后农业税时代乡镇财政问题个案调查

第一篇：后农业税时代乡镇财政问题个案调查

后农业税时代乡镇财政问题个案调查

作者：潘林芝 周陈曦

摘要：我国取消农业税使乡镇财政收入困难早已成为不争的“事实”，但本文对江西某镇政府收入情况进行调查分析却得出相反的结论，从而引出现今乡镇财政普遍存在的引税、垫税、空转等社会现实问题，并提出解决此类问题的方案。

关键词：农业税；引税；财政收入

一、取消农业税后乡镇财政问题个案调查

取消农业税是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后我国农村基本政策的又一重大改革，是党中央落实“执政为民”理念，贯彻“科学发展观”的一项创新举措。然而，学术界和实践部门普遍认为，对中西部的大多数县、乡镇政府特别是乡级政府来讲，农业税的取消基本上使基层财政成了无源之水、无本之木而难以运转。面对这个从理论到实践都十分重大而紧迫的问题，对江西省某镇的财政收入情况进行调查。

2005年，江西省开始免征农业税。据统计，取消农业税使江西农民卸下了50亿元的担子，尽管中央和省财政将解决其中的30亿元，但巨大的税收缺口使江西许多财政困难的乡镇政府机构难以正常运转。笔者对江西某县M 1镇进行实地调查后得出的税收收入情况如下：中央取消农业税的政策在该县得到了落实。2003年以来其农业税的比重不断下降，2005年停止征收。但另一个情况却引起关注，M1镇在农业税比重不断下降的同时，其它税收收入却在以惊人的速度迅猛增长。2005年比2003年，除农业税外，其他税收收入增加了20倍。这与我们最初的判断及全国普遍的认识大相径庭。

二、对M1镇税收存在问题的实证分析

(一)对该镇税收情况的分析

根据拉弗曲线相关理论，税收与经济增长间应保持一定的比例，税收超过经济增长速率的过快增长将产生一系列不良后果，会给税基带来严重损害，最终进入税收增长下降的“拉弗禁区”。最理想的状态是税收与GDP同步增长，且维持在税收弹性系数范围内，即税收收入增长率与经济增长率之间保持一个科学合理的比率。税收弹性表达式为：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et为税收弹性，T为税收收入总量，△T为税收收入增长量，Y代表GDP，△Y代表其增量。现在存在三种可能的情况：(1)按上式计算et=1表示税收与经济同步增长，说明农业税取消给乡镇税收带来的缺口全部由GDP的增加来弥补，政府仍能正常运行，长期财政预算收入数额不会出现大的波动。(2)当et<1时，表明尽管税收绝对量可能增大，但税收增长速度慢于经济增长速度，新增国民收入中税收集中度下降。这意味着该乡镇GDP的增长不但可弥补农业税取消后的损失，而且能有所赢余。(3)当et>1时，表明税收增长快于经济增长，且税收参与新增国民收入分配的比重有上升的趋势，这意味着农业税的取消给乡镇财政收入带来巨大压力，甚至无法维持其正常的运转，即实际所需与实际收入失衡。

情况(1)比较特殊，现实中不常见，在此暂不考虑。对于情况(2)，只要经济增长了，对乡镇财政影响不大。着重分析情况(3)，因为从全国的形势看，农业税取消给乡镇财政造成缺口，不少乡镇陷入财政困境。但与此相反，调查中所反映的M1镇税收不仅没有减少反而大幅上升。究其原因，不排除经济发展的因素，但据上述分析，经济要在短短两年内增长如此之多，不得不令人怀疑。M1镇税收弹性高达23.8，而近年我国税收弹性在1994年仅为0.62，1999年达到最高为3.03，两者间的巨大差距更增加了我们对M1镇税收来源的置疑。

该镇财政税收方面的确存在一些令人匪夷所思的现象：M1镇2004年除农业税外其它税收收入为35万元；2005年其它税收收入为118万元，其增幅达到了两倍多，而2005年工农业总产值却只比2004年增加7.9％，两者的巨大差距值得深入探究。除去由经济增长带来的税收增加的那部分收入外，更应看到的另一种可能的情况，即镇政府使用引税、垫税、空转等手段，完成税收征收指标。

(二)关于“引税”等问题的讨论

1、界定及分类。“引税”是增加地方财政收入，完成上级规定的税收指标的一种公开的“秘密”手段。“引税”将本不属于自己区域内的税收通过各种非正规途径“引”到自己辖区，目的在于获得超过实际的地方财政收入或政绩回报。集中反映为所谓的利用发票“招商引税”，即地方出台税收返还政策，使一些企业在不具备生产经营条件的情况下注册挂名，将别处的生产经营成果转移到挂名企业开票销售。乡镇引税主要有四种类型：一是拉税，乡镇采用给纳税人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人来本镇交税；二是借税，由于客观原因，税收有赢余的乡镇暗中鼓励当地企业向难以完成税收指标的乡镇纳税，并从中获得一定比例的手续费；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成税收任务，让税务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来；四是混税，故意混淆税收级次，原为省、市收取的税收，由乡镇收取入县库，以取得县财政对超任务税款的全额返还。“空转”也是乡镇政府用来虚增税收的手段之一，是指由财政部门开具入库单，由地方金库假入库或财政部门先作支出，将财政资金拨给某单位，然后再直接转回作收入，即将一笔资金数次入库，人为做大财政收入规模，这是一种明目张胆的弄虚作假。此外，在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员也想尽办法垫税，垫税的资金通常由个人或村组筹措。

2、虚假税收现象的原因及危害。造成引税等问题的主要原因是体制的缺陷，由于上级下达的任务偏高，脱离本地实际，许多地方盲目追求财政收入的高速增长，把完成财政收入指标纳入政绩考核体系，迫于压力而搞短期行为。乡镇政府为弥补税收缺口，为不影响干部晋级，为改善政绩而采取“引税”等非常规办法。企业出于利益驱动，通过减少实际税费支出，追求利润最大化。开票地管理部门出于自身利益考虑，采取默许或积极引进的态度，纵容企业前来开票。由于上述原因，“引税”现象屡禁不止，呈滋长蔓延之势。此类行为的危害主要表现在：首先，是一种严重违法行为。引税等行为强行使辖区外的企业向本辖区税务机关缴税，违反了《税收征管法》的属地管辖原则和发票管理的有关规定，造成税收征管的混乱。其次，不符合社会主义市场经济的公平竞争原则。由于税费负担的差异，破坏了市场的公平环境，迫使企业非法“寻租”行为代替了正常的“寻利”行为，助长了不正当竞争甚至恶性竞争行为的发生。最后，诸如税收空转的行为，通过弄虚作假掩盖了官员的实际工作成果，造成虚报政绩、欺上瞒下的浮夸风，助长了“数字出干部、干部出数字”的歪风邪气。

三、后农业税时代乡镇财政问题解决方案

(一)对我国现有的行政管理制度进行适当调整，使其适应现代经济发展的要求。一是在制度上倡导正确的政绩观，上级部门不应给下属单位规定具体的税收任务，从而遏制弄虚作假、“数字出官”的不正当行为。二是创新县、乡财政管理方式，目前实行的五级政府财政，省以下地方财政分为区行署或地级市、县或县级市、乡镇或市辖区三个层次，这是导致财力分散、行政人员多、管理成本高、政企难以分开等弊端的重要原因。因此，减少地方财政层级是地方财政体制改革的首要任务。应取消地区行署和乡镇两级财政，强化县(市)级财政，变地方三级财政为县一级地方财政。

