地方行政立法质量评价标准分析

第一篇：地方行政立法质量评价标准分析

地方行政立法质量评价标准分析

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李爱玲

【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容，对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

【关键词】地方行政立法质量评价合理性合法性实效性

随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量，需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价，应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。合理性标准

合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度，是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求，能否准确反映社会和经济发展规律，并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题，评价指标主要有：第一，立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益，适应经济社会发展的需要，反映时代的特征，是其作用有效发挥的前提。因此，有必要对立法事项的得当性进行评价，以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括：一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务；二是能否用法律手段来规范，并且用法律来规范是否最有效率；三是有无立法空间，能否有效适用，是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正当性，即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性，应着重考察该立法文件是否满足以下条件，即：一，是否符合党和国家的大政方针，是否以解放和发展社会生产力为出发点，是否符合社会和经济发展的规律；二，是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，妥当处理了各种利益关系；三，是否有利于维护公共利益和社会秩序，对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三，立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性，即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理，有序利用立法资源，遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括：一是对实施主体职责、权限的界定，对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当；二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理，有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况；三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情，合乎所规范事项的实际特点，合乎所规范事项的管理规律；四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应，执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。

合法性标准

维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现，就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性，即必须把宪法和上位法作为立法依据，做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括：第一，立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分，规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此，本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项，有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二，立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此，有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、合理进行考察，具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整，立法过程中是否做到了严格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三，立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发，努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致，实现不抵触、不越权。评价内容包括：一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。技术性标准

立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容，其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理，是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排，并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括：第一，文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确，逻辑严密，法律指示清楚且无歧义，才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括：一是概念表述是否准确，有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范，且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二，逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理，条文设计是否科学严谨。评价内容包括：在整个立法文本中，前后条文之间是否相互呼应，完整体现假定、处理和制裁这三部分内容，做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为，尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定，能指导人们正确地依法办事。第三，相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体，有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此，需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对，确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接；通过比对该立法文件的条文内容，确定各法条之间是否存在相互冲突，以对该立法文件的协调性作出判断。第四，解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则，坚持因地制宜、因时制宜，才能获得较高效益。对针对性的评价，应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。实效性标准

实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度，使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件，为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下：第一，行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法，行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题，在整个实效性评估中占有特别重要的地位，评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二，守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此，有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况，以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况，对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察，应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内，违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数；对公众认知遵守情况的考察，则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三，与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现，在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析，评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求；是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题；对经济社会发展是否起到了积极的推动作用；预期的立法目的能否实现等。

上述四项评价标准，是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中，这四项评价标准应当综合运用，但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法，都必须对立法内容的适当性、合法性，立法的明确性、完整性、协调性，行政执法的有效性，与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标，可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要，选择评价。

（作者为郑州航空工业管理学院法律系副教授）

第二篇：地方行政立法质量评价标准分析

地方行政立法质量评价标准分析

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李爱玲

【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容，对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

【关键词】地方行政立法

质量评价

合理性

合法性

实效性

随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量，需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《规章制定程序条例》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价，应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。

合理性标准

合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度，是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求，能否准确反映社会和经济发展规律，并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题，评价指标主要有：第一，立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益，适应经济社会发展的需要，反映时代的特征，是其作用有效发挥的前提。因此，有必要对立法事项的得当性进行评价，以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括：一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务；二是能否用法律手段来规范，并且用法律来规范是否最有效率；三是有无立法空间，能否有效适用，是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正当性，即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性，应着重考察该立法文件是否满足以下条件，即：一，是否符合党和国家的大政方针，是否以解放和发展社会生产力为出发点，是否符合社会和经济发展的规律；二，是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，妥当处理了各种利益关系；三，是否有利于维护公共利益和社会秩序，对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三，立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性，即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理，有序利用立法资源，遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括：一是对实施主体职责、权限的界定，对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当；二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理，有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况；三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情，合乎所规范事项的实际特点，合乎所规范事项的管理规律；四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应，执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。

