地方区域立法现状分析思考

第一篇：地方区域立法现状分析思考

我国目前实行的是中央立法和地方立法“两级制”的立法体制，中央立法主要包括全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，国务院部委制定部委规章。地方立法主要包括省级人大及其常委会、较大的市人大及其常委会制定地方性法规，省级政府以及较大的市政府制定政府规章，民族自治地方制定自治条例和单行条例等。提升区域发展法律环境的关键是要加

强区域立法。区域立法并不要求突破现行的立法体制，且涵括中央和地方两个层面。本文仅从省级人大及其常委会制定地方性法规和省政府制定政府规章的视角，研究省级行政区域内的区域立法，以便在现有的立法体制下，最大限度地发挥省级人大及其常委会和省政府

在地方立法上的积极作用，达到改善地方区域法制环境之目的，促进地方经济、社会、文化等全面发展。

一、关于地方区域立法的含义

关于什么是地方区域立法，目前学界并没有给出严格的定义。孙长文、张希振、梁永强在《论地方区域立法》一文对地方区域立法是这样论述的“本文所称地方区域立法，是指省级国家权力机关依据本行政区域内的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，依照法定程序制定（包括修改、补充、废止）和批准该行政区域一定范围内具有普遍约束力的规范性文件的活动。”王泽云、石晓在《关于“区域立法”问题的探讨》一文中对地方区域立法是这样论述的：“所谓区域立法，是指省一级人大常委会针对某一方面的特殊需要，制定颁布地方性法规，在本行政区的某一特定区域施行的立法活动。”

笔者认为，地方区域立法是地方一般立法中的一种立法形式。地方一般立法的立法主体既有权力机关也有行政机关，简单的把地方区域立法的立法主体界定在权力机关是不全面的。因此，本文探讨的地方区域立法有以下几个显著的特征：

一是地方区域立法主体的法定性。是指地方区域立法的立法主体都是符合《中华人民共和国立法法》规定的有立法权的权力机关和行政机关。

二是区域立法主体的特定性。是指在有立法权的权力机关和行政机关中，本文只探讨一般省级权力机关制定地方性法规和省政府制定政府规章的活动。对于自治区立法以及特别行政区立法，以及中央权力机关和行政机关的立法本文不探讨。

三是区域立法适用范围的特定性。地方一般立法法律文件的法律效力是依立法机关管辖的行政区域范围为基础，往往覆盖立法机关管辖的整个行政区域的全部，调整的内容也是本行政区域内具有普遍的、共性的某一方面的社会关系或者经济关系。而区域立法则不同，其法律文件只是在立法机关管辖的行政区域内某一特定区域生效。这个区域不是泛指而是特定和唯一的，如《山东省南四湖流域水污染防治条例》第二条规定：“本条例适用于我省行政区域内南四湖流域的水污染防治”。其他流域的水污染防治适用于其他水污染防治的法律、法规和规章，不适用该地方性法规。

四是调整内容特殊性和针对性。由于各地在政治、经济、文化和社会生活等诸多方面既存在着共性，也存在着个性。对共性问题，立法机关可以制定在其管辖的行政区域内普遍适用的法律性文件。对于个性问题，立法机关可以针对该地区的具体情况，就该特定区域内某一方面的社会关系或者经济关系进行调整和规范。

五是地方区域立法先行实验性。地方区域立法具有先行实验性的作用。在当前社会急速转型的新形式下，新问题和新事物层出不穷。许多经济和社会关系处于不断变化之中，片面要求立法时一步到位，是不实际的。因此，对于出现的新生事物，在对全部行政区域立法的时机还不成熟的情况下，采用地方区域立法的方式，在某一特定的区域试行，经过实践取得经验后，加以补充、修改和完善，再扩大到其他区域或者全部行政区域。从这个意义上说，地方区域立法更能体现立法试验田的作用。

纵上所述，本文讨论的地方区域立法，是指省级人大及其常委会、省政府针对本行政区域内某一特定地区的某一方面特殊需要，按照立法程序制定法律规范性文件，并在本省行政区域内的某一特定区域施行的立法活动。

二、地方区域立法的现状分析

为了研究地方区域立法现状，笔者查阅了山东省地方性法规和省政府规章。从查阅的情况看，目前地方区域立法有以下几个特点：

一是从数量看，区域立法数量较少，只约占已出台的山东省地方性法规和省政府规章总数的1.3％。正因为区域立法的数量较少，所以人们往往不重视区域立法的特殊性的研究。

二是从立法主体看，区域立法主体既有省人大常委会立法，也有省政府立法。如2000年山东省人大常委会通过的《泰山风景名胜区保护管理条例》、1998年4月24日山东省人民政府令第87号发布的《山东省南部海域亲虾管理办法》等。

第二篇：区域村庄建设现状分析思考（定稿）

【摘要】 本文以**区新农村建设参与者的角度，分析了当前**区新农村建设现状中存在的普遍问题，并从规划与管理者角度提出相应对策措施，以促进**区新农村建设。

【关键词】 新农村建设；现状分析；对策建议

2006 年中央一号文件对社会主义新农村建设作了全面深刻系统阐述，全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡

