成立特定问题调查委员会实施个案监督的思考

第一篇：成立特定问题调查委员会实施个案监督的思考

2000年，合肥市人大常委会首次设立特定问题调查委员会，对“汪伦才案件”实施监督，查清了“汪伦才案件”的真相，使普通民众的合法权益得到维护，涉案责任单位和责任人得到查处，维护了司法公正和法律的尊严，提高了地方国家权力机关的权威，社会反响强烈，全国多家新闻媒体对此事进行了报道或转载，其中《合肥晚报》的“汪伦才案件系列报道”还被全国人大评为2001年度宣传人大制度好新闻一等奖。

采用特定问题调查这一法定形式，对社会反响强烈的具体案件实施监督，是我市人大及其常委会成立以来的首次，这是个案监督形式的的一次勇敢尝试和重大突破。这一成功的实践为个案监督提供了可资借鉴的先例。

一、特定问题调查委员会是法律规定的强硬的人大监督形式

所谓特定问题调查委员会是指人大及其常委会为查证某个重大问题而依法定程序组织的调查。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十一条规定：县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委会；第五十二条规定：主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面提名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人大常委会提出调查报告。常务委员会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。从法律规定可以看出，这是法律赋予人大及其常委会的一项强硬的监督措施，它的特点在于：一是特定问题调查不同于人大的一般调查，它是人大及其常委会依法行使监督职能的活动。二是特定问题也不同于一般问题，它是指某项特殊或重大的问题。合肥市人大常委会就“汪伦才案件”成立特定问题调查委员会，正是因为这一案件符合法律规定的上述特性。“汪伦才案件”缘于1996年11月肥东县财办下属企业负责人汪伦才与承包人王某某因承包结算引起的争吵撕拉案件。这起原本普通的民事纠纷，由于一些单位的工作人员违反有关法律法规和职业道德规范，个别司法人员在办案中置公民权益于不顾，不能公正司法，致使案件性质变为刑事案件，历时三年多才作出终审裁定，给当事人及其家庭带来极大伤害。虽最终裁定受害人无罪，但有关部门不追究作假诬陷者的法律责任，受害人的合法权益受到侵害得不到应有赔偿；案件涉及市、县两级公、检、法机关以及市、县两级卫生部门和法医鉴定单位，涉案面广，社会影响大。我市人大常委会正是抓住了“汪伦才案件”的这些典型性，运用特定问题调查这一监督形式实施监督。其目的不是单纯为一个案件或给汪伦才一个说法，旨在通过这一案件的调查和深入剖析，找出我市司法工作中存在的问题，监督和促进司法部门切实做到打击犯罪，保护人民和公正司法，自觉维护法律尊严，推进依法治市进程。

二、依法办事是成立特委会监督案件必须坚持的原则

依法办事是依法治国的核心内容，是实现法治的关键。包括权力机关在内的所有国家机关及其工作人员必须自觉做到依法办事，维护法律的权威。作为行使立法和监督权的人大及其常委会，在依法治国中起主导作用，更应模范地遵守宪法和法律，做到依法办事，依法监督。

一是坚持依法开展监督的原则。监督个案重在事实和证据，关键是证据要有法律效力。特委会的调查非一般意义上的调查，要做到“以事实为根据，以法律为准绳”，不仅需要取证的方式符合法律程序，更需要使证据符合法律要求、具有法律效力。特委会对“汪伦才案件”中的关键证据的查证，一方面请公安刑侦人员参加，一方面走访多名专家，并到省和国家级的司法鉴定部门进行鉴定取证，使得证据的取得符合程序，经得起推敲，为常委会的依法监督案件打下了坚实的基础。

二是坚持事后监督的原则。人大对司法机关具体案件的监督，其法律界限就是不妨碍司法机关依法独立公正行使司法权。我市人大常委会成立特定问题调查委员会是在司法机关对“汪伦才案件”最终裁定后实施的监督。因此不仅没有代替或干扰司法机关独立办案，而且充分运用法律规定的间接手段达到监督目的。这一点也得到司法部门、法学界专家学者的广泛认可。

三是坚持集体行使职权的原则。这是由国家权力机关的性质决定的，也是保证人大个案监督工作的公正性、权威性的关键。我市人大常委会在特委会的提起、组织、调查、处理等四个环节的决策上，都严格按照规定的程序集体审议决定，杜绝了监督行为个人意志化。

四是不直接处理问题的原则。人大要做到监督不越位，就不能代行行政、检察和审判机关的权力，否则就会出现职责不清、越俎代庖情况。汪伦才案件特委会在实施调查时，只查与案件有关的问题，对于其他问题只听不查或建议依法举报，由有关部门另案处理。查清问题后，涉及责任单位和责任人的处理，只在特委会的调查报告中提出处理意见，人大常委会作出决议后，交由“一府两院”处理，对处理不到位的，再通过审议意见书的形式督促“一府两院”进行整改，并要求报送处理结果。