合法性标准

维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现，就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性，即必须把宪法和上位法作为立法依据，做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括：第一，立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分，规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此，本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项，有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二，立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此，有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、合理进行考察，具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整，立法过程中是否做到了严格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三，立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发，努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致，实现不抵触、不越权。评价内容包括：一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。

技术性标准

立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容，其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理，是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排，并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括：第一，文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确，逻辑严密，法律指示清楚且无歧义，才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括：一是概念表述是否准确，有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范，且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二，逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理，条文设计是否科学严谨。评价内容包括：在整个立法文本中，前后条文之间是否相互呼应，完整体现假定、处理和制裁这三部分内容，做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为，尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定，能指导人们正确地依法办事。第三，相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统一、有序、和谐的整体，有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此，需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对，确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接；通过比对该立法文件的条文内容，确定各法条之间是否存在相互冲突，以对该立法文件的协调性作出判断。第四，解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则，坚持因地制宜、因时制宜，才能获得较高效益。对针对性的评价，应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。

实效性标准

实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度，使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件，为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下：第一，行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法，行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题，在整个实效性评估中占有特别重要的地位，评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二，守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此，有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况，以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况，对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察，应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内，违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数；对公众认知遵守情况的考察，则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三，与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现，在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析，评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求；是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题；对经济社会发展是否起到了积极的推动作用；预期的立法目的能否实现等。

上述四项评价标准，是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中，这四项评价标准应当综合运用，但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法，都必须对立法内容的适当性、合法性，立法的明确性、完整性、协调性，行政执法的有效性，与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标，可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要，选择评价。

（作者为郑州航空工业管理学院法律系副教授）

第三篇：我国地方行政立法及监督机制初探

我国地方行政立法及监督机制初探

徐佼

地方行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予地方行政机关，地方行政机关依据授权法创制行政法规和规章的行为。为了适应新时期的发展要求，更好的发挥地方行政立法的特殊效率作用，建立和完善一整套切实可行的具有中国特色的地方行政监督机制已经迫在眉睫。本文重点探讨在我国政治体制下，通过完善体制内外的监督制度来保证行政立法高效合法合理。

我国1982年宪法正式确认了行政立法，2000年颁布《立法法》进一步加强了对行政立法的规范。进入新世纪以来行政立法更加注重了民主参与和科学分析，注重了立法程序和立法技术，这使得行政立法在国家法制建设中占据了举足轻重的位置，也使得行政权力的运用很大程度上摆脱了无法可依的状态。当前，行政立法权作为行政机关的重要权力，它的行使与公民的生活息息相关。但是，行政立法在发展的同时也还存在着诸多问题，特别是最近几年，行政立法文件的内容屡屡侵犯行政相对人的人身权、财产权以及其它一些基本的权利，这种现象已经引起了人们对行政立法的关注，加强行政立法监督，已经刻不容缓。

一、我国地方行政立法监督机制存在的问题

地方行政立法存在的这些问题，其实与我国的地方行政立法监督制度的不完善密不可分。因此，我们首先要重点找出监督制度漏洞，为地方行政立法的新发展提供帮助。

1、地方行政立法的行政机关内部监督失效。在地方行政立法监督的各种渠道中，行政系统内部监督因其专业性和便捷性具有不可替代的价值。行政机关自我的监督，其实更加具有高效性和便捷性，不仅有利于节约行政成本，还有利于树立政府形象。虽然我们已经有了一些相关的内部监督制度，但是行政立法的监督效果也由于各种各样的原因无法达到最优状态，出现了一些问题。第一，监督的常规制度不健全、不明确。第二，行政立法本身的水平不太高，行政立法者的素质难以达到要求，所以直接影响了立法的质量。第三，没有将行政复议制度纳入行政立法的监督方式范畴。

2、地方行政立法的权力机关监督缺失。在我国，权力机关，尤其是最高权力机关行使着我国基本的和最重要的立法权。权力机关对于地方行政立法的监督就具有极其重要的意义。由于发展时间短暂的原因，从实践来看，权力机关并未进行有效监督，只是消极的形式监督权利。第一，没有严格统一的授权立法，导致地方行政立法不合法、不合 1

