国家教育改革试验区建设中地方立法的功能

第一篇：国家教育改革试验区建设中地方立法的功能

国家教育改革试验区建设中地方立法的功能

摘 要：制度创新、立法建制是国家设立教育改革试验区的主要目标和任务，加强和改进地方立法，可以提高教育法的地位，促进教育法体系的完善，有助于教育执法的改进和法律目标的实现，有利于教育法律救济制度的落实和教育权利的保护，也有利于通过法制监督和普法提高全民的法律意识，国家教育改革试验区建设中地方立法的功能。教育改革试验区建设应重视发挥地方立法的作用，为全国性的教育改革和立法探索道路。

关键词：国家教育改革试验区； 地方立法； 教育立法。

2003 年以来，教育部先后与十余个省份建立了主题不同、任务有别的国家教育改革试验区，要求“把试验区工作的重点切实放到制度创新上，把精力放在摸索推进教育科学发展的体制、机制上”［1］，这表明制度建设———包括机制、体制、法制建设是试验区建设的主要目标和任务。然而长期以来，教育立法研究推崇权威、统一的中央立法，重视创制完备、系统的法律文本，忽视立法层次的多样性、立法主体的参与性、立法内容的针对性以及立法和法制运行的关联性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 －2020年）》要求“各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”［2］，这就明确了地方立法在教育发展和教育法制建设中的重要地位。

然而，在建设国家教育改革试验区的过程中，主要依靠政策和行政权力推进的现象和观念仍然存在，制度建设、制度创新的地位还不够突出。国家教育改革试验区的建设模式一般是以地方建设为主、中央扶持为辅，非常有利于发挥地方教育立法的主动性、灵活性和中央引导的目的性、方向性，尤其对解决长期存在的教育执法薄弱、教育保障体制缺乏等问题大有裨益。当前教育改革试验区的建设如火如荼，为引起对地方立法的重视，本文试对地方教育立法的功能作一梳理。

一、地方立法促进教育法律体系的完善。

“综观世界近现代教育史，实质上就是一部近现代教育法制建设的历史。”［3］我国已经形成了由纵向五个层次和横向六个部门构成的教育法体系，“这是改革开放 30 年教育法制建设最重要的贡献”［4］。不过，这一体系在内外系统中都存在严重的不足，需要加强和改进地方立法，促使其完善。

首先，通过地方立法对教育法体系进行充实，可以凸显教育法不同于其他法律部门的调整对象和调整方法，有助于明确教育法在法律体系中的地位。已有的教育法律法规多重视对教育行政关系的规范，忽视教育民事关系和其他关系，这也是中央立法普遍性原则的体现。地方法律在实施的过程中，面临的问题有其特殊性，如更多的民办教育，更困难的经费筹措，更复杂的文教风气和当地传统等。地方立法肯定要更多地关注教育民事关系和师生间的教育特殊关系，这必然导致调整对象超出行政法调整对象的范围。在调整手段上，教育法目前主要是批评教育和要求承担行政、民事、刑事责任； 而地方立法在法律限度内，可以使用更有教育色彩和综合性质的手段。如各地对违反《义务教育法》的家长采用花样繁多的教育惩戒方式，在不违法的前提下，确实体现出教育法的特点。地方教育立法在调整对象和调整方法方面对中央教育立法的充实，有助于支撑教育法是独立部门法的观点。

其次，地方立法可以改善教育法体系的纵向结构。当前的教育法体系包含多个纵向层次，地方立法虽然只在教育法体系的较低层次发挥作用，但通过认真研究和改进，无疑能促进教育法的纵向体系进一步理顺和均衡，为其顺利实施和实现提供保障。目前我国教育法体系中，由全国人大及其常委会通过的法律有 7 部，行政法规不到 100 种①，而地方性法规、规章累千上万，其中政府规章、准规章数目最多，“条例类法规数量较多，实施性法规较少”，“重复立法较多，立法资源配置不尽合理”［5］。这既造成法律体系的凌乱，也产生了不少法律效力可疑的规范性文件。通过明确地方立法的职权范围，规范地方立法的程序和效力，有利于形成和教育法律、行政法规协调互补的地方教育立法体系，有利于教育法律、法规的贯彻落实和立法意图的实现。

再次，地方立法有助于改善教育法体系的横向结构。我国的教育法体系以现行有效的《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》等单行法为支撑，形成六大块的横向结构。但六大块之间强弱失衡，导致各类教育的发展水平不一。由中央直接规划并负责的高等教育和义务教育发展比较稳定，中央和地方立法都比较完备； 以地方负责为主的职业教育、民办教育则明显薄弱，地方立法以因循抄袭为主，发展的积极性、主动性没有得到立法的推动和保障。此外，六大块不足以涵盖我国教育法体系的全部，教育立法的空白还有很多。学校法、学生法、教育经费法、终身教育法、考试法等都应在教育法体系中占有一席之地，但上述领域有些在短时期内根本无法实现全国统一立法，因此需要加强地方的创制性立法，在有条件的地区首先试行，为教育法体系的建立健全打下基础。

二、地方立法促进教育执法的改进。

改革开放以来，我国不断规范教育执法行为，教育事业和教育活动逐步实现规范化、制度化，但同时也暴露出不少严重的问题，因此，加强地方立法，有利于教育执法的改进。

教育执法中存在的突出问题首先是“选择性执法”，可能产生利益的执法领域多方竞争、蜂拥而至，反之则百般推诿、无人负责。比如对各级学校尤其中小学的达标、检查、评比等曾经蔚然成风，学校疲于应付，无法维持正常的教学秩序。

而同时，那些为行政机关设定义务的教育法律规范却不能落实，教育经费的足额投入、教师工资的按时发放、学生课业负担的减轻在一些地方成了水月镜花，甚至出现投诉无门、行政机关相互踢皮球的现象。其次，还存在“应付性执法”。表现为敷衍塞责、走过场、打折扣。教育法作为国家法制体系的重要组成部分，其权威性和强制力是不言而喻的，然而长期以来从未听闻国家强制力对教育执法的介入，于是“软法”成了教育法的别名，教育法制的形象严重受损。以维护教师合法权益为例，《教师法》规定拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益，严重妨碍教育教学工作的，要“对直接责任人员给予行政处分； 情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但有的地方教师仍很难按时足额领到工资，该享受的医疗、住房等福利也大打折扣。此类违法现象并不鲜见，然而政府领导却没有受到任何形式的处分。

教育执法中出现上述问题，固然有立法环节的原因，比如对行政机关职责划分不明、应承担的法律责任不清等，但更主要的是执法意识和执法体制的原因，范文《国家教育改革试验区建设中地方立法的功能》。随着法治进程的推进，依法行政已基本实现，但也存在值得警惕的被动执法、片面执法、消极执法等现象，表明行政人员的执法意识虽然有了显著提高，但仅仅是从被迫接受的角度去认识“依法行政、依法治校”的。地方立法是严格依照立法目标和程序征集、讨论和形成法律规范的过程，必然同时也是对行政执法人员法律意识培育和养成的过程。给行政人员提供通畅、便捷的意见反馈渠道，使立法专家、普通民众及执法人员有机会充分交流和辩论，必然能为执法提供和谐的公共环境，减少乃至消除执法阻力，促使执法人员主动、全面、积极地依据法理、法意和法律规范执法。地方立法的改进和参与人员的增加不仅有利于教育法律意识的提高，还有助于地方教育行政权力边界的明确划分，改变政出多门、有关行政机关都想染指教育执法的局面； 更有助于明确地方教育决策和教育行政的职责范围，改变教育执法中无所适从的局面，为建立教育政策和教育立法协调互补、教育行政机关与其他行政机关分工合作的体制创造条件。

三、地方立法促进教育法律救济的落实。

教育法律救济是指“当教育行政主体或其他国家机关或社会组织在管理过程中侵犯了相对人的权益时，相对人可以通过申诉、行政复议、行政诉讼或调解等方式获得法律上的补偿”［6］。教育法律救济以非平权性质的纠纷②存在为基础，以损害为前提，通过司法途径（即提起诉讼）、行政途径（即行政复议）、行政申诉和行政赔偿，以及仲裁和调解途径等达到补救受害者合法权益的目的。地方立法在促进教育法律救济的落实方面，发挥了先导的作用，不论是教育司法诉讼的破冰，教育申诉制度的产生，还是教育仲裁调解的开展，都首先得益于地方立法在解决具体矛盾中的智慧创造，然后才有中央立法的制度构建。

就教育诉讼而言，1995 年上海市成立了“长宁区人民法院教育巡回法庭”，为贯彻实施教育法律、法规，探索教育司法实践首开先河。此后湖南省张家界市永定区先后成立了“教育法规执行室”和“教育法律法规审判执行联络室”。各地方的可贵探索促进了教育司法诉讼的发展。没有地方法院在教育司法中取得的点滴突破，很难设想对受教育权和对教师、学生权益的保护能达到今天的程度，对政校关系、校内关系的研究能取得如此多的共识。但是总体而言目前我国的教育司法还相当薄弱，当教师、学生面对学校，学校面对行政机关时，司法诉讼的提起仍是万般无奈的下下之策，独立的行政司法制度在全国的统一建立仍遥遥无期。发挥地方立法的灵活性、针对性强的优势，在条件成熟的地区率先进行教育司法诉讼的类型化和制度化改革，必然有利于依法治校和教育法治的实现。

教师和学生申诉制度是教育法领域的特别救济制度。《教师法》规定，学校或者其他教育机构、人民政府有关行政部门侵犯教师合法权益时可以进行申诉，但对教师申诉的时效、次数等重要问题并没有具体规定。目前仅有少数地方为落实教师申诉制度制定了专门立法，且已有立法文本的规定也差异悬殊，导致“对教师维权非常有利”的这一良法无法真正落实［7］。只有通过加强相关的地方立法，为教师申诉制度的落实铺平道路，才能把文本上的权利变为真正的权利。学生申诉制度的实施情况更不容乐观，1995 年《教育法》就规定了学生申诉权，但直到 2005 年《普通高等学校学生管理规定》才真正对这一制度进行构建，而各省对其他层次和类别学生的申诉制度仍无规定。各校关于大学生申诉的受理机关、职权、时限、处理效力等的规定也缺乏认真的沟通和论证，许多条文得不到学生的赞同和认可。

