365工作体系专项资金保障制度

第一篇：365工作体系专项资金保障制度

365工作体系专项资金保障制度

1、资金来源

采取以街道财政支出与人大代表、政协委员捐款相结合等形式，设立100万元专项资金。

2、资金用途

专项资金主要用于街道365市民中心及社区365工作站的运行服务，以及百姓疑难问题的解决和突发事件的应急处理。

3、管理范围与权限

（1）依据街道财务管理制度进行预算管理、收入管理、支出管理、采购管理、资产管理、往来资金结算管理、现金及银行存款管理。

（2）街道财务室负责实施财务管理

第二篇：信访工作专项资金保障制度

信访工作专项资金保障制度

一、信访专项资金的来源

我镇教育办调拨部分资金作为信访专项资金，存入专户，专款专用。信访专项资金试行预算，结余滚存，不足时，根据调处信访案件的实际需要另行追加。

二、信访专项资金的适用范围

1、用于信访人员中的困难群体在衣、食、住、就医及就学等方面的临时性、应急性生活救助，以及能够达到息诉罢访的信访事项。

2、群众反映的信访问题符合政策规定应当及时给予解决，但因责任单位无法确定或责任单位不具备经济条件无法承担的事项。

4、化解历史遗留疑难案件；

5、重大活动期间特殊信访事项；

6、用于其它需要信访专项资金的情况。

三、信访专项资金的使用程序

信访专项资金类别分困难救助和案件化解两类。困难救助金额款项一般不超过5千元。

（一）困难救助5千元以下额度信访专项资金的使用程序 对于明确责任单位的信访事项，由责任单位向镇提出资金使用申请，审查核实，由责任单位给付信访人。

（二）化解案件2万元以下额度信访专项资金的使用程序 由责任单位以书面形式向教育办人民信访接待办公室提出使用信访稳定资金的申请；

（三）化解案件2万元以上额度信访专项资金的使用程序 由信访事项处理责任单位以书面形式向教育办人民信访接待办公室提出使用信访专项资金的申请；

四、信访专项资金的管理

1、信访专项资金由区财政局负责管理，存入专户，专款专用；

2、由教育办在每个财政的年末对本信访专项资金的使用支出情况进行审计。

第三篇：工作保障制度（定稿）

工作保障制度汇编

党内情况通报制度

第一条 为加强党内监督，提高党务工作的透明度，切实保障党员的知情权、参与权、监督权，特制定党务公开党内情况通报制度。

第二条 党内重要情况通报的对象是党组织所属全体党员。

第三条 党内重要情况通报的内容：

（一）贯彻执行上级有关工作指示情况；

（二）党风廉政建设和反腐败工作情况；

（三）党组织会议议决事项；

（四）党组织制定的工作计划；

（五）党组织负责人每年的述职述廉情况；

（六）民主生活会情况和整改措施；

（七）民主评议党员工作情况；

（八）对党员干部实施奖励和惩诫的情况；

（九）党员干部因违法违纪被立案审查、处理的情况；

（十）涉及群众切身利益的重大决策的执行情况；

（十一）重大突发事件的处理结果；

（十二）党员群众反映强烈的热点、焦点问题的处理情况；

（十三）其他应通报的重要情况。

第四条 涉及党员干部和党组织重大利益或对本单位有重大影响的事项，在正式决定前，实行预通报制度，党组织要充分听取党员干部的意见后再做出决定。

第五条 属于下列情况免予通报

（一）属于党内秘密的；

（二）涉及个人隐私的；

（三）正在调查、讨论、处理过程中的，但有关法律、法规另有规定的除外；

（四）行政执法有关通报后可能会影响检查、调查取证等执法活动的；

（五）其他免予通报的情况。

第六条 通报采取召开专门会议和发文、简报、信息等形式进行。

第七条 党内重要情况一般每半年通报一次，也可根据实际情况不定期进行通报。

第八条 通报的具体工作由社区党组织负责。

党内情况反映制度

第一条 党内情况反映制度是党员、社区党组织向上级党组织反映个人及党内情况的制度。坚持党内情况反映制度，有利于发扬党内民主，调动广大党员及党的下级组织参与党内事务，表达意愿的积极性、主动性。

第二条 情况反映的主要内容：党员个人向党组织的思想汇报，党员个人和社区党组织对党内情况的反映(包括党内思想倾向、各项工作落实情况、党内作风等方面情况)，党外人士和群众对党员干部、党组织的意见、建议及要求。

第三条 实行首问责任制。接受反映者要及时向主管领导或上级党组织汇报，不能截留，确保实事求是地反映情况，不能报喜藏忧，特别是事关大局、事关人民群众利益的重大问题要在第一时间及时上报。

第四条 情况反映可以采取个别汇报、书面、电话反映等形式。第五条 情况反映一般应逐级进行，实行逐级负责制。

党内重大决策征求意见制度

第一条 科学正确的决策是保证党的事为健康发展的基础，是贯彻民主集中制的过程，重大决策要广开言路，多方征求意见，充分反映基层党组织和广大党员的意愿，避免造成决策失误。

第二条 重大决策包括贯彻落实党的路线、方针、政策和上级决定的事项，事关本社区全局性、政策性的事项，社区工作人员的调整和处理事项，涉及群众切身利益的事项等。

第三条 征求意见的方式：集体讨论，个别征求意见、决策预告、决策内容通报等。

第四条 对与社区群众有关的重要问题作出决策时，在通常情况下，要征求党内外群众的意见。

党内事务听证咨询制度

第一条 为拓宽党员意见表达渠道，保障党员正确行使民主权利，促进党内民主建设，确保社区重大事务论证更加充分和决策更加科学，特制定本制度。

第二条 党内事务听证咨询议题由社区党组织研究确定。

第三条 听证员的确定要根据普遍性、相关性、回避性的原则，按照议题利益相关程度以及对议题的知晓程度等因素灵活确定，听证人数一般按所在党组织党员总数三分之一确定。

第四条 议题要在召开听证咨询会前7日预告给听证员，让其提前思考，深入调研，走访党员群众，征求意见建议。同时，对不涉及党内机密的党内事务、涉及群众切身利益的经济社会发展重大事项，在举行听证会前7日要向党员群众公告召开听证会的时间、地点、议题、参加方式、参加范围等事宜，便于党员群众参加听证咨询。

第五条 各听证员负责向下走访、收集其所联系党员及群众的意见建议；同时，对专业性、技术性较强的重大事项，举行听证会的党组织还应听取辖区相关部门的意见建议。

第六条 听证咨询会由社区党组织书记主持，并按以下程序进行：

（一）主持人宣布听证咨询事项和意图，介绍到会人员情况，宣布听证咨询会场守则，告知参会人员的权利和义务；

（二）听证员介绍调研走访所收集到的党员群众意见建议，提出本人综合意见；

（三）党组织汇总听证对象意见，提出初步决议方案，提交听证对象讨论、表决通过。听证咨询会所形成的听证报告及决策建议需报上级党委审核备案；

（四）主持人作总结发言，听证对象审阅听证笔录后签名，听证咨询会结束。

党员定期评议党组织领导班子成员制度

第一条 根据评议对象的岗位职责，将德、能、勤、绩、廉、学等项评议内容适当量化，分项设定优、良、一般、差四个档次。评议领导小组成员与被评议基层党组织领导班子成员有利害关系的，应当主动申请回避。

第二条 开展党员评议基层党组织领导班子成员主要是对基层党组织领导班子成员履行工作职责情况进行评议，特别是对工作成效进行评议，重点是：

（一）认真执行党的路线方针政策和上级党组织的决议、决定和指示情况。

（二）围绕中心，服务大局，开拓创新，忠实履行岗位职责，发挥自身职能作用，推动工作的情况。

（三）全面落实党建工作责任制，加强党组织自身建设，发扬党内民主，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的情况。