三、严谨细致是特委会开展工作必须坚持的作风

坚持严谨细致的作风，既反映的是工作态度，也体现对国家和人民高度负责的敬业精神。人大特定问题调查委员会是人大行使监督权力的法定形式，其监督的对象是本行政区域内重大违法失职事件或其他重大事件。因此，更应自觉坚持严谨细致的作风。只有这样，才能保证查清案情真相，对责任单位和责任人进行客观公正的处理，才能经得起历史的检验。

一是强化组织。特委会能否在较短的时间内查清案情，特委会成员和工作人员的配备十分关键。为此，要选择那些业务素质好、政治素质高、纪律观念强、有吃苦耐劳精神的同志组成调查组。我市人大常委会根据案情的需要，挑选有多年司法领导工作经验的同志和相关工作委员会领导及法律工作者共8人组成了特委会。特委会成员专业结构互补，彼此团结协作，有效地完成了任务。

二是精心准备。特委会监督是事后监督，开始监督距案发时间一般都较长，加上特委会监督的案件案情往往也比较复杂，这就给特委会的调查取证带来了较大的难度。因此，调查前必须做好充分的准备工作。主要是进行有关法律法规知识的学习、制定调查方案、落实调查经费和交通工具等。为了保证特委会投入工作后能在计划的时间内查清案件真相，我市人大常委会给特委会的工作以极大的支持，不仅在经费和交通工具等方面给予优先保障，还邀请法律界的专家给调查组集体“充电”。特委会为保证初战必胜，也没在急于行动，而是先关起门来研究“战略战术”，制定了一个非常详细的调查取证方案。明确了调查的主攻方向和突破口。对调查中可能出现的情况进行了预测，并定出应对措施。由于准备工作扎实有效，为下一步的调查实施打下了坚实的基础。

三是深入细致调查。特委会调查的事项往往涉及多个部门和个人的行为，调查中必然会遇到各种各样的抵触和人为设置的障碍，如果只是在浮在表面查，很难查到案件的真实情况，必须深入进去刨根问底，方能查清案件的来龙去脉，确定责任单位和责任人应负的责任。为查清“汪伦才案件”的真相，特委会调阅了肥东县公安局、县法院、县检察院以及合肥市中级法院、市公安局法医室近20册案件卷宗；分析对比了公安、检察部门当时所作的40多人次的证人、证言笔录；先后听取了合肥市、肥东县有关部门关于案件办理情况和肥东县财办对“汪案”善后工作处理意见的汇报，以及肥东县医院对另一当事人诊疗情况的说明；对案件主要承办人、案件当事人进行了集体或个别调查。调查范围涉及10多个单位、50多人次和十几名法医学专家。为确定另一当事人是否因“脾破裂”而造成轻伤，特委会成员专门携带其病史资料和有关案件卷宗，远赴上海，请国家司法部授权进行刑事科学鉴定的单位-华东政法学院司法鉴定中心，对王的伤情进行鉴定。经过两个多月深入细致的调查，终于查清了整个案情。

四、对特定问题调查的处理要跟踪监督到底

人大运用特委会监督具体案件，其目的就是保证错案和执法过错得到依法查处和纠正，使有关责任单位和责任人员得到依法处理，促进依法行政和公正司法。不查处或查处不力，执法犯法、徇私枉法就难以从根本上杜绝，个案监督就会半途而废，就起不到教育和警示作用。汪伦才案件特委会经过两个月深入细致的调查，向市人大常委会提交了《关于汪伦才案件调查报告》，明确提出五条处理意见。根据调查报告和委员的审议意见，常委会作出了《关于汪伦才案件调查报告的决议》，既增强了监督的刚性和力度，便于执行机关把握处理的尺度，又便于权力机关跟踪监督。在“一府两院”向市人大常委会报告贯彻落实人大决议情况后，市人大常委会又作出了《对“一府两院”贯彻落实〈关于汪伦才案件调查报告的决议〉情况报告的审议意见》。“意见”对“一府两院”落实决议充分肯定的同时，针对少数部门认识不到位、处理不到位的情况，又提出四条处理意见，要求“一府两院”认真办理，并将办理结果报下次人大常委会。在市人大常委会的跟踪督促下，“一府两院”分别落实了人大常委会对有关责任单位和责任人的处理意见。

合肥市人大常委会运用特定问题调查委员会形式监督重大的人民群众关注的司法案件，不仅增强了人大监督工作的刚性和实效性，在人民群众中树立了良好的形象，而且是对人民代表大会制度的一次生动、具体的、有说服力的宣传。其意义已超过了对这一具体案件处理的本身。

