第一篇：浅谈加强对公安机关执法监督的思考
浅谈加强对公安机关执法监督的思考
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近年来，我市各级公安机关按照全国公安系统党风廉政建设和反腐败工作的总体部署，精心组织，周密安排，狠抓落实，特别是逐步加强对办案部门的执法监督，进一步推动了公安队伍建设和党风廉政建设的深入开展。但是，执法中仍存在不少的 “热点”和“难点”问题。笔者从我市公安工作面临的新形势，浅谈如何加强对公安机关特别是基层单位执法的监督。
一、我市基层单位执法中存在的问题
当前，我市公安机关基层单位执法中存在的问题主要表现为四个方面：一是仍然存在“重实体，轻程序”现象，办案质量不高，容易引起被处罚人员投诉和司法机关案件追诉；执法简单粗暴的情况在基层所队仍有发生。二是在对待群众感情上，仍然存在以“管人者”自居，耍特权、抖威风，对待办事群众态度冷漠，懈怠责任，工作推诿，宗旨意识树得不牢，“四难”现象时好时坏。三是在遵纪守法上，极少数民警徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权、违反“五条禁令”等案件的发生，有的甚至受到司法追究，严重损害了人民警察的形象。四是在廉洁自律上，有的民警私欲膨胀，假公济私，放弃原则，违规办事；有的利用职权贪污、收受贿赂；有的违反财经纪律，有的明里暗里从事经营活动等。
二、我市基层单位执法中存在的问题的原因
（一）个别民警自身素质不高。
一是缺乏应有的政治素质。在执纪执法过程中以个人利益为主，缺乏服务意识、奉献意识，工作中不是比成绩、比 1
奉献，而是比职级、比待遇，价值观错位；二是业务素质有待提高。有的民警执法、办案靠感觉凭经验，工作方法简单粗暴。
（二）执法监督的氛围不浓。
一是执法监督的宣传、教育还缺乏一定的力度。公安民警对执法监督的重要性没有形成共识，使得这项工作缺乏一定的思想基础；二是民警学习的自觉性不高。对有关规定、法律赋予人民警察的职责，没有自觉地、认真地学习；在工作和生活中，或心存侥幸、蒙混过关，或稀里糊涂地违纪犯错；三是学习的针对性不强，效果不够明显。教育形式很大程度上仍停留在“发文、开会、讨论”的层面上，以灌输教育为主，学习没有触及思想实际，思想上的问题没有得到解决，学过之后仍然是我行我素。
（三）执法监督工作不到位。
一是“严是爱，松是害”的要求没有落到实处，监督工作不到位。没有寓保护于查处之中，没有发挥纪律的惩戒功能，没有发挥违纪案件的警示教育作用，不同程度地助长了队伍中的一些不良风气；二是缺乏保障机制，不敢大胆监督。当前我市公安机关监督保障氛围、监督保障机制仍显缺乏，很多人怕受到打击报复、怕领导给“穿小鞋”，而不敢理直气壮地监督。
三、加强对基层单位执法监督的途经
首先，执法观念要进一步转变。
思想是行动的先导，观念的偏差导致了执法监督工作的薄弱。要加强对公安机关特别是基层单位执法的监督，关键在于深入开展宣传教育，使各级领导和民警充分认识加强基层单位执法的监督工作的重要性：一是实现公安工作法制化的需要。公安机关的一切执法工作都要有法可依，依法办事。这就要求我们通过加强执法监督工作，努力摒弃、纠正各种“人治行为和违法现象，实现公安工作规范化、法制化。二是适应社会民主法制发展的需要。人民群众的民主意识、法制观念不断提高，对公安机关的执法工作提出了越来越高的要求。我们如果不大力加强执法监督工作，尽快消除执法中存在的各种问题，使队伍的执法水平有一个质的提高，就适应不了整个社会民主法制发展的要求，公安工作就会处在被动落后状态。三是促进依法治警的需要。大量事实证明，监督不严导致执法不严，执法不严就会产生民警对法律的漠视和权力的滥用。要实现依法治警，就必须从加强执法监督工作入手，规范民警的执法行为，克服执法随意性现象，防止权力商品化。只有各级领导和广大民警思想观念转变了，基层执法监督工作才能得到有效的落实。
其次，监督内容要针对性强。
如何增强执法监督针对性，做到有的放矢？笔者认为要抓住“三点”：一是公安工作的重点。这主要包括各阶段公安中心任务、刑事、治安案件的查破、各种行政审批、重大交通事故的处理等在内的公安机关的主要工作，以及容易出现执法问题的部门、环节和执法考评未达标的单位。二是群众反映的“热点”。这种“热点”往往是公安工作的薄弱点，应该成为执法监督的切入点。近年来，社会各界和广大群众对公安机关反映比较强烈的有执法不严、徇私枉法、充当保护伞以及对群众态度“冷硬横推”、作风散漫、工作效率低等问题，要通过立项监督，促进整改，切实加以解决。三是执法监督的“盲点”。所谓“盲点”，就是平时在监督工作中容易忽视、难以监督、不敢监督、不愿监督而又容易出问题的工作部位，由于各种原因，各级领导往往视而不见，执法监督很少触及。所以，执法监督既要注意抓重点和热点，也要认真抓盲点和死角，才能监督到位，取得实效。
其三，监督形式要联系实际。