（四）改进工作作风，密切联系群众，为群众办实事、好事，全心全意为人民服务等方面的情况。

（五）顾全大局，团结协作，严守法律和法规，廉洁自律等方面的情况。

（六）其他相关工作情况或多数党员认为有必要评议的情况。

第三条 党员评议基层党组织领导班子成员主要采取以下方法和程序：

（一）征求意见。采取个别谈话的方式，由上一级党组织听取党员（党代表）对本级党组织领导班子成员的建议和意见。

（二）述职测评。召开全体党员大会，党组织书记代表班子向全体党员（党代表）报告工作，班子成员对各自履行职责情况进行述职。之后，在全体党员（党代表）中对党组织领导班子成员履行工作职责情况，特别是工作成效进行民主测评。

（三）座谈评议。召开由党组织负责人、党代表参加的座谈会，对党组织领导班子成员履行工作职责进行客观、实事求是地评价，听取党员的意见和建议。

（四）形成评议意见。对征求意见、民主测评和座谈评议等方面的情况进行综合分析，根据多数党员意见，形成对党组织领导班子成员的评议意见，综合评议结果设定优、良、一般、差四个档次，报上一级党组织审定后召开全体党员大会进行反馈。

（五）制定整改措施。根据党员对党组织领导班子成员的评议意见，党组织领导班子成员要制定整改措施，明确整改任务和完成时限要求，并将整改落实情况作为下一次评议的述职内容。整改措施要向党员群众公布。

（六）评议结果运用。评议结果及时向全体党员公布，接受党员监督。要把党员对党组织领导班子成员的评议结果作为对基层党组织领导班子成员考核评价和选拔任用的重要依据，对综合评议结果为“差”或连续两年为“一般”的党组织班子成员，将进行诫勉谈话，必要时进行调整。

第四条 党员评议基层党组织领导班子成员工作的开展，将根据基层党组织的工作实际，开展评议工作原则上每年进行一次，时间一般安排在年初或者年底。评议工作由本级党组织具体负责，开展评议前一周要报上一级党组织同意，上一级党组织派员参加评议会议并指导工作，评议工作可结合党风廉政责任制落实情况检查考核一并进行。

例行公开制度

列入社区党的基层组织党务公开目录的事项，按规定及时主动公开；暂时不宜公开或不能公开的，报街道社区党务公开领导小组办公室备案。公开目录如需变更、撤销或终止的，报经区党务公开工作领导小组办公室批准后，及时公布并作出说明。

依申请公开制度

第一条 凡组织关系在社区所属党组织的党员，有权按有关规定向社区党组织申请公开非例行公开的相关党内事务。

第二条 党员申请公开非例行公开的相关党内事务的，应向所在党组织领取申请书，填写申请的事项后，向党组织递交申请。

第三条 社区党组织在收到党员申请书后，对申请的事项可以公开的，应当自受理登记之日起7个工作日内安排适当的时间和场所，提供情况告知、文件阅读等相关服务。对申请的事项能否公开难以当场确认的，应当及时向上级党组织请示，并自受理登记之日起7个工作日内给予申请人书面答复。

第四条 不属依申请公开的相关党内事务，按照下列情况当场给予书面答复：

（一）属暂时不宜公开或不能公开的，应当说明情况，并将申请的事项及办理的情况报上一级党组织备案；

（二）不属受理范围的，应当告知原因；能够确定该事项信息受理部门的，应告知联系途径和方式；

（三）所申请公开的相关党内事项信息不存在的，应当明确答复；所申请公开事项信息的内容描述不确切的，应当告知更改，经申请人补正后再予受理。

党务公开工作监督检查制度

第一条 监督检查机构，街道社区党务公开工作领导小组办公室负责对社区党组织党务公开工作督查。

第二条 监督检查内容

（一）对党务公开内容的督查。主要监督检查落实《二道区党的基层组织党务公开目录》中规定公开的基本内容。

（二）对党务公开形式的督查。主要监督检查是否能够根据公开的类别和内容，选择党务公开栏、互联网等公开载体，采用多种形式进行公开，切实方便群众知情、办事和参与。

（三）对党务公开期限的督查。主要监督检查是否规定了党务公开的期限，做到了固定性工作长期公开、常规性工作定期公开、临时性工作即时公开。

（四）对党务公开制度建设及落实情况的督查。主要监督是否实行例行公开、依申请公开、监督检查、考核评价等党务公开工作保障制度。

（五）对党务公开效果的督查。主要监督检查党务公开效果是否达到了方便群众，服务群众，加强与群众的沟通，群众基本满意的效果。

第三条 监督检查办法

（一）党务公开督查工作采取定期或不定期检查的办法进行。各街道党务公开办公室采取定期检查、随机抽查、暗访、调研、督查等多种形式，加强对党的基层组织党务公开工作的监督检查，推动工作落实。

（二）设立党务公开督查电话和举报信箱，受理群众投诉。对推行党务公开工作不力或工作中有弄虚作假、侵犯群众权利等违纪行为的党员干部，将严肃追究责任。

党务公开工作考核评价制度

第一条 党务公开考核工作应当坚持实事求是，客观公正，注重实效的原则。

第二条 各街道社区党务公开工作领导小组负责研究、部署对下一级党组织党务公开工作开展。各街道社区党务公开工作领导小组办公室负责考核方案的组织实施。

第三条 考核每开展一次，一般安排在第四季度进行。根据情况可以和当的党风廉政建设责任制考核、党建工作考核、政务公开工作考核或其他综合性考核结合进行。

第四条 考核的内容

（一）加强对党务公开工作的组织领导，完成上级党委和党务公开工作领导小组关于党务公开工作的部署、要求的情况；

（二）保证规定的内容全面、及时、真实公开的情况；

（三）加强党务公开载体建设，不断丰富党务公开形式的情况；

（四）完善并落实配套制度，不断推动党务公开规范化、制度化的情况；

（五）积极创新，在党务公开的内容、形式、配套制度等方面取得开创性、突破性成效的情况；

（六）加强党务公开宣传工作的情况；

（七）建立党务公开长效管理机制的情况；

（八）党员、群众对党务公开工作的评价情况。第五条 考核的方法和程序

（一）被考核单位开展自查和总结；

（二）听取被考核单位开展党务公开工作的情况汇报；

（三）查阅党务公开工作有关台帐资料；

（四）现场察看党务公开载体及公开的内容；

（五）组织党员、群众对党务公开工作满意度测评；

（六）对照《社区党组织党务公开实施办法》进行综合评定；

（七）将考核结果向被考核单位反馈并公开。第五条 考核结果的评定。考核结果分为“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”四个等次。

第六条 考核结果作为评定各级党组织领导班子及其主要领导干部工作实绩、评先评优的重要依据之一。对考核中被评为优秀档次的社区给予表彰奖励。对考核中被评为“不合格”档次的单位或部门给予通报批评，责令限期整改。

党务公开内容审核制度

第一条 党务公开的内容必须确保真实、可靠。其内容由党组织根据党建工作实际和群众意见建议提出，党组织书记负责把关，由社区党组织集体审核批准。未经批准的项目，任何人不得以任何形式公开。

第二条 社区党务公开领导小组办公室应按要求和时限准备好公开内容，并对内容的真实、可靠性有审查监督责任。

第三条 党务公开的内容一经发现失实，必须立即更改并对相关责任人进行严肃批评，造成严重影响的，要按照有关规定对责任人进行处理。

党务公开资料归档制度

第一条 归档范围。凡是上级党组织的公文、会议资料、来函等工作性资料，以及社区党组织在党务公开工作活动中形成的公文、图表、图片、会议材料、信函等相关资料，以及收集的群众意见、建议和办理落实反馈情况等。

第二条 归档材料的要求

（一）归档的文件材料为原件或有效复印件；

（二）归档的文件材料及相关资料必须完整、清晰、真实、准确；

（三）归档的文件材料必须字迹清楚、工整、纸张及文件格式符合有关要求；

（四）归档的文件和材料必须分类、立卷、编制目录。第三条 归档材料的管理

（一）归档材料实行专人负责管理；

（二）专管人员应及时对归档材料进行分类和立卷，妥善保管有关档案；

（三）党务公开档案保管时限为长期。

党务公开意见建议收集反馈处理制度

第一条 收集形式：

（一）设立党务公开征求意见箱；

（二）召开座谈会；

（三）发放征求意见表等形式。

第二条 意见处理。对党员、群众提出的意见和建议，由社区党组织负责受理并做好记录，同时向街道主要领导汇报。对于提出的一般性意见和建议原则上要求7个工作日内办结；对于一时不能办理的或涉及重大问题的，要作出解释。