(二)加强法制建设。市场经济是法制经济，财政体制的改革和建设要通过立法加以

确认和保障。应修改《预算法》，确立全国三级财政体制；着手制定累进税率利息所得税法；加强个人所得税征管，对偷漏税者实行严厉制裁；清理整顿预算外收入，绝大多数预算外资金划归预算内管理，企业自有资金改称企业资金，由企业自主安排使用；制定社会保障法案，开征社会保障税。

(三)进一步完善转移支付制度，改革农村公共产品和公益事业投资体制。第一，制定税收优惠政策。可根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权等形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的困难。第四，提高在农村公共品建设上做出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

第二篇：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出

路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路2007-02-02 21:56:00

关键词：乡镇；财政；农业税；改革

××年月日至日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。中央在年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困

境。

（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现

农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：

一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺

在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。

国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。

第一，农村义务教育经费严重不足。

农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负

面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。

第二，农村基础设施建设支出缺口较大。

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现

实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。

目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供

养都将出现资金缺口。

第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。

税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。

二、收支不平衡，运转难保证

农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。

一方面，乡镇财政收入增加难。

一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成

本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。

另一方面，乡镇支出经费口径依旧

农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村

治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。

三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势

据有关部门统计，在××年全国乡镇债务高达亿元，平均每个乡镇近万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题

也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不

可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。

（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路

进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。

一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的％左右。另据

统计，乡镇一级需要农民养活的人员约．万人，平均每个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的％左右。

全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。

目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在××年月日向全国人大常委会做报告时指出，到××年底，我国已经有个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的个减少到个。也就是说从年开始，中国五年间撤并了多个乡镇，平均每天撤并个乡镇。当前我国行

政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。

二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，××年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调

动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

三、调整教育资源配置，推进农村教育改革

“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村

教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整

优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。

四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性

乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

五、进一步完善转移支付制度

“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。

现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。

转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付如专项拨款的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。

六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家

号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。

第三篇：后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

后农业税时代：乡镇财政的困境与出路

关键词：乡镇；财政；农业税；改革

××年月日至日，全国农村税费改革试点工作会议在北京召开。好范文，全国公务员公同的天地www.xiexiebang.com中央在年以来农村税费改革试点的基础上，决定从今年起全面取消农业特产税，推进减征、免征农业税改革试点，用五年时间在全国范围内全

面取消农业税，同时推进综合配套改革。今后的五年里，农民负担将进一步减轻，改革的效果也将进一步明显。但农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将进一步减少乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾，使乡镇财政在“后农业税时代”陷入困境。

（一）“后农业税时代”乡镇财政的困境及表现

农村税费改革的基本内容是“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”，全面取消农业特产税，用五年时间在全国范围内全面取消农业税。这样，在分税制改革中税收收入被大大缩减后，农村税费改革连乡镇财政向农民收费、集资的口子也扎紧了，有效地堵住了“三乱”之源头。但乡镇财政在三大块资金收入同时大量削减的情况下，也难以为继，资金缺口问题终于“浮出水面”，“三个缺口”——预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口，成为乡镇政府正常运作的桎梏。其具体表现为：

一、农村社会公共产品和公益事业资金短缺

在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难等因素，就必然导致一些乡村，特别是农业县乡村和贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。

第一，农村义务教育经费严重不足。

农村义务教育的经费主要来源于三方面：一是乡镇财政拨款；二是向农民征收“三提五统”中的一项，即“教育附加费”；三是向农民征收的“教育集资”。而农村税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。改革后农民承担的教育负担明显减少，乡镇教育经费缺口则明显扩大。将对今后一定时期农村教育质量提高带来的负面影响不可低估。虽然在“后农业税时代”乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，从而有可能在短期内有效地解决教师工资的拖欠问题。但是，由于我国半数以上的县级财政状况并不乐观，以及多数地方仍由各乡镇全部或部分解决国家规定发放的各种补贴，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。

第二，农村基础设施建设支出缺口较大。

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入、上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然自年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资和解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。

第三，农村社会保障体系的建立将受到较大冲击。

目前，我国除村级经济发达乡镇基本建立了以村级经济为依托、乡镇财政给予补助的农村社会保障体系外，大部分乡镇农村社会保障还只停留在军烈属优抚、五保户供养的层面上，尚未建立完善的保障支出体系，并且就目前对军烈属优抚、五保户供养的支出，也来源于农民的统筹资金。“后农业税时代”对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

第四，农村文化、卫生等其他农村公益事业支出无保障。

税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“后农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。

二、收支不平衡，运转难保证

农业税逐渐取消，将进一步扩大乡镇财政的不平衡，使乡镇（村）政权的正常运转难以维系。

一方面，乡镇财政收入增加难。

一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入

增长潜力有限。二是从今年起对烟叶以外的农业特产品不再征收农业特产税，农业税逐步降低税率并在五年内取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运

转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。六是农业税新的“空挂”不断增加，一些乡镇采取借（贷）、干部拿工资垫交、用附加抵交正税等办法对上完成预算收入任务，隐藏着大量的“上清下不清”问题，税费尾欠连年存在，越积越多，从而影响财政收入的质量。

另一方面，乡镇支出经费口径依旧

农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。乡镇层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没转变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命的一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。村级层面上，原税改转补资金十分有限，只能考虑村干部工资，村内其他组织人员工资无暇考虑，致使村级基本运转没有财力保障。在今年，特产税取消和农业税下调税率后村级收入又将进一步减少，村级组织运转困难的局面进一步加剧。由于农村税费改革，村组干部报酬普遍偏低，就会导致农村没人愿意当村组干部的现象，造成村级工作难以正常开展。

三、乡村债务负担难以消化，且有增大趋势

据有关部门统计，在××年全国乡镇债务高达亿元，平均每个乡镇近万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻一番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而农村税费改革后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务出；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，农村税费改革更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇重新将手伸向农民，造成农民负担的反弹，导致农村税费改革失去应有的意义。

（二）“后农业税时代”乡镇财政走出困境的出路

进入“后农业税时代”，乡镇财政如果沿着税费改革前的老路继续走下去，是不可能有出头之日的。要使乡镇财政顺应改革的步伐，与新的经济形势相适应，就必须对乡镇的收支体制进行一系列的改革。

一、精简机构、削减冗员，减轻乡镇财政负担

据统计，我国财政供养人员中，由县乡财政供养的部分约占到％。而同期县乡财政收入只占到全国财政收入的％。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的％左右。另据统计，乡镇一级需要农民养活的人员约．万人，平均每个农民就要养活一名干部，因机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的％左右。

全面取消农业税后，中央财政本来就面临压力，很难再通过转移支付去养一些“闲机构”和“闲人”，因此，县乡机构臃肿的现象必须改变。必须按照小政府大社会的原则，推进乡镇区划调整和机构改革，同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用免征农业税的机遇对乡镇机构进行改革调整，消除机构臃肿，分流和精简乡镇人员，提高工作效率，减轻财政负担。

