性文件一律不得出台。各级税务机关应当按规定将税收规范性文件报备，接受备案的上级税务机关要定期备查，发现问题及时纠正。要清理和简化已经实施的执法程序和文书，把重复设臵的和不规范的进行归并和清理，新出台的各种程序规定和文书，一律要经过法制机构审核把关，防止政出多门。

2、对重点环节执法权的事中监督。事中监督，就是要把那些权力比较集中的执法环节进行适当的权力分解，重在强化过程控制，防止权力的滥用和执法随意性。事中监督的主要内容是：一是要认真执行重大税务案件集体审理制度。对重大税务案件进行集体审理，要严格 把关，实行回避制度，切实提高审理质量和效率；同时，对涉嫌构成犯罪的案件要及时移送司法机关。二是要对大额减免缓税的审批实行集体审核制度，严格遵守减免缓税的审批权限，对超过一定额度的审批事宜，应当实行集体审批，民主决策。三是要做好税务行政处罚听证工作，这也是对执法行为进行事中监督的重要措施。在听证过程中，应当充分尊重纳税人陈述权和申辩权，保证税务行政处罚全过程的公正、公开和执法准确。

3、对执法权全过程的事后监督。事后监督应当突出日常化，随时发现问题，随时整改，注重责任的落实。主要是：一要强化税收执法检查。在抓好上级对下级的层级执法检查的基础上，重点抓好本级执法行为的日常检查，要运用信息化手段定期抽查，要特别注意检查征、管、查各环节的协调配合情况，把各种问题消灭在萌芽状态。同时，要建立执法检查通报制度，督促整改，讲求实效。执法检查的结果要作为年终考核被检查单位及领导工作情况的重要依据。对存在问题的执法人员，要结合落实执法责任制进行评议考核和实施过错追究。二要严格执行税务行政复议制度。要注意提高复议质量，对纳税人的复议申请该受理的要受理，对税务违法行为该撤销的要撤销、该变更的要变更，避免“官官相护”，以充分发挥复议环节的监督职能，增强税务机关自我纠错力，维护纳税人的合法权益。三要加强税收会计监督。要通过日常的会计核算工作，加强对征管情况的监督，加大会计检查力度，保证各项税收制度严格执行，防范和制止各种违法乱纪行为的发生。

（三）构建税收执法监督手段的多样化格局

税务执法监督的手段，是实现监督目的的具体途径。根据税收执法监督的内容和侧重点的不同，监督手段也多种多样。当前，在重点强化税收规范性文件会签备案、重大税务案件审理、执法检查、行政听证、行政复议等基础监督手段的同时，要适应工作的要求，不断创新。

1、实施流程监督。要通过深化征管体制改革，优化业务流程，科学分解权力，将监督制约贯穿到税收执法权运行的全过程，主要通过制定流程规则、分解权力、畅通流程监督渠道、相互制约、检查等进行监督。如，在税收征收环节，重点对纳税申报管理、税款核定、税款解缴、欠税清理等进行监督。在税收管理环节，重点对税务登记、一般纳税人认定、停（歇）业、注销户、延期缴纳税款、出口退税审批、减免税、发票管理、纳税评估、核定税款等进行监督。在税务稽查环节，重点对选案、检查、审理和执行等进行监督。在行政处罚环节，重点对行政处罚权、程序标准、执行及行政复议、诉讼等进行监督。

2、实施网络监督。要运用现代信息化技术手段，由机器管人。其最突出的特点是公正、透明、严密。在纸质条件下，税收征管信息化采集、汇总和传递过程中，不可避免地会出现信息漏损和失真。这使得基层执法随意性加大，甚至发生违法行为，而上级很难发现和及时查处，税收信息化从技术上保证可以真实、完整地获取税收征管信息，执法行为非常清楚地呈现在面前，其无形中会强化依法治税的自觉性 10 和规范性，减少甚至消除随意性。网络监督将是税务系统内部今后依法治税、依法行政执法监督体系中一个最主要的监督形式。

3、实施调研监督。广泛、深入开展各种形式的调查研究，掌握税收执法过程中容易出现的问题，容易出现问题的环节，问题的表现形式，然后对症下药，才能使执法监督有的放矢，切实有效，能够解决问题。