协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。

在党中央和省、市政府号召下，**区政府于 2006 年启动了社会主义新农村建设系统工程，编制了《**区村镇体系规划》，以解决当前村镇发展过程中存在的重大问题，优化村镇产业之间生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，形成分工明确、功能互补、配套完善、环境优美、协调发展的村镇发展体系，统筹城乡一体化发展。但是，随着新农村建设工作如火如荼的进行，不少困难与问题涌现出来，亟须加以引导与解决。现以**区为例，进行一些探讨。**区新农村建设现状分析

1.1 区域村庄现状问题分析

1.1.1 自然村聚居程度低

**区现有村庄 433 个（5 个街道办的纯社区除外），其中规划建成区之外的村庄共有 379 个。目前，在区域现有村庄中，1000 人以上的大村有 151 个，500 人— 1000 人的中等村有 190 个，500 以下的小村有 92 个。村庄在区域内的分布相对均衡，南部山区村庄分布稀少，北部平原地区村庄分布较密，村庄小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。

1.1.2 村庄经济区域发展不平衡

**区村庄经济发展呈现区域不平衡现象，南部山区和北部偏远地区乡镇财政比较困难，农民收入增长缓慢，中部平原地区依托城区优势经济发展较为迅速。村庄经济结构不合理，农业生产基础设施滞后，特色产业的发展缺乏引导。

1.1.3 村庄周边生态环境遭到破坏

**区自然生态、人文资源丰富。南部山区及东南部自然生态环境良好。但工业及化工企业的发展对大气和水造成不同程度的污染，严重影响附近的村庄；铁路和高速公路对附近村庄的噪音污染极为严重，**作为齐国故都，有着丰富的人文资源，古迹遗址分布众多，但是这些古遗址受到了村民生产生活的威胁，遭到不同程度的破坏。**区地下水含量丰富，西部有化学工业区和齐鲁石化公司，工业用水量较大，而且缺乏对工业废水的处理，直接排向河流，部分河流已成为工业废水和生活污水的排污沟，严重影响部分乡村居民及牲畜的饮用；部分工业重镇的地下水开采过度且污染也相当严重，严重威胁着广大村民的生命安全。

1.1.4 村庄内部环境 “脏、乱、差”现象突出

目前**区农村居民点分散，规模过小，布局凌乱，大部分村庄没有排水设施和垃圾收集转运设施。村民建房缺乏科学设计和示范引导，建筑面积越建越大，房屋外形仿效攀比，更新周期越来越短，资源浪费惊人。村内普遍存在着垃圾杂物乱堆、污水横流、电力电讯线路乱拉和路面不平整等现象。村庄的公共安全和综合防灾能力极其脆弱。

1.1.5 村庄公共基础设施配置水平偏低

一直以来，农村基础设施一度被公共财政忽视，基本上靠农民投工投劳自力更生解决。农村经济发展水平低、自身经济积累不足严重制约了农村基础设施建设。大多数农民不能享受基础设施配套，普遍存在路面不硬、四周不绿、路灯不亮或没有路灯等问题，而且村内道路、给水、排水、通讯等基础设施配套性、共享性差。垃圾处理和污水处理严重滞后，相应的处理设施缺乏。

1.2 农民生产方式和传统意识问题

**区村庄分散，浪费土地的问题比较突出，形成目前的现状有一定的历史原因。从中央到地方各级领导都早已认识到这一问题，并多次提出要求抓好新农村规划。但在基层，农业生产的方式还基本处于传统的、落后的手工耕作阶段，农业现代化程度比较低，相当一部分农民还是依靠第一产业为生，客观上对耕作半径有较大限制，给大幅度的村庄撤并带来实际困难，加之农民受传统意识影响，农民对就近建房的愿望还比较强烈，导致上层与农村基层之间认识和重视程度上严重脱节，造成农户实际建房与规划脱节，新农村规划不能得到有效实施。

1.3 相关制约因素分析

在**区新农村建设过程中，存在着以下四大主要制约因素：（1）土地政策制约。三十年土地承包责任制要求农民承包田相对稳定，这对跨户、跨组调地造成很大难度，村级组织对土地的调控能力又相当差，往往遇到此类问题就束手无策。还有农民放弃旧宅基地，到新安排的位置建