基层公安机关点多面广，各项工作独立性、专业性强，目前内部执法监督职能部门人少力薄，执法监督工作难度大。因此，基层公安执法监督工作要努力改进方法，注重实效，坚持六个结合：一要坚持内部监督与外部监督相结合。近年来开展执法质量考核评议活动，就是内部监督的一种有效形式。但内部监督存在人员熟、关系多、面子打不开、揭短有困难等问题，而地方党委、人大、政府、政协、司法（检察院、法院）和广大群众的监督则比较有力度，有震慑力，所产生的作用和效果就很大。同时，各种媒体舆论监督的威力也日益增强，公安机关上下对此都不敢忽视和麻痹。因此，各级领导要善于“借东风”，主动接受外部监督，促进公安执法工作。二要坚持本单位监督与上级监督相结合。从客观上讲，基层公安执法监督工作最主要、最大量、最经常的不定期是靠科所队领导的直接监督以及每一位民警的自我监督、互相监督。但本单位监督存在关系密切、利益共同、“胳膊肘往里拐，自揭伤疤难”的天然缺陷，而上级公安机关和本地党委、政府的监督则相对具有较少顾虑、不易说情，问题抓得狠、查处力度大的优势。所以，基层公安机关也要自觉、主动地接受上级监督。三要坚持明查与暗访相结合。明查的作用不可否认，但由于种种原因，现在明查效果比较有限，甚至了解不到真实情况，成了形式主义，给基层带来了负担。从近年来公安机关开展暗访的成功经验看，暗访具有隐蔽性、直观性、真实性和说服力强的优点，对发现问题、促进整改有很大的作用。因此，要充分利用暗访这一形式，增强基层公安执法监督工作效果。四要坚持表彰先进与追究责任相结合。近几年在执法检查工作中普遍存在“两多一少”即“肯定成绩、评先进的多，一般化地指出问题多，追究错案责任的少”。因执法过错而被追究领导责任的寥寥无几，削弱了执法监督的严肃性和权威性。笔者认为，执法检查应重在发现问题，指出问题，该通报的要通报，该追究责任的一定要追究，这样的监督才能引起基层所队的真正重视和认真对待。五要坚持综合监督与专门监督相结合。从基层公安机关的实际情况看，每年进行一、二次综合监督检查是必要的，可以了解和掌握队伍的整体素质状况，但由于基层公安机关职能部门力量有限，应该尽可能地多组织一些针对某个问题的专项监督。方法上可以把有检查监督权，但各自人员较少，力量单薄的法制、政工、纪检监察、督察、信访等部门协调整合起来，打破分割，集中使用，这样检查监督就会事半功倍，增强效果。六要坚持传统与创新相结合。基层公安执法监督工作应立足现实，根据新形势下执法监督工作出现的新情况、新问题，既要继承过去行之有效的做法，又要与时俱进，努力创新。比如，开设多种投诉、举报渠道，方便广大群众对公安工作的监督；依托计算机网络对刑事立、破案、办案程度和数字统计等情况，实施网上执法检查，使执法监督更为简单、真实、快捷；在单位院内、服务窗口、值班室、审查场所安装电子监控及拾音系统，对民警的工作和执法实况进行直观的监督，使执法监督工作取得更好效果。
最后，监督重点要突出预防。
如果套用社会治安“打防结合”的说法，那么，处理执
法违法问题是“打”，开展执法监督则是“防”，“防”比“打”更有价值，更为重要。这个道理容易懂，但在基层实际工作中往往变调和走样，其表现主要有三方面：一是应付检查评比的多。为了迎接上级执法检查而先进行突击检查，为了阶段或年度评比表彰需要而组织检查，几乎成了基层执法检查的主要目的，这种现象近年来虽有转变，但仍未完全杜绝。二是发现问题查处的多。执法上出了问题才引起领导重视，组织调查处理，从中吸取教训，制定整改措施，这种“马后炮”现象在基层并不少见。三是例行公事迁就的多。一些单位和人员反执法检查当作例行公事，事先准备不足，组织领导不严密，掌握标准不严，好人主义思想浓厚，对发现的问题不敢或不愿大胆指出，一旦碰到单位领导讲情，评分时便降低标准临时加分，影响了检查监督的严肃性。
如何使执法监督产生良好的“预防”效果？笔者认为，第一，要定期分析、防患未然。基层公安机关每季度或每月应对队伍执法执纪情况进行一次分析，找出执法监督规律。第二，认真把好审批关。严格各类案件、证照办理的层层审批制度，是实现公正执法的基本措施和有力保证。因此，要强调从经办民警、科所队领导到机关业务部门、局领导的层层严格把关，只要审批关把好了，执法违法、徇私枉法的问题就不难得到及的纠正。第三，加强事中监督。我们平时所说的“关口前移”，最主要的就是事中监督。因此，基层执法监督不要仅限于案卷审阅、书面查阅、执法执纪检查等传统方式，要大力提倡和推行事中监督，使违法违纪问题一露头即被发现和纠正，保证严格、公正、文明执法得以实现。
第二篇：试论检察机关对基层公安机关的刑事执法监督
试论检察机关对基层公安机关的刑事执法监督
作为公安机关的基层组织，公安派出所是多功能综合性的作战实体。实践中，派出所办理了大量刑事案件，是刑事司法的重要参与主体，但其办案过程也存在诸多问题。检察机关作为国家专门的法律监督机关，在监督公安派出所工作的同时，发现并解决改进派出所存在的问题，建立健全对公安派出所的监督，促进基层执法公正，具有现实性和可行性，起着非常重要作用的。近年来，各地检察机关在积极探索完善对公安派出所刑事执法检察监督的过程中，形成了不少长效机制，也取得了一定的成效。
一、公安机关派出机构刑事执法的基本情况和存在问题
2014年1月至6月，某市检察院侦查监督科共受理公安机关提请批准逮捕案件713件1089人。审查案件后发现存在不少问题，主要表现在以下几个方面：
（一）立案环节
主要表现为：1.对立案标准要求认识不到位，致使造成有案不立，或者不应立而立的现象；2.对于涉嫌数罪的犯罪嫌疑人，公安派出所却仅对其中的一罪立案，另立案不全面；3.对经侦查发现犯罪嫌疑人罪名不成立，或者对长期侦查没有进展的案件，检察机关也因事实不清而不批准逮捕也不及时撤案，导致案件长期悬而不决；4.迫于“破案率”、“有罪率”等“考核指标”，立案破案不循规蹈矩，往往造成有案不立、或者先破后立、不破不立的现象；5.对于检察机关立案监督的案件，久拖不立，立而不侦，或者侦而不决的情况较为普通存在。
（二）侦查环节
主要表现为：1.没有及时通知监察机关关于案件的批准逮捕、不批准逮捕的决定执行情况；2.全程同步录音录像不到位或不规范，甚至是未实行；3.笔录与犯罪嫌疑人实际供述有出入；4.第一时间处警处置不力，特别是对于重特大案件进行前期处置时，因判断错误，不注重对犯罪现场、相关物证的保护，导致主要证据灭失或错过最佳取证时机。5.对批准逮捕后案件继续侦查不力，致使一些案件错失固定证据的良机，造成提起公诉困难。另外，还存在一些少数暴力取证情况。
（三）刑事执法水平和能力方面