难怪有论者说“我国的学生申诉制度尚处于发育阶段”［8］。这些空白点正是地方立法的用武之地。由省级立法机关领衔教育行政机构和学生组织，在充分沟通的基础上草拟并通过地方法案，必然能够促进学生申诉制度的真正落实。

教育法律救济中的其他途径如仲裁和调解、行政复议、行政赔偿等，面临和以上二者相似的境况和问题。教育作为以培养人才为己任的事业，作为高素质人才聚集的领域，理应在权利救济上有良好的表现，但现实却是教育法律救济在多数地方成为可望而不可即的权利。从加强和改进地方立法入手，必然有助于教育法律救济的落实。

四、地方立法促进教育法制环境的优化。

教育立法、教育执法和教育法律救济是构成教育法制的实体性和结构性的要素，它们只有在一个适宜的教育法制环境中才能真正发挥作用。教育法制监督和教育普法，就是为教育法制这架具备了主要部件和框架的机器提供持续动力和润滑剂的机制。

教育法制监督按监督主体分为国家机关、社会组织和人民群众的监督三大类。国家机关的监督目前最为强势，尤其行政机关的上对下监督及教育审计、教育监察、教育督导已形成相对严密的规则和固定的程序，但由于是行政机关内部的监督，行之长久难免产生上下相维、因循苟且的弊端和嫌疑。信息时代社会舆论的监督作用空前提高，而教育是舆论经常关注的热点话题，由此也成为教育法制监督的便捷、有效方式。信访工作虽有很大加强，但人民群众的监督渠道远不够通畅，这也是地方立法应当有所作为的领域。各地实现群众监督的方式有群众信箱、领导热线、控告、检举、咨询等不一而足，但各种方式的运作程序和反馈机制良莠不齐。教育作为人民群众最为关注的事业和各地方的施政重点，有望在地方立法中率先形成规范和高效的法制监督制度，进而促进教育法律意识的广泛提高。

教育普法对教育法制具有天然的针对性，是普及教育法律知识、培育教育法律意识的有效方式。教育普法工作要求“各地教育行政部门和学校的普法工作机构或法制工作机构要认真做好教师法制教育的组织领导和统筹协调工作，要紧密结合教师职业的特点以及教师工作、生活的实际，制定切实可行的教师普法规划和工作进度，精心组织实施”［9］，由是赋予各地制定教育普法计划并组织实施的职权。比如河南省教育厅下设普法办公室，开通了河南教育普法网； 福建省教育厅则出台了闽教研

第二篇：国家职业教育改革试验区建设实施方案(全文)

国家职业教育改革试验区建设实施方案(全文)

为深入贯彻党的十六届五中全会精神，进一步落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35号)，推进国家职业教育改革试验区工作，依据《天津市人民政府教育部关于共建国家职业教育改革试验区的意见》(津政发[2005]85号)，制定本实施方案。

一、指导思想

认真学习党的十六届五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以服务社会主义现代化建设为宗旨，以就业为导向，以行业为依托，以加强职业院校学生实践能力和职业技能的培养为核心，充分发挥国家职业教育改革试验区先行先试的功能，坚持改革创新，突破发展瓶颈，创造新鲜经验，提升服务能力，把天津建设成为具有鲜明特色和国际水准的全国技能型人才培养培训基地，为实现天津市“三步走”战略和加快滨海新区开发开放，促进环渤海地区乃至全国经济社会发展，为建设社会主义新农村，培养大批德、智、体、能全面发展的高素质的技能型、实用型人才。

二、试验重点

——通过深化职业教育体制改革，继续发挥行业企业办学优势，不断完善体现职业教育特点的管理体制、办学体制和投资体制；

——通过创新教学模式改革，探索素质教育新模式，进一步完善“工学结合、半工半读”的人才培养模式； 的人才培养模式，提高职业院校学生实践能力和职业技能，全面提高职业教育质量。

1.加强基础设施建设

——实施示范性职业学校建设工程。

在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设1所国内一流水平的职业技术师范大学，5所高水平高等职业院校，40个示范性中等职业学校，以此带动全市职业教育办学水平的提高。

——实施职业教育实训基地建设工程。

五年内，围绕电子信息、石油和海洋化工、汽车及装备制造、石油钢管和优质钢材、生物技术和现代医药、新型能源和新型材料、海运及环保等优势产业，分期分批重点建设50个技术设备先进、专业种类齐全、适应技能型人才培养需要的实训基地。其中达到国际先进水平，具有较强辐射功能的公共服务平台2个；达到国内领先水平，具有鲜明行业特色的学校实训基地30个；达到本专业领域一流水平，具有突出特点的专业实训基地18个。通过建设，基本满足重点专业领域学生实训和职工培训需要。探索建立和完善职业教育实训基地建设的长效机制，充分发挥中央专项建设资金的导向作用，形成多渠道经费投入机制，实现职业教育资源的共享，为职业院校学生的实训、企业职工培训和农村劳动力转移服务。

2.强化技能型和实用型人才培养

——实施技能型紧缺人才培养培训工程。

围绕天津市和环渤海地区的支柱产业和骨干行业以及现代农业，在数控技术、计算机信息技术、生物技术、石油化工、达到本社区人口的30%以上。各区县政府要根据实际，统筹各类教育资源，建立较为完善、具有区域特色、能满足社区成员日益增长的精神文化和职业技能训练需求的社区职业教育网络，大力推进创建学习化社区、和谐社区的进程。

——实施职工素质提高工程。

建立和完善与现代企业发展相适应的企业教育管理体制和运行机制。大力开展以岗位培训和继续教育为重点的职业培训，着力提高企业急需的经营管理人才、科技创新人才以及高级技术工人素质；不断提高培训质量和培训层次，改善职工队伍的技术结构。积极推进有条件的企业形成具有企业特色、能满足企业可持续发展和员工职业学习需求的学习型企业。全市在职职工年培训率要达到20%以上。各企业对进城务工人员也要加强职业培训。企业要依托职业院校开展员工培训，职业院校和各类培训机构要主动开展职业培训，为企业发展服务。

3.深化教育教学改革

——实施职业教育特色专业建设工程。

建立奖励机制，鼓励职业院校围绕经济社会发展设置专业，减少长线专业，发展短线专业，孵化新兴专业，形成特色专业，打造精品专业，全市重点建设100个市级骨干专业。鼓励学校探索针对岗位群需要的、以能力为本位的课程体系，全市每年评选30门精品课程，从中遴选出部分课程申报国家级精品课程。鼓励支持教师紧密结合生产实际，再编写50门具有鲜明职业特色，在全国具有较大影响力的高水平创新教材。

——实施职业院校师资队伍建设工程。

积极开展以骨干教师为重点的全员培训，提高教师的职业

在学生中广泛开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育。以职业道德教育为核心，努力把职业道德培养和职业能力培养紧密结合起来，学习许振超等现代工人的先进模范事迹，牢固树立正确的人生观、价值观、道德观。要紧密结合职业院校的特点，精心设计、严密组织好富有时代特征，突出职业教育特色的校园文化活动，积极开展形式多样、主题鲜明、内容丰富的校园文化建设工程，大力加强学生文化素质教育，提高学生艺术修养、陶冶情操、拓展能力。要把职业学校学生培养成为爱岗敬业、诚实守信、热爱劳动、服务群众、奉献社会和严谨求实的高素质劳动者。

(二)推进体制改革与创新

在国家职业教育改革试验区工作领导小组指导下，通过实施以下四项改革和四大创新，推动职业院校与企业密切结合，增强职业教育发展活力。

1.进一步深化职业教育管理体制改革。要完善在天津市人民政府领导下，政府统筹、分级管理、社会参与的职业教育管理体制。充分发挥职业教育联席会议的作用，协调解决职业教育和职业培训发展过程中的重大问题。天津市教育行政管理部门负责全市职业教育的统筹规划、综合协调和宏观管理；其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作；各区县、各行业要管理好本区域、本行业的职业教育和职业培训工作。

进一步规范中等和高等职业学校的名称，并体现职业特点。由市政府相关部门按照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发[2002]16号)规定负责审批、备案工作。

科学、合理流动的制度。全面推行教职工全员岗位聘任制，实现学校由身份管理向岗位管理转变。要加强对教师的考核，研究制定符合职业院校特点的工作考核办法。要深化学校分配制度改革，建立健全学校的激励机制。在国家政策指导下，根据效率优先、兼顾公平、以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬的原则，完善校内结构工资制，积极探索以教师为本位的校内分配办法，将教职工的工资收入与岗位职责和工作业绩直接挂钩。

4.进一步深化教学管理和学籍管理制度的改革。坚持以就业为导向，加强专业建设；以能力为本位，加强课程体系建设；以技能为中心，加强实训基地和师资队伍建设；以职业道德为核心，加强思想道德建设。根据经济社会发展需求和企业定单的要求，坚持以人为本、以企业为本的原则，灵活地安排学习方式，在职业院校全面实行学分制、工学交替、半工半读、分阶段完成学业的弹性学习制度。市教育行政部门制定关于在职业院校实行工学结合、半工半读教学模式的细则、进一步修订学分制细则。试行适合职业教育特点的学籍管理制度，以满足社会对紧缺人才的需求，以利于职业院校学生快速成长。

5.在职业教育投资体制上创新。建立多渠道筹措职业教育经费机制，努力增加职业教育的投入。采取政府支持、办学主管部门配套、职业院校建立发展基金、社会捐资助学等多渠道筹措方式，探索有利于职业教育快速发展的多元化投资体制。

——增加公共财政对职业教育的投入，提高市级财政预算内教育经费用于职业教育的比例；

——根据天津市社会经济发展的实际，制定职业学校不同

职业院校要有计划地安排在职专业教师和实习指导教师到企事业单位进行专业实践，每年不少于2个月；被聘用的应届毕业生拟担任专业教师，必须到企业锻炼一年；专业教师和实习指导教师每年必须参加不少于12天的继续教育，并取得合格证书，否则不能评聘高一级的专业技术职务。要广泛吸引和鼓励企事业单位工程技术人员、管理人员和有特殊技能的人员，到职业学校担任专、兼职教师。