房，如占用耕地，除新宅基地自身建造比老宅基地造价高外，还需多交上千元的耕地占用税，增加了农民的负担。另外新农村规划与土地利用总体规划的衔接问题，土地利用规划以原有居民点为主布置，布点数量多、规模相对较小，而新农村规划布点少，规模相对较大，两者差异比较大，土地利用总体规划很难调整，农房审批时两个规划依据时常发生矛盾。加之国家土地政策的严格调控，使农村用地紧缺，造成村庄整治用地指标难以解决，大部分整治村基础设施、公共设施、文化设施等建设项目无法启动，并且旧村改造政策迟迟未出台，影响一些地方旧村改造的积极性。（2）规划制约。目前，在全区 433 个行政村中，虽然有一部分村庄曾做过村庄规划，但未予以实施，乱搭乱建乱占现象随处可见。大部分村庄历史上从未做过规划，仍属规划空白点。村民对规划意识比较淡薄，一说到新农村建设，就想着要盖新房，使得村庄建设的定位、基本功能、生态环境保护和历史文化传承等难以得到明确。（3）财力制约。**区村庄经济区域发展不平衡，部分村庄经济发展缓慢，村级集体经济薄弱，资金筹措困难，一定程度上影响了我区新农村建设，并且政府财政投入也不足，扶持力度不大，在公共基础设施上历史欠债较多，对新农村建设产生了很大的阻力。（4）思想制约。对待社会主义新农村建设，一些基层干部还存在等待、观望、应付的思想，工作只停留在会议上，对本地的新农村建设还没有一个整体的考虑，把新农村建设视为短期工作目标，缺乏长期艰苦奋斗的思想准备。对策措施

2.1 加强规划建设引导力度

2.1.1、规划方面

（1）统筹城乡建设规划

统筹考虑城乡空间布局和产业发展布局，尽快实现**全区 668平方公里规划全覆盖。树立片区发展的规划理念，按照产业发展合理划分区域功能，形成中部城区、东部齐文化旅游区、西部工业区、北部高效农业区、南部自然生态区“一城四片区”协调发展的大格局。

（2）制定全区社会主义新农村建设总体规划，全面完成全区村庄布点规划的编制和审批，各乡镇、街道办编制完成镇、村建设规划。

村庄规划按照有利生产、方便生活的原则，科学规划村内居住、供水、排水、通讯、交通、防灾、供电等基础设施。充分考虑不同行政村的自然禀赋、发展水平、风俗习惯和区位优势，因地制宜，量力而行，选择各具特色的新农村建设模式。城郊区农村要立足城乡产业的对接，可建设城郊社区型新农村；有条件的地方可推进村庄整合和人口聚集，建设社区聚集型新农村；村级集体组织经济较强的村可建设村企合一型新农村；山区农村要发挥生态优势，积极建设生态环保型新农村。统一安排编制村庄规划，组织力量设计多种类型、美观大方、经济实用、节地节能节材的住宅图样供农民无偿使用。依据国家发布的村庄建设和人居环境治理的指导性目录，合理确定国家村庄整治的具体项目。

（3）全面抓好典型示范，树立新农村样板

为了有序推进新农村建设，区、乡镇、村都应建立示范样板。对示范村注意人、财、物的适当倾斜，更主要是认真帮助规划，及时指导实施，协调各类矛盾，建立各种机制。示范村要在村庄建设、经济收入水平、农村文明、社会发展、生态环境建设等方面作为农村全面小康的表率。

2.1.2 建设方面

（1）村庄旧村改造方法及土地整合措施

村庄旧村改造宜采用市场化手段来运作，有效集中处置闲置宅基地。对于分布在城镇郊区和集体经济较雄厚的村庄，采取集体出资或村民自愿筹资，统一购买旧房拆除的方式集中宅基地，统一投入基础设施，统一安排地基，统一建设。对于偏远且经济实力较差的村庄，采取政府补贴、村民出力的方式统一规划、逐步改变村民居住条件。对于经旧村改造整治后的富余土地，必须在尊重和保护农民的土地权益，确立农村土地收益归农民以及合理用地、节约和集约使用土地的原则下，进行土地资源整合。在村庄迁移新建和旧村改扩建的过程中，可采用 “土地置换”的措施来实现这个目标。即把现有农业用地征用为建设用地来进行村庄改造整治，而把经村庄改造整治后留下的闲置建设用地，通过复耕和复垦等措施退还为农业用地，以满足国家保护耕地、保证粮食安全和切实保护农民利益的需要。对于整合后的农村土地资源，需要创新土地流转机制，规范土地流转，促进农村经济发展和农民增收，维护社会稳定。

（2）村庄基础设施改造措施

加强农村基础设施建设与改造，要着力加强农民最急需的基础设施建设与改造。在村镇建设过程中，规划应先行，统筹安排村镇各项建设，建立合理的村镇体系，形成合理的村镇布局和产业布局。从实际出发，区分不同地域、不同发展阶段的不同情况，实施分类指导，按轻重缓急，循序渐进地加以推进。在城市总体规划和土地利用总体规划的指导下，积极引导农地向规模经营集中、工业向发展带集中、农民向城镇集中，优化农业产业布局，高水平地科学谋划城乡发展的经济、社会、环境、建设等布局和实现途径。

合理编制村庄居民点布局规划、村庄建设规划和农村产业布局规划，坚持人与环境的和谐，贯穿生态理念，体现文化内涵，反映区域特色，并与土地利用总体规划、基本农田保护规划及交通、水利等规划相衔接。村庄规划生活、生产区布局合理，体现乡村特点，做到实用性和前瞻性相统一，优化农村产业布局，合理确定优势产业区、特色产业区的布局，形成产业集聚效应，规划一经确立，必须严格执行，调整与修订规划必须按程序报经批准。