主要表现为：1.仍然普遍存在重口供、轻客观证据的观念。办案人员过分依赖口供，却不注重收集其他证据，不注重收集能够客观或者间接反映“明知”、“以非法占有为目的”等主观要件的证据。2.在证据收集上偏向重打击，偏重于有罪证据，却怠于收集无罪或罪轻的证据。也经常存在不核实犯罪嫌疑人在辩解时说到的一些证据线索的情况。3.派出所的办案人员虽然有较强的破案意识，但却缺乏按正规诉讼流程主动收集、固定证据的意识，并且执行能力也较弱，导致有些因为存在瑕疵的被排除在外而办事效率低下。尤其是毒品案件等客观证据较薄弱的案件，往往不注意现场见证人等证据的收集，事后补正则证明力大打折扣，一旦犯罪嫌疑人发生翻供，则易难以认定。
二、各地检察机关监督模式及存在的问题
（一）各地检察机关在实践中摸索，已经初步形成了各具特色的监督模式。主要可以分为专项行动式和长效机制式两大类
1.专项行动式，即在一段时间内集中精力监督公安派出所的刑事执法活动。
2.长效机制式，是指先建立某种相应的制度，并以此来常态化监督公安派出所的刑事执法行为。现在主要有以下5种模式：
（1）组建检察官办公室模式，即检察机关侦监部门指定专人在派出所组建一个检察官办公室，通过种种方法如不定期巡防检查、介入侦查等全面展开监督工作。
（2）片区检察官模式，即指定专门的检察官到特定和划分同一片区的某些地区的派出所，采用与巡回监督相结合的中心辐射、区域负责等细致方式来全面综合监督。
（3）侦查监督室模式，即成立专门侦查监督室，统筹全局，负责监督包括所有派出所在内的全县（区）公安（分）局等县级公安机关所有办案单位的办案信息。
（4）镇街（社区）检察室模式，即为配合侦查部门，成立专门的监察室，专门在派出所对应的镇街（社区）内开展监督派出所的工作，二者分工协作，共同监督派出所工作。
（5）专项制度模式。与前几种长效机制模式不同，该模式下检察机关不向公安机关派驻人员；与专项行动式也不相同，该模式不是对公安派出所进行一时性的监督，而是依托双方建立的某种制度，对公安派出所进行常态监督。
（二）监督过程中存在的问题
各地检察机关虽然在对公安机关基层派出所机构的监督摸索中取得了一定的成效，但在实践中，综合各地实际情况来看，仍然存在不少问题。
1.检察权领导、控制侦查权的原则已被世界上大多数法治国家从立法上确立，二者的关系既符合科学的诉讼规律，又能充分反映检警关系的一般性原理。但从我国目前的国情来看，从立法上确立检察权领导、控制侦查权的原则的时机尚不成熟。
2.2010年10月1日，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，该规定虽然制定了一系列应对措施，专门解决当前立案监督中存在问题，但是还存在一些不足。首先，单一性的规定问题，仅涉及到立案监督的部分，而其他更多监督问题却没有得到有效关注和解决；第二，监督的力度不足，根据监督学的原理，监督者对于被监督者应该具有完全的强制力。而上述规定中，检察机关的监督效力依然不足。
3.只有先确保检察机关对派出所各种刑事执法信息的知情权，才能实现检察机关对派出所的“同步监督”、“动态监督”。但在实践中，刑事案件信息通报制度未能真正建立。
三、完善监督机制的对策及建议
（一）从制度层面确保检察机关对派出所执法行为监督的真实实现
从我国目前的国情来看，还不到时机运用从立法上确立检察权领导、控制侦查权的原则，不过，可以从目前现有的制度框架下，寻找怎样更好地监督派出所执法行为的途径。以某市检察院为例，建立提请逮捕案件通报制度。侦查监督部门逐一详细登记各个办案部门受理的案件，并对在审查案件过程中发现的案件质量瑕疵情况也进行逐案登记。还需要定期通报派出所提请逮捕的案件办理情况、案件质量情况等，督促派出所提高办公速度和质量，进一步提高派出所的办案效率，严防冤假错案发生。
（二）以信息共享制度的建立拓展多渠道的线索来源机制
2010年10月1日，最高人民检察院、公安部联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，明确指出，公检两家应当建立刑事案件信息通报制度。因此，为便于检察部门全面及时了解派出所的各项工作进程等，应当授权检察机关刑事检察部门可以查阅派出所办理案件的基础台账，查阅110指挥中心的接警记录，查阅受、办案件材料和查询“公安机关打防控主干应用系统”等，动态掌握派出所办理案件的情况，对侦查活动实行同步监督。对派出所承办的案情重大、疑难、复杂及适用法律有争议等刑事案件提前介入，引导侦查。特别注意重点监督派出所可能存在的不法行为，如：擅自撤销案件、应当立案而不立案、徇私舞弊瞒案不报、以行政处罚代替刑事处罚或是徇情枉法、瞒案不查等情况，让检察机关的监督视野有效覆盖在公安派出所刑事案件的整个侦查活动中。
（三）以派出所职能的深度参与进一步完善与派出所的配合机制
要立足检察机关法律监督职能，紧紧围绕重要诉讼程序和公安派出所刑事执法活动的关系环节展开监督，其监督的重点是：突出刑事侦查活动中存在的各种问题：如捕而不侦、久侦不结；违法立案、有案不立、不破不立；借违法变更强制措施徇私枉法，谋取私利；采取刑讯逼供、诱供等非法手段收集证据；违法超期羁押、任意延长办案期限造成隐形超期羁押等，实现对公安派出所刑事执法的动态监督。同时可共同参与派出所的控申接待、纠纷调解和突发事件处理等工作，在沟通中促进双方逐步确定监督就是支持、监督与支持相统一的这一理念。
（四）以派出所建立检察监督站制度的建立深度介入派出所的刑事执法过程
全国检察机关监所检察部门已经派员到各看守所、监狱，建立了广泛的驻监、所检察制度。此外，中纪委派驻纪律检查组到国务院各部、委、办，对中央政府官员的监督经常化、制度化的做法，也值得检察机关在对派出所实施监督时借鉴。这些实例说明，在乡镇或较大的派出所建立检察监督站（或检察监督办）制度，也是切实可行的。建立乡镇检察监督站（办）制度，可以延伸和下沉监督触角，提高诉讼的效率和质量，力保监督成效。