理。第二，缺乏专门的监督机构，导致监督不到位、不明确。目前对行政立法是否合宪、合法的监督，主要是由各专门委员会在全国人大及其常委会的领导下进行。但是由于法律规范的数量不断增多，加之各委员会本身任务繁重，所以很难较好地顾及地方立法监督。第三，地方行政立法备案制度存在问题，“备而不审”。由于我国不存在行政立法听证制度，又没有明确的咨询会商制度，缺乏严格的备案制度，审议草案的权限和范围就更加模糊不清，自然影响了整个法律监督制度的实效。第四，地方行政立法的批准、撤销制度没有严格执行。人大及其常委会有宪法授予的撤销权力，现实实践中却几乎不使用。这种消极的权力行使，也不利于地方行政立法的规范化。

二、解决地方行政立法监督问题的新思路

我国政治体制有自身的独特性，不同于西方大多数国家三权分立的国家机构组织原则，我国社会主义国家强调的是一种贯彻国家权力不可分割和人民主权的基本精神即“议行合一”，立法、司法、行政三者不过是国家权力的某一实现形式，国家的权力是一个有机的统一体。只是通过简单照搬西方分权制衡意识下的行政权力监督模式，来保证听证公正是行不通的。甚至连被标榜为“最纯粹的三权分立国”的美国也不得不追求通过其它方式来进行制约行政权力，这就是立法听证制度在英美国家兴起的缘由之一。我国是人民民主专政的社会主义国家，针对行政权力监督问题要回到问题本源上来解决，“民主”即“人民的统治”，人民应是民主政体中的实践主体。社会主义的优越性应该体现在更有效充分的发挥人民的作用，通过发动现实生活中公民、非政府组织（NGO）、新闻媒体起到监督作用。

因此，我们可以通过充分发挥中国特色政治体制优势，构建和完善我国的公众参与的地方立法监督体系。

（1）普通民众监督。这首先要在制度设计保证人民群众可以监督，有这个权力。对于地方行政立法制度，我们首先要先提高扩大参与群众的范围。并且通过法律细则赋予人民批评监督权力，并保证民众的意见管道以及言论免责权限。只有这样，我们才可以更加理直气壮的积极倡导民众参与行政立法程序，由政府提供一个公平、合理的交流平台，提高广大群众参与社会经济政治管理活动热情。

（2）非政府组织监督。几年来NGO开始进入我们的生活。任何一个发达的现代国家需要与之配套的非政府组织。据调查，美国非政府组织总数超过200万个，经费总数超过5000亿，工作人员超过900万人。美国监督政府的NGO也是种类繁多，有名的芝加哥协会就是一个例子。

NGO是政府有效的“减压阀”和“稳定器”，还有着不可忽视的精神功能。国家具有公共性质，但是有时候会“政府失灵”，不能反映民意，这时候要由NGO代表公民社会的力量来矫正。现在政府出现在国际场合，不能完全代表民意，一定要有NGO在场才行，才有更具有代表性。NGO不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。NGO的原动力是一种志愿精神或是爱国精神。只有发挥NGO的民间性与专业性的双重特质，在听证中起到联系政府与民众的纽带作用。

针对行政立法制度尤其是听证制度而言，我们寄希望各行各业、各种宗旨的NGO组织能建立起来，积极参与政府关乎本行业本事务的行政立法。作为行政相对方的强大后盾，提供必要的组织支持，并且参与诉讼以及听证会议进程。只有这样，才能促进行政监督更加专业化，以及参与主体的广泛性。

（3）新闻媒体。新闻媒体具有民主和监督的功能，被称为政府的“第四部门”。马列先驱、我们党的领袖都很对报刊的批评监督功能很重视。马克思说：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”

第一，行政主体要主动接受监督，对新闻媒体采访报导立法工作、要求提供相关材料的，行政机关应当根据具体情况提供便利；对于社会关注的法案规章和政府工作的重大举措以及按照有关规定应当向社会公开的信息，行政机关应当通过新闻发布会、记者招待会、新闻通稿、公报、互联网站等形式向新闻媒体及时发布相关信息；对于公开听证的案件，审判法庭根据需要可以在旁听席中设立媒体席以便新闻媒体记者和公众旁听。