2.2 调整土地管理政策，加大监管力度

增强政府对土地市场的宏观调控能力，实现土地资源配置市场化，改进和完善村镇供地结构，合理利用土地，开展土地整理，将闲置土地加以利用，是社会主义新农村建设工作的重点。处理好村镇建设用地与非建设用地的关系，切实保护耕地特别是保护好基本农田，建立完善耕地保护和土地管理责任制度，也是决定新农村建设具有成效的标志之一。

2.2.1 加大对基本农田的保护力度

划定的基本农田保护区，任何单位和个人不得擅自改变或者占用，乡镇人民政府要确保基本农田的稳定；鼓励农民努力提高基本农田的质量和等级，不断改良土壤，提高地力；非农业建设一般不得占用基本农田。确需占用的，必须严格审批程序，控制占用面积；严禁任何单位和个人闲置、荒芜基本农田保护区内的耕地、弃耕、抛荒者，由农村集体组织收回承包经营权。

2.2.2 整治空心村，合理布置居民点

加强村庄规划的编制与实施监管，村庄建设规划应立足于旧村改造为主，充分利用现状建设用地，控制新增建设用地，实现土地资源整合，改善生活居住环境。通过开展土地整理，将农村闲置土地加以改善利用，村庄建设用地应避开山洪、风口、滑坡、泥石流、洪水淹没、地震断裂带等自然灾害影响的地段，并应避开自然保护区、有开采价值的地下资源和地下采空区。

2.2.3 通过迁村并点，实现村民宅基地集约化

引导自然村和区域规模小、群众有要求的行政村向中心镇、中心村集聚，把经村庄改造整治后留下的闲置建设用地，通过复耕和复垦等措施退还为农业用地，以满足国家保护耕地、保证粮食安全和切实保护农民利益的需要，实现土地经济效益最大化。

2.3 优化农村产业结构

为了支持新农村建设，中央组织相关专家，开展了 21 个重大理论问题研究，又组织了百村调研活动，并在全国范围内启动实施了社会主义新农村建设示范行动。同时与地方政府为示范村（场）编制新农村建设规划。以下是具有代表性的五个典型案例，结合**区实际情况，为优化**区农村产业结构提供一些借鉴。

（1）城市郊区村：规划锁定“有机农业 + 旅游” , 定位为以生产绿色有机农产品为主导产业的城郊生态型新农村，兼顾发展休闲观光农业。在一个村的范围内进行总体布局的规划，实现最小范围的功能布局。按照生态产业为主的发展目标，村域土地分为设施农业生产区、养殖区、休闲采摘区、居住区、基本园田、基本粮田和其他区。如稷下街道办事处，位于**城区北部，辖 33 个行政村，1 个社区居委会（纯社区）。利用齐城农业高新开发区的优势，不断优化农业结构，发展特色农业，2004 年发展花卉苗木基地 8 个，占地 133.33 万平方米，1000 个蔬菜大棚实现无公害、绿色食品生产，下一步应从本身特色出发，发展相关休闲观光农业。

（2）农业产业村：规划瞄准现代农业，依托良好的生态环境，强势打造农产品品牌，大力发展和引进高效农业、观光农业、外向农业，建成特种种植区、特种养殖区、绿色食品加工区、科研示范区和休闲观光区等五大功能区。其规划的重点分为四个方面：一是农业生产和生态示范建设，二是农业科技示范园建设，三是绿色食品加工区建设，四是观光农业示范村建设。如梧台镇，南部有齐城农业高新技术开发区，成立于 2001 年 7 月，是市委、市政府批准设立的综合性农业科技示范园区，南靠济青高速路，北依张皇路，东靠辛河路，西至博临路，规划面积 1000 公顷。设有新技术试验示范园、高效种植园、现代化畜牧养殖园、农副产品加工园 4 个功能区。齐城农业高新技术开发区被省科技厅、省财政厅列为 “ 省级农业科技示范园区 ”。

(3)特色产业村：规划选择“一村一品”模式 , 积极推进“一村一品”，大力发展现代农业，努力推进农业产业化经营，促进传统农业向现代农业转化是其规划的一大亮点。如皇城镇，农业结构不断调整，已建成列入省三 o 工程的蔬菜新品种科技示范园一处，市区级农业科技示范园 6 处。全镇新建改建高标准蔬菜大棚 5000 余个，全镇瓜菜种植面积 4300 万平方米，总产量 459885 吨。此外全镇的畜牧养殖业逐渐成为继蔬菜产业之后的又一支柱产业村域。布局分为生产区、商业区、居住区和产业园区。此类村庄推进“一村一品”的具体措施有：一是树立发展重点，树立品牌意识，打造优质精品村。二是开始组织无公害农产品、绿色食品认证，积极开展良好农业规范（gap）认证。三是延长产业链。四是发展运销服务组织，扩大农产品的销售能力。五是以主要产业为主开发乡村旅游业，重点开发以农业科技园、“农家乐”和民间传统艺术展示为主题的都市观光农业圈。