第三篇：建构公安机关有效执法监督模式探讨
摘要：有效的执法监督模式必须是一个全流程、全时段、全方位的立体化监督体系;是一个集案(事)件事前预警、源头把关、过程跟踪、环节审核、事后倒查、过错追究一体化的机制;是一个内外监督形成合力，法制部门和多警种、多部门联动的系统化规程;是一个坚持抓早、抓小、抓平时，能够对执法问题早预防、早发现、早处置的实用化程序。这个监督模式包括预警监督、源头监督、过程监督、现场监督、结果监督五个组成部分，同时必须具备监督主体合理配置、监督标准量化统一、监督方式科学超前、监督过程透明公正、监督结果运用严谨等必要条件。
关键词：执法监督 标准化 必要条件 模式构想
前言公安执法监督，是指法律授权的机关以及公民和社会组织对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权的活动和遵守纪律情况所实施的监督。加强对公安机关执法活动的有效监督是提升公安机关执法水平的重要保障。它可以及时发现和纠正执法实践中的问题，防止产生执法过错，确保公安机关严格、公正、文明、高效执法。有效的执法监督模式应包括五个基本要件：
第一是执法预警监督。由监督部门牵头，组织有关部门定期研究执法活动中存在的问题，研究当地易发、多发性案(事)件，及时发布执法预警通报，督促基层执法单位抓好防范。具体要求：一是要针对本单位的突出执法问题、疑难复杂案件和执法经验教训进行分析研究，供领导决策参考和民警学习借鉴，不断规范执法行为。二是要邀请检察机关对重大案件提前介入进行监督，及时提醒执法民警，使执法监督工作由亡羊补牢向防微杜渐转变。三是要全面掌握当地多发性案(事)件特点，及时提醒办案单位和民警注意规范自己特定的执法行为。四是要邀请法院、检察院、司法局等单位分管审判、批捕、公诉、侦查监督、预防职务犯罪工作的同志召开联席会议，通过以案释法、个案点评等方式，就如何提高执法质量、加强协作配合进行交流探讨。五是要推行执法单位负责人及执法民警听审制度和应诉制度，增强办案人员的证据意识、程序意识。
第二是执法源头监督。要杜绝执法问题的发生，就必须积极探索从源头上规范执法行为的新思路。要从执法行为的初始阶段实施监督，紧紧抓住接处警这一源头，从接处警环节进行监督，避免因接处警不规范引发问题。具体方法是将所有的报警、求助、投诉纳入监督范畴，发现问题及时更正，有效解决接而不出、出而不处、不破不立、立案不实等问题。一是要对出警不及时、处警不规范的行为给予提醒，并加强指导。二是要将无处置结果的报警、求助、投诉案(事)件以及受而未立的案件进行催办。三是监督部门根据提醒有重点地进行跟踪督办。四是对已经发生的执法问题，监督部门要向责任单位及民警发送限期纠正的通知，责令立即改正。通过以上四个步骤的措施，使源头性的不规范执法行为或违法违纪行为得到及早发现、及早纠正。
第三是执法过程监督。一是必须制定详尽的监督管理职责，将执法活动的每一个环节都置于监督之下，形成接警人员及部门负责人、办案人员及部门负责人、办案部门专职法制员、各级分管主管领导、法制部门等多层次监督的制约机制，做到全程化、精细化、规范化。二是监督部门要制定执法督察工作规范，完善各类案件的审核制度，制定审核工作规定和审核人员工作制度，明确各类案件和办案环节的审核要求。三是要进行个案跟踪督办，对每一起案(事)件都要进行督导。要监督指导执法民警在执法办案过程中按规定形成接处警台账、行政处理台账以及刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕台账等，做到规范清晰、一目了然;要由专人对是否立案、撤案以及刑事案件不立案、刑拘逮捕直接释放或转取保、刑事案件转行政处理等“向下走”案件进行严格审核把关;对人员处理后的执行情况，要将刑事拘留、逮捕未执行人员、未上网追逃人员、行政处罚未执行人员、罚款未执行人员以列表形式进行催办提醒，直至办结;对有时效的案(事)件，如刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕案件，要及时向责任民警发送催办提醒信息，催办提醒信息每天都要重复发出，直至流程扭转停止。四是对监督中发现的问题要及时向执法民警发送执法建议书、纠正违法通知书、补充侦查意见书，并限期纠正，执法民警整改后要向监督部门反馈情况。五是要建立办案民警、审核人员及审批领导责任终身制。
第四是执法现场监督。监督部门要制定专门的制度，并派专人或使用电子信息传输手段，对民警的执法行为进行全程监督，力求使民警的每一个执法行为都置于监督之下。重点是对接处警、巡逻盘查、接待群众、办牌办证、立案撤案、传唤讯(询)问、现场勘查、继续盘问、抓捕押解、扣押返还财物、现场制止违法犯罪行为、交通违法现场处理、交通事故现场处置和群体性事件处置以及武器警械使用等环节进行现场监督。对监所、候问室、讯问室、询问室、调解室、信息采集室、物证室、档案室等特定的执法场所、羁押场所，要借助视频监控系统进行实时监控，发现现场执法问题，可根据情况适时终止执法行为，及时纠正后继续实施。