（四）构建税收执法监督机制的系统化格局

建立系统化的税收执法监督机制，是有效开展税收执法监督工作的核心。主要是建立健全以下五种机制：

1、税收执法监督责任机制。要按照税收执法监督工作的任务和要求，层层分解和落实监督责任，强化执法监督意识和监督责任意识，形成执法监督的整体合力。一是要明确领导责任。各级税务领导对执法监督工作要负全面领导责任，要把其纳入到税收事业发展、税务干部队伍建设总体工作之中，统一部署，统一实施。二是要明确部门责任。各个税收执法监督部门要制定和完善相关管理制度，不断完善并严格执行工作规程，规范税收执法权的运行，要部署、组织、督促检查税收执法工作，认真履行监督职能。三是明确岗位人员责任。要明确执法监督岗位人员的岗位职责，赋予相应的监督权力，并明确责任，以解决不愿、不敢和不擅于监督的问题。

2、税收执法监督制度保证机制。制度是构建税收执法新格局的重要保证。把制度建设贯穿于防税收执法监督工作的各个环节，形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制。一是税收执法 11 管理制度。认真贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则，深化行政审批制度改革，严格规范审批程序，简化审批手续，加强后续管理，提高审批效率和服务质量，促进依法行政。结合税收征管体制改革，完善相关法规，严格执行征收管理和稽查工作等规程，进一步减少执法随意性。二是税收执法监督制度。要进一步完善税务执法监督制度，制定执法监督“工作办法”或“工作规程”，提高执法监督工作的科学性和可操作性。结合当前税收执法监督工作实际，要进一步修订和完善有关规范性文件的审核和备案制度、税务行政执法责任制制度、责任追究制度、税务行政案件审理制度、税务执法检查制度、复议工作制度等；要制定一些新的制度，如执法监督考核奖惩办法，保证责任制、追究制的落实；要制定配套制度，如税务行政法律文书使用制度、税务行政处罚工作制度等，为税务执法监督工作提供明确的工作规范。三是税务人员廉洁自律制度。要认真落实领导干部廉洁从政若干准则，建立健全领导干部在决策、执法等方面的自律措施和办法，防止权力失控、决策失误、行为失范；要严格执行国家税务总局关于税务人员廉洁自律若干规定（十五不准）以及“文明办税八公开”，不断规范行政行为，并在实践中进一步完善税务人员廉洁从政方面的规定。

3、税收执法监督问责机制。税收执法监督工作的目的在于规范执法，因此，对执法监督中发现的问题要注重纠正整改，建立有效的问责机制。要以责任追究为核心，强调任何问题都必须要有人来承担责任，使责任追究与过错行为责任人的切身利益挂钩，只有这样，税收 12 执法权才能真正受到控制和约束，最大限度地预防和减少违法乱纪行为的存在和发生，执法监督工作才能达到预期目的。当前，重点是要不断完善和全面推行税收执法责任制。

4、税收执法监督预警机制。建立健全税收执法监督过程中的预警机制，增强监督工作预见性，及时发现和处理执法工作中存在或可能出现的问题。因此，一是要畅通预警信息渠道。坚持静态与动态相结合、内部与外部相结合的原则，畅通信息渠道。依托“金税工程”、税务纪检监察管理信息系统、税收执法管理信息系统等途径，获取有关信息。二是要加强预警信息评估和分析。逐步建立和完善税收执法的评价指标体系，对获取的信息梳理归纳，进行定量定性分析，从中发现存在的漏洞和薄弱环节，正确分析和判断执法行为的苗头和动向。三是要注重预警信息评估结果的运用。科学预测税收执法工作趋势，及时反馈评估结果，针对不同时期出现的新情、新问题，及时调整工作重点，研究制定解决问题的相关措施，做到关口前移，防范在先，把执法中的问题遏制在萌芽状态。

5、税收执法监督分权制衡机制。按照“权力分离，相互制约”的原则，建立科学、严密、规范、高效的税收执法运行机制。严格规范岗位职责，充分运用计算机等现代化管理手段，建立人机结合的监控机制，减少随意性。如，税务处罚要严格实行查审分离、罚缴分离；税务稽查要按照“选案不查案、查案不定案、定案不结案”的原则，建立稽查选案、实施、审理、执行外部分离的监督制约机制；实行重大复杂案件复审、复查、合议制度，情节严重的大要案必须提交审理 13 委员会审理。