第二篇：关于实施卫生监督调查制度有关问题的通知

卫生部办公厅关于实施卫生监督调查制度有关问题的通知

发布时间：2010-08-02 10:03来源：卫生部

卫办监督发〔2010〕110号

各省、自治区、直辖市卫生厅局，新疆生产建设兵团卫生局，卫生部卫生监督中心：

根据我部《关于执行〈全国卫生监督调查制度〉等4项制度的通知》（卫办发〔2010〕19号）要求，为做好卫生监督调查制度的实施工作，加强卫生监督信息报告管理，现将有关事项通知如下：

一、2010和2011卫生监督信息报告工作

（一）2010年卫生监督信息报告。

1．报告内容： 参见根据新的《全国卫生监督调查制度》中19个调查表（附件1）制定的20张卫生监督信息汇总表（附件2），可登录卫生部卫生监督中心网站直接下载（网址：http://jdzx.net.cn）。

2.报告方式：使用卫生监督信息汇总表直报系统，通过网络报告方式上报。

3.统计时段：2010年1月1日至12月31日。

4.报送时间：各县（区）级卫生监督机构于2011年1月7日前将本级的汇总数据报上级卫生监督机构。1月14日前市（地）级卫生监督机构完成对县级数据的审核和全市汇总数据的终审，1月21日前省级卫生监督机构完成对市（地）级数据的审核和全省（区、市）汇总数据的终审，并将本省（区、市）汇总表书面材料加盖公章后寄至卫生部卫生监督中心信息处。

（二）2011卫生监督信息报告。

根据国家级卫生监督信息系统建设项目（一期）实施安排，2010年6-8月卫生监督信息报告系统在试点省试点应用，2010年9-12月在全国范围部署实施，2011年1月1日全国各级卫生监督机构正式使用卫生监督信息报告系统实行卫生监督信息个案报告。

二、卫生监督信息报告系统推广实施工作安排

（一）开展《全国卫生监督调查制度》和卫生监督信息报告系统使用培训。为实施好《全国卫生监督调查制度》，我部组织专家编写了《卫生监督信息报告工作手册》、《卫生监督信息报告汇总表使用手册》和《卫生监督信息报告系统使用手册》作为卫生监督信息报告工作的培训用教材和工作指导用书，并制作培训课件，保证各级卫生监督机构培训的统一和规范。2010年8月将举办卫生监督信息报告省级师资培训班，对新的《全国卫生监督调查制度》和卫生监督信息报告系统的使用进行培训。9月各省（区、市）组织开展本辖区内的培训工作。

（二）开展卫生监督信息报告系统试点应用和推广。2010年7-8月，各试点省组织试点单位将日常工作中产生的卫生监督个案信息，按照《卫生监督信息报告管理规定》和《卫生监督信息报告工作手册》的要求，登录卫生监督信息报告系统进行填报，通过试点应用完善系统。9-12月，在全国范围内开展卫生监督信息报告系统的试运行工作。

（三）正式启用卫生监督信息报告系统。2011年1月1日起，各省（区、市）要按照《全国卫生监督调查制度》和《卫生监督信息报告管理规定》的要求，将日常工作中产生的卫生监督个案信息通过卫生监督信息报告系统上报。卫生监督信息报告系统部署在国家级硬件平台，各级卫生监督机构的用户通过互联网登陆系统进行填报（配置要求见附件3）。已建省级硬件平台和数据中心、全省（区、市）统一使用业务应用软件的省份，可通过数据交

换将业务系统产生的报告信息传输到国家级卫生监督数据中心。试点省份信息报告工作按试点方案执行。

三、相关要求

（一）各级卫生行政部门要加强领导，明确职责，充分发挥各级卫生信息化工作领导小组的作用，将卫生监督信息系统建设纳入当地卫生信息化建设“十二五”规划，强化对卫生监督信息化建设的组织领导和科学管理，落实各项保障措施，继续加大投入，进一步加强卫生监督信息工作。

（二）各级卫生监督机构要建立和完善卫生监督信息工作制度，落实责任，通过岗位培训和继续教育等多种方式，培养一批既掌握信息技术，又熟悉卫生监督业务的复合型人才，以适应卫生监督信息化建设的需要。要加强卫生监督调查制度的宣传培训工作，认真组织卫生监督信息报告系统的推广实施，尽快熟悉、掌握新信息卡的填写使用，确保卫生监督信息报告系统正式运行后能及时、准确上报卫生监督信息，提高卫生监督信息报告工作质量和效率。