7.在建设生产性实训基地上创新。根据专业实训和企业的需要，在有条件的职业院校，建立一批适应“工学结合”型、装备水平和科技含量较高的生产性实训基地，形成前校后厂(场)、校企合一、资源共享的办学实体。积极吸纳民间资本和境外资金，建立生产性实训基地。职业院校和企业要充分发挥各自的资源优势，在平等自愿、互惠互利、合作双赢的原则下，通过建设生产性实训基地，形成教育与产业紧密合作的互动机制。增强职业院校的生机与活力，使职业院校更加贴近经济、贴近企业，培养大批先进制造业生产与研发急需的技能型人才。

8.在理顺职业资格认证机制上创新。劳动和社会保障部门要加快在有条件的职业院校建立职业技能鉴定机构。市有关部门会同行业协会制定相应的上岗标准和职业资格标准。劳动和社会保障部门以及有关行业协会对职业院校毕业生取得相关职业资格证书工作要加强指导、提供服务。要做好职业资格认证与职业院校专业设置的对接，加强专业教育相关课程内容与职业标准的相互沟通，教学内容能够覆盖国家职业资格标准要求的专业，学生技能鉴定可与学校教学考核结合起来，不再重复考核。

1.大力推行劳动预备制度，严格执行就业准入制度。新就业人员必须取得中等职业技术学校及其以上毕业证书。用人单位招收、录用职工，首先从取得中等和高等职业院校学历证书、职业培训合格证书并获得相应职业资格证书的人员中录用。同时，要努力为中西部学生就业提供优质服务。劳动和社会保障部门要充分利用职业院校，促进企业贯彻《中华人民共和国劳动法》，建立企业员工在职培训的长效机制对劳动预备人员、进城务工人员以及从事个体工商业经营的人员，进行职业培训。劳动和社会保障、人事和工商等部门要加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。

2.坚持学历教育与职业培训并重。职业院校要充分利用资源优势，实行学历教育与职业培训相结合、职前教育与职后教育相结合，努力办成面向社会的、开放的、多功能的教育和培训中心。积极开展企业职工的在岗培训、转岗培训和下岗失业人员的再就业培训以及农村劳动力转移培训等工作。

(五)探索支持中西部地区职业教育发展的有效途径

1.坚持扩大招生与推荐就业紧密结合。充分利用天津优质职业教育和培训资源及就业优势，发挥辐射带动作用，与中西部及农村地区职业院校广泛开展合作办学。根据区域经济社会发展和产业结构调整的需要，通过采取“1＋2”、“2＋1”、“1＋1＋1”等多种灵活方式，进行联合招生、合作办学。大力提倡校企合作办学、连锁办学、集团化办学，不断扩大招收外地学生的规模。积极开展推荐就业服务工作，通过多种渠道与途径，五年内推荐就业人数达到10万人次。

充分利用天津优质职业教育资源，选择企业急需的专业，3育部职成司、高教司、规划司、财务司等负责人以及国家发展改革委、财政部有关部门负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在天津市教育委员会，负责试验区日常工作。

建立国家职业教育改革试验区工作领导小组工作机构的会商机制，每年召开一次职业教育改革试验区工作协商会议，听取试验工作情况汇报，研究有关试验区工作的重大事项，把握试验方向，推进试验进程，评估试验效果，解决存在问题等。

(二)切实加强职业教育基础建设。天津市人民政府设立职业教育专项资金，五年投入5.5亿元，行业主管部门和学校配套投入10.1亿元，主要用于实训基地建设、示范校建设、职教中心建设、师资培训、专业建设和教材开发、技能竞赛、国际会议和助学金等，由天津市教委、发展改革委和财政局共同组织实施；教育部对试验区建设将给予大力支持，在职业教育实训基地建设、示范校建设、专业教师培养、职教中心建设等项目上予以优先安排，并会同国家发展改革委和财政部视天津试验的进展情况，予以一定的资金倾斜。

(三)切实加强职业教育的政策支持。天津市依据有关规定，从实际出发，制定出有助于引导行业企业和社会资源支持职业教育发展的相关优惠政策。对学校用于实训和勤工俭学的生产性实训基地所取得的收入，自获利起5年内给予返还企业所得税地方分享部分的财政扶持政策，并对学生勤工俭学提供劳务取得的收入免征营业税。金融机构要以信贷方式支持职业院校发展。在学校调整时，对于土地或校产置换，各有关部门应简化手续、减免费用、提供方便。

第三篇：国家职业教育改革试验区建设实施方案(津政发〔2006〕024号)

【发布单位】天津市、教育部 【发布文号】津政发〔2006〕024号 【发布日期】2006-03-23 【生效日期】2006-03-23 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】天津市

国家职业教育改革试验区建设实施方案

(津政发〔2006〕024号)

天津市各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：教育部各有关司(局)：

为进一步落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号)和全国职业教育工作会议精神，探索建立中国特色的职业教育体系和职业教育发展的新模式，服务于天津滨海新区建设和环渤海地区经济发展，天津市人民政府和教育部联合制定了《国家职业教育改革实验区建设实施方案》，现印发给你们，请遵照执行。

二○○六年三月二十三日

国家职业教育改革试验区建设实施方案

为深入贯彻党的十六届五中全会精神，进一步落实《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发〔2005〕35号)，推进国家职业教育改革试验区工作，依据《天津市人民政府教育部关于共建国家职业教育改革试验区的意见》(津政发〔2005〕85号)，制定本实施方案。

一、指导思想

认真学习党的十六届五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以服务社会主义现代化建设为宗旨，以就业为导向，以行业为依托，以加强职业院校学生实践能力和职业技能的培养为核心，充分发挥国家职业教育改革试验区先行先试的功能，坚持改革创新，突破发展瓶颈，创造新鲜经验，提升服务能力，把天津建设成为具有鲜明特色和国际水准的全国技能型人才培养培训基地，为实现天津市“三步走”战略和加快滨海新区开发开放，促进环渤海地区乃至全国经济社会发展，为建设社会主义新农村，培养大批德、智、体、能全面发展的高素质的技能型、实用型人才。

二、试验重点

――通过深化职业教育体制改革，继续发挥行业企业办学优势，不断完善体现职业教育特点的管理体制、办学体制和投资体制；

――通过创新教学模式改革，探索素质教育新模式，进一步完善“工学结合、半工半读”的人才培养模式；

――通过扩大职业教育对外开放与交流，借鉴发达国家的职业教育经验，构建具有中国特色的现代职业教育体系；

――通过发展农村职业教育和成人教育，大规模开展农村劳动力技能培训，不断提高农民的综合素质，为建设社会主义新农村做贡献；

――通过推进就业准入制度和职工培训制度改革，探索社会化、专业化的职业资格认证机制和在职职工培训的有效途径；

――通过与中、西部地区的互助与合作，探索为中、西部和环渤海地区培养高素质技能型人才，为农村劳动力有序转移搭建服务平台。

――通过改革试验，使天津职业教育持续健康发展。力争到2010年，全市中、高等职业院校在校生分别达到18万人和16万人。从今年开始，全市中、高等职业院校每年招收中、西部学生分别为2万人。每年职工和农民培训率分别达到100万人次，普通高中与中等职业教育招生比例继续保持大体相当。

经过五年的试验，初步构建起适应社会主义市场经济体制和满足人民群众终身学习需求，与市场需求和劳动就业紧密结合，纵向衔接、横向贯通、结构合理、形式多样、灵活开放、自主发展的具有中国特色，并与国际职业教育接轨的现代职业教育体系。

三、主要内容

(一)加强基础能力建设，改革技能型人才培养模式

坚持以服务社会主义现代化建设为宗旨，以就业为导向，通过加强基础设施建设(即“1545工程”)、强化技能型和实用型人才培养和深化教育教学改革，不断完善“工学结合、半工半读”的人才培养模式，提高职业院校学生实践能力和职业技能，全面提高职业教育质量。

1.加强基础设施建设

――实施示范性职业学校建设工程。

在整合资源、深化改革、创新机制的基础上，重点建设1所国内一流水平的职业技术师范大学，5所高水平高等职业院校，40个示范性中等职业学校，以此带动全市职业教育办学水平的提高。

――实施职业教育实训基地建设工程。

五年内，围绕电子信息、石油和海洋化工、汽车及装备制造、石油钢管和优质钢材、生物技术和现代医药、新型能源和新型材料、海运及环保等优势产业，分期分批重点建设50个技术设备先进、专业种类齐全、适应技能型人才培养需要的实训基地。其中达到国际先进水平，具有较强辐射功能的公共服务平台2个；达到国内领先水平，具有鲜明行业特色的学校实训基地30个；达到本专业领域一流水平，具有突出特点的专业实训基地18个。通过建设，基本满足重点专业领域学生实训和职工培训需要。探索建立和完善职业教育实训基地建设的长效机制，充分发挥中央专项建设资金的导向作用，形成多渠道经费投入机制，实现职业教育资源的共享，为职业院校学生的实训、企业职工培训和农村劳动力转移服务。

2.强化技能型和实用型人才培养

――实施技能型紧缺人才培养培训工程。

围绕天津市和环渤海地区的支柱产业和骨干行业以及现代农业，在数控技术、计算机信息技术、生物技术、石油化工、汽车运用与维修、建筑技术、现代服务业等专业领域，重点扶持12个工业系统、5个建设系统、5个交通系统、10个现代服务业系统、2个农业系统的技能型紧缺人才培养培训基地。在行业系统指导下，通过职业学校与对口企事业单位联合共建，在5年内培养技能型紧缺人才50万人，其中高级技能型人才占40%。