目前，从可操作的角度看，撤乡并镇应是一条可行的途径。国家发改委副主任王春正在××年月日向全国人大常委会做报告时指出，到××年底，我国已经有个省份完成了乡镇撤并工作，全国乡镇总数由撤并前的个减少到个。也就是说从年开始，中国五年间撤并了多个乡镇，平均每天撤并个乡镇。当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。同时，撤乡并镇也符合我国农村城镇化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城镇化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

同时按照精减、统一、效能的原则，合理确定乡镇职能、机构设置和人员编制。清退乡镇聘用人员，裁减超编人员，对现有干部实行民主推荐、竞争上岗、择优录用。同时，按照社会主义市场经济的要求，科学界定乡镇政府的职能和机构设置，切实减少行政审批，从抓生产经营，催种催收，真正转变到落实政策、行政执法、提供服务上来。

二、改革农村社会公共产品和公益事业投资体制

进入“后农业税时代”，农村社会公共产品和公益事业的体制主要由国家转移支付及村民“一事一议”方式加以解决。从国家转移支付角度来看，××年国家测定的全国农业税及特产税的总额为近亿，也就是说国家转移支付的资金总额在五年内每年可能不会超过个亿。而实际情况是乡镇资金在税费改革后的缺口每年将在亿以上。保工资、保运转已成当务之急，已无财力对农村社会公共产品和公益事业进行投资。从“一事一议”角度来看，标准低、数额小，与实际需要相差甚远，加之具体操作难、落实难，解决不了什么问题。所以农村社会公共产品和公益事业的投资体制必须进行改革。要大力鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共产品供给严重不足的状况。具体鼓励政策可包括以下几方面：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

三、调整教育资源配置，推进农村教育改革

“后农业税时代”，乡镇财政发生着巨大的变化。由于财力的因素，农村教育资源的配置需重新进行调整。在农村教育上，首先要重新就中央财政和乡镇财政职能定位，这样更有利于解决当前乃至今后在这农村教育方面供给不足的问题。目前，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分可考虑是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。与此同时，在农村教育中还可以通过合班并校、合理定员、竞争上岗、择优选聘等措施，调整优化农村中小学布局，精简优化教师队伍。按照危房改造同农村中小学布局调整相结合的思路，调整农村中小学布局。从实际出发，本着“小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置”的原则，合理规划和调整学校布局。以使农村教育资源的配置更加科学化。

四、健全乡镇财政职能，完善乡镇财政体制

完善乡镇财政职能，核心是明确乡镇的财权和事权，减少目前部分事权交叉和错位的现象，对不宜由上级政府包揽的事项要逐步下放；对适宜于上级财政的事权要果断上收，不应采取与地方共担或变相让地方负担的办法。在乡镇财政体制的形式上，要允许各地结合实际制定相应的财政体制。在税种的划分上，允许乡镇有固定的、有增长弹性的、充裕的财源，甚至基础较好的乡镇，可以试行向“完全”的分税制体制过渡，将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入；一般性乡镇可实行目前的“双轨制”，可把未完全取消的农业税、城建税作为共享收入。乡镇递增上缴比例要适度。同时，要完善县以下的转移支付制度，对贫困乡镇和因不可抗力影响而受灾的乡镇实行特殊的转移支付制度。

五、进一步完善转移支付制度

“后农业税时代”，在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个最重要办法，就是依靠转移支付。

现行的转移支付制度存在规范性、与分税制的协调性、力度不够等一系列的问题，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。完善转移支付制度，需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。在目标上，首要的是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共服务。在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。

转移支付需要同时考虑财政能力与财政支出需求。乡镇应得转移支付额，是地区支出需求与地区财政能力及其从中央或省得到的其它转移支付如专项拨款的差额。测量支出需求首当其冲的是乡镇职能问题，且一般仅包括经常性支出需求，不包括资本性项目需求。

六、实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村债务问题已成为乡镇经济发展的桎梏，也成为乡镇经济可持续发展的阻碍。因此，在“后农业税时代”，必须实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题。目前，可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。

第四篇：后农业税时代农民负担问题的调查与分析

后农业税时代农民负担问题的调查与分析

《中州学刊》2009年第1期作者：李铜山 陈允仓

从2006年起，中国在全国范围内全面取消了已经延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国农村进入了“后农业税时代”。这必将对大幅度减轻农民负担，加快新农村和小康社会建设进程，产生巨大的推动作用和积极而深远的影响。但正如温家宝总理所指出的那样，取消农业税只是“改革迈出的第一步，巩固改革成果还要付出更大的努力，走更长的路”。因为“三农”问题非常复杂，取消农业税对减轻农民负担究竟能否达到一劳永逸、万事大吉的效果，尚需时间的进一步检验。尤其是国务院办公厅于2006年6月26日再次出台《国务院办公厅关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，进一步激励我们对这个问题加以关注。为此，我们专门组成了后农业税时代农民负担状况调查组，对乡镇干部、村组干部和纯农户进行调查。此次调查组共分20个小组，每个小组平均5人，对农业大省河南东部、西部、南部、北部、中部5个地区共计14个市30个县50个乡80个村开展为期1个月的调查，以不同类型的农民和不同层次的干部为调查对象，通过问卷调查、与当地乡村组干部座谈、个别采访小组访谈等调查方法，了解广大干群的想法、看法，广泛征求他们的意见和建议。

本次调查完成后共收回有效问卷1387份，其中206份乡镇干部问卷，345份村组干部问卷，836份纯农户问卷。本文正是在对问卷数据分析及座谈讨论的基础之上，展开相关分析并进行研究。

一、后农业税时代农民负担的基本状况及成因分析

(一)农民负担的总体情况

在农业税取消之前，农民每年“法定”的负担包括农业税、农业特产税、屠宰税、“三提五统”费等。除此以外，农民还经常缴纳各种名目的收费，年均摊在每个农民身上的费用有的地方多达几百元。通过调查我们发现，后农业税时代则与以上情况形成了鲜明的对比：以前“法定”的负担全部免除(“一事一议”除外)，其他乱收费、乱摊派情况也有了较大的改观，从总体上达到了减轻农民负担的初衷，的确起到了大大减轻农民负担的作用。

1法定的显性负担得到了较彻底的消除。2002年，河南农民人均负担为66元，亩均负担为55元。2004年，河南省农民人均负担为36.5元，比2002年减少29.5元；亩均负担为30.7元，比2002年减少24.3元。从2005年起，河南全省全部免征农业税，实行“零税率”，“法定”农民负担减低为

零，至此农民的显性负担得到了彻底的消除。

2普遍认为负担降低了。调查数据表明，有22.8%的乡镇干部、25.2%的村组干部和15.4%的纯农户选择农民负担“大大降低”了，有65%的乡镇干部、62.1%村组干部和63%的纯农户认为农民负担“有所降低”。两种情况合计起来，共有87.8%的乡镇干部、87.3%的村组干部、78.4%的纯农户认为

农民负担降低了，这充分说明免除农业税确实减轻了农民负担。

3广大干群比较满意。调查数据表明，40.4%的人选择“十分满意”，43%的人选择了“满意”，147%的人选择了“比较满意”，合计起来有98.1%的人选择了“十分满意”、“满意”和“比较