第五是执法结果监督。基层公安机关法制部门要承担所有案件的最终审核把关职能，统一向检察机关提请逮捕、移送起诉、提请复议复核。每一起案件都要做到事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，采取强制措施适当。要建立执法办案随机回访、现场回访和集中回访制度，由监督部门负责，通过各种渠道对案事件办理情况进行回访，重点了解出警是否及时、方法是否得当、问题是否处理、群众是否满意。组织办案单位对违法犯罪嫌疑人、行政管理相对人、涉法信访投诉人和案件举报人等进行随机走访，了解当事人对公安执法的需求和评价，掌握基层执法现状。要制定执法巡视工作规定，每年要抽调专门人员组成执法巡视组，针对容易出现执法问题的环节和执法问题较多的单位，组织开展案件评查，及时发现问题，有针对性地加强机制、制度建设，有效解决当前的执法突出问题，促进基层执法单位执法规范化水平的提高。
一、转变执法监督观念，发掘监督队伍潜力是实现有效监督的首要条件。
有效的执法监督模式必须建立在一个先进的执法监督理念之上。为此，所有监督部门的领导和工作人员只有切实转变监督理念，改进监督方式，才能有效强化和提升监督效能。一是要变事后监督为事前、事中监督，变结果性监督为日常、全流程监督;二是要变案(事)件整体监督为执法环节和执法实体质量监督;三是要变全案审核、案卷考评为跟踪督办、纠错追责;四是要变单一部门专门监督为多部门、多渠道联合协调监督，变内部监督为内外结合的透明监督。
有了正确牢固的监督理念，还要在执法监督实践中不断发掘整合内部监督潜力，壮大监督队伍，合理配置监督力量。具体要做好三个方面的工作：首先是要强力推进法制督导员队伍建设。基层所队是公安机关执法任务的主要承担者，保证规范执法重点在基层，难点也在基层。为确保监督到位，必须全面加强和改进法制督导员制度，将执法监督触角向最基层的执法实战单位延伸。具体办法可根据当地实际来制定，但必须要明确规定并严格落实法制督导员的执法监督职能，明确聘任条件和程序、工作职权责任及管理与考核等内容。其次是要在省、市、县三级公安机关普遍建立法制督导员制度，抽调一些具有丰富执法经验的同志作为法制督导员，加强对执法工作的监督。同时要建立信访督查专员制度，着力化解信访案件。第三是要进一步理顺法制监督、纪委督察和其它各种内部监督部门的关系，合理配置内部监督力量。要形成法制、督察、纪检、审计、信访、政工等部门协同作战局面。要研究建立一套集警务督察、系统审计、纠错问责、奖优罚错为一体的监督制约机制，形成强有力的监督体系。
二、规范化执法、标准化作业、制度化衡量是实现有效监督的基础。
实施有效监督首先必须明确在执法中有多少过程和环节需要实施监督，监督的标准是什么，如何判定对与错，怎样衡量是与非。这就需要将各个执法岗位、执法环节、执法行为都规范化、标准化。只有执法工作规范了，监督标准才能量化统一，这是实施有效监督的基础。为此，各级公安机关要按照明确岗位职责、明确执法标准、明确执法流程、明确岗位技能，严格过程记载、严格质量监控的要求，制定全方位覆盖、标准化规范、过程性控制、精细化操作的执法规定。特别是对那些现有法律、法规涉及不到而又最容易出问题的环节，必须制定出更为精细的标准，以规范每个执法民警的行为，形成覆盖各个公安执法领域的标准体系。重点要制定和完善“七类标准”：一是执法岗位标准。要根据法律赋予公安机关的职责和权限，进一步明晰各执法部门、警种以及民警的执法岗位职责任务、岗位业务标准和岗位技能标准。同时要制定执法民警在执法过程中严格执行岗位标准的保障措施。二是执法办案标准。要明确每一项执法活动的工作流程、工作方法和工作目标，细化和固化重要执法环节的规定动作，规范重要执法环节的执法行为。特别是对受(立)案登记、撤案、刑事、行政案件取证，对违法犯罪嫌疑人的抓捕、释放、看守、押送、转运、保外就医，对扣押、冻结、收缴、追缴、查封等刑事侦查措施的运用，对刑事拘留、取保候审、监视居住等刑事强制措施的运用等要有详细规定。三是执法操作标准。要制定具体、明确、可操作性强的执法操作标准。对基层常用、急需的执法操作规范，对执勤执法中易出问题的环节，要详细规定具体的操作办法，要着力解决同一法律规定下执法方式、执法结果、执法效果不一的问题。要制定执法办案过程中执法台账、案卷、法律文书、涉案财物和证据的管理标准，细化操作要求。四是执法安全标准。要对监所和候问室、讯问室、询问室、调解室、信息采集室、物证室、档案室等特定执法场所的设置作出明确规定，并按规定标准建设。要制定严格的涉案财物和证据管理规定，确保证据和涉案财物的安全。要明确规范民警正当执法权益保护工作，避免和减少执法安全问题的发生。五是执法裁量标准。要进一步明确刑事案件从宽从严处理的量化标准。在法定处罚种类和幅度范围内，制定行政处罚裁量标准，有效压缩自由裁量空间，防止处罚畸轻畸重和执法的随意性。特别是治安、网监、交警、边防、消防等警种要在法定范围内，制定本系统的行政处罚裁量细则。六是语言行为标准。要详细规定一线或窗口单位民警的行为和语言。这些规定要涵盖接处警、刑事案件现场勘查、交通违法现场处理、交通事故现场处置和群体性事件等现场执法行为，以及户籍管理、车辆和驾驶员管理、消防管理、出入境管理、信访、行政复议等所有窗口单位。七是案件移交标准。要积极与检察、审判机关研究统一刑事案件的立案、批捕、追诉等方面标准，切实解决各地、各部门因掌握标准不一影响执法效果问题。
三、充分运用现代化、信息化手段是实现有效监督的途径。
实现对执法活动全过程监督需要投入大量的人力。这在许多地方由于警力不足而很难做到，同时也将耗费大量的时间。解决这个问题，确保监督到位，必须运用信息化手段建立网络化监督模式。首先，要通过信息化手段固化执法办案标准和程序，全面推行网上办案。所有刑事、行政案件都要全程实现网上录入、流转，实行网上审核、审批，执法档案网上生成。这样既能直接规范执法办案民警的行为，减少人为因素的干扰，又有利于监督部门全程跟踪监督。其次，要研发集法制、督察、纪检、信访、审计、政工监督为一体的综合性网上执法监督系统或在各个执法管理平台上嵌入监督模块。系统要能自动对各个执法环节实行跟踪监督，发现问题时能够及时预警。第三，要在询问室、讯问室、候问室及所有羁押场所安装视频监控设施，在网上可以实时、全程监督办案过程。监督部门可通过网上巡查，发现纠正执法问题。要推行执法执勤同步录音录相工作机制，为基层一线执法民警普遍配备执法记录仪，实现一线执法活动全程录音录相。