――实施农村实用人才培训工程。

发展农村职业教育事业，提高农村人口素质，是建设社会主义新农村的重要保证和基础性工程。进一步完善并发挥农村三级办学网络作用，培养大批实用型人才，使之成为农村劳动力培训的主要载体。3年内，除重点建设12个有农业区和各县的职业教育与成人教育中心外，还要重点建设177个乡镇成人文化技术学校，主要开展农村劳动力转移培训，引导农村劳动力向非农产业以及城镇有序流动。继续实施“351培训工程”，利用3年时间，通过开展红色证书、绿色证书、蓝色证书、村干部、农村经纪人5大培训，使全市郊区100万农村劳动力素质得到提高。市区普通高等院校、成人高等学校、中等职业学校和培训机构都要创造条件，为农村科技致富、劳动力转移、进城农民工开展培训。

――实施社区教育工程。

适应城镇化发展的需要，加快建立与地区经济社会发展相匹配的社区教育体系。充分利用社区内的各种教育资源，开展适合社区内各类人员需要的教育培训和技能训练活动，使之成为职业教育体系中的重要组成部分。各类职业院校以及其他教育资源应逐步向社区开放。社区内各类教育机构五年培训量应达到本社区人口的30%以上。各区县政府要根据实际，统筹各类教育资源，建立较为完善、具有区域特色、能满足社区成员日益增长的精神文化和职业技能训练需求的社区职业教育网络，大力推进创建学习化社区、和谐社区的进程。

――实施职工素质提高工程。

建立和完善与现代企业发展相适应的企业教育管理体制和运行机制。大力开展以岗位培训和继续教育为重点的职业培训，着力提高企业急需的经营管理人才、科技创新人才以及高级技术工人素质；不断提高培训质量和培训层次，改善职工队伍的技术结构。积极推进有条件的企业形成具有企业特色、能满足企业可持续发展和员工职业学习需求的学习型企业。全市在职职工年培训率要达到20%以上。各企业对进城务工人员也要加强职业培训。企业要依托职业院校开展员工培训，职业院校和各类培训机构要主动开展职业培训，为企业发展服务。

3.深化教育教学改革

――实施职业教育特色专业建设工程。

建立奖励机制，鼓励职业院校围绕经济社会发展设置专业，减少长线专业，发展短线专业，孵化新兴专业，形成特色专业，打造精品专业，全市重点建设100个市级骨干专业。鼓励学校探索针对岗位群需要的、以能力为本位的课程体系，全市每年评选30门精品课程，从中遴选出部分课程申报国家级精品课程。鼓励支持教师紧密结合生产实际，再编写50门具有鲜明职业特色，在全国具有较大影响力的高水平创新教材。

――实施职业院校师资队伍建设工程。

积极开展以骨干教师为重点的全员培训，提高教师的职业道德、实践能力和教学水平，全市重点培养200名高水平、高技能、“双师型”专业带头人和2000名骨干教师。引进1000名具有研究生学位的青年教师，先到企业实习一年，然后回学校顶岗教学，使职业院校每个骨干专业都有4至5名“双师型”骨干教师。各级职业院校教师必须达到国家规定的学历要求，同时，“双师型”教师比例要达到60%。要抓紧职业院校高级管理人员的培训、培养与提高，各级职业院校负责人3年内轮训一遍，并逐步达到“双师型”要求。充分发挥国家级职业教育师资培养培训基地的功能作用，面向全国特别是中西部地区职业院校的管理干部和专业课教师，广泛开展专业理论和实践技能培养培训，年培养培训量达到5000人次以上。不断加强天津市和中西部地区的院校联合、合作，有计划地组织东西部地区职业院校管理干部和教师相互交流、挂职锻炼、顶岗任教。

――实施职业指导与创业中心建设工程。

职业指导和创业教育要贯穿于学校教育的全过程，要加强职业技能鉴定工作，为学生毕业后持证上岗就业创造有利条件。为保证向全国输送大批高素质的技能型人才，要充分依托国家有关部委及行业协会，在天津条件较好的职业院校设立行业职业、执业资格认证机构。3年内，在全市所有高等职业学校和省部级重点中等职业学校，分期分批建设100个职业指导与创业中心。创业中心要设立职业技能鉴定、职业资格考试、职业指导和创业就业服务机构，开展职业技能鉴定工作，使其毕业生在完成学业考核合格后，同时取得学历证书和相应的职业资格证书。

――实施校园文化建设工程。

在学生中广泛开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育。以职业道德教育为核心，努力把职业道德培养和职业能力培养紧密结合起来，学习许振超等现代工人的先进模范事迹，牢固树立正确的人生观、价值观、道德观。要紧密结合职业院校的特点，精心设计、严密组织好富有时代特征，突出职业教育特色的校园文化活动，积极开展形式多样、主题鲜明、内容丰富的校园文化建设工程，大力加强学生文化素质教育，提高学生艺术修养、陶冶情操、拓展能力。要把职业学校学生培养成为爱岗敬业、诚实守信、热爱劳动、服务群众、奉献社会和严谨求实的高素质劳动者。

(二)推进体制改革与创新

在国家职业教育改革试验区工作领导小组指导下，通过实施以下四项改革和四大创新，推动职业院校与企业密切结合，增强职业教育发展活力。

1.进一步深化职业教育管理体制改革。要完善在天津市人民政府领导下，政府统筹、分级管理、社会参与的职业教育管理体制。充分发挥职业教育联席会议的作用，协调解决职业教育和职业培训发展过程中的重大问题。天津市教育行政管理部门负责全市职业教育的统筹规划、综合协调和宏观管理；其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作；各区县、各行业要管理好本区域、本行业的职业教育和职业培训工作。

进一步规范中等和高等职业学校的名称，并体现职业特点。由市政府相关部门按照《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发〔2002〕16号)规定负责审批、备案工作。

天津市发改委会同有关部门负责制定进一步调整全市职业教育布局结构的意见，各区县政府、各行业负责所属职业学校布局调整工作。全市中等职业学校由151所调整到100所左右，高等职业学校数量控制在30所以内。

2.进一步深化职业教育办学体制改革。继续坚持依靠行业企业的办学体制，形成政府主导、充分发挥行业作用、依靠行业企业、社会力量积极参与的多元办学体制。在不改变公办职业学校产权性质的前提下，探索以公有制为主导、产权明晰、多种所有制并存的办学体制。积极探索职业院校实行股份制改革的试验。

要按照高水平是财富、低水平是包袱的发展理念，本着向资源优势职业学校集中的原则，进一步整合全市职业教育资源。各行业要整合所属的高等、中等职业院校(含技工学校)和各类培训机构，构建20个以行业为依托，学历教育与职业培训相结合，中、高职共同发展的职教集团。市内各区构建以社区学院为龙头，整合区域内各类职业教育资源的6个区域性职教集团。有农业的区和各县构建以职教中心为核心，三级办学网络为基础的12个职教集团。集团内形成完善的董事会制度，建立崭新的强有力的领导体制，统筹使用师资、资金、设备、场地等各种职业教育资源。调整过程中要防止教育资源流失。

3.进一步深化职业院校内部人事分配制度改革。市人事、教育、劳动和社会保障部门要会同有关部门核定职业院校的编制标准，加强编制管理，合理设置学校内部机构和岗位。职业院校要充分发挥行业办学优势，进一步深化内部管理体制改革，大胆引进市场机制，建立能够广泛吸引人才，有利于人才科学、合理流动的制度。全面推行教职工全员岗位聘任制，实现学校由身份管理向岗位管理转变。要加强对教师的考核，研究制定符合职业院校特点的工作考核办法。要深化学校分配制度改革，建立健全学校的激励机制。在国家政策指导下，根据效率优先、兼顾公平、以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬的原则，完善校内结构工资制，积极探索以教师为本位的校内分配办法，将教职工的工资收入与岗位职责和工作业绩直接挂钩。

4.进一步深化教学管理和学籍管理制度的改革。坚持以就业为导向，加强专业建设；以能力为本位，加强课程体系建设；以技能为中心，加强实训基地和师资队伍建设；以职业道德为核心，加强思想道德建设。根据经济社会发展需求和企业定单的要求，坚持以人为本、以企业为本的原则，灵活地安排学习方式，在职业院校全面实行学分制、工学交替、半工半读、分阶段完成学业的弹性学习制度。市教育行政部门制定关于在职业院校实行工学结合、半工半读教学模式的细则、进一步修订学分制细则。试行适合职业教育特点的学籍管理制度，以满足社会对紧缺人才的需求，以利于职业院校学生快速成长。

5.在职业教育投资体制上创新。建立多渠道筹措职业教育经费机制，努力增加职业教育的投入。采取政府支持、办学主管部门配套、职业院校建立发展基金、社会捐资助学等多渠道筹措方式，探索有利于职业教育快速发展的多元化投资体制。

――增加公共财政对职业教育的投入，提高市级财政预算内教育经费用于职业教育的比例；

――根据天津市社会经济发展的实际，制定职业学校不同类别的生均经费标准；

――除经常性拨款外，市、区县人民政府每年要安排一定数额的职业学校教育补助专款和贷款贴息；

――城市教育费附加中用于职业教育的比例不低于30%；

――市政府增加职业教育专项经费；

――一般企业按照职工工资总额的1.5%足额提取职工培训经费；从业人员素质要求高、培训任务重、经济效益好的企业可以按照2.5%提取，列入成本开支；

――市、区县级财政用于支持农业发展、扶贫开发等相关专项资金，根据实际情况，可将农民接受职业教育和培训纳入支持范围；

――鼓励企业及个人投资职业教育，同时享受国家有关优惠政策；

――鼓励企事业单位、社会团体和个人，通过非营利的社会团体和国家机关向职业教育资助和捐赠，并按规定享受相关的税收优惠政策。

6.在“双师型”教师队伍建设上创新。教育部门会同人事等部门制定符合实际需要的各类职业学校“双师型”教师考核办法，在学校编制范围内，优先调入符合条件的专业教师和实习指导教师。有条件的技师可以转聘为职业学校的讲师、一级教师；有条件的高级技师可以转聘为职业学校副教授、高级讲师。职业学校中专业实践性较强的专业教师，可按照相应的专业技术职务系列条例的规定，评聘第二个专业技术资格，也可根据有关规定取得相应的职业资格证书。探索开通教师评聘其他技术职务职称系列的渠道，创新“双师型”教师的培养模式。