(4)特色保护村：即具有独特自然、人文景观、特殊性质（水源地）和古遗址周边等需要特殊保护的村庄，规划提升特色旅游品牌，以开发人文自然资源旅游为主业。如齐都镇，辖区内古文物遗址分布众多，辖区内有齐故城遗址、桓公台、殉马坑、齐都博物馆、孔子闻韶处等古迹，另外辖区内还有大小的古墓遗址多处，风景旅游资源发展前景广阔。村域布局应在保持村庄原有基本格局、布局形态、建筑风貌的前提下，对现有建筑进行评价，确定保护、整饰、拆除的建筑，改善村庄居住环境，保护周边生态环境，将居民点规划为搬迁型、控制型、缩小型和聚居型四种基本类型。

(5)贫困山区村：规划推行“整村推进”，把重点放在村庄基础设施建设上，重点推广清洁能源，建设生态家园。如边河乡，地处**区南部、沂蒙山区的北缘，位置偏远。规划应以“整村推进”的理念，以沼气和太阳能热水器为中心的农村能源建设。配合沼气工程，进行改圈、改厕、改厨，形成以户为单元的“畜—沼—菜（桑、烟、果等）”农业生态种养模式。同时进一步完善配套设施，美化村容村貌；设置垃圾收集点，建立村物业服务站；发展卫生事业，完善社会救助体系；加强技能培训，培养新型农民。结语

社会主义新农村建设是一项长期复杂的系统工程，只有开始而没有结束，任务光荣而艰巨，必须周密安排，精心组织。新农村建设以解决“三农”问题为终极目标，同时兼顾全面发展，特别是进行产业布局、村庄布局规划，实行村庄功能分区，是一个新的规划理念，适应了农村发展的新要求，对农村规划建设很有现实意义。此外，政府部门还要在规划与管理方面下功夫，要从完善制度和程序着手，并在严格执行现有法规制度的基础上，加快健全和完善相关的监督管理制度，切实把新农村建设规划落到实处。

第三篇：加强和改善地方立法工作的几点思考

[2009.06]加强和改善地方立法工作的几点思考

发布时间：2010-01-04所属栏目：2009年第06期

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安徽省人民政府法制办公室党组成员、副主任陈爱军

安徽省人民政府法制办公室副巡视员祝兴无

地方立法工作要适应新形势、新任务的要求，更好地围绕中心、服务大局，促进科学发展，有必要对立法工作进行总结、反思，以改进立法工作，提高立法质量。

一、要进一步明确地方立法的指导思想

（一）坚持围绕大局、服务中心。地方立法要始终服从和服务于省委、省政府的中心工作，依法保障省委、省政府的重大决策部署贯彻实施，为科学发展服务。为此，要求我们在立法工作中，要树立全局观，从省委、省政府大局出发，自觉地把每一项立法放在全省工作大局中去审视和把握，通过地方立法，促进我省经济社会又好又快发展。

（二）坚持以人为本、立法为民。地方立法工作要全面贯彻党的全心全意为人民服务的宗旨，坚持以人为本、立法为民，着力保障和改善民生。在立法项目的安排上，要在继续完善经济领域立法的同时，加强以改善民生为重点的社会领域立法。在制度设计方面，要体现为民、便民、利民的思想，如简化办事程序，提供优质服务；对管理相对人权利与义务和行政机关权力与责任的规定要一致。在法律责任设定方面，要坚持处罚与教育相结合的原则等。

（三）坚持从省情和实际出发。地方立法要坚持法制统一原则，遵循法定的立法权限、立法程序和上位法的精神。同时，在与上位法不抵触的情况下，地方立法还必须坚持从省情出发，立足于实际，立足于现实，立足于需要，立足于发展，立足于民生，立足于保障等，更加注重地方立法的必要性、可行性、针对性、操作性。具体来说，要注意处理好几个关系：一要处理好普遍性与特殊性的关系，突出特殊性，充分反映地方特色。二要处理好原则性与具体化的关系，注意使地方立法与国家法律法规相衔接，尽可能将法律的原则性规定具体化，使地方立法的规定具体、明确、管用。三要处理好大而全与小而精的关系，坚持小而精的原则，把提高立法质量放在首位，制度设计上要切实可行，便于操作，需要几条就写几条，重在管用，克服贪大求全的现象。

二、要与时俱进、转变观念，树立符合科学发展观要求的新的立法理念

立法工作中，我们往往重视法律知识、法学理论、立法技术等的学习、研究及其对立法质量的影响，而忽视立法观念、认识对立法工作的影响。从而导致在工作中：一是重视法律知识、法学理论的学习、研究，这方面，我们从事立法工作的同志，基本素质是没有问题的，而忽视对国家政策的学习、研究，忽视对宏观形势的关注、研究，大局观不强，对宏观形势的把握不够，思路不开阔，往往就事论事，对有关问题的研究不能由表及里，举一反三。二是重视立法技术的研究，对具体制度的设计研究不够，在立法工作中表现为，片面追求法案体例完整、大而全等，往往是几十条的内容，真正管用的、能解决问题的、有特色的规定不过几条。这不仅影响立法质量，而且往往造成立法资源的浪费。