第三条 意见反馈。社区党组织对党员、群众提出的意见和建议的处理结果，应以适当形式在适当范围内给予公开或答复，并尽可能进一步听取意见。反馈给个人的，要填写《党务公开群众意见建议办理情况反馈单》，送达反映人签收。

第四条 登记归档。对于党务公开意见建议的收集、整理及办理反馈情况要认真登记，详细填写《党务公开群众意见登记簿》、《党务公开群众意见建议办理情况登记册》。

第五条 执行纪律。严禁对党员、群众提出的意见和建议推诿扯皮置之不理。任何组织或个人对提意见和建议的党员、群众进行打击报复，将按照《党务公开责任追究制度》对相关责任人作出严肃处理。

党务公开工作责任追究制度

第一条 本制度所指责任追究的对象是违反党务公开有关规定，造成不良影响和严重后果的党员。

第二条 党务公开责任追究要坚持实事求是、客观公正、过错追究、强化教育等教育与惩处相结合、改进工作与追究责任相促进、过错责任与惩治处罚相适应的原则。

第三条 党员违反党务公开工作纪律，造成不良影响或后果，有下列情形之一的,按管理权限给予通报批评、诫勉谈话、责令作出检查或给予组织处理：

1、对上级党组织有关党务公开工作的部署和要求不及时传达贯彻和不认真组织落实的；

2、未按党务公开全局工作统一部署的；

3、不按规定的程序、内容、形式和时限要求公开，对公开后群众要求解释或说明的问题无正当理由不解释或说明的；

4、公开工作未纳入日常工作和党风廉政建设责任制，不认真研究、检查和落实，领导不力的；

5、应实行公开而拒不公开的，或避重就轻，避实就虚，致使党务公开工作流于形式的；

6、其它违反党务公开有关规定的。

第四条 有下列情形之一的，按照党内有关规定，对直接责任人给予追究。

（一）弄虚作假，欺上瞒下，搞假公开的；

（二）对重大决策、重要事项和涉及党员群众切身利益的重要问题，不按规定履行党员群众民主参与、民主管理、民主决策、民主监督程序，损害党员群众切身利益，侵犯党员群众民主权利，造成较大损失或不良影响的；

（三）不认真落实上级党组织督促检查提出的整改要求，或对公开后党员群众要求应当解决的问题不认真解决的；

（四）压制民主，对群众提出的批评意见或建议打击报复的；

（五）对管辖范围内严重违反党务公开规定的行为，应当纠正而不纠正，应当追究而不追究的。

第五条 因违反党务公开规定引发重大事件的，对有关责任者从重或者加重处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究法律责任。

党务公开新闻发言人制度

第一条 为进一步深化社区党务公开工作，加强各级党组织与社区群众的沟通和联系，确保党务信息传递更加准确、全面、及时、有效。

第二条 社区党务公开新闻发言人为党组织书记。第三条 新闻发言人的工作职责主要是：负责党务公开重大新闻的对外发布，代表社区组织或工作部门向新闻媒体、并通过新闻媒体向公众发布党务公开信息，负责审查新闻发布的内容，确定宣传报道口径，审阅新闻稿件，回答记者提问，接受记者采访。

第四条 党务公开新闻发布的内容包括：党组织重大决策、重点工作、重要规定；有关区域内或本单位、本系统、本部门的党务工作方面的重大事项事实情况和处置措施等；党工委对社会热点问题的态度及处理意见；对新闻媒体有关报道的回应和澄清；其他应予新闻发布的事项。

第五条 新闻发言人新闻发布方式包括发布会、通报会、党务公开监督员座谈会、答记者问、接受媒体采访等。

第六条 党务公开领导小组采取不定期的方式，通报党务工作的重大情况；发言人根据实际需要或按照党务公开领导小组的部署进行临时性新闻发布。

第七条 根据授权发布新闻。党务公开新闻发布由党务公开领导小组办公室统一管理。

第八条 严肃新闻发言人工作纪律。常规性信息定期按时发布，突发事件须在第一时间发布，不得隐瞒或拖延。涉及重大问题的信息由党务公开新闻发言人统一发布，各社区不得随意发布。

第九条 要结合各自总体工作安排，制订新闻发布计划，统筹安排重要新闻信息的发布。

第十条 制订新闻应急方案。确保在发生突发事件时按照新闻发布程序，及时提出新闻处置方案或建议，把握新闻发布主导权。

第四篇：农村住房保障制度体系构建初探

农村住房保障制度体系构建初探

[摘要] 农民除了可以无偿获得集体经济组织提供的宅基地外，几乎得不到政府在住房方面的任何资助，而且，即便是这种单一的以宅基地福利为基础的居住保障方式，亦已随着工业化和城市化的不断发展而面临难以持续的困境。随着我国经济社会发展水平的不断提高，建立多元化、多层次的农村住房保障体系，不仅是统筹城乡发展，促进社会和谐的的现实需要，而且也是贯彻住房机会平等，切实保障农民住房权利的必然要求。

[关键词] 农村 宅基地 住房权 住房保障

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）02-0068-04

[作者简介] 吴志宇（1973―），江西九江人，华东交通大学人文学院法学系讲师，法学博士，研究方向：民商法学和经济法。

一、以宅基地福利为基础的

农村住房保障制度面临的困局及其成因

在二元经济社会制度框架下，农村社会保障与土地制度紧密相连，宅基地使用权和土地承包经营权是我国农村最基本的两项保障制度。如果说土地承包经营权是为了保障“耕者有其田”，以满足农民“吃”这一基本生存需要；宅基地使用权则是为了保障“居者有其屋”，其目的在于保证农民有一块可以建房的宅基地，以满足其“住”这一基本生存需要。为了实现宅基地对农民的居住保障功能，并防止其他社会成员染指，我国已形成了一套具有鲜明“身份”色彩的宅基地法律制度，主要体现为:一是“两权分离，一宅两制”，即宅基地所有权属于农民集体，农户仅享有宅基地使用权，但宅基地之上的房屋所有权属于农户。二是“主体特定，一户一宅”，即宅基地使用权仅限于本农民集体经济组织的成员享有，非本农民集体经济组织成员，包括城镇居民不得享有宅基地使用权；农民集体经济组织成员必须以“户”为单位申请宅基地使用权，而且农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是“无偿使用，限制流转”，即只要符合法定的申请条件，农户就可以取得宅基地使用权，且无需支付任何地价；宅基地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，城镇居民不得到农村购买宅基地和住宅；①农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

这种凭借集体经济组织成员的身份而无偿获得宅基地使用权，并严格限制其流转的制度不仅可以为农村村民提供基本的居住保障，同时也可以让农村剩余劳动力解放出来，参与工业化和城市化进程，并能有效防范工业化和城市化进程中的不确定性风险。但是，随着我国工业化和城市化的不断发展，现行的宅基地使用权制度不仅不能适应社会经济发展的客观需要，而且其固有的保障农民居住权的功能也面临着难以持续的现实困境：一方面，我国目前正处于工业化和城市化快速发展时期，人多地少、人地关系紧张的矛盾日益尖锐，农村宅基地已逐渐成为一种稀缺资源。另一方面，随着工业化和城市化的发展，农村人口不断转变为城市人口，农村居民点用地在范围上应当逐渐缩小，在数量上应当逐渐减少，但在我国却出现了相反的情形。与此同时，由于农村劳动力的非农转移，有很大一部分农民在城市有了稳定的工作和收入，其在农村的宅基地和房屋长期被闲置，一些地方甚至形成了规模不等“空心村”。