四、强化外部监督，推行“阳光执法”是实现有效监督的必要条件。
公开执法工作，建立社会和群众评价机制，强化外部监督，既可以保证执法工作的公正性、规范性、合法性，又可以有效提升公安机关的执法公信力，密切警民关系。首先要全面推进执法公开，实行“阳光执法”，以公开促公正，以透明促廉明。要最大限度地向社会公开执法依据、执法程序、执法时限、执法进度和执法结果，提高执法的透明度，保障群众享有知情权、参与权、监督权。其次要严格落实公开认定、告知、听证、聆听制度。治安案件、信访案件要进行公开听证，劳动教养案件要公开聆询，火灾和道路交通事故要公开认定，行政处罚前要提前告知，拟处罚意见要听取申辩。第三要采取各种有效方法定期听取人大、政府，检察、法院及其他部门和公众对公安执法工作的意见和建议，主动接受党委、政府政治上的监督，人大、法院、检察院法律上的监督和人民群众的社会监督。第四要进一步建立和完善公安信息发布机制和新闻发言人制度，及时通报重大案件，发布治安警示信息，报告社会治安形势。
五、严格考评、追责、奖惩制度是实现有效监督的根本保障。
监督结果必须与严格的奖罚相结合，才能取得监督实效。因此，在强化监督的同时还必须建立有效的考评机制、追责机制和奖惩机制。首先要完善执法质量考评工作。要建立集案、事、人为一体的事前、事中、事后全方位的执法考评机制，将考评工作融入执法工作的各个环节。特别要突出强化日常考评工作，实行对执法活动实时考评，做到案件审核与案件质量考评同时进行;要定期组织对本级和下级执法单位的阶段性考评和对在处理警情、侦办案件、办理执法事项、经手涉案财物、管理在押人员等情况的专项考评。其次要推行网上透明考核。要运用信息网络技术，以分解目标、细化任务、量化分值为基础，建立全面的网上绩效考核系统。对存在执法过错或不规范的案(事)件问题的，系统要能够自动将要求追责的信息送达责任民警、责任单位负责人、监督部门和主管领导，并自动予以扣分;要能分别对执法单位、执法民警、专职法制督导员、执法单位负责人进行排名，并直接转化为考核依据;考评过程要全部在网上进行，考核的结果全部在网上公开，各级领导及民警可随时在网上查阅全局民警及单位的执法扣奖明细。第三要完善执法过错责任追究机制。要严格落实执法过错责任追究制度和涉法信访案件倒查制度。对存在执法过错或违法违，一律按规定追究相关责任人的责任;要建立执法单位和民警的执法档案，完整记载执法数量、执法质量、考核结果、执法过错责任追究等情况，作为民警执法绩效考评的重要依据;考核结果要与政治待遇、物质奖励等挂钩;凡执法质量考评不合格或存在重大执法过错的单位一律取消评先授奖资格，主要领导诫免谈话，切实改变只对事不对人、只纠错不问责的状况。
第四篇：对党委政法委执法监督工作的思考
钟 伟 苗
中国共产党的执政党地位决定了党对各项工作包括政法工作的领导权，党委政法委的执法监督权是从党的领导权所派生出来的。党委政法委开展执法监督工作是为了更好地体现党的领导和加强党内监督。针对社会各界要求司法公正的呼声日益高涨的形势，中央政法委试图通过赋予和强化党委政法委的执法监督权等手段来解决执法不严、监督不力和司法腐败等问题。
一九九五年，个别地方的政法委开始了执法监督工作的探索，一九九八年四月，中央政法委出台了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，二00一年四月四日，中国共产党浙江省委办公厅经省委同意正式发布了《浙江省各级党委政法委员会执法监督工作实施办法》。此后，执法监督工作成为我省各级党委政法委的一项基本职能和重要工作内容。但是，党委政法委的执法监督工作尽管已全面推开，然对其进行理论研究的仍很少，更不要说运用理论来指导执法监督工作实践了。一方面，党委政法委执法监督工作在实践中确实存在一定的偏差；另一方面，也有一些同志对党委政法委执法监督工作尚心存疑虑，认为这是干预司法独立，不符合司法改革的方向。可见，对党委政法委执法监督工作的认识还不够统一，理论研究还比较缺乏，而缺乏理论指导的实践往往带有一些盲目性，因此对党委政法委执法监督工作进行理论上的研究探讨显得十分必要。
一、党委政法委执法监督工作的必要性
有的学者认为，党委政法委作为政法各部门的领导机关，在多年的实践中，逐步形成了由政法委牵头，由公、检、法机关“联合办公”、“协调定案”（主要是对疑难案件）的制度，在这种情况下，司法机关不可能真正完全独立地行使职权。认为应该在“依法治国”的基本方略确定以后废除这种做法，因为其违背了诉讼原理，且直接与宪法和诉讼法规定的“人民法院依法独立行使审判权”和“人民检察院依法独立行使检察权”等相抵触。有的学者认为，地方党委及其政法委的干预是导致司法不公，特别是地方保护主义的重要根源之一，并认为这主要是体制上的原因。司法干部由地方党委管理，经费由地方政府负担，司法机关是极难做到只服从法律，而不服从地方党委的命令的。而且政法委员会主要是由公、检、法、司的主要负责人组成的联合体，本应独立行使的审判和检察权等在政法委的统一协调下，往往变成司法机关的“联合办公”、“协调定案”，并在实践中多强调“互相配合”，较少重视“互相制约”。在现有体制下，司法权往往屈从于地方权威势力，司法独立无法做到，司法公正就很难保证。还有的学者认为，司法活动是一项技术性、理论性、科学性很强的工作，证据的运用，逻辑的推理和对法律的准确理解，并非非职业人士所能做到的，更不是什么人都可以仅从一方面的申诉状中就可以判断是非曲直的。对案件的是非要专业人员依照一套严谨的诉讼程序才能作出判断。如果把本来属于司法的权力分割到地方党委包括党委政法委或其他部门手中，要实现法治是不可能的。地方领导对案件定调子和阅批案件的做法是司法权被分割的典型表现。