各地在组织实施过程中遇到问题可与卫生部卫生监督中心信息处联系。

联 系 人：卫生部卫生监督中心信息处 张琪 王昭

联系电话：010-64047878-2235、2251

E-mail： tjbg2005@126.com

附件：1..全国卫生监督调查制度（略）

2.卫生监督信息汇总表（略）

3.卫生监督信息报告系统使用配置要求

二〇一〇年七月二日

附件3

卫生监督信息报告系统使用配置要求

一、使用卫生监督信息报告系统填报

通过互联网直接使用全国统一的卫生监督信息报告系统在线完成信息填报。填报用户需具备以下使用条件：

（一）通讯环境：能够使用Internet，带宽512K以上。

（二）计算机配置：

（1）操作系统：Windows 2000以上；

（2）浏览器：Internet Explorer6.0以上版本；

（3）显示器分别率：1024*768以上。

二、卫生监督日常业务系统自动报告

卫生监督信息的报告可通过全国统一使用的卫生监督信息报告系统直接填报，亦可通过全省（区、市）统一使用的卫生监督日常业务系统自动报告。

根据层级管理的要求，国家级卫生监督信息系统支持与省级卫生监督信息系统对接。已建立省级卫生监督信息系统硬件平台，并在本省（区、市）范围内使用统一卫生监督业务应用系统的，不需使用本次推广的卫生监督信息报告系统，省级业务系统可以自动生成卫生监督信息报告数据，并交换至国家级卫生监督信息系统数据中心。省级业务系统和数据交换平台需要满足以下要求：

（一）业务应用系统覆盖全省（区、市）各级卫生监督机构，采集信息全面、完整，具备全省（区、市）集中的数据中心。

（二）业务应用系统应当符合国家卫生监督信息标准规范，覆盖卫生监督信息卡所采集的信息，数据交换功能满足国家卫生监督数据交换标准规范。

（三）与国家级卫生监督信息系统实现数据交换，省级交换平台需满足以下配置要求：

（1）配备1台数据专用交换服务器（参考配置：4＊Intel Xeon E7420，8GB 内存，3＊146GB HS SAS HDD）。

（2）Internet网络接入带宽不小于10M。

（3）配备1台IPSEC功能防火墙（应与国家级卫生监督系统所用防火墙完全兼容），建立VPN专用通道。

（4）配备1套IBM MQ 消息交换中间件产品。

第三篇：关于监督问题的几点思考

中国共产党从无到有，从小到大，带领中国人民在各个历史时期战胜各种困难取得无数的胜利，建立了丰功伟绩，历史已经证明只有共产党才能求中国。新中国成立后，中国共产党理所当然成为了执政党，这是历史和人民的选择，在和平时期中国共产党带领中国人民取得了举世瞩目的成绩，特别是改革开放二十余年取得的成绩尤其显著。但随着经济发展，一些领导干部腐败问题日渐显现，给党的声誉造成了极大的损害，在人民群众中造成极坏的影响。正如江泽民同志指出：党风问题关系到党的生死存亡。我们党对党风问题是高度重视，反腐倡廉的决心是坚定的，出台了若干的规定、纪律、条例，也果断地采取行动打击腐败，清除了一批批腐败分子。但我认为在监督体制、机制、制度上还存在缺陷，易给腐败留下机会和空间，应从以下几个方面完善监督。

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一、理顺党内监督，树立党内监督权威

当前我们党内的监督机构，主要是党的各级纪律检查委员会，他们都是在同级党委的领导下进行工作，这种体制实质上是下级对上级的监督，部下对首长的监督，那么这种体制明显存在以下弊端，一是监督机构没有独立性；二是监督机构没有权威；三是监督机构的干部工作积极性不高。从实践来看目前这种监督体制和机制发挥的作用是极为有限的。从诸多查处领导干部违纪违法案件来看，必须是高一级的党委纪委发现了问题下决心查处，方可解决问题，而同级纪委是不可能解决问题的，如果同级纪检干部真敢于对同级的常委或者领导进行监督那么必然要顶着巨大的压力，甚至冒着被撤职、调离、丢饭碗等风险去工作等等。有几人能有如此胆量？因此要真正发挥党内监督的作用，就必须理顺监督体制和机制。

（一）监督机构独立

党的纪律检查委员会直属党中央领导，各级纪律检查委员会的干部由上一级纪律检查委员会派出，下一级纪律检查委员只接受上级委员会和党委的领导，这样才能够保证监督的独立性。

（二）赋予监督机构的权威性

明确监督机构的权力，在哪些方面具有决策权，哪些方面具有建议权、参与权，哪些方面具有考察权、调查权等等。通过赋予监督机构具体的权力从而树立监督机构的权威性，激发纪检干部的工作积极性，这样才能够更有效的对权力进行规范和制约，从而更有效地遏制腐败。

（三）加强对监督队伍的建设

从体制和机制上树立了监督队伍的独立性和权威性后，监督队伍的权力应该是非常大的，那么就必须加强对这支队伍的建设制定严明的纪律规范，挑选政治思想素质过硬，业务素质精的同志到监督部门工作。