（五）构建内部税收执法监督队伍的专业化格局

税收执法监督队伍直接关系到执法监督的效果，关系到依法治税能否真正贯彻实施。在充分发挥各种执法监督主体开展执法监督的积极性的同时，当前要重点打造一支税务系统内部专业化的税收执法监督队伍。

1、监督机构要不断充实完善。当前，税务系统专司执法监督的部门，主要有法制法规部门、纪检监察部门。这些部门要随着税收事业的发展，不断发展，而不能削弱。如前文所述，可以尝试建立相对独立，在管理体制上实行本级税务机关和上级税务机关双重领导，权责更加明晰，职能更加突出的专门机构。

2、专业人员政治素质要进一步提高。税收执法监督工作是政治性、纪律性要求很高的一项工作，没有较高的政治素质、法纪素质以及责任感和使命感，势必难以做好这项工作。当前，要进一步加强政治思想教育。

3、专业人员业务素质要进一步提高。税收执法监督工作专业性强，要搞好税收执法监督工作，没有过硬的法律知识、税收专业知识以及一定的信息技术，也很难做好这项工作。当前，要进一步强化业务知识培训、知识更新培训、执法监督工作技能培训。要重视和加强执法监督人才的培养，建立执法监督人才库。

（六）构建税收执法监督工作的规范化格局

税收执法监督工作自身也需要规范化、制度化、程序化。税收执 14 法监督手段在实施中，如何启动，如何进行，如何终结。实施税收执法监督手段按照什么时间、步骤、顺序和形式进行。

1、严格按工作规程实施执法监督工作。开展税收执法监督工作，要严格依据税收执法监督工作规程的规定，遵守工作程序，从执法监督工作的启动、实施、终结，到文书的使用、制作、传递，到档案资料的整理、归档，都要予以规范。

2、严格按法定程序规范执法监督工作。有些执法监督手段是以法律的形式规定的。如，目前执法监督手段中的行政听证、行政复议的实施，行政处罚法、行政复议法对如何做已经作出了很具体的规定，有法定的程序。实施此类监督必须严格按法定程序实行。

3、严格按规章制度规范执法监督工作。目前，绝大多数执法监督手段是由税务系统内部规章制度规定的。这就需要，首先制定相关的规章制度要科学、合理、可操作性强，然后还必须严格按制度办事。如，规范性文件会签备案办法，就应在报送时间、报送步骤、报送责任、会签形式和签臵责任等方面进一步规范。

（执笔：唐继先、程学）

参考文献

（1）田敬文《加拿大税务执法监督工作及其对我国的启示》，《税收研究资料》2004第7期；

（2）牟信勇《税收执法权监督制约机制初探》，《税务研究》2001年第10期；（3）国家税务总局党组印发《建立健全税务系统惩治和预防腐败体系的实施意见》，国家税务总局2005年4月11日网讯。