职业院校要有计划地安排在职专业教师和实习指导教师到企事业单位进行专业实践，每年不少于2个月；被聘用的应届毕业生拟担任专业教师，必须到企业锻炼一年；专业教师和实习指导教师每年必须参加不少于12天的继续教育，并取得合格证书，否则不能评聘高一级的专业技术职务。要广泛吸引和鼓励企事业单位工程技术人员、管理人员和有特殊技能的人员，到职业学校担任专、兼职教师。

7.在建设生产性实训基地上创新。根据专业实训和企业的需要，在有条件的职业院校，建立一批适应“工学结合”型、装备水平和科技含量较高的生产性实训基地，形成前校后厂(场)、校企合一、资源共享的办学实体。积极吸纳民间资本和境外资金，建立生产性实训基地。职业院校和企业要充分发挥各自的资源优势，在平等自愿、互惠互利、合作双赢的原则下，通过建设生产性实训基地，形成教育与产业紧密合作的互动机制。增强职业院校的生机与活力，使职业院校更加贴近经济、贴近企业，培养大批先进制造业生产与研发急需的技能型人才。

8.在理顺职业资格认证机制上创新。劳动和社会保障部门要加快在有条件的职业院校建立职业技能鉴定机构。市有关部门会同行业协会制定相应的上岗标准和职业资格标准。劳动和社会保障部门以及有关行业协会对职业院校毕业生取得相关职业资格证书工作要加强指导、提供服务。要做好职业资格认证与职业院校专业设置的对接，加强专业教育相关课程内容与职业标准的相互沟通，教学内容能够覆盖国家职业资格标准要求的专业，学生技能鉴定可与学校教学考核结合起来，不再重复考核。

(三)扩大职业教育对外开放

1.扩大职业教育的国际合作与交流。以天津滨海新区开发开放为契机，以对外开放为突破口，以现有职业院校为基础，创办职业教育特区。引进一批世界著名、优质的职业教育机构合作办学，共同创办国际职业技术教育与培训园区；引进一批国际公认的各类职业资格认证机构，共同创办国际职业资格认证机构园区。建立与重要国际教育机构的合作交流机制，在天津市每两年举办一届国际职业教育论坛，扩大职业教育的国际合作与沟通，交流职业教育的改革经验与成果。

2.扩大利用国外职业教育资源。鼓励职业院校充分利用行业内外资源，与世界跨国公司及在津的世界500强企业，共同建设高水平的实习、实训基地及培训基地；加强与国外一流职业院校合作交流，开展多种形式的中外合作办学；五年内分期分批安排100名青年骨干教师到职业教育发达国家进修。

3.扩大职业技能竞赛的影响力。由天津市和教育部每两年共同举办一次全国职业院校学生职业技能大赛，邀请国内外知名企业积极参与。完善选拔办法，推荐技能竞赛获奖的学生，直接进入国内外知名企业、培训机构和普通高等院校学习培训，形成新的高技能人才选拔录用机制，引导职业院校强化对学生的技能训练。

4.扩大职业院校毕业生的劳务输出。广泛开展国际间的劳务合作，探索职业院校毕业生劳务输出的形式，扩展职业院校毕业生对外劳务输出的渠道，为我国技能型人才走向世界、为我国职业教育走向世界摸索经验。

(四)推进就业准入制度和职工培训制度

1.大力推行劳动预备制度，严格执行就业准入制度。新就业人员必须取得中等职业技术学校及其以上毕业证书。用人单位招收、录用职工，首先从取得中等和高等职业院校学历证书、职业培训合格证书并获得相应职业资格证书的人员中录用。同时，要努力为中西部学生就业提供优质服务。劳动和社会保障部门要充分利用职业院校，促进企业贯彻《中华人民共和国劳动法》，建立企业员工在职培训的长效机制对劳动预备人员、进城务工人员以及从事个体工商业经营的人员，进行职业培训。劳动和社会保障、人事和工商等部门要加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。

2.坚持学历教育与职业培训并重。职业院校要充分利用资源优势，实行学历教育与职业培训相结合、职前教育与职后教育相结合，努力办成面向社会的、开放的、多功能的教育和培训中心。积极开展企业职工的在岗培训、转岗培训和下岗失业人员的再就业培训以及农村劳动力转移培训等工作。

(五)探索支持中西部地区职业教育发展的有效途径

1.坚持扩大招生与推荐就业紧密结合。充分利用天津优质职业教育和培训资源及就业优势，发挥辐射带动作用，与中西部及农村地区职业院校广泛开展合作办学。根据区域经济社会发展和产业结构调整的需要，通过采取“1＋2”、“2＋1”、“1＋1＋1”等多种灵活方式，进行联合招生、合作办学。大力提倡校企合作办学、连锁办学、集团化办学，不断扩大招收外地学生的规模。积极开展推荐就业服务工作，通过多种渠道与途径，五年内推荐就业人数达到10万人次。

充分利用天津优质职业教育资源，选择企业急需的专业，采取定向、定单等形式，面向中西部地区，开展招收完成高中阶段教育学生的试点工作，为外地和本市企业培养紧缺人才，为中西部地区经济社会发展服务。

2.坚持硬件支援与软件支持紧密结合。除了对中西部对口地区在教学设施设备等硬件建设上给予必要的支持外，要充分利用国家级职教师资培训基地与示范性职业院校，为中西部省区、环渤海地区及农村地区职业院校培训校长和教师。确定一批重点中等职业学校与甘肃省实行对口支援，选派一批学校管理人员、教师开展校际合作交流。

3.坚持助学扶困与奖励优秀紧密结合。按照教育部、劳动部和财政部有关要求，对招收中西部学生规模大的中职学校每年都要给予一定的补助或奖励；对来自中西部地区的中职贫困学生，由国家每人每年补贴1000元。中等职业学校每年都要安排学费收入的10%用于奖学金、助学金和学费减免。学生通过“工学结合、半工半读”等形式，参加生产性实训实习，可以取得相应的补贴。要广开渠道、完善措施，建立以勤工助学为主要渠道，以助学贷款为主要手段，以奖学金、助学金为激励方式，以学费减免和困难补助为辅助措施的助学体系。鼓励企事业单位、社会团体、个人捐资助学。市政府每年拨款500万元，设立市级助学金，并积极建立职业院校特困生助学体系。

四、保障机制

(一)切实加强对国家职业教育改革试验区的领导。建立由天津市市长、教育部部长为组长，天津市主管教育的市领导、教育部主管职业教育副部长为副组长的国家职业教育改革试验区工作领导小组。天津市人民政府有关职能部门负责人，教育部职成司、高教司、规划司、财务司等负责人以及国家发展改革委、财政部有关部门负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在天津市教育委员会，负责试验区日常工作。

建立国家职业教育改革试验区工作领导小组工作机构的会商机制，每年召开一次职业教育改革试验区工作协商会议，听取试验工作情况汇报，研究有关试验区工作的重大事项，把握试验方向，推进试验进程，评估试验效果，解决存在问题等。

(二)切实加强职业教育基础建设。天津市人民政府设立职业教育专项资金，五年投入5.5亿元，行业主管部门和学校配套投入10.1亿元，主要用于实训基地建设、示范校建设、职教中心建设、师资培训、专业建设和教材开发、技能竞赛、国际会议和助学金等，由天津市教委、发展改革委和财政局共同组织实施；教育部对试验区建设将给予大力支持，在职业教育实训基地建设、示范校建设、专业教师培养、职教中心建设等项目上予以优先安排，并会同国家发展改革委和财政部视天津试验的进展情况，予以一定的资金倾斜。

(三)切实加强职业教育的政策支持。天津市依据有关规定，从实际出发，制定出有助于引导行业企业和社会资源支持职业教育发展的相关优惠政策。对学校用于实训和勤工俭学的生产性实训基地所取得的收入，自获利起5年内给予返还企业所得税地方分享部分的财政扶持政策，并对学生勤工俭学提供劳务取得的收入免征营业税。金融机构要以信贷方式支持职业院校发展。在学校调整时，对于土地或校产置换，各有关部门应简化手续、减免费用、提供方便。

积极探索建立职业教育办学成本分担机制，进行职业教育依照办学成本适度调整收费额度的改革，使职业教育的举办者、职业教育的受益者以及学生分别承担教育成本，以促进职业教育的健康发展。

(四)切实加强职业教育的法制建设。天津市要将国家职业教育改革试验区工作纳入全市“十一五”发展规划和天津滨海新区开发建设规划。加快天津市职业教育条例的立法工作，为国家职业教育改革试验区工作提供法规制度的保证。天津市将每年5月15日列为职业教育法制宣传及成果展示日。

(五)切实加强职业教育的理论研究。聘请全国知名专家学者，建立试验区专家咨询组，对试验区工作提供咨询评估。组织市教科院、职教中心及有关高校的职教理论研究工作者深入开展职业教育改革试验的研究，并列入全国及天津市教育科研“十一五”规划重点课题，积极探索新形势下职业教育的内在规律和特点，不断总结职业教育改革试验区的新经验，教育部将从中遴选优秀研究项目确定为国家级重点研究课题，予以必要支持并及时推广。

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。

第四篇：吉林地方立法条例草案-吉林人大

吉林省地方立法条例（草案）

征求意见稿

第一章 总 则

第一条 为了规范地方立法活动，提高地方立法质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国立法法》，结合本省实际，制定本条例。

第二条 省人民代表大会及其常务委员会制定、修改和废止地方性法规，省人民代表大会常务委员会批准地方性法规，以及其他相关立法活动，适用本条例。

第三条 地方立法应当依据法定的权限和程序，维护社会主义法制的统一和尊严。

第四条 地方立法应当体现人民意志，充分发扬民主，坚持立法公开，广泛听取各方面意见，保障人民通过多种途径参与地方立法活动。

第五条 地方立法应当从本省实际出发，体现地方特色，适应本省经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