二、强化对“一把手”的监督

我们除了从监督体制上完善对权力的监督和制约外，还应该加大对“一把手”的制约和监督。从以往查处的腐败案件来看，多数是“一把手”的权力失去了制约，使变质的“一把手”有机可乘。他们往往是个人说了算，独断专行，集体领导集体决策的制度形同虚设；根本不起作用，究其原因除了“一把手”放松了学习，世界观、人生观、价值观发生了蜕变，致使其腐化变质外，还有我们在体制和制度上的缺陷不无关系。在一些企业，一些部门为了提高效率，实行的是党政一肩挑，而在经济上是行政“一支笔”，乃至人事权上也主要看行政“一把手”的意图，而作为党组织只能起政治核心作用，能否起保证监督作用，那就要看行政“一把手”的素质了，实质上在体制和制度上的制约是极为有限的。要解决这一问题应从体制和制度上来解决。

（一）各部门党政“一把手”不能搞一肩挑

“一肩挑”有时看似方便，避免扯皮，相互推诿，便于拍板，提高办事效率，但也为个人说了算，权力失去制约，产生腐败创造了条件，所以党政“一把手”应分别由两人来担任，分别履行自己的职责，起到发挥集体领导的作用，从而也达到对权力的监督制约。

（二）明确党组织的保证监督权

按照党章规定国有企业和集体企业中的党组织，以及行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织发挥政治核心作用，而在实践工作中，实行行政领导负责制的单位党组织对行政领导的权力行使监督保证方面没有具体的规定和制约，基层党组织的保证监督作用取决于行政领导个人的素质。而不是体制和制度发挥根本的作用，因此对国有企业、集体企业，行政领导负责制的单位，应从体制和制度上明确作出相应的规定发挥党组织的保证监督作用，使权力得到有效监督，使权力不致被滥用，从而减少腐败的滋生。

第四篇：后农业税时代乡镇财政问题个案调查

后农业税时代乡镇财政问题个案调查

作者：潘林芝 周陈曦

摘要：我国取消农业税使乡镇财政收入困难早已成为不争的“事实”，但本文对江西某镇政府收入情况进行调查分析却得出相反的结论，从而引出现今乡镇财政普遍存在的引税、垫税、空转等社会现实问题，并提出解决此类问题的方案。

关键词：农业税；引税；财政收入

一、取消农业税后乡镇财政问题个案调查

取消农业税是继土地改革、实行家庭联产承包责任制后我国农村基本政策的又一重大改革，是党中央落实“执政为民”理念，贯彻“科学发展观”的一项创新举措。然而，学术界和实践部门普遍认为，对中西部的大多数县、乡镇政府特别是乡级政府来讲，农业税的取消基本上使基层财政成了无源之水、无本之木而难以运转。面对这个从理论到实践都十分重大而紧迫的问题，对江西省某镇的财政收入情况进行调查。

2005年，江西省开始免征农业税。据统计，取消农业税使江西农民卸下了50亿元的担子，尽管中央和省财政将解决其中的30亿元，但巨大的税收缺口使江西许多财政困难的乡镇政府机构难以正常运转。笔者对江西某县M 1镇进行实地调查后得出的税收收入情况如下：中央取消农业税的政策在该县得到了落实。2003年以来其农业税的比重不断下降，2005年停止征收。但另一个情况却引起关注，M1镇在农业税比重不断下降的同时，其它税收收入却在以惊人的速度迅猛增长。2005年比2003年，除农业税外，其他税收收入增加了20倍。这与我们最初的判断及全国普遍的认识大相径庭。

二、对M1镇税收存在问题的实证分析

(一)对该镇税收情况的分析

根据拉弗曲线相关理论，税收与经济增长间应保持一定的比例，税收超过经济增长速率的过快增长将产生一系列不良后果，会给税基带来严重损害，最终进入税收增长下降的“拉弗禁区”。最理想的状态是税收与GDP同步增长，且维持在税收弹性系数范围内，即税收收入增长率与经济增长率之间保持一个科学合理的比率。税收弹性表达式为：et=(△T/T)/(△Y/Y)×100％。公式中，et为税收弹性，T为税收收入总量，△T为税收收入增长量，Y代表GDP，△Y代表其增量。现在存在三种可能的情况：(1)按上式计算et=1表示税收与经济同步增长，说明农业税取消给乡镇税收带来的缺口全部由GDP的增加来弥补，政府仍能正常运行，长期财政预算收入数额不会出现大的波动。(2)当et<1时，表明尽管税收绝对量可能增大，但税收增长速度慢于经济增长速度，新增国民收入中税收集中度下降。这意味着该乡镇GDP的增长不但可弥补农业税取消后的损失，而且能有所赢余。(3)当et>1时，表明税收增长快于经济增长，且税收参与新增国民收入分配的比重有上升的趋势，这意味着农业税的取消给乡镇财政收入带来巨大压力，甚至无法维持其正常的运转，即实际所需与实际收入失衡。