满意”，仅有1.9%的人选择了不满意。

4农民负担问题仍有不同程度的存在。调查中我们还发现，免除农业税并不代表农民负担不存在了，后农业税时代农民负担问题仍然存在，只不过农民负担面临着许多新情况和新问题。对“取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题，虽然有524%的乡镇干部、46.7%的村组干部和44%的纯农户认为“较轻”，但仍有35.9%的乡镇干部、402%的村组干部和41.3%的纯农户认为“重”。加上选择“很重”的人数，在1387份问卷中，有近39.8%的乡镇干部、46%的村组干部和50%的纯农户认

为目前农民负担还重。总计起来，认为“重”和“很重”的比例也高达47.5%。

(二)当前农民负担的主要特点

通过调查我们发现，后农业税时代的农民负担具有如下几方面的突出特点：

1隐性负担重且增长过快。调查结果表明，有41.3%农民认为农民负担重，主要是因为部分地区农民隐性负担的增长速度已经大大超过了农民人均纯收入的增长速度，大大超过了农民的承受能力，减负工作稍有松懈，农民负担就可能会出现反弹。

2名目繁多而且花样翻新。在调查中我们发现，有的地方在收购农产品和安排农作物种植时向农户罚款；有的地方在结婚登记、计划生育、中小学收费工作中向农民收取不合理费用；有的地方以摊派方式强行要求农民交养老保险金；有的地方在粮棉收购中强行代扣代缴各种款项；有的地方在修路和中小学建设中搞一些不切实际的集资。名目仍比较多，花样越来越新，涉及面广，数额较大，农民

不堪承受。

3农民负担呈现金字塔型。从县市到乡镇，再从乡镇到村组，常常是每下一层，让农民负担的费

用就增加一些，越到基层统计数字越大，使农民感到负担较重。

4有的还在“打农民的主意”。就农民负担而言，以前比较普遍的说法是“头税轻，二税重，摊派是个无底洞”，现在“头税”、“二税”基本没有了，而涉及国家政府部门的摊派这个“无底洞”有的地方还存在，往往是有关部门或行业为了获得私利，借“为民服务”之名“向农民伸手”。同时，现行的“一事一议”政策，也为一些村组干部借权力寻租埋下了隐患。

(三)农民负担存在的主要问题

通过调查我们发现，在后农业税时代，传统意义上的显性负担和强制性隐性负担已基本消失，农民负担的“大头”演变成了更加隐蔽的“特隐性负担”。在影响农民负担的主要因素中，有60.6%的人选择“农资大幅涨价”，有54.8%的人选择“高额的医疗费用”，有57.1%的人选择“子女教育费用”，这表明这三项因素是农民隐性负担重的重要因素。另外，选择“婚丧支出”、“农村经济发展

滞后”和“农产品价格降低”的人数也比较多，也是农民隐性负担较重的重要因素。

1加重农民负担的情况仍存在。从调查的实际情况看，某些地区的个别地方加重农民负担的情况仍然存在，有的地区甚至还相当严重。比如：有的领域集资、摊派仍在发生，特别是在农村基础设施建设中仍然存在乱集资、乱摊派问题；有的罚款根本就没有政策规定，但有关部门仍在收取，行为很不规范；有的部门在为农民提供服务时变相乱收费，如农民没有浇地，也要被摊派缴纳水费；有的地方在征地和安置补偿中，损害农民权益的问题还比较突出；有些基层干部工作作风粗暴，强征强收现

象仍未杜绝等。

2农民负担出现了“重心转移”。随着农业税的全面取消，加重农民负担的内容和形式发生了“重心转移”——原来被“正税”遮掩起来、不算突出的负担变得突出了。一些地方知道不能“明收明拿”了，就开始实行“税内损失税外补”的变换手法：在收费内容上，由农业税费转向行业、部门收费，一些专业养殖户和农村个体工商户首当其冲；在收费方法上，由乡村组织集中收取转向部门、单位分散收取；在收费对象上，由面向全体农户转向对要求办事或提供服务的部门或特定农户，特别是农民去乡政府办事时，明明是政府应该义务为农民解决的，还要收取所谓的“某某项办理手续费”等。

同时，某些离城市较远的地方，还存在个别部门向农民乱收费、乱罚款等问题。

3深层次问题尚未得到有效解决。从表面现象看，现在农民虽然没有政策规定的直接负担，但长期以来形成的城乡二元结构，使得广大农民在子女教育、就业、养老保障、医疗以及农村基础设施建设等各方面仍然承受着较重的负担。而且，乡、村两级经费不足的局面在短期内又难以解决，乡村干

部向农民收费的潜在倾向将长期存在，农民负担反弹的压力仍然很大。

(四)农民负担仍然较重的原因

除了过去传统的国家宏观经济体制和政策及其导致的城乡二元结构这一最基本的成因之外，后农

业税时代农民负担仍然较重的主要原因有以下几个方面：

1农资价格上涨过快。农药、化肥品种的不断翻新，虽然满足了农民的多元化选择，但也给农民带来了价格上的困惑：价格普遍比以前上涨了40%—60%，有的甚至达到了100%—150%。比如柴油，2005年柴油价格每升还在1元7角左右，2006年已上涨到近3元/升。种地、犁地由过去的30元/亩变为2006年的50元/亩。乡镇干部、村组干部和纯农户对“农资大幅涨价”反映最为强烈，选择

率分别达到了61.7%、75.6%和73.0%。

2医疗费用太高。在调查中我们深刻感受到，难以想象的高额医疗费用的确让农民不堪重负。农民收入是“走着涨”，而医疗收费是“跑着涨”。导致农民对小病一拖再拖，结果拖成大病；对大病一挺再挺，实在坚持不住才去医院治疗，而其中的多数人又会因为高额的费用而放弃治疗。因病致贫、因病返贫，在农村已经是十分常见的现象。难怪有63.6%的乡镇干部、71.3%的村组干部和68.4%的纯

农户都一致选择了这一原因。

3子女教育费用超负荷。目前，广大农村已全面实施了“两免一补”的九年制义务教育政策，中小学学生免除了学费和书本费，还补了住宿费，这些措施都会减轻农民负担。然而在子女教育费用方面，农民的“担子”仍然较重。比如：义务教育阶段一些乱收费现象仍时有存在，一些学校还在顶风违纪变相收费，且这些收费多为隐性收费或引导性收费，尽管数额不大，但存在较为普遍；高中不在九年义务教育范围之内，学费也年年看涨，不少农民家庭难以承受；随着教育改革，大学全部变成了自费，一个在校大学生一年的费用通常在一万元左右，许多农户不是因为有孩子能上大学而高兴，而是为高额的学费而发愁。这也是62.6%的乡镇干部、66.9%的村组干部和66.1%的纯农户认为子女教育

费用是其重要负担的原因。

4婚丧嫁娶盲目攀比。在广大农村，“邻里效应”是非常明显的。对于婚丧嫁娶来说，近些年来盲目攀比的现象相当普遍。在农村，一个儿子从定亲、建房到结婚生子共需要费用10多万元。农民只靠种地一生也“种”不出这么多钱来，而为了自己孩子的所谓“幸福”，东讨西借也要把媳妇娶到家。农村办丧事花销也很大，七八千元很常见，上万元也不希奇，有的甚至达到2万—3万元。这也是407%的乡镇干部、39.1%的村组干部和43%的纯农户认为婚丧支出是其重要负担的原因。可以说，婚丧嫁娶中的“大手大脚”，大大超过了农民的承受能力，广大农民“自我减负”也成必然。