第五篇：关于党委政法委执法监督工作思考

关于党委政法委执法监督工作思考

一、党委政法委执法监督工作存在的突出问题

(一)执法监督缺乏规范化的机制保障。党委政法委对法律实施的监督,在立法上没有相应的具体规定和有效的措施保证。特别是缺乏具体的规范化保障机制。即使发现执法中出现了问题,要进行纠正,也只能由执法部门按照法律程序进行。因此党委政法委的执法监督工作具有间接性。这与人大、检察机关的执法监督,具有法律上的效力来源,有着根本的区别。(二)执法监督工作机制不健全。主要表现在没有完善的监督程序和有效的监督措施,导致执法监督工作的开展在某些环节上存在一定的随意性和盲目性。党委政法委执法监督缺乏保障措施与机制,监督的力度过分依赖于领导的批示。特别是对个案的监督,没有领导的批示,监督就很难奏效。虽然,近年来各级党委政法委出台了一系列规范政法委执法监督的有关规定,但党的执法监督既缺乏规范性的法律规定,又缺乏具体条文化的程序操作,这给实际工作带来了很大难度。(三)执法监督工作关系未理顺。在执法监督中监督与纠错、管事与管人脱节,无法监督到位的现象也不同程度地存在。主要是无人事任免和处分权,缺乏组织保障。对执法监督中发现的问题,由于党委政法委不能代替政法部门具体办案,更不能越俎代庖,对案件事实认定和实体处理作出决定或指示,只能由执法部门按照法律程序进行。而党委政法委执法监督与执法部门法定纠错程序之间相衔接的机制尚不完善。(四)执法监督工作呈现个案量不断增大的趋势。党委政法委执法监督的范围定位,应当是重点监督政法部门在执法当中存在的带有普遍性和突出性的问题,通过对这类问题的监督,来促进规范执法和严格执法。即使对个案的监督也是为了从中发现和解决存在的带普遍性的问题。通过对近年来执法监督状况的调查了解,党的执法监督却主要体现在对个案的监督上。特别是近几年来随着公民法律意识的增强,通过司法渠道解决各种纠纷已成为主要的手段,涉及个案的反映越来越多,当事人寄希望于党委政法委通过对执法部门的监督来解决个案问题,使党委政法委的执法监督部门成为了信访申诉机构,大量要求再审的案件集中反映到党委政法委的执法监督部门,使执法监督工作的主要精力用在了接待群众的来信来访工作上。(五)政法委的执法监督自身还存在机构、人员和业务素质的问题。政法委的执法监督工作,基本上停留在“过问”阶段,无专职人员来承担运作其监督职能,县级政法委没有专门的执法监督机构和专职人员,执法监督工作难以落在实处。政法委工作人员法律业务素质水平与工作要求不相适应。

二、加强新形势下党委政法委执法监督工作对策及建议

(一)准确把握党委政法委执法监督工作的特点,正确履行职责任务。

根据中央政法委1998年8号文件的规定,党委政法委的执法监督与其他形式的执法监督相比,在地位作用、工作原则、职责范围、工作方式等方面,都有其显著特点,有不同的运作规律。市、县(区)党委政法委要在认真学习的基础上,对党委政法委执法监督工作的特点和规律进行再认识,准确把握工作特点,正确履行职责任务。要认真做好宏观指导工作,研究执法中带有普遍性的问题,特别是对涉及法律和政策方面的问题,要认真调查研究,提出指导意见和建议。要切实做好重大疑难案件和影响稳定的重大事件的协调、督办工作,统一政法各部门的执法思想,发挥政法部门的整体功能。在履行职责中要注意处理好五个方面的关系: 1.正确处理党的领导与人大司法监督的关系。党与国家权力机关是党的形式与国家形式的关系。人大及其常委会依法行使司法监督权,是为了保证国家法律的实施,保证党的意志在司法工作中得到切实贯彻执行,与党的监督是一致的,也是保证党的意图的实现,维护党的执政地位的体现。政法委作为党领导政法工作的专门机关,要与同级人大相关部门互通执法监督的情况,相互取得支持,有些重大问题、重要情况要在党委的统一领导下进行,共同督促司法机关启动内部监督程序,加强自我约束和管理,建立公正、公平、公开的司法程序,及时纠正错处错判的案件,严格执法,公正司法,努力提高执法水平,最大限度地保护当事人的合法权益。2.正确处理党的监督与司法机关独立办案的关系。党委政法委的执法监督和司法机关的独立办案,这两者之间不是对立的,而是统一的;不是相互排斥,而是相辅相成的。正确处理党的监督与司法机关独立办案的关系,就是要充分发挥职能作用,运用党的执政党地位和领导功能,对人民群众反映强烈的司法不公、不严、不廉的人和事敢抓、敢管,督促司法部门依法纠正。同时,还要坚定不移地支持司法机关独立行使检察权、审判权,帮助司法机关排除在司法过程中遇到的各种人为干扰,确保公正司法。3.正确处理管理与服务的关系。要把执法监督与支持司法机关工作有机结合起来,充分尊重司法机关的职权,坚持多联系、多沟通、多协调,以支持政法工作的愿望出发去开展监督工作。对政法部门提请协调的案件要及时研究,按有关程序依法协调。当政法部门执法办案受到干扰时,要正确处理权与法的关系,帮助排除干扰,使国家权力的运作受制于法律的引导。4.正确处理法律与政策的关系。在我国,法律和党的政策在本质上是一致的。必须正确处理好法律与政策的关系,尤其在一些案件的协调处理上一定要注意处理好适用法律与执行政策的关系,不能把法律和政策割裂开来,片面强调某一方面而否定另一方面。要努力做到既维护法律的尊严,又积极稳妥地贯彻党的政策,维护社会稳定,实现法律效果、社会效果、经济效果的统一。5.正确处理敢于监督与善于监督的关系。司法机关是实现社会公正的最后一道屏障,加强对司法权力运行的监督,主要是针对掌握权力的具体的执法主体进行合理限制,目的是保证具体权力有节制地依法行使。敢于监督是正确行使监督权的前提,善于监督是实行有效监督的保证。