情况(1)比较特殊，现实中不常见，在此暂不考虑。对于情况(2)，只要经济增长了，对乡镇财政影响不大。着重分析情况(3)，因为从全国的形势看，农业税取消给乡镇财政造成缺口，不少乡镇陷入财政困境。但与此相反，调查中所反映的M1镇税收不仅没有减少反而大幅上升。究其原因，不排除经济发展的因素，但据上述分析，经济要在短短两年内增长如此之多，不得不令人怀疑。M1镇税收弹性高达23.8，而近年我国税收弹性在1994年仅为0.62，1999年达到最高为3.03，两者间的巨大差距更增加了我们对M1镇税收来源的置疑。

该镇财政税收方面的确存在一些令人匪夷所思的现象：M1镇2004年除农业税外其它税收收入为35万元；2005年其它税收收入为118万元，其增幅达到了两倍多，而2005年工农业总产值却只比2004年增加7.9％，两者的巨大差距值得深入探究。除去由经济增长带来的税收增加的那部分收入外，更应看到的另一种可能的情况，即镇政府使用引税、垫税、空转等手段，完成税收征收指标。

(二)关于“引税”等问题的讨论

1、界定及分类。“引税”是增加地方财政收入，完成上级规定的税收指标的一种公开的“秘密”手段。“引税”将本不属于自己区域内的税收通过各种非正规途径“引”到自己辖区，目的在于获得超过实际的地方财政收入或政绩回报。集中反映为所谓的利用发票“招商引税”，即地方出台税收返还政策，使一些企业在不具备生产经营条件的情况下注册挂名，将别处的生产经营成果转移到挂名企业开票销售。乡镇引税主要有四种类型：一是拉税，乡镇采用给纳税人回扣的办法吸引本镇以外的纳税人来本镇交税；二是借税，由于客观原因，税收有赢余的乡镇暗中鼓励当地企业向难以完成税收指标的乡镇纳税，并从中获得一定比例的手续费；三是买税，由于税源不足，乡镇为完成税收任务，让税务所去外地与对口部门商谈，将别人的税收“买”回来；四是混税，故意混淆税收级次，原为省、市收取的税收，由乡镇收取入县库，以取得县财政对超任务税款的全额返还。“空转”也是乡镇政府用来虚增税收的手段之一，是指由财政部门开具入库单，由地方金库假入库或财政部门先作支出，将财政资金拨给某单位，然后再直接转回作收入，即将一笔资金数次入库，人为做大财政收入规模，这是一种明目张胆的弄虚作假。此外，在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员也想尽办法垫税，垫税的资金通常由个人或村组筹措。

2、虚假税收现象的原因及危害。造成引税等问题的主要原因是体制的缺陷，由于上级下达的任务偏高，脱离本地实际，许多地方盲目追求财政收入的高速增长，把完成财政收入指标纳入政绩考核体系，迫于压力而搞短期行为。乡镇政府为弥补税收缺口，为不影响干部晋级，为改善政绩而采取“引税”等非常规办法。企业出于利益驱动，通过减少实际税费支出，追求利润最大化。开票地管理部门出于自身利益考虑，采取默许或积极引进的态度，纵容企业前来开票。由于上述原因，“引税”现象屡禁不止，呈滋长蔓延之势。此类行为的危害主要表现在：首先，是一种严重违法行为。引税等行为强行使辖区外的企业向本辖区税务机关缴税，违反了《税收征管法》的属地管辖原则和发票管理的有关规定，造成税收征管的混乱。其次，不符合社会主义市场经济的公平竞争原则。由于税费负担的差异，破坏了市场的公平环境，迫使企业非法“寻租”行为代替了正常的“寻利”行为，助长了不正当竞争甚至恶性竞争行为的发生。最后，诸如税收空转的行为，通过弄虚作假掩盖了官员的实际工作成果，造成虚报政绩、欺上瞒下的浮夸风，助长了“数字出干部、干部出数字”的歪风邪气。

三、后农业税时代乡镇财政问题解决方案

(一)对我国现有的行政管理制度进行适当调整，使其适应现代经济发展的要求。一是在制度上倡导正确的政绩观，上级部门不应给下属单位规定具体的税收任务，从而遏制弄虚作假、“数字出官”的不正当行为。二是创新县、乡财政管理方式，目前实行的五级政府财政，省以下地方财政分为区行署或地级市、县或县级市、乡镇或市辖区三个层次，这是导致财力分散、行政人员多、管理成本高、政企难以分开等弊端的重要原因。因此，减少地方财政层级是地方财政体制改革的首要任务。应取消地区行署和乡镇两级财政，强化县(市)级财政，变地方三级财政为县一级地方财政。