5乱收费现象依然没有杜绝。由于农业税免除后乡镇财政收入大幅度减少，而转移支付一时又供给不足，相关部门为了维持正常运转，就改为向农民收费来填补差额。因此，有19.9%的乡镇干部、246%的村组干部和36.2%的纯农户认为各种乱收费是其重要负担的原因。

二、三类群体对农民负担看法不同的成因阐释

后农业税时代农民负担问题还存在，这是大家都认可、无需争辩的事实。但对其中具体问题的认识和看法，乡镇干部、村组干部、纯农户等三类不同的群体又表现出比较大的差异。我们力争通过对这三个群体的不同看法差异成因的分析，真实而全面地反映后农业税时代农民负担的准确状况。

(一)减负重要性。免除农业税对减轻农民负担的重要程度乡镇干部、村组干部和纯农户达到了惊人的相似，有超过90%的人认为“十分重要”和“重要”，足见这一政策的积极作用。但也近9%的被调查者认为免除农业税对减轻农民负担“不重要”或“很不重要”。我们分析，之所以产生这种情况，可能是因为考虑问题的全面程度不同所致，即一些被调查者可能是考虑到了诸如农资价格上涨等对免

除农业税这一政策效果的冲销等一些其他因素，进行了综合衡量后才得出了这样的认识。

(二)负担是否降低。针对“免除农业税农民负担是否降低”这一问题，乡镇干部、村组干部与纯农户的看法有共同之处，也有一定差别。总体而言，乡镇干部、村组干部、纯农户中表示“有所降低”或“大大降低”的合计比重分别达到了87.8%、87.3%和78.4%，乡镇干部与村组干部比较一致，甚至有252%的村组干部认为农民负担“大大降低”了。我们分析，村组干部可能认为农民可以借政策东风发展相关产业，使收入水平大幅度提高，从而负担大为降低。反过来，认为“没有降低”和“不仅没有降低，而且加重了”的乡镇干部、村组干部、纯农户的比重则分别达到了12.2%、12.7%和21.6%，甚至3.8%的纯农户认为负担没有降低甚至有加重趋势。这部分农民多集中于年龄较大而在家留守的群体，他们年老无力不能像年轻人那样外出务工，没有知识文化不能发展其他产业，伴随着农资价格的上涨等，被减免的税费负担被更多其他的支出所冲销，生活更见艰难。

(三)收入变化。针对取消农业税后农民收入增加与否的问题，乡镇干部、村组干部和纯农户的答案表现出一种相当大的差异。尽管相当一部分都认为增加了，但是乡镇干部认为有所增加的较其他两个对象为多，而村组干部认为大大增加的和减少的为多，农民选择基本没变化的为多。乡镇干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到737%，比纯农户(64.1%)多出9.6%；村组干部认为“大大增加”的和“有所增加”的合计起来达到727%，比纯农户(64.1%)多出8.1%。我们认为，产生这些差异的原因主要是，乡村组干部认为农民缴纳的税款免了，收入自然就会增加，这不足为奇，而且，本乡镇、本村组的农民收入增加了，无疑是自己政绩的一部分，他们当然会说农民收入水平提高了，而不会往自己脸上“抹黑”。乡镇干部中的243%、村干部中的22.6%认为“基本没有变化”，而纯农户却有30.8%；还有2%的乡镇干部、5.2%的村干部和5.1%的纯农户认为“减少了”。我们认为造成这种情况的原因有：其一，从调查对象来看，在家接受调查的大多是年龄较大在家留守的人，他们的创收能力大多较低。其二，从每亩土地的具体收入来看，收入水平较之以前，有些的确是相对降低了。其三，现在虽说收成好了，但购买力下降了，也就好像收入没有增加一样。即现在农产品价

格虽然有所上涨，但远远赶不上农资价格的涨幅，相对收入水平自然是不如以前。

(四)负担情况。在“您认为取消农业税后农民负担还重不重？”这一问题的选择中，出现了大的不同。乡镇干部、村组干部和纯农户在选择农民负担“很重”和“重”时出现了递增的情况，分别占各对象总人数的3.9%、5.8%、8.7%和35.9%、402%、41.3%，而在选择“较轻”和“很轻”时出现了递减的情况，分别占各对象总人数的52.4%、46.7%、44%和7.8%、7.3%、6.0%。这些数据表明完全免除农业税农民负担的确有所减轻了，国家的支农惠农政策得到了有效的落实，农民得到了极大实惠。但同时更说明了农民负担依然沉重的事实。为什么会出现这两大截然相反的情况，且数字也存在较大的差异，特别是乡镇干部与农民的选择差异非常的明显(如乡镇干部选择农民负担“很重”和“重”的分别占乡镇干部总人数的3.9%和35.9%，而农民回答的占8.7%和41.3%。)呢？根据调查我们得知：收入的增减与负担的增减往往并不是同步的，收入大幅度增加，可能支出会更多，因此负担会更重；收入即使没有增加，但支出减少，也会引起负担的降低。从某个角度来讲，负担在很大程度上是一个比率，与收入呈相关关系。针对取消农业税后农民负担问题，乡镇干部、村组干部、纯农户三种类型的人群认为负担依然沉重的呈上升趋势，而认为负担轻的则呈下降趋势。之所以会出现这种差异，只能说明所站角度不同，我们对此进行具体分析。站在乡镇干部的角度来讲，他们认为取消了农业税，取消了“三提五统”，取消了各种乱收费，并且每亩地还有10多元的国家补贴，另外还有每年年底打工挣的几千块钱，农民负担自然轻了。站在纯农户的角度来讲，有44%的纯农户选择负担较轻正是反映了国家免除农业税给农民带来了实实在在的好处，农民打心眼里感激政府。很多农民自己也承认，现在的负担有许多是市场和自身引起的，几乎没有什么政策性负担，国家的大政方针还是亲民的。有的农民之所以认为自己负担重，的确是各家有各家的难处，再加上当前农业生产资料价格的恶性上涨几乎全部冲销了国家对农民补贴所带来的好处，所以还有41.3%的农民选择当前农民负担重，这也是

实话实说。

(五)农民承受情况。针对“完全取消农业税农民负担能否承受”这一问题的回答也有异同。从理论上，无论乡镇干部、村组干部，还是纯农户认为农民负担很轻的，自然就完全可以承受；认为较轻的，也就勉强可以承受；认为负担重的，会选择不能承受；而认为负担很重的，自然就根本难以承受。但事实上，仍然有较大差异。我们以对象的不同加以解释。认为“完全可以承受”的，乡镇干部居多，占乡镇干部总人数的29.6%，远高于占17.8%的纯农户。不少乡镇干部认为，当初交农业税时大家都承受了，如今免除了包括农业税在内的很多负担，应该是完全可以承受的。三种对象均认为“勉强可以承受”的居多，乡镇干部占62.6%、村组干部占699%，纯农户占66.3%。这也正反映了当前农民负担的特点。农民负担较重，但是基本也在可承受范围之内。选择“不能承受”的农民居多，这也符合农民的具体状况。以前没有多少人关注农民负担，反正就是那样，也就默默忍受了；如今关注的人多了，仔细一盘算，才发现自己的负担的确有难以承受之重。而选择“根本难以承受”的农民的比例虽然只有2.2%，但这部分人比较特殊——绝大多数家庭都是特困户，温饱问题就难以解决，能说