导致上述问题的原因是多方面的，既有实践中土地执法不严，宅基地监管不力的问题，也与现行的宅基地制度本身不完备有关。首先，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但对“户”的认定标准至今仍然没有明确的法律规定。其次，虽然《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是，农村村民可以通过继承、赠与和买卖住房等方式，占有多处宅基地，从而导致实践中“一户多宅”的情形比较普遍。再次，现行法律严格限制宅基地使用权的流转，尤其不允许将宅基地使用权转让给城镇居民。那些长期在城镇稳定就业并已转化为城市户籍的村民，或者已正式迁移到到其他村庄落户并重新取得了宅基地的村民，或者因为继承、赠与、买卖等方式而取得宅基地的村民占有的宅基地，就只有长期处于闲置状态。实践中，还有些地方允许，甚至鼓励农村居民在保有宅基地的前提下实现城镇化，①使得农村人减地不减的现象更加严重。此外，由于宅基地审批监管制度不完善，虚报假报、边报边建、未批先建，超标占建，乱占乱建，私自占建和建新不拆旧的情形比较突出，这也是导致农村宅基地规模不断扩张和大量闲置并存现象的重要原因。

二、维持农村宅基地的福利性居住

保障功能，实行严格的“一户一宅”制度

1.坚持“一户一宅”原则，明确“一户一宅”的内涵。应当通过立法，明确规定“农村村民一户可以并且只能通过申请或者其他合法途径拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”具体包括三个方面的内容：一是宅基地使用权的主体为农村村民，并且必须以“户”的名义取得；二是每一农户有权申请或者通过其他方式（如继承、买卖、赠与等）拥有一处宅基地，并且只能拥有一处宅基地；三是每一农户通过申请或者其他合法方式拥有的宅基地面积不得超过法定的标准，具体标准由省、自治区、直辖市规定。

2.严格宅基地使用权的申请条件，明确规定分户和宅基地面积的计算标准。在分户方面，应当充分尊重我国农村社会长期以来形成的历史传统和风俗习惯，可规定多子家庭的成年儿子结婚后可以分户；一儿一女或者一儿多女家庭的成年儿子结婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分户；无儿多女家庭的成年女儿结婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分户，否则不得分户；独子女在任何情形下均不得与父母分户。②在宅基地面积的计算标准方面，由于现代农民家庭住房大多以钢筋水泥结构的复式楼房为主，而不再是传统的平面结构样式，其空间占用率大大提高，因此，应当按现有宅基地上房屋的建筑面积计算，包括为居住人口所必须使用的空白宅基地面积。此外，符合分户条件的家庭成员分户再申请宅基地的，计算宅基地面积时，不得将已经享受过宅基地权利的成员纳入其中。

3.维持宅基地的福利性，继续实行宅基地的无偿使用。目前，我国大多数农村地区经济还不发达，农民收入相对较低，农村社会保障制度的建设才刚刚起步，农民的居住问题短期内还只能靠农民自己解决，应当维持宅基地的福利性保障功能，继续实行宅基地的无偿使用原则。否则，如采取有偿使用，甚至实行如城镇国有土地使用权出让中的“价高者得”原则，不仅会无谓地增加大多数农民的负担，而且会导致一部分经济上处于弱势地位的农民流离失所，失去最基本的生存保障，从而影响农村乃至整个社会的稳定。

4.维护宅基地对农民集体成员的保障性，限制或者禁止其自由流转。宅基地使用权是国家为了满足农民的基本居住需要，通过农民集体无偿分配给其成员的，它是一种具有严格身份限制和特定目的限制的福利性“成员权”。只有集体成员为了自己的居住需要才有权占有和使用宅基地，当原集体成员的身份丧失或者不再需要在集体所有的宅基地上居住时，应当将宅基地交还给集体或者由集体收回，也可以随宅基地上的房屋所有权一并转让给符合宅基地使用条件的本集体的其他成员，而不能转让给本集体已取得法定标准的宅基地使用权的成员，更不能转让给非本集体组织的成员（包括城镇居民）。即使是对其上已建有房屋的宅基地，也不能通过房屋的买卖、赠与或者继承等方式自由流转，而应当实行“房随地走”的原则，由有权取得该房屋之下的宅基地使用权的本集体成员继受取得。

5.建立宅基地收回制度，促进宅基地的有效利用。有必要通过立法，进一步明确宅基地收回制度的适用条件和程序，规定在以下几种情况下，经村民大会（或者村民代表会议）决议，乡镇人民政府审核，报县级人民政府批准，可以收回宅基地：（1）原宅基地使用权人已迁入城镇落户，并享有城镇居民待遇的；（2）原宅基地使用权人已迁入其他集体经济组织落户，并取得了新的宅基地使用权的；（3）因村庄规划或者宅基地整理等各种原因，已取得新的宅基地使用权的；（4）原宅基地使用权人死亡后“绝户”，或者没有相应的具有宅基地使用权取得资格的继承人的；（5）法律、行政法规规定的其他应当收回宅基地的情形。此外，集体收回宅基地时，应当根据宅基地上房屋的残存价值，给予相关权利人以合理补偿；并且应当给予相关权利人以宽限期（如2年），只有当相关权利人不能在宽限期内转让给符合条件的本集体成员时，才可以由所在集体予以收回。

三、拓展农村住房保障方式，建立多元化、多层次的农村住房保障体系

随着我国经济社会发展水平的不断提高，在统筹城乡发展的新形势下，应当进一步强化政府对农村住房保障的义务和责任，提高农村住房保障的层次和水平，逐步改变目前单一的宅基地实物保障模式，建立起与现代住房保障理念相适应，针对农村村民家庭不同情况的，包括宅基地实物保障、住房实物保障和货币化补贴等各种方式相结合的多元化、多层次的农村住房保障体系。

第一，加强村庄规划和宅基地整理，引导和支持农村村民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。

目前，我国农村村庄普遍缺乏科学规划，居民点分散、规模小和生活基础设施缺乏的状况比较突出，长此以往，现行的农村村民一户一处宅基地的基本国策将难以持续。因此，有必要进一步加强村庄规划的科学性和有效性，逐步改变目前农村普遍存在的宅基地粗放利用的现状，引导和支持农村农民集资合作建房，变宅基地实物分配为住房实物分配。在工业化和城市化程度较高的农村，可引导和支持农村村民集资建设容积率较高的多层甚至高层住宅，变“一户一宅（基地）”为“一户一房”。这不仅可以有效控制农村宅基地规模的扩张，减少占用耕地的压力，而且可以促进农村居民点和住宅的适度集中，改善农村的居住环境，提高农村村民的居住质量。通过宅基地整理而多余的宅基地，符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当再利用于新增建设用地；不符合土地利用总体规划及村庄建设规划的，应当适时开展复垦，补充耕地。因村庄重新规划和宅基地整理而对农民原宅基地上的房屋进行拆迁和安置的费用应当主要由政府承担，可以考虑从因新增建设用地和耕地的补偿费用中提取①。需要指出的是，在村庄规划和宅基地整理过程中，应当充分尊重各地农村的历史文化传统和农民生产、生活的现实需要，防止片面追求土地容积率和利用效率，集中建设所谓的“欧式村”和“赶农民上楼”等项目，避免出现让农民坐班车种地，在欧式小楼养猪等严重忽视农业耕作与农村居住特点，以及特定的乡村邻里文化等现象。

第二，为农村贫困家庭，特别是农村“低保户”和“五保户”等住房困难家庭，直接提供住房实物保障或者货币补贴。

在我国，目前仍有不少农村贫困家庭，特别是“低保户”和“五保户”，其房屋破旧，面积狭小，外观简陋，质量低劣，甚至已成为危房，居住条件长期得不到改善和保障。对这一部分住房困难的农村贫困家庭，政府应当根据具体情况分别采取不同措施：房屋破旧，修缮后仍可居住的，由政府提供直接的现金补贴或者建材补贴；属于危旧房，无法修缮的，由政府负责拆建，统一安置；对由于自然灾害等各种偶然因素而出现经济和居住困难的家庭，政府可为其向金融机构贷款建房提担保，还可以实施财政贴息，减轻其还贷负担。