(二)加强法制建设。市场经济是法制经济，财政体制的改革和建设要通过立法加以

确认和保障。应修改《预算法》，确立全国三级财政体制；着手制定累进税率利息所得税法；加强个人所得税征管，对偷漏税者实行严厉制裁；清理整顿预算外收入，绝大多数预算外资金划归预算内管理，企业自有资金改称企业资金，由企业自主安排使用；制定社会保障法案，开征社会保障税。

(三)进一步完善转移支付制度，改革农村公共产品和公益事业投资体制。第一，制定税收优惠政策。可根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。第二，利用冠名权等形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的困难。第四，提高在农村公共品建设上做出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

第五篇：关于实施监督法的思考

关于实施监督法的思考

法律的生命力在于实施，对于一部新法更是如此。监督法是人大常委会行权履职的尚方宝剑，因此，监督法颁布后，湖南省常德市鼎城区人大常委会每届都举办规模较大的监督法培训班，对相关人员分层次进行培训，还多途径、多形式地对监督法进行系统宣传，对监督法在鼎城区的有效贯彻实施起到积极促进作用。从监督法实施多年的情况来看，笔者认为当前有两个问题值得我们重视并切实加以解决。

第一，我们应该对照监督法，把那些还没有完全达到监督法规定的做法统一到监督法的要求上来，做好“规定动作”，切实做到有法必依。第二，对监督法还未规定或未能具体规定的工作要有足够认识，对做和不做以及做到什么程度要有清醒的判断，那就是结合本地的实际，在法律的框架内努力创新“自选动作”。

解决好第一个问题的前提是学好监督法，认真理解立法背景和立法本意，把思想统一到监督法的精神实质上来。认真对照监督法就会发现，监督法颁布之前，甚至可以说在实施后的一段时间，无论是区人大常委会还是“一府两院“，在实践中都有不少做法与监督法的规定是不完全一致的，需要做出适当调整。

对照监督法，笔者认为有些地方在实际监督工作中打了一些折扣，归结起来主要存在以下问题。

一是在听取和审议“一府两院”专项工作报告方面还不规范。听取和审议“一府两院”专项工作报告，是监督法的一项新规定。鼎城区人大常委会过去也有类似的做法，但不够规范。从选择议题的途径、形成工作计划到会前、会中、会后的做法都与法律规定有一定差距。会前，没有坚持专项工作报告应在人大常委会召开前送给每位常委会组成人员。监督法规定，“一府两院”的专项工作报告应当在常委会会议召开前十日送交常委会，并于七日前送给每位组成人员，这一点以前没有做到，实际做法是大部分材料要在会上才发，常委会组成人员现听、现看、现说，审议发言很难有品位、上档次，影响审议质量。会中，安排听取的议题多，安排审议的议题少，形不成审议意见。会后，满足于文来文往，缺乏强有力的督办机制。按照监督法的规定：对于专项工作报告，都应“听取和审议”，而不能只简单地“听取”。为解决好这一问题，区十六届人大常委会换届之后出台的《鼎城区人大常委会会议工作规程》已予以明确，相信在今后的工作中将会做得更加规范。

二是在向社会公开方面还不到位。按照监督法规定，人大常委会听取和审议专项工作报告和执法检查的计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况等，均应向社会公布。这方面鼎城区人大常委会还未完全做到，与法律要求还有一定距离。按政府政务信息公开的要求，换届之后，区人大常委会加大了这方面的工作力度，通过《鼎城人大》简报、鼎城人大网、常委会公报、区有线电视等尽可能使人大的工作尤其是监督工作公开透明，自觉接受人大代表和全社会监督。

三是在“一府两院”列席会议和向常委会报告工作的做法上还有待改进。监督法规定常委会会议上的报告人应是“一府两院”主要负责人，政府可以委托有关部门负责人向常委会报告。以往鼎城区人大一贯的做法是“一府两院”主要负责人报告的少，委托副职和部门负责人报告的多，甚至有些时候部门负责人又委托给部门的副职或基层单位的负责人向常委会报告，举行常委会会议时，法定出席、列席会议的人员也没有做到应到尽到，从事人大工作的人员“种别人的地、荒自己的田”现象司空见惯，代会、请假、开会中途退场的情况也时有发生，这与法律本意相悖，应该予以改进和规范。