解决上述问题，不仅要明确立法的指导思想，而且要转变观念，与时俱进，树立新的立法理念。这种新的立法理念就是：当前，我省正处于科学发展、加速崛起的关键时期，经济社会发展对地方立法工作提出了新的要求。我们必须适应新形势、新任务要求，围绕省委、省政府的中心工作，积极推进科学立法、民主立法，进一步提高立法质量，为我省经济社会又好又快发展保驾护航。

三、创新地方立法机制，积极推进科学立法、民主立法

（一）关于立项

科学确定立法项目是做好地方立法工作的关键环节。具体来说，做好立项工作，需要建立健全和完善下列几项制度：

一是建立健全立法项目库。为了增强立法工作的前瞻性、指导性和计划性，根据法制统一原则，结合我省经济社会发展五年规划，由省政府法制办牵头，组织省直有关部门在调研、论证的基础上，编制立法项目库。同时，根据经济社会发展需要和省委、省政府中心工作，适时调整立法项目库，加强对立法项目库的动态管理。

二是建立健全立项论证制度。为促进科学立法，避免立法的随意性、盲目性。凡部门报请制定地方性法规、规章的，必须进行立项论证，对立法的必要性、可行性以及所要解决的主要问题、采取的措施是否可行等进行全面论证，在此基础上选择、确定具体的立法项目。

三是科学制定立法计划。制定立法计划，关键是要紧紧围绕省委、省政府的重大决策部署和重点工作，努力实现立法计划同全省改革发展稳定的重大决策有机结合。为此，在确定立法计划时，要做到“四个坚持”：

1.坚持突出重点，条件成熟的先上、经济社会发展急需的先上；

2.坚持统筹兼顾，在继续加强经济领域方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法，切实保障民生，促进经济社会协调发展；

3.坚持从实际出发，注重地方特色，注重针对性和实效性，着眼于解决实际问题。如围绕建立合芜蚌自主创新试验区、皖江城市带承接产业转移示范区以及合肥城市圈等确定立法项目；

4.坚持制度创新。在具体项目的选择上，要做到“四个结合”，即注意与起草部门报送立法项目相结合，与省委、省政府的重大决策相结合，与公开征集立法项目建议相结合，与代表、委员的建议、议案办理相结合。并在此基础上，征求省政府领导的意见，经省政府同意后，正式确定立法计划。

（二）关于起草工作

做好法案的起草工作，对提高地方立法质量至关重要。为此，在法案起草工作中，可以探索建立下列两项制度：

一是建立提前介入制度。法制办提前介入法案起草工作，一方面有助于起草部门树立正确的立法指导思想，尽量减少法案的部门色彩，维护立法的公正性；另一方面，有助于法制办及时了解起草中的问题，从立法必要性、法案体例的合理性、法案内容的合法性和可行性等方面进行研究和论证，从而提高法案起草的质量，避免法案在审查、修改中出现“大翻盘”的情况，造成人力、物力和财力的浪费。

二是拓宽法案起草渠道。对综合性强、社会影响大的立法项目，可以整合立法资源，探索由法制办牵头组织起草，实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的起草模式。由于立法部门全局意识强，考虑问题能兼顾公平与效率；实际工作部门熟悉工作情况，考虑问题比较切实可行；专家学者理论知识扎实，考虑问题比较规范、理性。因此，实行立法工作者、实际工作者和专家学者相结合的起草模式，有利于发挥各方面的优势，增进各方面在立法信息和观点方面的沟通，加深对有关问题的共识，减少重复性工作，减少部门色彩，提高法案起草的质量与效率。

（三）关于调查研究

调查研究贯穿于法案起草和审查修改的全过程，是提高法案质量的基础。目前，由于人手少、任务重，导致在法案起草和审查修改工作中，调研工作做的不深、不实。而提高地方立法质量，要求立法工作必须遵循并反映经济和社会发展规律。为此，在起草和修改法案时，只有深入基层、深入实际开展调查研究，充分征求和听取基层组织、基层单位和行政相对人的意见，广泛了解民意，充分集中民智，力求准确把握事物的规律和本质以及发展趋势，才

能使地方立法工作符合实际，从而发挥地方立法对经济社会发展的规范、引导、保障和促进作用。

（四）关于协商、协调

根据国务院《规章制定程序条例》的规定，地方立法协调包括起草部门协调、政府法制机构协调以及政府协调三个层次：

一是关于起草部门协商。《规章制定程序条例》第十六条第二款规定：“起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。”依据上述规定，如果起草部门未进行协调的，则《规章制定程序条例》第十九条第（二）项规定，有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门协商的，法制机构可以缓办或退回起草单位。