第三，建立宅基地置换机制，引导和支持已在城镇稳定就业的农村村民迁入城镇落户，并给予其住房实物保障或者货币补贴。

实施宅基地置换应当坚持农民自愿原则，不得强制推行；而且要使置换农民在城镇有稳定的职业和收入，无后顾之忧。应当认识到，宅基地置换不是简单的住房或者货币置换，也是不单纯的户口置换。通过宅基地置换，政府将农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口，置换后的农民应当享受到与城镇居民同等的待遇。否则，置换农民很可能会沦为城镇贫民，成为新的社会不稳定因素。要坚决防止以宅基地置换为诱饵获取土地从事房地产开发，从而造成新的失地农民，损害农民利益的情形。

第四，建立宅基地指标交易机制，多渠道筹集农村住房保障资金。

社会保障是政府提供的一种公共产品或者服务，其保障范围和水平主要取决于政府的财力，农村住房保障同样离不开政府的财政支持。无论是开展宅基地整理，支持农民合作建房，还是为农村住房困难的贫困家庭和进城落户的农村村民提供住房实物保障或者货币补贴，都需要大量稳定可靠的资金来源。

建立宅基地指标交易制度①，实行合理的利益分享机制，不仅可以使广大农村村民分享到我国工业化和城市化发展的成果，而且可以为我国农村住房保障建设提供大量合理、稳定和持续的资金来源。所谓宅基地指标交易，是指在国家实行土地用途管制，对耕地予以严格的保护，以及对各区域建设用地指标予以严格控制的前提下，通过城市向农村购买建设用地指标，或者发达地区向不发达地区购买建设用地指标的形式，以实现土地发展权在区位上的置换②。从城市的角度来看，城市进一步发展，在地域范围上必然要向外扩张，增加用地需求，通过有偿交易，城市可以获得更广阔的发展空间。从农民的角度来看，在经济利益推动下，农民有足够的动力推进宅基地的集约利用。

此外，大力发展农民集体经济，吸引社会资金参与，也是多渠道筹集农村保障性住房资金的重要措施。

[参考文献]

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On Multiple Approach for Rural Housing Welfare Systems

Wu Zhiyu

(East China Jiaoton University, Nanchang;, 330013, China)

Abstract: In rural areas, in addition to the farmers free access to the collective economic organizations of the homestead, there is almost without any government assistance in housing.Moreover, with the development of China's industrialization and urbanization, the constant development of the single way based-on homestead welfare is facing unsustainable.As China's economic and social development continue to improve, it’s very important to establish a diversified, multi-level housing security system in rural for Implementation of equal housing opportunity, protection of farmers' right to housing, and Improvement of the living conditions of farmers.Keyword: Countryside;Homestead;Right to housing;Housing security

（收稿日期: 2012-02-23 责任编辑: 余凌曲）

第五篇：财政专项资金绩效审计体系研究

财政专项资金绩效审计体系研究

摘要：本论文从阐明课题研究的背景和意义入手，第一部分从理论研究和以浙江宏观服务型绩效审计模式为代表的绩效审计实务实践方面介绍了当前我国财政专项资金绩效审计的现状,并从三方面归纳了主要特点。第二部分介绍了美国、英国、加拿大三国财政专项资金绩效审计的发展情况，通过共性特点的比较分析，从中得出可供我国借鉴的经验做法，提出我国要推进财政专项资金绩效审计工作，必须要构建科学、合理、规范的财政专项资金绩效审计评价指标体系。第三部分主要论述如何构建财政专项资金绩效审计评价指标体系，分别从评价指标的设置依据、评价指标的设置原则、评价指标体系的面向内容进行了阐述，并给出了两种评价指标体系模型的设想，一是采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金审计绩效评价体系模型；二是采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金审计绩效评价体系模型。第四部分从三方面提出了完善我国财政专项资金绩效审计的对策建议。

关键词：财政专项资金 绩效审计 评价指标体系模型 构建与完善

绪论

第一节 研究背景

随着我国市场经济体系的不断成熟,公共财政管理改革的步伐逐步加快，科学分配、合理使用财政资金，增强财政资金使用的效率和效果已成为政府和社会关注的焦点。在此背景下，财政资金绩效审计的必要性日益凸现出来,成为政府加强宏观管理，提高财政专项资金运行效率，增强政府公共支出效果的重要手段。其中，财政专项资金尤以其占财政收支结构比重大、涉及行业与领域多、与企业和群众联系紧密以及审计发现问题量多类广、绩效评价指标复杂且体系不健全等特点，成为绩效审计研究和实践的桥头堡和主战场。

审计署《20xx至20xx年审计工作发展规划》提出，到 20xx年，所有的审计项目都将开展绩效审计。财政专项资金绩效审计是绩效审计的最佳突破口，如何按照财政专项资金绩效审计的经济性、效率性和效果性要求进行筹划、组织和实施审计，提出可行的审计建议，以促进财政专项资金使用效益的提高是当前各级审计机关、审计人员普遍重视的课题。

第二节 研究意义

当前，各级审计部门都积极地对财政专项资金绩效审计进行实践，并积累了一些经验，但面临的困难和挑战也很艰巨，加强和深化该领域的研究具有重要的现实意义。

一、开展财政专项资金绩效审计是政府审计发展的趋势

我国的经济实力和综合国力明显增强，政府管理的财政专项资金规模与日剧增。与此同时，政府在保障社会经济发展方面也承担着更加重要的责任，财政专项资金对经济建设和社会发展的作用日益重要。我国正处于市场经济体制和公共财政框架形成的初级阶段，尽管财政收入总量和增幅都较高，但由于社会公共产品需求的增加，支出呈刚性增长，可用财力增长缓慢，财政专项资金短缺现象将在相当长的一段时间内存在，财政面临的支出压力将会越来越大。如何分配有限的财政专项资金，使财政支出结构趋于更加合理，并最大程度地发挥资金的使用效益，是财政专项资金管理必须解决的一个重要问题。传统的财政财务收支审计注重对财政支出的真实、合法性审计，无法在提高财政专项资金绩效方面发挥建设性作用。

二、开展财政专项资金绩效审计是推进民主政治的需要

随着公民民主意识和参政议政能力的提高，社会公众越来越关注财政专项资金收支的真实、合法和效益等情况。在这种背景下，审计职能和工作范围在不断扩大，传统的真实合法性财务收支审计无法向社会公众提供政府管理的公共资金使用效益方面的信息。纵观各国审计的发展，绩效审计已经成为审计发展的高级阶段，在经济发展和政府建设中发挥着积极的作用和重要的影响。随着我国经济和社会发展，政府职能的转变和公共财政管理体制的建立，传统的财务收支审计也必然逐步向绩效审计延伸过渡。

三、开展财政专项资金绩效审计是是建立廉洁、高效政府的需要

实施财政专项资金绩效审计可以在财务审计的基础上，从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理，政府公务员是否负责，能力与责任是否匹配，是否存在贪污、浪费等问题，进而可以从源头上发现和揭露腐败现象，促进党风和政风的好转，提高党的执政能力。同时，开展政府专项资金绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力导致不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策，出现大搞“政绩工程”、“形象工程”等造成严重损失浪费的问题。

第一章 我国财政专项资金绩效审计现状、特点

第一节 我国财政专项资金绩效审计的开展现状

一、审计理论研究方面。

我国审计理论界在20世纪80年代初审计制度建立不久，就开始探讨经济效益审计问题。国内较早的绩效审计论著是吕文基1992年撰写的《经济效益审计教程》。从统计资料及有关文献可以了解到，上世纪80年代初，我国审计理论界侧重于引进和介绍国外绩效审计的理论与实务，一些学者对绩效审计进行了积极的探索并取得了可喜的成果。此后，逐步转向探讨如何建立有中国特色的绩效审计，对绩效审计的定义、职能、范围、方法和程序等基本理论进行了较为广泛的研究，并把绩效审计理论研究列为重点研究课题，取得了一些初步的成果。

二、审计实务实践方面。

我国在**年全国审计工作会议正式提出“积极探索开展绩效审计”。《审计署**年至**年审计工作发展规划》指出，“着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，**年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，**年建立起财政绩效审计评价体系，**年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。