笔者认为，马克思主义的一个基本原则就是理论联系实际。尽管上述观点都是有一定道理，而且是极有高度的，但是从当前看，这些观点都忽略了一个重要的问题，即中国现阶段的国情，最主要的一点就是中国的经济基础尚处于“初级阶段”，作为上层建筑的民主和法制也就不可能达到很高的程度。中国改革是渐进式的改革，它必须有一个较长的过程，这是中国的国情所决定的，司法改革也必须首先考虑这一点。《法学月刊》主编郝铁川博士认为，中国的法治现代化将经历从人治到综治，再到法治三个阶段，当前正处于从人治到法治的中间过渡阶段，即综治阶段。所谓综治是指当前我们管理国家事务和社会、经济、文化事务还无法事事处处都唯法是行，而必须运用政治、经济、文化、教育、行政等多种手段，综合治理国家。法治在现阶段社会生活中无疑具有前所未有的、举足轻重的地位，但要达到“法律至上”的境界尚待时日。但这并不是我们追求法治的诚意不足，而是法治的基础一时难以具备，无法全面启动法治，因此，也就不可能马上实现完美的法治理想状态——公平、公正。窃以为，郝博士的看法是符合实际的。单从司法人员这个角度来说，我国司法机关的人员大致分为三部分：一是司法人员，二是行政管理人员，三是后勤服务人员。现有司法人员的来源非常复杂，既有从法律院校毕业的，又有从军队转业的，既有从其他机关调入的，又有从企事业单位改行的，还有从社会上直接招聘的。而且从数量上看，从法律院校毕业的还只占很少的一部分。在法律院校毕业的司法人员中，本科以上学历的又只有很少一部分。即使是法律本科以上的司法人员，与把法律本科作为第二学位，再考律师，当了一定年限的律师后才有资格考法官的西方司法人员（如美国）相比，层次也是较低的。西方的司法独立制度是与确保高素质的司法人员制度等配套的。如果不考虑目前我国司法人员等的现状，而一味地照搬西方的司法独立等制度，可想而知，则不乱套才是怪事。在对待中国法治现代化模式选择上有代表性的学术观点有三种：一为“本土化方案”，二为“西方法方案”，三是“中庸主义方案”。笔者认为，“中庸主义方案”是比较符合我国当前实际的。而且，我们在研究党委政法委的执法监督这个问题时，既要看到“政法委体制”有干预司法的嫌疑，同时也要看到其主要还有支持司法机关独立办案的实际。扬长避短才是我们的正确选择。笔者认为，抓政法队伍建设，不但要靠“教化手段”如“三讲”教育、“三个代表”教育、开展“争创人民满意”活动等，但主要靠制度改革和制度建设。从国外经验看，确保司法公正的主要手段是体制和制度。笔者认为，我国司法体制改革的
第五篇：对税务稽查执法监督检查的几点思考
对税务稽查执法监督检查的几点思考
随着税收征管体制的改革与完善，各级税务稽查局（分局）成为实施税务检查的专门机关，新《征管法》对税务机关实施税务检查赋予了更多的权限，同时对税务机关应承担的法律责任也作了进一步的明确，这就要求税务稽查人员必须以国家税收法律、法规为依据，对纳税人、扣缴义务人是否履行纳税义务进行严格的审核监督，防范和惩治纳税人的税收违法犯罪行为，维护税务管理和税款征收工作秩序。为推动税务机关依法治税建设，确保税务人员正确行使税务稽查权，当前对税务稽查人员行政执法的监督检查应把握以下几个问题：
一、充分认清开展执法监督检查的重要意义，准确把握对税务稽查人员行政执法监督检查的特征
开展对税务稽查人员行政执法行为的监督检查，对于保证税务机关依法行政，防止税务人员徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权，维护纳税人权益，树立政府机关良好形象，具有十分重要的意义。一是有利于保障税务稽查机关履行法定职责，维护税收的统一。税务机关的稽查权来源于法律、法规，税务稽查人员在行政执法中既不允许擅自超越法定权限，也不能随意放弃法定职责。但在具体行政执法过程中，确实存在一些税务稽查机关和稽查人员消极执法或越权执法的问题，造成有法不依、执法不严、越权执法以及违法不究的现象。二是有利于提高税务稽查人员的执法水平。通过开展执法检查，可以及时发现、查处和纠正稽查人员的违法行为，避免稽查中的随意性，提高执法水平。而稽查人员执法水平的提高，在一定程度上也改善了税务机关的形象。三是有利于维护纳税人的合法权益。在税收法律关系中，税务机关处于依法实施行政管理权的地位，纳税人处于接受管理的地位。如果对税务执法主体的行为不加以监督和制约，必然导致税务执法权的滥用，从而产生腐败，侵害纳税人的合法权益。因此，加强对税务稽查行政行为的监督检查，确保稽查人员依法办事，对维护纳税人的合法权益具有突出的意义。开展对税务稽查人员行政执法进行监督检查，是税收行政执法监督检查的重要内容之一，是各级税务机关依据国家税务总局发布的《税收执法检查规则》，对本级或者下级税务稽查机关执行国家税法的情况，进行检查和处理的活动。具有以下几个特征：一是开展执法监督检查是各级税务机关的内部自查行为。检查的实施主体是各级税务机关，《规则》规定，县以上各级税务机关的法制机构或承担法制工作的机构是本级税务机关执法监督检查的工作机构，代表本级机关对本级机关的直属机构或下级税务机关实施税收执法监督检查，税务机关内部其他部门（通常为监察部门或人事监察部门）予以配合，执法监督检查的对象是各级税务稽查机关及其稽查人员的执法活动。二是执法监督检查的内容是税务稽查机关及其稽查人员是否依法行政。主要是针对稽查机关和稽查人员执行税收法律、法规、规章的情况以及稽查质量、稽查程序等情况进行检查。检查的目的在于确保税务稽查权的正确运用，促进依法行政，提高税务稽查效率。三是执法监督检查具有直接、及时、灵活的特征。直接就是可以对稽查人员进行直接检查，无须予告；及时就是可以在税务稽查实施过程中进行跟踪检查；灵活就是检查的方式可以多种多样，可以抽查，可以重点检查，也可以自查，既可以对稽查案卷资料检查，还可以延伸到企业检查。