第二，新闻媒体本身要发挥积极的传达作用，真正成为人民的喉舌。关注行政立法会议，政府动态，有条件的对整个立法活动成立临时报导团；成立专门民调机构，学习西方国家民意调查等方法，与行政立法工作相配合，广泛听取民意。

总之，行政立法要以科学发展观为指导，结合我国国情，构建一个以新闻媒体为先导，NGO为组织基础，民众为主体的监督体系，为社会经济良好、高速发展保驾护航。

第四篇：案例分析(行政立法)

《行政立法》案例分析

2003年5月14日，一份名为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”，传真至全国人大常委会法制工作委员会。这个建议的提交者，是华中科技大学的俞江、中国政法大学的腾彪和北京邮电大学的许志永3位法学博士。在建议中，3位博士认为，国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，与中国宪法和有关法律相抵触。因此，作为中华人民共和国公民，他们建议全国人大常委会审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

问：三博士上书建议符合我国的行政法规的监督程序吗？

 参考答案：

 《立法法》第90条

 中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大

会常务委员会认为行政规同宪法或者法律相抵触，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的请求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员进行审查，提出意见；  前款规定以外的其他的国家机关和社会团体、企事业组织以及公民，认为行政法规

同宪法或者法律相抵触的可以向全国人民代表大会常务委员会提出进行审查的建议，由常委会的工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

 对国务院1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的审查，三博士是以

普通公民的身份，向全国人大常委会提出审查意见的，是完全符合我国有关行政法规监督的法律程序的。

 全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规同宪法或法律相抵触

而制定机关不予修改的，可以向委员长会提出书面审查意见和可以予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会审议决定。

 事情结果是：全国人大有关的专门委员会和法律委员会审查后，认为《收容遣送办

法》同宪法或法律相抵触，向国务院提出书面审查意见，由国务院自行决定撤销或修改。不到一个月，国务院就出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》 另一种途径（学者最希望看到的）：《收容遣送办法》被提请全国人大常委会会议审

议然后被撤销（结果没有发生）

第五篇：地方行政问责制立法调研报告

行政问责制是“有权必有责，用权受监督”的执政理念的体现，是建设法治政府和责任政府的必然要求。作为一种制度创新，行政问责地方立法既没有规范的模式供遵循，也没有现成的经验可借鉴，需要在实践中不断探索，逐步加以完善。

一、地方行政问责制立法遇到的主要问题

行政问责制立法主要解决：“问谁的责（问责对象）？谁来问责（问责

主体）？问什么（问责范围和内容）？怎样问责（问责程序）？目前，各地在制定行政问责立法方面虽然取得了一些明显的成效，但是，由于我国的行政问责制度尚处于初创阶段，还存在着一些突出的问题。

（一）地方立法法律依据滞后

目前还没有一部关于行政问责的全国性法律或者行政法规，地方立法的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中的相关规定，这些规范性文件不仅存在着问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时难免出现照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性现象，在实践中难以操作，流于形式。

（二）地方立法注重规定同体问责，忽略规定异体问责

行政问责应当包括“同体问责”和“异体问责”。前者是指来自国家行政机关内部的问责，其问责主体主要是行政机关和公务员的任免机关；后者是指来自其他国家机关的问责，其问责主体包括国家权力机关和国家司法机关。由于行政问责上位法律的缺失，地方问责立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系统内部，不能规定行政机关以外的其他机关的义务，权力机关、司法机关等问责主体的作用未能得到发挥。行政问责的主体是政府的最高行政机关，启动按钮在行政机关最高领导人手里，问责往往取决于最高领导人的意愿和意志，也就是说，由最高行政领导确定是否要问责，什么样的事情需要问责，什么样的事情不需要问责，问责的力度如何，什么样的人应该承担什么样的责任，什么样的人可以不承担责任；最高领导重视了，问责就进入实践，其力度也大，最高领导有其他考虑了，问责就会退而变成次要工作，力度下降，有时候甚至是停止运作。同时地方立法也只能规定行政体系内部的等级问责，即上级问责下级，等级问责尽管在效力上具有优势，但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任，而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。