(二)建立健全政法委执法监督组织机构,加强执法监督队伍建设。针对政法委执法监督机构普遍尚未建立,兼职人员占绝大多数的情况,今后一段时期,执法监督工作的重点必须放在“有人办事、有机构办事”上,要在各级党委政府的重视和支持下,克服编制困难,尽可能地建立健全执法监督机构,或设置执法监督和政法队伍管理职能的综合机构,选调政策法律水平高、政治素质好、事业心责任心强的干部负责执法监督工作。暂不具备条件的县(区)也要专设一个执法监督职位,有人兼职负责这项工作。同时,要对执法监督人员进行经常性的培训,不断扩大他们的知识面,提高他们客观、全面、综合分析问题的能力,扎实练好基本功,使他们的整体素质要有等于甚至高于司法机关的法律水准,才能够准确监督、正确监督,真正实现“内行”监督。(三)严格遵守工作程序,依法规范开展执法监督。

要严格按照中央政法委1998年8号文件的规定,认真规范地开展各项执法监督工作。要把执行法律与执行政策结合起来,把法律效果与社会效果结合起来,把监督制约与服务保障结合起来,把实体监督与程序监督结合起来,自觉支持司法机关依法独立行使司法权。具体应做好以下五点: 1.强化执法监督检查、专项调查等监督方式,突出重点,解决难点。根据每年或某个时期确定的执法工作重点和执法中存在的多发性问题,定期组织全面检查,纠正违法违纪问题,查处违法违纪干警。对群众反映强烈的问题或在执法检查中发现的突出问题、普遍性问题,要组织专门的调查小组进行专项调查,实施重点突破、难点攻关,推动执法监督工作向纵深发展。2.坚持宏观抓共性,微观抓个案。在不直接介入个案诉讼活动的原则下,通过个案监督发现带有普遍性、全局性的问题并加以解决。3.拓宽监督层面。坚持事前防范、事中监控和事后追究相结合,经常性监督、定期监督和不定期监督相结合,形成全过程、多功能、广覆盖的监督网络,满足不同层次、不同对象、不同内容监督活动的需要。4.完善执法监督的案件督办制度。政法委督办、协调的案件主要是有重大社会影响和群众反映强烈的案件,包括涉法上访和久拖不决的案件,党政领导和上级党委政法委批转的案件,政法部门之间、市、县(区)之间有争议,确需党委政法委协调的重大疑难案件等。对于督办案件,要进一步完善督办程序。5.加大责任落实力度,增强执法监督的实效性。党委政法委执法监督要在提高针对性、操作性、能管用上下工夫,把执法监督职能与干部管理职能结合起来,把是否严格执法、公正执法作为政法部门领导班子和领导干部的考核、任用的重要内容,将执法质量和办理执法监督案件情况纳入考核的内容,严格实行领导责任制和责任查究制,从制度上保证执法公正。建立健全政务公开、检务公开和审判公开等制度,增强执法工作的透明度,逐步扩大和切实保障群众的知情权、参与权和监督权。充分发挥党委政法委执法监督的主导作用,整合各监督职能部门和社会监督的力量,把党内监督和国家机关的职能监督、政协的民主监督、群众监督、舆论监督有机结合起来,形成执法监督工作的整体效能。同时要完善执法责任制的配套措施。要结合政法队伍建设,将执法监督情况纳入政法领导干部政绩考核,对因监督管理不力,发生重大违法违纪问题的,要追究相应的责任