负担不重吗？

三、结论及对策建议

(一)研究结论

通过调研我们发现，我国进入后农业税时代后，虽然已从“以农养政”时代进入了“农不养政”时代，但多少年来一直困扰农村经济和社会发展的农民负担重问题在有些地方不仅没有大的改观，而且面临许多新问题；同时，造成这种状况的成因还很复杂，认识还很不一致，在新的历史时期出现了一些新特点；要巩固取消农业税给广大农村带来的改革成果，进一步防范和遏制农民负担反弹，就必须从政府、市场和农民三方统筹考虑，运用一些新的政策措施应对已经出现的新情况、新问题；只有有的放矢、统筹安排、形成合力，才能建立起防范和遏制农民负担反弹的长效机制，逐步解决这个长期困扰农民生存与发展的大问题，实现城乡统筹发展，加快新农村建设的进程，促进和谐农村的构建。

(二)后农业税时代防范和遏制农民负担反弹的对策建议

我们认为，要针对上述调查结果和成因分析，有的放矢地防范和遏制农民负担反弹，就必须疏清政府、市场和农民这三者之间的关系，建立起有效的相互约束长效机制，最后形成良好的减轻农民负

担循环机制。可采取的对策措施，包括如下方面：

1严格控制农资价格恶性上涨。加强对农业生产资料的价格监管，严格控制农资价格“跟风式”、“变本加厉式”上涨，尤其要注意防范农产品价格上涨与农资价格上涨形成恶性循环、后者居上的情况出现。例如，国家对农业生产资料，特别是化肥、农药、种子、柴油等实行最高限价，对超出最高

限价销售的单位和个人，有关执法部门应严厉打击。

2全力健全农村医疗保障制度。一方面，要严格控制药价的疯涨和大医院的收费标准。各类药品价格都应通过电视、报纸和网络向社会公开，严格限制药品售价，大量减少“高价药”；医院收费标准应由国家统一明码标价，而且要把具体收费标准挂在医院最显眼的地方，增加医院收费透明度，同

时加大医德医风教育，严厉惩处那些见利忘义的势利庸医，防止农民因病致贫、因病返贫。另一方面，要深化农村合作医疗改革。目前，由于新型农村合作医疗政策宣传力度不够，干群对新型农村合作医疗认识有偏差，筹资方式成本较高且筹资难，相关配套管理制度滞后，管理体系制定不够完善等原因，农村新型合作医疗发展还比较缓慢。今后，可通过正确引导农民自愿出资参加合作医疗，建立稳定的合作医疗筹资机制，强化对新型合作医疗改革的管理，明确发展和完善合作医疗的方向，进一步提高管理水平和管理能力等措施，解决农村合作医疗发展中存在的模式不规范，机制不健全，筹资方式少，资金不到位，管理监督难，政令不畅通，报销范围窄，农民受益面小，参保意识不强，报销程序繁琐

等问题。因此必须进一步发展和完善新型农村医疗合作机制。

3积极倡导文明俭朴的社会新风。有关部门要运用当地电视台和广播电台等媒体，在农村大力倡导文明俭朴的社会新风，大力宣传婚丧嫁娶简办的好处，让群众真正明白新农村建设下的“乡风文明”究竟是怎么一回事，引导农民把有限的资金用在发展致富项目和农业生产上，移风易俗，破除陋

习，抑制盲目攀比、铺张浪费的发生。

4大力推进农村综合配套改革。要继续推进乡镇机构改革。通过乡村机构改革解决机构膨胀、人员过多的问题，减少有关部门和人员“向农民伸手”的机会。可以采取减少人员，机构精简及合并的方法，尽快建设少而精的干部队伍，尽快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的县乡行政管理体制和运行机制，使政府职能向精简、效能型转变，加规范化、社会化，实现“小政府、大服务”的目标。要积极清理化解乡村债务。按照“控制新债、分类处理、逐步化解”的原则积极化解乡村债务，以防范和防止乡村债务向农民身上转嫁。要强化农村教育改革的社会公益性。抓好农村九年制义务教育“一费制”和“两免一补”等政策的落实，使广大农村孩子都能真正享受到免费教育的好处，使广大家长能够“轻装种田”；加大对农村教育投资的力度，使广大农村孩子都能沐浴到公共财政的阳光，同时从政策上对考上高中、大学的农村孩子给予倾斜(如对农村大学生进行补贴等)，以保障他们既能上学，又不致贫。要杜绝各种名目的乱收费。认真清查、取消那些涉及向农民收取税费的部门规章或地方条例，依法约束政府部门行为。比如：把治理乱编、乱印、乱发教辅材料作为一项重要内容进行专项检查，进一步加大农村义务阶段教育乱收费的治理力度；对申领、换领二代身份证的严格执行只收取工本费每证20元，认真治理第二代居民身份证办理中的乱收费；坚决打击那些打着收取“社会抚养费”的旗号提高收费标准而乱收费和滥收费的行为，加大治理计划生育乱罚款；查清拖欠被征地农民征地款项的底数，并针对清查发现的问题制定整改措施；严禁在婚姻登记中乱收费、搭车

收费，并切实纠正殡葬工作中的违规收费行为等。

5全面提高农业综合生产能力。国家要加大对农村的财政支持力度，加大对农村基础设施，尤其是道路、水电、信息等基础设施的投资力度，加强推广农业新技术，完善农产品信息渠道，全方位地提高广大农民的现代农业生产能力、农产品交易能力、就业选择能力、创业开拓能力和应对风险能力，尽快成为有文化、懂技术、会经营的新型农民，成为发展农业和农村经济的“全才”或“多面手”。

6尽快完善保护农民合法权益的法律法规。即使是农业税取消以后，加重农民负担的“口子”也没有完全堵上，比如说“一事一议”，有的地方有事议、无事也议，反正是只要议就要收费，成了一些村组干部乱收费的口实，有的农民甚至戏称之为农村的“听证会”。对此，除了进一步完善相关的政策措施以外，还需要尽快完善相关的法律法规，从法律上提供一道坚固的屏障。同时，必须引导、支持农民建立一个由农民自己组成的农民权益保护组织，依法维护自己的合法权益，防止自己的负担反弹。农民负担的产生的原因之一，就是农民权利的“贫困”，没有与政府有关部门博弈的能力。从一定意义上讲，后农业税时代应当是农民权利时代。只要农民的权利没有形成对基层政府权力的有效制约，日久天长，不断自我膨胀的基层政府部门照例会想方设法开动行政权力的“抽水机”，从农民

身上抽取维持自身运转的财源。

第五篇：后农业税时代的村民自治问题研究

[摘要]20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元，它的产生和发展，为农村政治、经济和社会发展注入了新的生机与活力，推动了农村现代化建设，取得了举世瞩目的成就。文章在充分肯定村民自治在实践中取得巨大成就的同时，探讨了目前我国村民自治制度的不足之处，并就其完善措施及发展趋势展开讨论。