地方立法规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

第六条 省人民代表大会及其常务委员会应当加强对地方立法工作的组织协调，发挥在地方立法工作中的主导作用。

第七条 规定下列事项的地方性法规，由省人民代表大会制定和修改：

（一）对省人民代表大会及其常务委员会、省人民代表大会各专门委员会的法定职责和议事程序作出的具体规定；

（二）涉及本省全局和广大人民群众切身利益的特别重大事项；

（三）法律规定由省人民代表大会规定的事项。在省人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常务委员会可以对省人民代表大会制定的地方性法规进行部分补充和修改，但不得同该法规的基本原则相抵触。

省人民代表大会常务委员会制定和修改除第一款规定以外的地方性法规。

第二章 省人民代表大会立法程序

第八条 省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。

省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表 大会各专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。

第九条 十名以上代表联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十条 向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向省人民代表大会常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例的有关程序审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

省人民代表大会常务委员会依照前款规定审议法规案，应当通过多种形式征求省人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的省人民代表大会代表参加。

第十一条 常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的十五日前将法规草案发给代表。

第十二条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第十三条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

第十四条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第十五条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

第十六条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一 步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请省人民代表大会下次会议审议决定。

第十七条 列入省人民代表大会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法规案的审议即行终止。

第十八条 法规草案修改稿经各代表团审议，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第十九条 省人民代表大会通过的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊载。

第三章 省人民代表大会常务委员会立法程序 第二十条 主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。

省人民政府、省人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大 问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十一条 常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法规草案发给常务委员会组成人员。

常务委员会会议审议法规案时，应当邀请有关的省人民代表大会代表列席会议，发表意见。

常务委员会会议审议法规案时，应当安排充足的审议时间，保证常务委员会组成人员充分发表意见。

第二十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后交付表决，也可以经常务委员会会议第二次审议后交付下次常务委员会会议表决。

比较重要或者有重大分歧意见未能达成一致的法规案，经主任会议决定，可以经三次常务委员会会议审议后交付表 决。

调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第二十四条 常务委员会会议第一次审议法规案，先由全体会议听取提案人的说明，听取有关的专门委员会关于法规草案审议意见的报告，再由分组会议进行审议。

实行两次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

实行三次审议的法规案，常务委员会会议第二次审议时，一般先由全体会议听取法制委员会关于法规草案修改情况的汇报，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

常务委员会会议第一次审议后，法规案有专业性较强的问题需要进一步研究的，经主任会议决定，可以交有关的专门委员会继续审议；常务委员会会议第二次审议时，先由全体会议听取有关的专门委员会关于法规草案修改意见的报告，再由分组会议进一步审议；常务委员会会议第三次审议时，先由全体会议听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，再由分组会议对法规草案修改稿进行审议。第二十五条 常务委员会审议法规案时，根据需要，主任会议可以决定召开联组会议或者全体会议，对法规草案中的主要问题进行讨论。

第二十六条 常务委员会分组审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问；根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十七条 列入常务委员会会议议程的法规案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见的报告。

有关的专门委员会审议法规案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十八条 列入常务委员会会议议程的法规案，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见，应当在审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

法制委员会审议法规案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第二十九条 专门委员会审议法规案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

第三十条 专门委员会之间对法规草案的重要问题意见 不一致时，应当向主任会议报告。

第三十一条 列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

法规案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和省人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。

法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、省人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。

有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当将法规案发送三分之一以上省人民代表大会代表，设区的市、自治州和扩权强县试点县（市）人民代表大会常务委员会，以及有关部门、组织和专家征求意见，并将意见整理汇总，印发常务委员会会议。

常务委员会会议第一次审议法规案前征求有关方面意见，由有关的专门委员会、常务委员会工作机构负责；常务委员会会议第一次审议法规案后征求有关方面意见，由常务委员会法制工作机构负责。

第三十二条 列入常务委员会会议议程的法规案，应当在常务委员会会议后，将法规草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经主任会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于十五日。各机关、组织和公民提出的意见，由常务委员会工作机构整理并印发常务委员会会议。征求意见的情况应当通过吉林省人大常委会网站向社会通报。

第三十三条 列入常务委员会会议议程的法规案，常务委员会办事机构应当收集整理分组审议的意见，并根据需要，印发常务委员会会议。

第三十四条 拟提请常务委员会会议审议通过的法规案，在法制委员会提出审议结果报告前，常务委员会法制工作机构可以对法规草案中主要制度规范的可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法制委员会在审议结果报告中予以说明。

第三十五条 列入常务委员会会议议程的法规案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该议案的审议即行终止。第三十六条 地方性法规案经常务委员会会议三次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经分组会议、联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议和修改。第三十七条 列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会会议报告，该法规案终止审议。

第三十八条 法规草案修改稿经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。法规草案表决稿交付常务委员会会议表决前，主任会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。

单独表决的条款经常务委员会会议表决后，主任会议根据单独表决的情况，可以决定将法规草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法制委员会和有关的专门委员会进一步审议。

第三十九条 对多部法规中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法规案的，经主任会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。

第四十条 常务委员会通过的地方性法规，由常务委员会发布公告予以公布，并于通过后及时在常务委员会公报上刊登，十日内在吉林省人大常委会网站和《吉林日报》上刊 载。

第四章 省人民代表大会常务委员会批准地方性法规程序 第四十一条 常务委员会对报请批准的地方性法规，应当进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

审查发现同省人民政府的规章相抵触的，常务委员会应当作出处理决定。

第四十二条 拟报请批准的地方性法规，应当在本级人民代表大会常务委员会会议第一次审议后，将法规草案修改稿及其合法性说明送省人民代表大会常务委员会法制工作机构征求意见，并附立法依据对照表等参阅资料。

省人民代表大会常务委员会法制工作机构在征求相关部门意见、研究论证后，一个月内向制定机关反馈意见。

第四十三条 报请批准地方性法规，报请机关应当提交报请批准的书面报告，并附地方性法规文本及其说明以及立法依据对照表等参阅资料。

第四十四条 报请批准的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会主任会议决定列入省人民代表大会常务委员会会议议程。

第四十五条 常务委员会分组审议报请批准的地方性法规时，报请机关应当派人听取意见，回答询问。根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。第四十六条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，先由法制委员会进行审议，提出审议意见的报告，印发常务委员会会议。

法制委员会审议时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

第四十七条 列入常务委员会会议议程的报请批准的地方性法规，应当在会议举行的七日前将有关材料发给常务委员会组成人员。

第四十八条 报请批准的地方性法规，一般经一次常务委员会会议审议即交付表决。

第四十九条 报请批准的地方性法规，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第五十条 报请批准的地方性法规，经常务委员会会议审议，与宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规抵触的，不予批准。

第五十一条 地方性法规报经批准后，由报请批准的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第五十二条 设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会废止地方性法规，应当报请省人民代表大会常务委员会批准。第五章 地方性法规解释

第五十三条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规解释权属于省人民代表大会常务委员会。

地方性法规有以下情况之一的，由省人民代表大会常务委员会解释：

（一）地方性法规的规定需要进一步明确含义的；

（二）地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。

第五十四条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会各专门委员会以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会可以向省人民代表大会常务委员会提出对地方性法规解释的要求。

第五十五条 常务委员会法制工作机构研究拟订地方性法规解释草案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第五十六条 地方性法规解释草案经常务委员会会议审议，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出地方性法规解释草案表决稿。

第五十七条 地方性法规解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。

地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。

第六章 其他规定

第五十八条 常务委员会建立立法项目库，作为立法规划和立法计划的立法项目储备。立法项目库中的立法项目，由常务委员会法制工作机构负责收集整理，来源包括：

（一）省人民代表大会代表提出的涉及立法的议案和建议；

（二）省人民代表大会常务委员会组成人员提出的立法建议；

（三）国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出的立法建议；

（四）执法检查、立法后评估以及法规清理中提出的立法建议。

立法项目库中的立法项目条件成熟时，可以纳入立法规划和立法计划。

第五十九条

常务委员会通过立法规划和立法计划等形式，加强对地方立法工作的统筹安排。编制立法规划和立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据本省经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。

常务委员会法制工作机构负责编制立法规划和拟定立法计划。第六十条 拟列入立法计划的立法项目，应当开展立法项目评估。常务委员会法制工作机构根据立法项目评估情况，提出立法计划草案。

有下列情形之一的，不予列入立法计划：

（一）不属于地方立法权限的；

（二）立法时机不成熟的；

（三）拟设定的主要内容不符合广大人民群众切身利益的；

（四）有其他重大原因可能影响立法项目完成的。第六十一条 立法规划和立法计划经常务委员会主任会议通过后，印发常务委员会会议，并向社会公布。

第六十二条 常务委员会法制工作机构应当加强与有关的专门委员会、常务委员会工作机构和省人民政府法制工作机构的沟通协调，督促立法规划和立法计划的落实。

列入立法计划的立法项目，应当按时提请审议。未按时提请审议的，提请单位应当向常务委员会主任会议说明情况。

在立法计划外增加立法项目的，应当开展立法项目评估，评估情况报常务委员会主任会议，作为是否列入常务委员会会议议程的参考。

第六十三条 设区的市、自治州立法规划和立法计划确定前，应当征求省人民代表大会常务委员会法制工作机 构意见。

第六十四条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法规草案起草工作。

综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。

专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

第六十五条 起草地方性法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。设定直接关系人民群众切身利益事项的，应当通过座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。

对起草中存在重大分歧意见的问题，组织起草单位应当进行协调处理。必要时，应当组织有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。

第六十六条 提出法规案，应当同时提出法规草案文本及其说明，并附立法依据对照表以及其他参阅资料。修改法规的，还应当提交修改前后的对照文本。

法规草案说明应当包括制定该法规的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。

第六十七条 法规草案有关内容与其他地方性法规相关 规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他地方性法规的议案。

法制委员会、有关的专门委员会审议法规草案时，认为需要修改或者废止其他地方性法规相关规定的，应当提出处理意见。

第六十八条 提请省人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的议案必须签署。省人民代表大会主席团提请的，由大会秘书长签署；常务委员会或者常务委员会主任会议提请的，由常务委员会主任或者主持日常工作的副主任签署；省人民政府提请的，由省长签署；省人民代表大会专门委员会提请的，由主任委员签署；省人民代表大会代表联名、常务委员会组成人员联名提请的，由参与联名人共同签署。