（三）地方立法对问责对象规定的不够全面

公务员的区分按照任期与任用方式的不同，划分为各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员；按照职位与职务的不同，划分为领导职务公务员和非领导职务公务员。根据责任行政的原则，任何一个行政主体或行政公务人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，而且手里的权力越大，身上的责任也就越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政公务人员，都肩负着不同的责任，应当无一例外地成为行政问责的对象。目前，在行政问责上由于无相关的上位法律规定，一些地方政府在立法时往往都把行政问责的对象局限于行政首长。把数量众多的一般行政公务人员被排除在行政问责的对象之外，不利于对行政权力的有效制约。

（四）地方立法对问责范围规定宽严不一

行政问责作为一项制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。所谓“不履行法定职责”，是指问责对象拒绝、放弃、推诿、不完全履行其行政职责，也就是“不作为”；所谓“不正确履行法定职责”，是指问责对象不依照法律规定的权限、方式和时限履行其行政职责，也就是 “乱作为”。问责的范围，各地的规定不尽相同、有宽有窄。主要包括效能低下、执行不力，责任意识淡薄，违反法定程序、盲目决策，不严格依法执政或治政不严、监督不力，以及在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失等；行政问责的范围并不仅仅局限于经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。然而，在行政问责的实践中，问责的适用范围过于狭窄，大多局限在重大安全责任事故的事后责任追究，而忽视了对决策、用人、工作绩效和廉政建设责任的追究，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。

（五）地方立法注重对行为的后果问责淡化对行为本身问责

由于地方在问责立法缺乏上位法依据，立法在问责范围的界定上也只能参照被问责的事例中进行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12•23特大井喷事故”、北京密云县迎春灯会特大伤亡事故、吉林市东百商厦特大火灾、江苏“铁本”案、安徽“阜阳劣质奶粉”、湖

南“嘉禾违法拆迁”案、“海宁大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即将启动问责程序的山西“黑砖窑”事件……对问责范围的界定往往注重对行为产生严重后果或者严重不良影响后果，才对其问责。地方立法上也都参照上述做法注重对行为的后果问责,如，规定“给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的、造成不良社

会影响或者严重后果的、出现重大事故或造成社会不良社会影响的、造成资金浪费或者国有资产流失的、群众反映强烈的”等等。这样规定是应当的，但是造成这样的严重的后果，在《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等规范性文件中已经有明确的处理规定，问责主体往往依据上述文件对其作出处分决定，制定的问责规定也只能起到“震慑”和“警视后人”的作用。对目前还没有产生严重后果或者未产生严重不良影响后果的，也就是“有事但没犯事”的还不能对其问责，存在极大的隐患。因此地方立法注重既要对行为的后果问责更要对“乱作为”和 “不作为”行为本身问责。

（六）地方立法对责任形式规定的不够全面

对公务员承担责任的方式主要有被通报批评、行政追偿、行政处分以及刑事处罚等。而对于作为行政主体的国家行政机关来说，其承担行政责任的方式包括：被通报批评；赔礼道歉、承认错误、恢复名誉、消除影响、返还权益、恢复原状、停止违法行为、履行职责、撤消违法的行政行为、纠正不当的行政行为、行政赔偿。过罚相当原则要求根据责任人的过错大小确定适当的责任形式，在行政问责立法实践中，不论责任大小、有无过错，动辄就是引咎辞职。这样规定，其结果有两种情形：其一，轻责重罚，使本来没有过错或过错较小的人，不适当地承担责任或为下属工作人员的个人行为承担连带责任；其二，重责轻罚，使本来应负更大责任的人避重就轻，利用引咎辞职来逃避党纪、政纪和法记等其他处罚。