二、认真研究税务稽查执法的规律，找准执法监督检查的切入点
税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理的行政行为。稽查工作分为选案确定稽查对象、实施稽查、审理、执行等环节，各环节分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行税收法律、法规。在采用计算机选案分析系统进行选案和设立案件审理部门后，稽查实施成为整个税务稽查的重点工作，稽查机关的大部分人力也主要是用于稽查实施。在实施环节，稽查人员直接面对纳税人，通过查帐、询问、取证等手段，为税务案件的定性、处理提供第一手资料，因此，当前对稽查机关进行执法监督检查的重点应放在稽查实施阶段。要保证执法监督检查达到预期效果，必须掌握税务稽查执法的特点，有重点地进行监督。一是税务稽查是动态的执法过程。选案部门稽查计划下达基层稽查所后，由稽查所分解落实到稽查小组去实施，有时是在规定的时间段内一次性下达多户稽查任务，由稽查小组根据纳税户的规模、所在地点等情况具体安排稽查时间，实施稽查时通常是采取上门实地稽查的方式进行，在纳税户会计资料多、调查取证工作量大并且有其他不确定因素影响的情况下，为了提高稽查效率，有时需对两户以上纳税户交叉实施稽查，使得稽查人员工作时间、地点具有不确定性，从而对他们及时进行执法监督检查是一个动态的过程。二是税务稽查参与人员少、知情范围小。《税务稽查工作规程》规定，实施税务稽查应当两人以上，在当前稽查任务重、稽查人力有限的情况下，通常都是采取主查、协查分工合作制，由两人实施稽查。对稽查人员执行税收法律、法规以及遵守廉政规定的监督，主要依赖于稽查人员的自我约束和相互制约监督。三是稽查人员具有一定的自由裁量权。各项税收法律、法规和规章是稽查人员查处税收违法行为的基本依据，也是要求稽查人员必须严格遵守的。但在实际操作中，由于现行的税务行政处罚标准都有一个上限和下限，在处罚标准范围内，对税务违法行为处罚的具体定量，主要靠稽查人员依据税收违法行为的性质、情节去理解和把握，这就要求稽查人员不受任何外界因素干扰，正确行使稽查执法权。同时，通过严格的案件审理和案件合议，也可最大限度地减少自由裁量权。四是稽查质量受稽查人员综合素质的制约。首先是稽查人员的工作责任心，体现在稽查时是否尽职尽责，是否认真细致。其次是稽查人员的业务水平，包括对税收政策的学习掌握程度、财务会计知识、稽查业务技能等。再次是稽查人员的思想道德观念，是否站在维护税法尊严、维护纳税人权益的立场，是否廉洁自律、不徇私情，只有稽查人员的综合素质提高了，才能有效保证税务稽查执法的质量。
三、开展税务稽查执法检查应坚持标本兼治原则，建立和完善税务稽查执法责任追究制度
开展税收执法监督检查，目的是保证税法得以实现，防止和纠正税务行政腐败行为，为此，要从源头抓起，坚持标本兼治，严格责任追究，促进税务稽查执法规范发展。
1、抓教育，提高稽查人员政治修养和道德观念。一是强化理论教育。组织稽查人员学习党的路线方针政策，学习廉政法规和规章，深化稽查干部的公仆观念；要通过开展民主生活会、廉洁自律纪检日活动，让干部进行自我反思，进一步增强自重、自省、自警、自励意识；要用“三个代表”的重要思想武装稽查干部的头脑，教育他们从人民最终利益出发，树立立足本职工作，为纳税人服务的思想。二是强化道德教育。要把职业道德、社会公德和家庭理伦理道德教育作为税务干部廉政建设的主基调，使稽查人员做到严格执法、文明执法、廉洁自律，自觉抵制腐朽思想的侵蚀，培养艰苦奋斗和艰苦朴素的工作与生活作风。三是强化典型教育。充分发挥正面典型的示范作用，感染和激发税务干部的士气，以新时期涌现出的劳动模范、创业标兵恪尽职守、乐于奉献的先进事迹，引导干部树立正确的世界观、人生观、价值观；以反面典型警示作用，强化干部依法治税、廉洁从政意识，要通过透析各种腐败和犯罪的成因，使干部筑牢思想防线，做到警钟长呜，增强拒腐防变的能力。
2、抓培训，提高稽查人员履职能力。一是进行税收法律、法规、规章特别是新《征管法》的培训，使稽查人员准确熟练地掌握税收各项政策，牢固树立有法可依、执法必严、违法必究的思想。二是组织财会知识和税收稽查业务的培训，打牢稽查人员履职基本功，要通过开展业务竞赛和典型案例分析，不断提高稽查人员业务技能，最大限度地减少因业务素质不高而造成的税务案件处理不当的现象发生。
3、建章立制，强化对稽查人员的督查。从以往开展税务执法监督检查发现的问题类型上看，有些问题是年年查，年年有，年年相同，主要原因就是对发生问题的责任人员，缺乏有效的责任追究办法。为此，对稽查人员执法中发生的违法违纪问题，要从思想上找原因，从制度上找漏洞，从问题上找教训，从源头上建章立制。要建立健全一整套行之有效的执法责任追究制度，明确执法责任，对违反税收政策的行为追究责任，对执法中违纪和腐败现象要严肃处理。要根据责任追究的监督机制，建立通报、评议、奖惩等制度，使责任追究有章可循，有据可查。要建立一支思想好、业务精、执纪严的执法督查队伍，要对税务稽查人员可能违法违纪的工作时间、环节进行分析，有重点地进行监督。要形成一级抓一级、一级对级负责、上下齐抓共管的执法监督检查局面，尤其要发挥基层“一把手”对稽查人员行政执法的日常监督和管理，对违法违纪苗头做到早发现、早制止，消除重大违法违纪隐患。
2001年10月20日
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