近年来各级审计部门在多类审计项目中积极进行了绩效审计探索，积累了丰富的经验。如：浙江省审计厅及时提出了以绩效审计为核心向现代审计转型的思路，探索和实践宏观服务型绩效审计模式，强调面向成果使用者、以结果为导向、以解决问题为目的等理念，因地制宜推进审计管理创新，着力提升审计工作的服务性、建设性和成效性，从全部政府性资金审计、政策评价审计、民生民本审计、专项审计及调查、经济责任审计、国家建设项目绩效审计等实践领域汲取经验，初步搭建了有特色的绩效审计框架。而就财政专项资金绩效审计而言，由于涉及面广、资金量大、专业性强，这项工作目前还处于试点阶段,已进行的绩效审计案例有限,所积累的经验有限，其绩效审计评价标准普遍存在法律准则欠缺、指标单

一、操作性和可比性不强的问题，不能满足财政专项资金绩效审计的多层次性、多样性和系统性的特点。

第二节 我国财政专项资金绩效审计的特点

我国目前开展财政专项资金绩效审计主要呈现以下几个特点：

一、审计方式多以事后审计为主，事前、事中审计尚不多见。

从审计机关开展财政专项资金绩效审计情况看，由于目前我国财政管理的透明度，不高，信息不真实、不对称的情况还比较严重，审计人员无法收集到比较翔实有效的项目立项、预算编制、资金分配等环节中重要的非量化信息明细资料，采取的审计方式多为事后审计，仅仅关注财政专项资金的使用结果，而对于财政专项资金的预算编制、资金分配、专项资金设立的合理性与必要性等无法进行有效的审计监督。

二、财政专项资金绩效审计寓于传统财政财务合规性审计之中。

目前大多数审计机关并未把财政专项资金绩效审计作为一个独立的审计类型来安排，开展的财政专项资金绩效审计多是在财政财务真实性、合法性审计过程中，顺带关注管理和绩效方面存在的问题，在审计报告中偶尔顺带提及绩效评价和管理建议。审计方法多是集中在对财务数据的微观分析上，审查的重点也多为挤占挪用财政专项资金、资金分配不及时等。而对于非财务资料、数据审计分析的深度和广度不够，如项目立项的可行性、财政支出范围的界定、资金使用经济性、效率性和效果性分析等宏观层次评价较少。

三、财政专项资金绩效审计开展没有明确的法律依据和审计准则。

财政专项资金绩效审计开展范围小，层次低，随意性大，并没有把专项资金绩效审计作为法定审计任务，从而使落实《审计法》规定的提高财政专项资金效益的要求成为空话。目前全国范围内尚无财政专项资金效益审计的专项准则或指南，特别是适用于财政各类专项资金绩效评价指标体系尚未建立，给科学、规范开展财政专项资金绩效审计造成一定困难。

第二章 国外财政专项资金绩效审计的比较与借鉴

第一节 国外财政专项资金绩效审计的发展

一、美国财政专项资金绩效审计的发展

美国开绩效审计之先河，最早将绩效审计引入政府审计领域。早在20世纪60年代，美国审计总署就开始将工作重心转向对联邦政府支出的综合审计，率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计，其职责是检查公共资金的使用，评价联邦政府的投资项目和经营活动，提供政策分析、备选方案及其他支持，以便帮助国会做出有效的决策和拨款决定。例如曾进行年支出达到200亿美元的联邦机构及其事务审计和国防审计。20世纪70年代美国审计总署的“三E”审计走向准则化。美国审计总署由财务审计向政府绩效审计转变的标志是**年的《立法机关重组法案》和1974年的《国会预算与拨款控制法案》，这两个法案授权美国审计总署对政府机构的项目管理活动进行评估与分析。美国审计总署在《政府审计准则》中对绩效审计的内容、实施和报告作了具体规定。从此“三E”审计走上了规范化的道路，并得以较快的发展。

进入20世纪80年代，美国审计总署进一步扩大了工作范围，对每个政府项目的资金流向和政府运作的高风险领域进行实质性的监督检查，改进联邦政府的财政管理，开展了范围广泛的效益审计和项目评估。现阶段的工作重点中监督政府履行受托责任的情况和对危及国家安全和利益的高风险领域的监控，强调通过审计，防范可能发生的风险，促进政府改进工作绩效，加强管珲机制的整合治理和系统管理，帮助国会促进政府工作的更好和更可信。现在，美国政府审计工作量的90％阻上是从事绩效审计，“三E”审计已变成政府审计最主要的工作。通过绩效审计和其他服务，美国审计总署每年为联邦政府节约了大量资金。20xx年财政，美国审计总署的工作带来了230．2亿美元的直接财政收益，经费投入的每一个美元都带来了61美元的收益。美国审计总署在开展绩效审计方面取得了惊人的业绩，对世界范围内政府绩效审计的开展起到了巨大的推动作用。

二、英国财政专项资金绩效审计的发展

英国开展绩效审计的历史比较长，但以法律形式确认其为国家审计署的工作内容则是在1983年以后。**年3月英国政府发表了绿皮书，规定主计审计长应对公共资金支出的有效性和效率性进行检查，必要时调查计划项目是否有效地达到规定的政策目标。1983年颁布了《英国国家审计法》，首次正式为审计署开展绩效审计提供了法律基础。该法第六条规定：主计审计长可以检查任何部门、机构或其他团体履行职能过程中使用资源的经济性、效率性和效果性。根据法律规定，审计署可就政府所执行的项目、计划或任何其他工作活动以及其结果进行审查并报告审计结果。

英国审计署的绩效审计主要检查和评价政策的执行结果，对政策本身并不提出批评意见，主要审查公共支出的经济性、效率性和效果性。绩效审计一般可分为四类：一是对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象所进行的检查；二是针对特定的部门、重大项目、工程进行的调查；三是对管理活动所进行的检查；四是其他较小规模的检查。目前，绩效审计已经是英国审计署重要的工作内容，每年绩效审计项目约占总审计项目的40％。仅1994至1995英国国家审计署就公布了50份绩效审计报告，涉及的领域涵盖了国防、教育、农业、环境和交通、卫生和社会保障、法律和内政服务、海外和中央政府事务研究、私有化、税收等8个领域。

三、加拿大财政专项资金绩效审计的发展

在国家审计和民间审计的共同推动下，加拿大出现了一种名为“综合审计”的现代审计方法，它与美国“3E 审计”的内容大致相仿。1989 年，丹尼斯.普瑞斯波尔提出，综合审计还应审查对自然环境的有效利用和对生态环境的维护情况，政府项目及政府活动所产生利润分配和再分配的公平性以及对社会秩序稳定的影响，把“3E 审计”拓展到“5E 审计”。加拿大综合审计包括四个方面的内容：一是财务报表审计，目的是对财务报表的公正性发表意见；二是合规性审计，检查政府部门和企业是否按照国家法律法规去花钱；三是经济与效率审计，即最大效率地利用资源；四是有效性（效果）审计，强调项目投资的效果，要达到预期目标。第三、四项两项又称货币价值审计，也即绩效审计的内容。

从内容范围上看，首先，综合审计是一个有机整体，财务审计是综合审计的一个组成部分，它对执行情况与责任相关的财务信息予以证实。其次，综合审计对主管部门活动相关的管理控制给予足够的证实，以及管理部门对开发是否经济、有效加以证实，从而保证政府有关规划达到预期目标。财务审计是对财务报表的公正性、准确性、合规性提出意见。最后，综合审计承担的任务是对被审计单位资源（货币、人力、资产、信息）有效管理所使用的控制、步骤和系统进行检验，这意味着综合审计范围广泛，一般包括：（1）财务计划、预算、会计账目、财务报表；（2）人力资源计划、发展、评价和运用；（3）资本支出计划，包括资产、设备、存货和其他资产的取得和使用；（4）为执行经营管理的职责，在计划、经营和控制方面所产生的必要信息。