[关键词]村民自治；民主；发展方向

1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，次年6月，村民自治正式启动实施，这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。随着村民自治的深入推进、不断发展和完善，带来的必定是亿万农民幸福美满的新生活。

一、村民自治的实践意义

(一)实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度，村民自治的最重要价值就是在民主化进程中，建立一系列民主规则与程序，并通过运用民主规则与程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而赋予民主以真实内容；与此同时，以草根民主为表现的村民自治在实践中还表现在它为国家政治生活提供了一种示范，近年来，乡镇长的直接选举、政务公开、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。正如著名学者徐勇所说：“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范作用。”

(二)促进了社会主义市场经济体制的建立。首先，农村经济发展促进了全社会生产力的发展。其次，农村经济民主促进了国家经济的民主化进程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它适应了国家实现民主的要求，推动着国家的经济民主化进程，它带来的价值与利益多元化趋向打破了传统的禁锢，在经济民主和经济自由方面得到了一次大解放。最后，农民的市场经济意识有助于促进全社会的市场经济意识的提高。农民要自己找市场，有的农产品生产要依据市场需要来组织，才能获利，由此农民的市场意识日益强烈，并必然促进整个社会市场意识的形成。

(三)协调乡村社会关系，实现农村和谐发展。村，是我国农村社会的最基层单位，村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定与和谐。新农村建设中利益和谐的实现，必须依托科学、高效的组织推动。村民自治组织是新农村建设中不可或缺的组织体。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调乡村各种社会关系，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神而貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。例如，全国村民自治模范县吉林省梨树县通过民主治村，经济持续发展，社会不断进步，不仅调动了广大农民的积极性，而且为治理农村找到了一条有效的途径。

(四)推动了从传统文化向现代文化的历史性转变。市场经济是培养公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在当前，村民自治的政治文化建设及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由、民主、平等”的理念和精神，通过中国特色的政治社会化渠道，使村民树立起积极的政治参与意识。“村民自治政治文化基础建设的一个重要意义就是为每一个生存于村民自治环境中的自治主体提供适宜的自治文化，从而实现村庄政治主体的现代化，使他们明确认识并能积极行使其权利，承担其义务，按照村民自治主体的角色规范从事各种行为。”

后农业税时代的村民自治问题研究

作者：程奇

[摘要]20年来村民自治开创了我国农村民主政治的新纪元，它的产生和发展，为农村政治、经济和社会发展注入了新的生机与活力，推动了农村现代化建设，取得了举世瞩目的成就。文章在充分肯定村民自治在实践中取得巨大成就的同时，探讨了目前我国村民自治制度的不足之处，并就其完善措施及发展趋势展开讨论。

[关键词]村民自治；民主；发展方向

1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，次年6月，村民自治正式启动实施，这是我国第一部保障农村村民实行自治的法律。随着村民自治的深入推进、不断发展和完善，带来的必定是亿万农民幸福美满的新生活。

一、村民自治的实践意义

(一)实现了基层民主政治的历史性飞跃。村民自治是中国农村基层的民主制度，村民自治的最重要价值就是在民主化进程中，建立一系列民主规则与程序，并通过运用民主规则与程序的民主实践形式，训练民众，使得民众得以运用民主方式争取和维护自己的权益，从而赋予民主以真实内容；与此同时，以草根民主为表现的村民自治在实践中还表现在它为国家政治生活提供了一种示范，近年来，乡镇长的直接选举、政务公开、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。正如著名学者徐勇所说：“村民自治的核心价值，在于它作为大众参与的民主化实验，在民主化实践中建立起一系列民主规则和程序，并为中国的民主化提供了示范作用。”

(二)促进了社会主义市场经济体制的建立。首先，农村经济发展促进了全社会生产力的发展。其次，农村经济民主促进了国家经济的民主化进程。由改革而建立并逐步完善的村民自治制度，它适应了国家实现民主的要求，推动着国家的经济民主化进程，它带来的价值与利益多元化趋向打破了传统的禁锢，在经济民主和经济自由方面得到了一次大解放。最后，农民的市场经济意识有助于促进全社会的市场经济意识的提高。农民要自己找市场，有的农产品生产要依据市场需要来组织，才能获利，由此农民的市场意识日益强烈，并必然促进整个社会市场意识的形成。

(三)协调乡村社会关系，实现农村和谐发展。村，是我国农村社会的最基层单位，村的稳定与否，直接关系到农村以至整个国家的稳定与和谐。新农村建设中利益和谐的实现，必须依托科学、高效的组织推动。村民自治组织是新农村建设中不可或缺的组织体。村民自治组织是村民自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。实行村民自治，村民依靠自己的力量管理自己，约束自己，协调乡村各种社会关系，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，使许多过去难以解决的问题及时得到妥善处理，增强了解决内部矛盾的自我调节能力。在此基础上，广大农民思想境界得以提高，精神而貌得以改变，党群干群关系得以密切，人际关系得以和谐，从而保持了农村社会的稳定，进而为全社会的稳定提供了坚实的基础和有力的支持。例如，全国村民自治模范县吉林省梨树县通过民主治村，经济持续发展，社会不断进步，不仅调动了广大农民的积极性，而且为治理农村找到了一条有效的途径。

(四)推动了从传统文化向现代文化的历史性转变。市场经济是培养公民“自由、民主、平等”思想的沃土。在当前，村民自治的政治文化建设及时提升市场经济转型过程中体现出来的“自由、民主、平等”的理念和精神，通过中国特色的政治社会化渠道，使村民树立起积极的政治参与意识。“村民自治政治文化基础建设的一个重要意义就是为每一个生存于村

民自治环境中的自治主体提供适宜的自治文化，从而实现村庄政治主体的现代化，使他们明确认识并能积极行使其权利，承担其义务，按照村民自治主体的角色规范从事各种行为。”

二、村民自治制度面临的问题

村民自治制度的实施取得了很大成绩，但是也面临着新的问题与挑战，有的专家指出村民自治的发展已进入十字路口，有的指出进入徘徊发展的时期。概括起来村民自治主要存在以下问题：

(一)人口流动产生的消极影响。首先，在一些农民大量外流的农村，留守的多为妇女、老人或孩子，民主选举的质量必然会受到影响。同时大量农民的缺席，使民主选举失去了基础。其次，农民外出打工，长期在外，使农村公共管理职能下降。再次，民主决策应该走群众路线，由村民直接参与，但是在农民流动人口比较多的村庄，无法做到这一点，不能对村务的决策产生实质性的影响。最后，大量流动农民的缺位不利于村民对村民自治组织权力的有效制衡，不利于对村民自治进行民主监督。