（七）地方立法对责任追究的规定存在弹性

政府立法往往对被问责对象追究责任方能做原则规定，缺乏针对性和操作性，容易受领导批示和社会舆论的影响，存在畸轻畸重的情况。主要是行政问责的法律不够完善，责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中，就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况。其次是行政问责主要是行政系统内部的“同体问责”，其决定权掌握在行政领导手里。一旦出了问题，只要新闻媒体未报道、上级领导没批示，就尽量“大事化小、小事化无”。再次是问责主体缺乏有效的监督制约机制，容易受个人好恶和人为因素的影响。

二、完善行政问责立法的基本思路

行政问责立法的目的在于约束行政权力运行过程，监控行政权力运行效益，防止和纠正行政权力运行过程中出现的偏误与紊乱，实现行政问责惩罚和教育、安抚和补救、警示和预防的基本功能。

(一)确立责任行政理念

行政问责的制度化和规范化实质上是一个制度创新的过程，在这个过程中，行政问责立法必须根据法治社会的要求，实现权利与义务、权力与责任的平衡。通过立法使各级行政机关及其工作人员转变观念，提高对依法行政的认识，充分地行使法律所赋予的权力，改变原来“重权力、轻义务，重管理、轻服务，重行政效率、轻行政程序”的观念；不断强化责任意识，正确行使行政权力，履行法定职责；自觉接受来自各方面的监督，避免或减少越权、失职等违法行政行为的发生，实现立法所预期的目的。

（二）明确行政问责主体

行政问责作为一种责任认定和追究的活动，必须有特定的主体负责。因此，在行政问责立法中，应当着重解决好以下几个问题：第一，设定问责主体。违法行政行为的认定和追究权属于特定的国家机关。根据问责主体与行政系统之间的关系不同，可以将问责主体分为两大类：一是行政系统内部的“同体问责”的主体，主要是行政监察机关和公务员的任免机关；二是行政系统外部的“异体问责”的主体，包括国家权力机关和国家司法机关。第二，划分职责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、惩戒权限和工作方式，应当在分工负责的基础上相互配合、功能互补。权力机关的问责对象主要是各级政府的正副职以及政府组成部门的领导人；各级行政机关可以在其任免权限内对本级或下级行政机关的工作人员实行问责；司法机关对行政公务人员的问责只能通过个案的诉讼来实现。第三，规定问责机关与公民、组织的关系。国家机关之外的公民、组织作为行政法制监督主体，不能对问责对象作出直接产生法律效力的监督行为，只能通过批评、建议、检举、控告、申诉等方式向有关的国家机关反映，或通过新闻媒体予以揭露、曝光，以引起问责机关的注意从而启动行政问责。而这些内容，地方政府规章难以作到，需要通过地方人大制定地方性法规来实现。

（三）拓宽问责适用范围

行政问责作为一种监督行政权力的法律制度，具有广泛的适用范围。拓宽行政问责的适用范围，应当从问责对象和问责内容两个方面入手。应当将行政问责的对象从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关和全体行政公务人员。只要是行政机关的工作人员，只要担负着行政职责，都应当成为行政问责的对象。其次，地方立法将行政问责的内容从对行为的后果问责，拓展到对行政行为的“乱作为”和 “不作为”行为本身问责，起到“防患于未然”的作用。

(四)明确责任认定标准

在规定行政问责追究相关人员的责任，要考虑问责对象是否有不履行或者不正确履行法定职责的行为。履行法定职责的行为有作为和不作为之分，只有在未履行法定职责或不正确履行法定职责的情况下，才承担相应的责任。责任人主观上是否存在过错。故意或过失。责任行为与损害事实之间是否存在因果联系等因素。

(五)完善行政问责程序

严谨、合法的问责程序，是行政问责制度得以顺利实施的前提和保障。在立法中应当对问责程序启动、调查处理及申诉复查等程序制度作出明确规定。（1）立案，依职权或依申请启动问责程序；（2）调查，收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否的相关证据，并听取当事人的陈述和申辩；（3）决定，根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式；（4）通知，送达问责决定，告知救济途径；（5）执行，按照管理权限，落实惩戒内容。对社会公共利益有重大影响的问责，还应当规定直接向社会公众进行说明、解释。在处理结果上，应当规定将问责处理结果向社会公开，增加问责的透明度。