第二节 国外财政专项资金绩效审计的比较分析和对我国的借鉴

一、国外财政专项资金绩效审计的比较分析

尽管西方各国政府财政专项资金绩效审计各具特色，但的确也在逐步演变过程中产生了较为系统的审计对象、审计内容、审计程序和审计技术方法，而且这些对象、内容、程序和方法也已经得到了实践者的广泛赞同，并相互影响，共同成为西方绩效审计理论体系的重要组成部分，为世界各国所借鉴。通过对比分析，可以发现其有四个共性：一是立法型审计体制为财政专项资金绩效审计的开展提供了保障，在三权分立条件下，对行政机关的绩效审计结果可以通过立法机关的监督得以落实；二是完整的法律法规体系确定了财政专项资金绩效审计的地位；三是基于相对完善的政府预算管理体系下的财务审计已经相对成熟，会计信息实现了基本真实、合法，违法违规行为不断减少，形成了一套完整财务报告体系和与之配套的报表审计体系，真实、合法、合规性审计的传统审计任务基本完成;四是各国政府部门绩效体系中的绩效指标规范化、法制化标准的特点，为财政专项资金绩效审计评价提供了重要的参考。

二、对我国的借鉴

随着中央、省对地方转移支付力度的不断增强，特别是为应对20xx年金融危机影响，国家做出了4万亿投资拉动经济增长的决策，财政专项资金作为主要的资金拨付、支出形式，其规模已占据了财政资金的半壁江山，但在支出管理上也不同程度地存在着预算安排不科学、政策执行不到位、资金大量沉淀、效益效果不明显、监督管理缺位等影响专项资金使用效率和效果的问题。因此，加大财政专项资金绩效审计力度，提高绩效审计成果，直接关系到政府财政性资金总体的使用效益和效果，直接影响到国家和省有关经济、产业政策的贯彻落实，其必要性已经凸显。

由于政治体制、法律基础、财政管理模式的差异，以及经济社会发展阶段和技术水平的差距，同美、英、加等有着几十年绩效审计发展历史的国家相比，我国财政专项资金绩效审计作为独立审计类型的实践还刚刚起步，绩效审计的探索和实践不具备西方绩效审计发展的前提条件和外部环境，基本国情决定了中国的财政专项资金绩效审计不能简单照搬西方模式，必须立足于我国实际。但是，作为影响政府绩效审计发展的重要因素和开展财政专项资金绩效审计的关键环节，西方国家制定政府绩效审计准则与规范，完善财政资金绩效审计评价指标体系的经验却极为值得我们借鉴。

从世界各国绩效审计的发展过程可以看出，凡是绩效审计开展的比较好的国家，其绩效审计方面的审计准则、规范和评价指标体系也是相对完善的。如：美国审计总署制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准，对难以量化的标准提出了“优先实践”概念作为衡量标准，并实行“金额化”法。绩效评价标准是建立在以下七个方面基础上的宏观和微观标准的统一:法规标准、行业比较标准、政府审计标准、州政府标准、效果标准、美国注册会计师协会标准和可接受的管理条例。财政专项资金绩效审计评价各个项目时其标准均是以上述七项为基础。我国要推进财政专项资金绩效审计工作，必须要建立科学、合理、规范的审计评价指标体系，并随着经济的发展和环境的变化，及时研究和改进不同指标的衡量标准。

第三章 财政专项资金绩效审计评价指标体系的构建

第一节 财政专项资金绩效审计评价指标的设置依据

为提高财政专项资金绩效审计的客观性和公正性，审计可选择和提炼财政专项资金绩效的外部标准作为审计评价指标设置的依据。

一、以法律法规为依据。该依据存在于国家的各项法律、法规和规章制度中，带有很严格的强制性。如果存在违反法律法规的情况，一般而言，也不能达到财政专项资金的预期目标，甚至出现挪用、闲置和损失浪费的问题。财政部门如果存在不按法定职责履行职务，不按法定程序开展工作，不遵守财政专项资金的禁止性要求等，就会影响资金效益的发挥。

二、以财政专项资金预算为依据。财政专项资金的收入和支出都有预算，财政专项资金预算是根据财政资金的需求提出的支出要求，具有很强的针对性和严格的约束性。从目前预算编制的情况看，虽然很多预算未进行细化，但也有相当部分的财政专项资金预算对资金所应达到的目标和使用效果作了明确的规定。

三、以行业指标和标准为依据。行业标准是同一行业为大家普遍认同的标准，可分为两种：一种是具有一定约束力的行业标准，这类标准往往经过权威机构制定，要求本行业内单位和人员遵守的标准，具有一定的强制性；另一类是没有强制性但为行业公认的标准，这类标准通常是行业内多年形成或通过研究提出的一些标准，能为审计评价提供判断基础。

四、以专家意见为依据。这是财政专项资金领域权威专家对专业问题的分析判断意见，主要包括三种，一种是聘请相关领域的专家直接参与绩效审计，专家运用各种技术方法和经验对专业问题进行审查得出的结论；一种是审计人员就相关技术问题向专家进行咨询或与专家进行讨论，提出的咨询或论证意见，或是委托专业人员运用技术手段和方法进行鉴定并出具鉴定结论。

第二节 财政专项资金绩效审计评价指标的设置原则

要使评价指标体系更好地为评价内容服务，既要在指标分类的科学完整、实用规范上下功夫，又必须使评价指标的含义明确、口径一致，无论横向还是纵向均具有可比性。除此之外，在构建评价指标体系时，评价指标的设置还应该遵从几个基本原则：

一、SMART原则。即精确原则，该原则是美英等国家在绩效指标设置上普遍遵循的共同标准。S（specific）:指绩效指标应具体、明确，而不能抽象、模棱两可；M（measurable）:指绩效指标应可衡量、可评价，能够形成数量指标或行为强度指标，而非笼统、主观的描述；A（achievable）：指绩效指标是能够实现的，而非过高、过低或不切实际；R（realistic）：指绩效指标应具有时限性，而非仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。

二、相关性原则。绩效评价指标应与部门、单位、专项资金和项目的绩效目标密切相关，不能因为容易收集就使用，如投入或产出的衡量相对容易，但若与项目成果目标不具有相关性，单纯的指标就不能较好地反映项目的实际影响。

三、互补性原则。构建评价指标体系时要将定量指标与定性指标相结合，形成定量为主，定性为辅的综合互补评价作用。定量指标建立在财政专项资金收支活动各项财务、业务数据及工作目标分析的基础上，定性指标通过对经济活动的全面、综合因素分析，结合专业意见，与定量指标共同合理、准确地反映财政专项资金相关实际绩效。

四、可行性原则。绩效评价指标的设置既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实条件和可操作性，数据的取得应符合成本效益原则，并在此基础之上收集信息。

五、可比性原则。构建评价指标体系时既要涵盖所有的财政专项资金支出类型，又要对不同用途和性质的资金或项目设置专用指标，形成共性指标和个性指标相结合的形式，便于同类项目的比较和不同项目间的区分。

六、重要性原则。考虑绩效评价指标在整个评价工作中的地位和作用，选择最有代表性和最能反映评价要求的指标。

第三节 财政专项资金绩效审计评价指标体系的面向内容

社会公共需求的多样性决定了财政专项资金绩效审计的内容具有天然的广泛性和复杂性。因此，审计部门必须按照科学发展观的要求，坚持以人为本、执审为民，牢牢把与各类社会关注的热点、难点问题和与广大人民群众切身利益息息相关的专项（专用）资金内容放在首位，增强绩效审计的针对性和影响力。其中，财政专项资金的使用情况、管理情况、项目完成情况、项目效益情况是财政专项资金绩效审计中必须关注的四个焦点，构建绩效审计评价指标体系应涵盖这四方面内容。

一、审计评价财政专项资金使用情况。包括审计项目立项时是否存在小项目大预算、虚假立项或重复立项的情况；审计财政国库部门和一级预算单位拨付资金是否及时足额，资金是否全部到达项目点，项目执行进度是否因资金原因受到影响；审计整个项目的支出总额和构成是否符合立项计划，是否全部用在项目上，有无套取、截留、挤占挪用或损失浪费；审计项目资金是否存有结余或沉淀并分析形成的原因。