第六十九条 地方性法规明确规定有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当在法规施行之日起一年内作出规定。地方性法规对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向常务委员会说明情况。

配套的具体规定制定后，有关国家机关应当报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十条 省人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用本省的地 方性法规的部分规定。

省人民代表大会及其常务委员会作出授权决定的，由省人民代表大会主席团或者省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十一条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关地方性法规或者地方性法规中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。

经立法后评估，认为需要修改或者废止法规的，由有提案权的主体提出修改或者废止该法规的议案。

第七十二条 地方性法规实施满两年的，法规实施机关应当将法规实施情况书面报送有关的专门委员会、常务委员会工作机构。

第七十三条 有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当根据各自职责范围，组织对地方性法规进行清理。

常务委员会组织开展地方性法规清理的，由常务委员会法制工作机构汇总各方面意见后，提出修改或者废止的清理意见，由常务委员会主任会议研究处理。

国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民，可以向常务委员会提出法规清理的建议。

第七十四条 地方性法规的修改、废止程序，适用本条例第二章、第三章、第六章的有关规定。

地方性法规被修改的，应当公布新的法规文本。地方性法规被废止的，除由其他地方性法规规定废止该法规的以外，由省人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

第七十五条 地方性法规应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

（一）省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

（二）设区的市、自治州人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

第七十六条 省人民代表大会常务委员会法制工作机构可以对地方性法规具体问题的询问进行研究，提出意见，经主任会议同意后予以答复，并报常务委员会备案。

第七章 附 则

第七十七条 省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例程序，依照《吉林省人民代表大会常务委员会批准民族自治地方自治条例和单行条例工作程序的规定》执行。

第七十八条 本条例自公布之日起施行。2001年2月16日吉林省第九届人民代表大会第四次会议通过的《吉林省人民代表大会及其常务委员会立法程序的规定》同时废止。

第五篇：野生动物保护地方立法有关情况汇报

野生动物保护地方立法有关情况汇报

‍根据市人大常委会立法计划，市人大常委会农村办公室会同法制办公室、市司法局、市园林绿化局、市农业农村局，运用《市实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》(以下简称《实施办法》)立法后评估成果，对制定《市野生动物保护条例》(以下简称《条例》)进行了立项论证，并提前介入《条例》起草。现将此项立法有关情况报告如下：

‍一、立法背景。‍野生动物是生态系统的重要组成部分，对维护生态平衡、保障人类生存发展环境具有不可替代的重要作用。同时，野生动物是国家所有的自然资源，是工农业生产和科研、教育、医疗、文化、旅游等领域不可或缺的重要资源。保护野生动物是生态文明建设的重要内容。

‍是南北方动物过渡性地带，野生动物资源比较丰富。随着生态环境的持续改善，本市野生动物呈增长态势。据调查，本市有自然分布的野生动物500多种。其中：国家一、二级重点保护陆生野生动物52种，市一、二级重点保护陆生野生动物222种和市二级水生野生动物17种。

同时，位于东亚──澳大利西亚候鸟迁徙通道，每年春秋两季约有330多万只候鸟过境。也是国内外野生动物及其制品的重要集散地和大市场。因此，野生动物保护工作具有关注度高、流通环节多、监管任务重等特点。加强野生动物保护，是国际一流和谐宜居之都建设的重要内容，关乎生态安全、公共卫生安全，关乎国际形象。

‍为规范野生动物保护，国家和本市逐步完善了相关法律体系。1988年，《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》出台，并先后三次修改；国家还制定或修改了环境保护法、森林法、渔业法、陆生和水生野生动物保护实施条例等相关法律、行政法规和部委规章。

1989年，本市制定了《实施办法》，并配套制定了一些zf规章和政策性文件。30年来，《实施办法》和有关法律法规，为本市野生动物保护工作提供了有力的法制保障。但是，由于2016年《野生动物保护法》在立法理念和栖息地保护、许可管理、人工繁育、经营利用等方面进行了重大修改，且实践中出现了一些新情况、新问题，为了增强立法的系统性、针对性、操作性，迫切需要在《实施办法》基础上，制定一部具有特色的地方性法规。

‍二、立法的必要性和可行性

‍(一)必要性。‍1、推进生态文明建设的战略需要。党的*大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；*大提出构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统质量和稳定性。中央和市委领导高度重视野生动物保护。指出：野生动物是地球上所有生命和自然生态体系的重要组成部分，它们的生存状况同人类可持续发展息息相关。总理在肯尼亚内罗毕国家公园焚烧象牙纪念地表示：保护野生动物就是保护我们共有的家园。蔡奇书记指出：应当是个生态和谐的城市，要加强城区野生动物及其栖息地保护并研究立法。因此，开展野生动物保护立法，是落实中央和市委生态文明建设部署的必然要求。

2、加强野生动物保护的现实需要。随着经济社会的发展，相关改革的深入推进，现有野生动物保护制度已不能完全满足实践需要。一是，在野生动物及其栖息地保护的规划管理等方面，需要与《市城市总体规划(2016-2035)》对接。二是，超大城市监管任务重，需要突出城区野生动物保护工作，严格市场监管，固化收容救护、放生放归、外来物种管理、社会参与等方面行之有效的措施。三是，野生动物保护专业化建设有待加强，监督执法机制有待完善。与机构改革要求相适应，需要明确主管部门与相关部门的职责分工与协作机制，细化乡镇(街道)属地管理职责。四是，为推动京津冀在野生动物保护领域的协同，需要总结实践经验，建立疫源疫病监测、监督执法等协作机制。

3、落实法律行政法规的客观需要。一方面，《野生动物保护法》第四十一条明确授权省级人大或者其常委会制定地方重点保护野生动物和其他非国家重点保护野生动物管理办法，给地方立法预留了空间。如，对地方重点保护野生动物名录管理、狩猎许可等制度需要立法补充。另一方面，《野生动物保护法》及有关行政法规的一些规定比较原则，需要结合实际细化。如，当前网上违法销售野生动物及其制品问题突出，《野生动物保护法》第三十二条仅原则规定了禁止网络交易平台为违法买卖利用野生动物及其制品提供服务，对网络交易平台及经营者的权利义务仍需具体规范。

‍(二)可行性

‍1、法律政策比较充分。以《野生动物保护法》为核心的野生动物保护法律体系已经形成，立法有上位法依据。《实施办法》的施行积累了经验，为废旧立新提供了基础。《市重点保护陆生野生动物造成损失补偿办法》《市核发驯养繁殖许可证管理办法》《市地方重点保护水生野生动物名录》等规章和政策性文件，也为立法提供了支撑。

2、社会基础较好。本市已连续37年组织开展了“爱鸟周”、“野生动物保护宣传月”等宣传活动，通过广泛宣传，形成了良好的舆论氛围。随着生态文明建设推进，社会各界野生动物保护意识不断增强。特别是一些科研机构、协会组织和公众等积极加入志愿队伍，在野生动物资源监测调查、救护放归等方面发挥了积极作用。

3、工作实践比较扎实。在管理机构方面，市园林绿化局设立野生动植物和湿地保护处、森林公安局、执法监察大队、野生动物保护自然保护区管理站、野生动物救护中心；市农业农村局设立畜牧渔业处、渔政监督管理站、水生野生动植物救护中心；各区也明确了相应工作机构。在资源调查方面，2001年、2016年先后两次完成陆生野生动物资源调查，2010年完成渔业水域野生水生动物资源调查，资源底数基本摸清。

全市野生动物繁育利用和危害补偿数据库已经建成使用。在栖息地保护方面，全市建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等6大类自然保护地80多处，约占市域面积的27%，90%左右的国家和本市重点野生动植物及其栖息地得到有效保护。此外，强化了野生动物救护和疫源疫病监测体系建设，严厉打击违法行为，取得积极成效。“十三五”以来，救护各类野生动物160种2万余只(头)，放归132种1万余只(头)；查处刑事案件243起、抓获犯罪嫌疑人276人，查处行政案件2038起、处罚3483人次。

‍三、立法思路和具体建议

‍(一)基本思路。‍以*思想为指导，认真贯彻落实生态文明思想，坚持“人与自然和谐共生”、“保护野生动物就‍是保护人类自己”等理念，着眼建设国际一流和谐宜居之都，坚持“保护优先、规范利用、严格监管”，从名录管理、栖息地保护、经营利用、监督管理、京津冀协同、社会参与等方面完善具有特色的野生动物保护制度。‍立法注意把握三个原则：

‍一是维护法制统一。把握《野生动物保护法》立法宗旨和制度内容，在法律体系中找准立法空间，细化保护内容，规范利用形式，完善多层次全方位监管措施。

二是分类分级管理。

针对城乡不同区域(城市和郊区)、不同类型(陆生、水生以及不同保护等级)野生动物保护的差异性，健全野生动物及其栖息地分级分类管理制度。

三是坚持问题导向。

立足城市功能定位，针对名录管理、栖息地保护、繁育利用、网上交易、宠物饲养、放生放归、部门协作、监督执法、京津冀协同等方面的重点问题，研究符合野生动物保护工作实际、切实管用的制度。

‍(二)具体建议。‍1、关于完善管理体制机制。‍一是建立党政同责及目标考核制度。2016年，中办、国办《生态文明建设目标评价考核办法》明确考核实行党政同责，实行地方党w和zf领导成员生态文明建设一岗2责。本市相应制定了《市生态文明建设目标评价考核办法》及《绿色发展和生态文明考核2个指标体系》。2018年，本市根据“五位一体”总体布局，成立了市委生态文明建设领导小组。可见，本市高度重视生态文明制度建设。