四是在审议意见的形成、制文、送达、催办等方面还有待加强。审议意见是监督法作出的新规定。监督法在第二章、第三章、第四章中都涉及到审议意见的问题，人大常委会在听取和审议四种报告即专项工作报告、计划预算执行情况报告、审计工作报告和执法检查报告后，均要整理审议意见，交由“一府两院”研究处理。从鼎城区人大以往的实践情况来看，对常委会审议议题都形成审议意见，对主任会议讨论部分全区有影响的大事都形成主任会议交办函或主任会议纪要，效果比较好。但议题还比较宽泛，在督办、承办、结果处理等环节上还比较粗糙，落实情况还不够好，不能件件都按时回复办理结果，对很多专项工作报告和执法检查报告一般都只听取不审议，形成的审议意见还比较少。这也可能是地方人大监督工作中较为普遍的问题。审议意见怎么形成、怎么书写、怎么送达以及怎么办理、怎么反馈等监督法未作出具体规定，有待进一步完善。

五是在执法检查的程序上还不严谨。监督法规定，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，提请常委会审议。以往鼎城区人大的做法是不提出正规的检查报告，在常委会上主要听取“一府两院”的报告，同时相对应的工委非正式汇报执法检查情况，有“雨过地皮湿”之嫌。对执法检查，监督法第四章作了详细规定，即：确定议题，制定计划，主任会议研究确定并公布计划；制定实施方案；组织执法检查；撰写执法检查报告；举行会议听取和审议执法检查报告；交办报告和审议意见；公布执法检查报告、审议意见及处理情况。这 7个步骤也是必不可少的。

六是在法律监督方面尚属空白。过去我们常常把对法律法规实施情况的执法检查视为法律监督，这是不妥的。监督总的来说分两种，一是工作监督，一是法律监督。工作监督主要是通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式，促进依法行政、公正司法。所谓法律监督，就是不论下一级人大及其常委会，还是同级政府，如果他们在法定权限内制定的法规、规章和作出的决议、决定或者发布的决定、命令是违法的或者不适当的，人大常委会通过对规范性文件的审查，有权力、有责任予以撤销，以维护社会主义法制的统一和尊严。所以，执法检查仍然属于工作监督的范畴，这也说明多年来许多地方人大常委会并未开展真正意义上的法律监督。前些年，在借鉴省、市人大常委会做法的前提下，结合鼎城区实际，区人大常委会审议通过《鼎城区人大常委会规范性文件备案审查办法》，并行文下发，从目前了解的情况来看，“一府两院”报送备案审查文件逐步形成习惯。

学习监督法，会发现没有作出具体规定的问题有，完全没有规定的问题也有。这是监督法实施时面临的第二个问题。无论是人大工作者还是人大代表最为关注的恐怕是监督法没有作出规定的事项。我国立法的一贯做法是先实践，摸索经验进行总结，最后再进行立法，这也比较符合实践论原理。另外，监督法并不是一部全面的授权法，也不是实体法，而是一部规范人大常委会监督权的程序法，宪法和地方组织法规定人大有监督“一府两院”的权力，各级人大及其常委会都可以探索如何行使这些权力。所以，不能说法律没有规定的做法就一定不能再做，做了就违法，这是对法律的一种误解。近些年，许多地方如常德市武陵区和鼎城区在各城区街道办事处设立的街道人大工作委员会就是在现有法律规定之外创新的一种工作机制，这种做法虽然法律依据不够充分，但十分必要。还有鼎城区推行的代表向选民述职、选民评议代表等有创意的工作在法律文本中也没有现成的模式，党的十八届四中全会《决定》已将向宪法宣誓确定为“规定动作”，还有许多地方为端正会风，提高常委会会议实效而作出的对法定出席和列席人员两次无故缺会将受质询、三次无故缺会将提撤职案的规定对提高到会率，端正会风无疑起到重要作用。鼎城区用“加减乘除”四法改会风的做法也得到全国人大常委会、省人大常委会的认同。实践已经证明这些创新都是行之有效的。所以，笔者认为，监督法没有规定的事项，并不意味着就一定不能做，在符合法律精神、遵循法律原则的前提下，可以继续进行监督工作的有益探索。

历届党中央领导集体都反复强调坚持和完善人民代表大会制度。我们要把人大制度理论、党的十八大和十八届四中全会精神与基层人大工作的实际结合起来，在用理论指导实践的过程中去完善、发展理论。因此，贯彻实施监督法，一方面要把那些还没有做到的事情提高到监督法的层面上来，依法做好“规定动作”，这就叫“坚持”。另一方面要以监督法为起点，对法律还未能涉及或未能细化的工作继续进行大胆探索，在法律的框架内努力创新“自选动作”，为法律的修改完善积累经验，待成熟后再上升为法律规范，这才叫“完善”，坚持是完善的基础，完善是坚持的深化，二者都建立在提高认识、增加知识、增强胆识的基础之上，唯有做到两者的辩证有机统一，才是真正地在自觉坚持和完善人民代表大会制度。(沈国华)