(二)村民自治的蜕变。首先表现在村民自治变成了村干部的自治。有些地方的村干部掌握了村民委员会的权力后，就把自治的主体由村民转为村民委员会成员，有的甚至成为为所欲为、为非作歹的“村霸”。其次是宗族势力对村民自治的冲击。在有的地方，宗族势力左右选举，由于掺杂宗族倾向，一些村民不是按照德才兼备的原则推荐候选人，选举村干部，而是在宗族势力的影响下盲目随从，投违心票，使公正、廉洁且有能力的候选人不能当选。最后是自治职能异化为其他职能。村民委员会职能的异化，在村民自治的实践中，不少地方的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，没有精力履行自己的自治职能，办理本村的公共事业和公益事业。除完成行政任务之外，还有一些村民委员会把自己的主要精力用于直接参与、从事经济活动，把村民委员会的自治职能完全或主要等同于经济职能。

(三)外缘式引进与内生型需要的分离。中国现行的村民自治制度虽然最初来源于部分农村的自主性创造，但作为一个在全国推行的制度，对大部分农村来说，村民自治的推行还不是内生型的结果，而是外缘式的(即由国家安排，自上而下地输送到农村中去的)，是通过“村民自治示范活动”手把手教给村民的，广大村民的选择空间却十分有限。有的学者认为中国的村民自治是被赐予的民主，农村自身缺乏内生型需要。著名学者徐勇也指出：“在现代化进程中，乡村需要借助外力影响才能走出传统的束缚。但任何外力影响都需要与乡村内部的要求和动力相契合实行内源发展。”而目前农村所缺少的正是这一点。

(四)面临着新的博弈局面。如果说20多年前村民自治制度的实施是多重博弈特别是政治精英主导的结果的话，那么，在新形势下，村民自治面临着更加复杂的博弈局面。主要有三对关系：一是村民自治与地方政府的博弈。少部分基层政府运用行政手段，明里暗里对村民自治进行干涉，造成自治难以保证。二是村委会与村支部的博弈。当今中国农村有些地方，村党支部与村委会关系紧张，职责不清，现在大多数农村仍是党支部书记当家，村支书几乎包揽了村委会的全部工作。另一种情况是村委会主任的势力强，党的领导无法体现。由于“两委”之间的矛盾与冲突，使得村民自治难以顺利发展。三是村委会与村集体组织的博弈。由于自治职能的蜕变，造成不少地方的村级集体财产监管不力，财务管理不透明，集体财产流失过大，干部腐败等问题时有发生。

三、完善村民自治的对策

在全面推进社会主义新农村建设的今天，我国广大农村已进入后农业税时代，其中村民自治的发展完善与创新显得尤为重要。

(一)提高农民素质，培育自治主体。村民自治是指广大农民群众直接行使民主权利，依

法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的具有中国特色的农村基层民主政治制度。自治组织的成员是农村的村民，自治是以农民为主体的自治，也就是说广大农民是村民自治的主体，其素质的高低和自治的能力直接影响着村民自治制度在农村的实现。其一，培育民主的理性精神。在缺乏理性精神的自治实践中，民主选举、民主监督等自治活动很大程度上是由他们的直接感性反应指导的，带有浓厚的情绪色彩和非理性冲动。要改变这一状况，关键在于村民理性精神的培养，用理性的眼光去审视基层政治生活。其二，提高民主技能。在目前的村级治理中，应该加强农村教育投入。提高村民的民主知识水平，要求村民掌握一套民主技术，学会参与现代的民主政治生活。其三，增强村民的法制观念。一方面，通过宣传教育提高这种认知能力；另一方面，在实践中强化村民的法治观念，使现有的法律法规及政策真正成为村民自治的依据。

(二)扩展村民自治的内容。通过村民自治的实践来改造传统的强国家一弱社会的政治格局，其主要目的并不是单纯依靠消弱国家的力量来实现，而是通过发挥农民在农村政治、经济和文化建设中的主动性和创造力，来营造一个强国家一强社会的农村政治格局。“扩大个人自由、增强社会自主性，丝毫不意味着提供一种弱政府模式，甚至也不是小政府的模式，而是主张朝着强社会一强国家的形式的目标迈进。”在我国，加大对政府职能转变与优化的力度，为村民自治的发展提供发展与扩展的空间，“政府让渡的公共空间为非政府公共组织所填补，让它们成为合作性的伙伴关系而不是行政性的依赖关系；在基层公共管理的机制上，它们之间变成协商性的民主平等关系而不是隶属性的上下级的隶属关系等”。总之，只有不断地扩展村民的自治范围和内容，我国农村社会村民自治的实践才能得到逐步深入和不断完善。

(三)正确处理村“两委”及乡村关系。在现行体制下，同一村庄存在职能交叉的村支委和村委会两个治理组织，每个组织都有追求自身利益最大化的冲动，因此形成争权夺利的格局。从长远发展看，必须通过组织设置的调整，才能从根本上解决村“两委”的矛盾与冲突。当前在乡村治理实践中，已有相当部分村庄选择了“党政结合”的模式。它是指在法定程序上鼓励村党支委成员参与村委会竞选，村“两委”成员相互兼职，村支书和村主任实行“一肩挑”。当然，有学者分析认为：“随着村民自治的深入发展，可以考虑改变在每个村都设立党支部的做法，而变为几个村联合建立一个党支部，将村委会建成管理村庄公共事务的唯一正式组织。”乡村关系中，乡镇政府与村庄两个互动者非均势的社会地位和非均衡的社会互动关系，以及由此带来的资源、信息、技术、强力等互动要素和手段的不平等性、不完全性、非对称性，内在地规定着乡村互动结构的非均衡性。为此必须构建多赢的乡村互动机制，实现“乡政”与“村治”的有效衔接。首先，规范乡镇政府对村治的指导权，既不越权，也不逃避职责，真正把村务自治权交给村庄。其次，准确运用村庄和村干部的治村权。村干部是村庄与各级政府之间的沟通者，所以既要积极履行制度安排的“协助权”，又要合理运用治村权，抵制乡镇政府的不合理行为，维护村庄与村民的利益。最后，通过村民的民主法制意识和维权意识，提高他们的互动技术，保障村民对村庄事务的自治权。

(四)健全法制建设。创设制度环境。从立法层面看，进一步完善《村民委员会组织法》。实践表明，该法在许多方面还存在一些问题，具体表现在：第一，立法空白较多，须新增诸多内容。如须要界定村民概念，村民是《村委会组织法》的重要概念，因为只有准确定义村民概念，才能明确选民资格。第二，某些条款规定过于笼统，须要细化。突出体现在规范村委会选举方面，对贿选的非法行为、撕毁选票的破坏行为如何认定、处理，法律也没有明确的规定。第三，某些条文滞后，须修改完善。如对村民选举委员会的选举程序、村委会的竞争演讲程序、新旧班子交接程序等必须进行制度创新。从执法角度看，要抓好制度落实。确认并保障村民自治权的法律制定后，必须得到普遍的遵守与实施才能发生实际作用。为此必须抓好制度落实，依法实践，使村民自治活动在制度化、规范化、程序化上取得新突破。从

司法保护看，完善村民自治司法救济机制，当村民自治权受到侵害时应能够及时地得到司法上的救济。司法公正为权利法治运行所必需，村民自治过程中的司法救济突出体现在救济村民自治权的诉讼机制上。根据村民自治权被侵害的具体方式和内容的不同，该机制应包括违宪审查机制、行政诉讼机制、刑事诉讼机制、民事诉讼机制等。总之，国家法律制度对于乡村社会和乡村治理具有至关重要的价值和作用。