梳理发现，本市现行考核指标体系中，耕地保有量、污水处理率、地表水环境质量目标完成情况、森林覆盖率、城市绿化覆盖率、湿地保护率、陆域自然保护区面积等二级考核指标与野生动物保护密切相关。从立法看，野生动物保护作为生态文明建设的重要内容，可以通过立法体现党政同责改革措施，并健全考核指标。为此，建议：将野保工作纳入生态文明建设考核，在资源利用、生态保护等一级考核指标下，设定疫源疫病监测、栖息地保护、救护野保关键考核指标。

‍二是建立野生动物保护规划管理制度。受野生动物资源调查和科研、队伍建设相对滞后等因素影响，本市虽然有园林绿化事业发展规划，但是尚未制定野保工作中长期规划，一定程度上造成此项工作缺乏明确目标引领。从需要看，建设国际一流和谐宜居之都，需要明确生物多样性保护领域的专项规划。从可能看，本市野保工作比较扎实，有实践基础。冀、沪、浙等省市条例均有相关制度设计。

如，浙江省陆生野生动物保护条例规定各级zf应当制定野生动物资源保护、发展和合理利用规划和措施，纳入国民经济和社会发展计划，主管部门制定实施方案。鉴于组织制定实施野保专项规划，是落实党政同责和目标考核的重要抓手。为此，建议：明确市、区两级园林绿化部门会同规划自然资源、农业农村、水务等部门，根据野生动物资源调查结果，制定野生动物保护规划并组织实施。同时，明确野生动物保护规划主要内容及其与目标考核制度的衔接关系。

‍三是明确部门职责。野生动物保护工作与公安、工商、城管综合执法等部门密切相关，实践中在执法协作上存在合力不强的问题。‍本市常见非法鸟类交易市场执法职责不够明晰。从区域上看，野生鸟类非法交易点，在城区主要隐藏在一些自发市场(流动摊贩集聚场所)内，近郊区存在非法交易点8‍处，远郊区主要隐藏在农历大集内，约有非法交易点6处。

‍野生动物保护行政执法需要固化机构改革成果。目前，市级层面，野生动物保护行政案件主要由园林绿化局执法监察大队负责，刑事案件由森林公安局负责。其中，市森林公安局和6个直属派出所现有民警85人，执法监察大队设政法专项编制执法人员21人。

‍此外，鉴于野生动物保护需要各部门齐抓共管，建议总则部分明确规划自然资源、生态环境局、水务、工商、经济信息化、海关等主要部门和航空、铁路等单位的概括责任。同时，从资源调查、监督检查、信息共享、执法协同等角度做细化规定。

‍2、关于野生动物及其栖息地分类分级管理。‍一是健全野生动物分类分级制度。野生动物分为国家级、市级和三有动物。国家级细分为一级和二级。三有不分级。立法中分歧意见主要是：对于市级重点保护野生动物，原法规中和实践中区分了一级和二级。这次是否沿用分级制度。一种意见认为，不用分级，理由是出售、购买、利用市级重点保护野生动物及其制品的许可，根据放管服要求，改变了以往市级、区级分别负责市一级、二级保护动物许可的做法，全部由区野生动物保护主管部门统一审批。另一种意见认为，需要分级，理由是管理中仍有需求。如执法机构认为，区分市一级和二级重点保护，对于确定处罚额度有一定意义。不分级，是一种倒退。我们赞同后一种意见。理由是：

‍一方面，本市野生动物分级有实践基础。据统计，本市有国家I级重点保护野生动物7种，包括褐马鸡、黑鹳、白头鹤等；国家II级重点保护野生动物45种，包括斑羚、大天鹅、灰鹤、鸳鸯等；市I级重点保护野生动物48种，包括貉、豹猫、黄腹山雀等；市II级重点保护野生动物174种，包括野猪、黄鼬、苍鹭等。此外，市II级重点水生野生动物17种，暂无I级。这种分级，是根据野生动物资源的稀缺性等因素确定的。

‍另一方面，分级意义不仅在于行政审批，与栖息地分级、行政处罚、目标考核等其他制度也密切联系。如，野生动物保护栖息地制度，涉及到重要栖息地和一般栖息地。重要栖息地，按照野生动物保护法是国家一级、二级野生动物的栖息地。如，2017年底《国家重点保护水生野生动物重要栖息地名录》(第一批)》中：中华鲟是国家一级重点保护野生动物，湖北省长江新螺段中华鲟重要栖息地，保护形式是湖北省长江新螺段白鱀豚国家级自然保护区。大鲵是国家二级重点保护野生动物，在湖北、湖南、山西等省划有8个大鲵重要栖息地，保护形式均为国家级自然保护区。以此类推，区分市一级、二级重点保护野生动物，对确定栖息地分级管理有意义的。

据统计，全市共有陆生野生动物387种。其中，国家一级和二级共有52种，市一级和二级共有222种，二者合计274种。此外，还有165种非重点保护野生动物。又如，江苏省野生动物保护条例明确规定，对分布在本省境内的麋鹿、丹顶鹤、江豚、中华虎凤蝶等国家重点保护野生动物，应当实行重点保护。表明分级对分类施策具有意义。

‍二是健全栖息地分级管理制度。栖息地是野生动物赖以生存和繁衍的特定区域，栖息地面积减少、破碎化、隔离和质量下降是造成野生动物资源减少和物种濒危的主要因素。根据野生动物保护法释义，重要栖息地包括：极度濒危野生动物种群的栖息地，集群活动区域，迁徙路线(含候鸟迁飞通道，迁徙通道包括停歇地、越冬地等)，连接野生动物重要种群的生态廊道。本市栖息地管理主要问题：保护方式多样，关系不够明确(比如，野生动物重要栖息地和自然保护区核心区、缓冲区以及自然保护地、生态保护红线的关系)；城市栖息地保护缺乏规范(如，城市森林中采取了本杰士堆等野生动物招引措施)；京津冀栖息地保护协作机制不明确(如，雄安新区规划充分考虑京津冀候鸟迁徙通道协同保护)。

为此，建议：明确野生动物栖息地分为国家级重点保护野生动物重要栖息地、市级重点保护野生动物栖息地和一般栖息地；根据野生动物调查、监测和评估情况，结合国家公园、自然保护区、风景名胜区、湿地等自然保护地划定，确定各类栖息地；细化城市栖息地和一般栖息地保护的措施。避免林木采伐、过度去除灌草等，破坏动物生存繁衍场所。结合超大城市野保实际，规定在城市公园、绿地、林地、河湖等适宜小型动物生息繁衍的区域，市、区野生动物保护部门应当根据城市野生动物种类及生活习性，划定或者设置小微型栖息地进行保护与修复。市、区zf应当与毗邻地区协作，明确京津冀野生动物生态廊道和迁徙通道，并纳入重要栖息地进行管理。

‍3、关于宠物管理。‍作为超大城市，市民饲养动物很常见，主要是猫狗等家养动物，但也不乏野生动物。据农业农村局相关调查，从种类来看，有鹦鹉、乌龟等常见动物，也有蜥蜴、蛇等另类动物。将野生动物作为观赏动物进行饲养，不仅可能涉及人畜共患病危害公共卫生安全，而且可能因为随意放生带来生态破坏。比如，紫竹院公园附近发现放生的牛蛙吞噬麻雀。巴西龟多了，本地龟少了。北松鼠掏鸟蛋。专家表示，国际影响大，花鸟虫鱼市场多，网上销售野生动物问题多，观赏动物的监管任务重。可以涉及宠物管理。中国林科院专家表示，据全国网上野生动物交易情况调查，2400个交易记录，涉及310种脊椎动物，含11种国家级重点保护野生动物。广东最多，第二。专家表示，最终交易一只野生动物，可能在流通中会有好几倍的动物死亡。宠物贸易涉及腾讯、百度等网络平台。考虑到宠物贸易完全禁止不可能，为了加强生态文明建设，构建国际一流和谐宜居之都，建议加强观赏动物饲养的规范管理。加强宣传，合理引导，严格处罚。可以考虑规定：禁止个人饲养来源于野外的野生动物。个人可以饲养具有合法来源的人工繁育野生动物，但是不得危害公共卫生安全和其他公民的人身财产安全。放弃饲养时，应当送交野生动物救护机构，不得随意放生。野生动物保护主管部门应当制定野生动物作为宠物的管理办法，明确可以饲养的野生动物种类及其饲养条件，并明确禁止饲养的野生动物。

‍4、关于社会参与。‍野生动物虽然公众有所了解，但是总体上保护意识不强。这与野保工作队伍专业化水平不高，科研相对滞后，科普宣传不够等有关，也与社会参与机制不健全有关。实际上，野生动物保护的社会参与度正在逐步提高。如民间保护组织蓬勃发展，在协助查处破坏野生动物资源案件中发挥了重要作用。有企业家捐资参与雨燕的保护；有志愿者参与野鸭湖等湿地资源调查，等等。

为此，建议：一是针对野保科研相对滞后的实际，明确zf加强本地物种科研。二是明确主管部门组织编制宣传资料职责。三是细化表彰奖励制度。四是鼓励教育科研机构、环保组织、志愿者参与野生动物保护。设置野生动物保护基金等。沪、苏等地有立法例可资参考。如，上海市实施野生动物保护法办法规定，本市设立野生动物保护基金。资源来源包括财经专项拨款、野生动物保护机构自行筹集、国内外单位或者个人捐赠。野生动物保护基金由市野生动物主管部门管理，应当全部用于野生动物保护事业。

‍5、关于人工繁育野生动物及其制品可追溯监管

‍本市人工繁育的野生动物共349种，其中：国‍家I级重点保护野生动物61种，包括大熊猫、亚洲象、朱鹮等；国家II级保护野生动物84种，包括猕猴、马鹿、藏马鸡、红腹角雉等。作为超大城市，人工繁育野生动物种类多，规范利用非常重要。它不仅涉及传统中医药文化的传承发展问题，也涉及人畜共患病防治、生物安全等公共安全问题，事关形象。

为此，建议：因应超大城市现实管理需求，在国家级人工繁育技术成熟野生动物实行标识管理制度基础上，借鉴国内外野生动物及其制品可追溯管理经验，明确市级重点保护野生动物人工繁育利用的可追溯监管制度。结合电子商务法有关规定，对网络平台经营者、销售者的义务和责任予以明确。