二是关于政府法制机构协调和政府协调。《规章制定程序条例》第二十四条规定：“有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或者本级人民政府决定。”

目前，在立法工作实践中，政府法制机构比较注重自身协调，而忽视起草部门协调和政府协调。由于政府法制机构力量有限，加之协调力度有限，使得有些立法项目协调效果不理想，导致工作中出现反复，影响了立法质量与效率。为了有效解决上述问题，充分发挥协调在地方立法中的作用，在工作中必须坚持三级协调，尤其是起草部门协调和报请政府协调，以逐级解决立法中的矛盾和争议，提高立法质量和效率。

（五）关于征求意见

一是征求意见要有广泛性。除依法应当保密的以外，地方性法规、政府规章草案都要向社会公布，广泛征求社会公众意见。今后，除了继续利用省政府法制办网站平台公布草案、征求意见外，对于重大的或者关系人民群众切身利益的草案，要在《安徽日报》等本省主流媒体上予以刊载，向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。二是征求意见要有针对性。要根据法案规范的不同行业、领域、内容来确定征求意见的方式和对象，注重征求意见的实效性。

三是要着重征求行政管理相对人的意见。《规章制定程序条例》第四条第一款规定：“制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。”在立法环节广泛征求行政管理相对人的意见，不仅有利于提高立法质量，也有利于法规、规章颁布后的顺利实施。

四是征求意见要深入基层，实现“重心下移”。《规章制定程序条例》第二十一条规定：“法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。”例如，在办理与农业、农村经济发展、农民权益保护有关的立法项目时，要重点征求乡镇人民政府、村委会和农民的意见；在办理城市管理领域的有关立法项目时，要深入区、县、街道办事处、社区，听取基层组织和广大市民的意见。

五是征求意见要注意听取有关专家、学者的意见。专家、学者的意见较少受部门利益的影响，通常情况下比较客观、公正和理性。今后，要进一步完善专家咨询论证制度，探索专家、学者参与政府立法的新方式、新途径，更好地发挥他们的聪明才智。

（六）关于审查说明

根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知（国发〔2000〕11号）以及安徽省人民政府转发国务院关于贯彻实施《中华人民共和国立法法》的通知（皖政〔2000〕21号），目前，我省政府常务会议审议法案时，均由省政府法制办统一作审查说明。这种做法有利有弊，有利的方面是有助于扩大法制办的影响，树立法制办的权威。不利的方面是不利于调动起草部门积极性，同时，由于法制办不是法案实施机关，对工作中的具体情况不清楚，审议中一旦涉及具体问题，法制办难以说明清楚。而国务院《规章制定程序条例》第二十八条规定，审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。依据上述规定，可以适时对我省政府常务会议审议法案的制度作相应调整，即由起草部门作起草说明，省政府法制办作审查说明。这样做，可以充分发挥省政府法制办和起草部门的作用，调动两个积极性，同时，又能够弥补现行制度的不足，进一步提高法案审议的质量。

四、建立健全有关制度，切实加强和改善地方立法工作

（一）建立和完善法案审查、修改责任制

建立法案审查、修改责任制，实行经办人负责制、处长负责制，办分管领导负责制等，有助于增强立法工作者的责任意识，提高立法质量和水平。

（二）建立健全个人负责与集体讨论相结合的工作机制

在建立和完善法案审查、修改责任制的基础上，群策群力、集思广益。集体讨论制度，可以由处长负责召集经办人员、本处室其他工作人员以及起草单位参加，也可以由办分管领导召集，必要时可以借助外力，邀请相关方面的专家、学者参加。

（三）建立健全法案考评制度

如适时举办公文评比，以增强立法工作者争先进位的意识。

（四）加强学习，提高素质。法制办有着浓厚的学习氛围，大家学习的自觉性都很强。今后，在学习中应注重提高个人的综合素质。不仅要加强法学理论的学习，还要加强部门法的学习；不仅要加强规范政府共同行为的法律的学习，还要加强专门法律比如说物权法的学习；不仅要加强法律知识的学习，还要加强党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验以及国家和本省的重大决策和方针政策的学习，深入实际、深入基层、深入群众，广泛听取意见、深入调查研究、总结实践经验，从理论与实践的结合上着眼于解决关系改革发展稳定大局的实际问题，使我省的立法质量提高到一个新水平。

第四篇：地方行政立法质量评价标准分析

地方行政立法质量评价标准分析

投稿邮箱：sclunwen01@163.com(请注明投稿期刊）征稿BLOGhttp://blog.cnfol.com/zj2313569711/ 巴蜀论文网：www.xiexiebang.com

李爱玲

【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容，对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

【关键词】地方行政立法

质量评价

合理性

合法性

实效性

随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量，需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价，应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

合理性标准

合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度，是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求，能否准确反映社会和经济发展规律，并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题，评价指标主要有：第一，立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益，适应经济社会发展的需要，反映时代的特征，是其作用有效发挥的前提。因此，有必要对立法事项的得当性进行评价，以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括：一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务；二是能否用法律手段来规范，并且用法律来规范是否最有效率；三是有无立法空间，能否有效适用，是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正当性，即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性，应着重考察该立法文件是否满足以下条件，即：一，是否符合党和国家的大政方针，是否以解放和发展社会生产力为出发点，是否符合社会和经济发展的规律；二，是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，妥当处理了各种利益关系；三，是否有利于维护公共利益和社会秩序，对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三，立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性，即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理，有序利用立法资源，遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括：一是对实施主体职责、权限的界定，对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当；二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理，有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况；三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情，合乎所规范事项的实际特点，合乎所规范事项的管理规律；四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应，执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。

合法性标准

维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现，就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性，即必须把宪法和上位法作为立法依据，做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括：第一，立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分，规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此，本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项，有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二，立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此，有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、合理进行考察，具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整，立法过程中是否做到了严格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三，立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发，努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致，实现不抵触、不越权。评价内容包括：一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。

技术性标准

立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容，其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理，是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排，并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括：第一，文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确，逻辑严密，法律指示清楚且无歧义，才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括：一是概念表述是否准确，有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范，且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二，逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理，条文设计是否科学严谨。评价内容包括：在整个立法文本中，前后条文之间是否相互呼应，完整体现假定、处理和制裁这三部分内容，做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为，尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定，能指导人们正确地依法办事。第三，相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体，有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此，需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对，确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接；通过比对该立法文件的条文内容，确定各法条之间是否存在相互冲突，以对该立法文件的协调性作出判断。第四，解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则，坚持因地制宜、因时制宜，才能获得较高效益。对针对性的评价，应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。

实效性标准

实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度，使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件，为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下：第一，行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法，行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题，在整个实效性评估中占有特别重要的地位，评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二，守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此，有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况，以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况，对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察，应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内，违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数；对公众认知遵守情况的考察，则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三，与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现，在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析，评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求；是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题；对经济社会发展是否起到了积极的推动作用；预期的立法目的能否实现等。

上述四项评价标准，是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中，这四项评价标准应当综合运用，但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法，都必须对立法内容的适当性、合法性，立法的明确性、完整性、协调性，行政执法的有效性，与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标，可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要，选择评价。

（作者为郑州航空工业管理学院法律系副教授）

第五篇：地方行政立法质量评价标准分析

地方行政立法质量评价标准分析

投稿邮箱：sclunwen01@163.com(请注明投稿期刊）

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李爱玲

【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容，对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

【关键词】地方行政立法质量评价合理性合法性实效性

随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量，需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价，应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。合理性标准

合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度，是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求，能否准确反映社会和经济发展规律，并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题，评价指标主要有：第一，立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益，适应经济社会发展的需要，反映时代的特征，是其作用有效发挥的前提。因此，有必要对立法事项的得当性进行评价，以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括：一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务；二是能否用法律手段来规范，并且用法律来规范是否最有效率；三是有无立法空间，能否有效适用，是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正当性，即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性，应着重考察该立法文件是否满足以下条件，即：一，是否符合党和国家的大政方针，是否以解放和发展社会生产力为出发点，是否符合社会和经济发展的规律；二，是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，妥当处理了各种利益关系；三，是否有利于维护公共利益和社会秩序，对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三，立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性，即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理，有序利用立法资源，遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括：一是对实施主体职责、权限的界定，对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当；二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理，有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况；三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情，合乎所规范事项的实际特点，合乎所规范事项的管理规律；四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应，执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。

合法性标准

维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现，就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性，即必须把宪法和上位法作为立法依据，做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括：第一，立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分，规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此，本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项，有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二，立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此，有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、合理进行考察，具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整，立法过程中是否做到了严格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三，立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发，努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致，实现不抵触、不越权。评价内容包括：一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。技术性标准

立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容，其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理，是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排，并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括：第一，文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确，逻辑严密，法律指示清楚且无歧义，才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括：一是概念表述是否准确，有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范，且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二，逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理，条文设计是否科学严谨。评价内容包括：在整个立法文本中，前后条文之间是否相互呼应，完整体现假定、处理和制裁这三部分内容，做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为，尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定，能指导人们正确地依法办事。第三，相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体，有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此，需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对，确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接；通过比对该立法文件的条文内容，确定各法条之间是否存在相互冲突，以对该立法文件的协调性作出判断。第四，解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则，坚持因地制宜、因时制宜，才能获得较高效益。对针对性的评价，应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。实效性标准

实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度，使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件，为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下：第一，行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法，行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题，在整个实效性评估中占有特别重要的地位，评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二，守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此，有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况，以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况，对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察，应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内，违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数；对公众认知遵守情况的考察，则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三，与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现，在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析，评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求；是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题；对经济社会发展是否起到了积极的推动作用；预期的立法目的能否实现等。

上述四项评价标准，是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中，这四项评价标准应当综合运用，但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法，都必须对立法内容的适当性、合法性，立法的明确性、完整性、协调性，行政执法的有效性，与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标，可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要，选择评价。

（作者为郑州航空工业管理学院法律系副教授）