二、审计评价财政专项资金管理情况。包括审计资金的分配和安排是否以重点项目、重点环节为主；审计资金拨款手续是否健全有效，是否遵循项目申报时立项文本所规定的使用管理办法，是否按项目进度拨付和支付资金，有无因管理滞后导致资金使用效益低下；审计项目支出方式是否合理节约，设备和材料等是否经政府统一采购；审计项目单位是否建立严格的内控制度等。

三、审计评价项目实施情况。包括审计项目工作量完成情况，实际完成工作量与计划工作量的对比；审计项目完成进度情况，将实际完成时间与计划完成时间相比较，看是否在计划期内完成，若没完成分析其原因。

四、审计评价项目效益情况。主要审计项目完成后所产生的经济效益和社会效果如何，是否对当地就业、生活条件改善和经济社会发展有利，是否对控制环境污染、自然资源保护方面有利，是否对地方收入、科技进步有利，是否是某些领导干部的“形象工程”、“政绩工程”等短期行为而造成财政专项资金的损失浪费等。

第四节 财政专项资金绩效审计评价指标体系模型的设计

财政专项资金绩效审计不仅要通过计算、复合性分析直接的、有形的、现实的投入与产出，而且要考量间接的、无形的、预期的成本与效益，绩效既反映为可用货币衡量的经济效益，又反映为大量无法用货币度量的政治效益、社会效益和环境效益，这就决定了在设计财政专项资金绩效审计评价体系模型时需建立一个多层次、立体的指标体系。同时，设计的财政专项资金绩效审计评价体系模型应遵循国际惯例和已有的研究成果，将经济性、效率性和效果性作为统一整体全面反映，并认识它们之间的区别和联系，避免在工作中生搬硬套。另外，评价指标体系模型科学与否需要通过具体审计工作进行检验，实践中应不断进行指标修正和择优去劣，这决定了财政专项资金绩效审计评价指标体系模型的构建是一个长期的、不断完善的过程。本文给出两种评价指标体系模型的设想，一是采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金审计绩效评价体系模型，二是采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金审计绩效评价体系模型。

一、采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金绩效审计评价体系模型。

该模型根据财政专项资金绩效审计评价的主体和客体不同，将评价指标分为部门（单位）整体评价指标和重点项目评价指标，前者关注部门（单位）专项资金整体绩效，后者关注部门（单位）对某项重点专项资金或某个单独项目的绩效评价。

二、采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金绩效审计评价体系模型。

“沃尔评分法” 在企业财务管理中广泛应用，基本原理就是把若干个财务比率用线性关系结合起来，对选中的财务比率给定其在总评价中的比重（比重总和为100），然后确定标准比率，并与实际比率相比较，评出每项指标的得分，最后得出总评分。财政专项资金绩效审计的重点是对财政资金分配和支出的全过程审计，因此，可以围绕财政资金的投入、过程、产出和结果四个环节来分析财政资金支出的经济性、效率性和效果性，并构建评价指标体系。由于该方法将定量与定性指标相结合，并通过具体指标及其权重参与综合评分，因此在构建行业财政专项资金绩效审计评价体系模型方面显得十分精细并且有效。

（一）模型构建步骤。

1．确定评价的目标，设置评价指标。根据不同财政资金的特征和评价要求，从经济性、效率性和效果性着手，确定采用哪些定量和定性评价指标。

2．科学划分定量指标和定性指标的比例。将财政资金的投入、过程、产出和结果四个环节各类指标归集到经济性、效率性和效果性三类中，并赋以一定的比重。

3．确定各项比率指标的标准值。沃尔评分法的标准值是指各该指标在企业现时条件下的最优值，但是，当某一指标与最优值差异很大时，会对总评分产生不合逻辑的重大影响。标准值主要采用四类标准：一是计划标准；二是行业标准；三是历史标准；四是经验标准。

4．计算并评分。计算出各类定量指标值和对定性指标进行描述，并参照计划标准、行业标准、历史标准以及经验标准对定量和定性指标的结果进行评分。如以下示例：

5．析评价。对汇总评价的分值通过一定的比较和分析，包括横向比较、纵向比较、历史比较、经验比较等，得出整个财政资金的绩效水平。

（二）实例介绍：环境保护专项资金绩效审计评价指标体系模型。

1．定量指标：

（1）经济性指标。

该指标若小于100％且项目已经结束并达到设计要求时，说明资金尚有结余，符合经济性要求。

该指标反映环保资金存在被违规挤占、挪用的现象，造成资金损失浪费。

（2）效率性指标。

这些指标值越高，说明环保资金的投入效率越高。

（3）效果性指标。

完成率越高，说明项目建设的效果越好。

该指标值越高，说明资金拨付的越及时，项目的保障程度越高。

其他可以选取的定量指标还有很多，如：空气污染指数、环境噪声达标区覆盖率、城市清洁能源使用率及烟尘控制区覆盖率、工业固体废物处置利用率、重点工业企业排放稳定达标率、万元GDP主要工业污染物排放强度、城市污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿化覆盖率等，都是衡量环保专项资金支出的效果程度。

2．定性指标。包括环保项目是否进行可行性论证；企业环境评估政策执行情况；对污染企业整改措施的到位程度；公众对城市环境保护的满意度等。

第四章 完善财政专项资金绩效审计的对策建议

财政专项资金绩效审计的开展是一个系统工程，需要多方面的配套建设，否则绩效审计难以实现审计目标，达到预期的目的。财政专项资金绩效审计的理想模式应是审计机关完全独立、处于超然的社会地位，审计力量雄厚、做到应审必审并保证审计质量，具备成熟、完善的财政专项资金绩效评价指标体系，审计结果被重视、提出的建议被采纳实施，审计监督的作用充分发挥。我国虽然已基本具备适合财政专项资金绩效审计开展的政治、经济、法律等环境，但内在和外在的因素还不完备，针对这些情况，提出一些对策和建议。

一、适时完善政府审计体制改革，增强绩效审计的独立性。

保持独立性是审计的灵魂。最高审计机关国际组织颁布的《利马宣言一审计规则指南》指出：“最高审计机关必须独立于被审单位之外并不受外来影响，才能客观地完成其工作任务”。由于世界各国政治体制不同，相应形成了不同类型的国家审计体制。我国现行的审计体制是行政型审计体制，审计实践证明，这种审计体制是符合一定时期我国国情的，尤其是在新旧体制转轨时期，其作用是明显而行之有效的。但该体制也存在不足之处，突出表现为审计部门特别是地方审计部门缺乏独立性，审计处理难度大等问题。因此，改革现行国家审计体制，使其与我国社会主义市场经济的发展及审计环境的变化相适应，适时地由行政模式向立法模式转变是必然趋势。这一改革应分两步走：现阶段对现行审计体制进行完善和调整，加强审计监督力度；待各方面条件成熟后，向立法型体制转变。

现阶段对行政型审计进行调整的重点：一是提高中央审计机关法律地位。参照部分发达国家的傲法，在现有基础上，提升审计署的地位，在国务院内提升半格，使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位。二是改革地方审计机关“双重领导体制”。省级以下审计机关实行垂直管理，市、县审计机关的人事、业务由省级审计机关统一管理，经费列入省级预算，系统管理；省级审计机关接受最高审计监督委员会的业务指导，最高审计监督委员会与地方审计机构可以分别专门负责中央与地方的财政资金的监督，各司其职，强化监督力度。

我国审计体制改革的最终目标应是实行立法型审计体制，即人大常委会领导下设立最高审计机构，设立与国务院、最高人琵检察院、最高人民法院榻平行的国家审计院，实行“一府三院制”。审计院向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，不再作为政府的组成部门。同时，改进现行审计经费预算编报制度，可参照国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，由各级审计机关逐级上报审计经费预算，无须政府审批，由财政部门在本级预算中单独列示，国家审计院汇总审核后报经全国人民代表大会或常务委员会审议通过后执行。

二、为财政资金绩效审计创造良好的法制环境和社会环境。

（一）为财政资金绩效审计提供明确的法律授权。我国应制定相应的法规对绩效审计的地位、内容和实施办法做出明确的规定，明确财政资金绩效审计的工作要求，将对财政专项资金的绩效审计作为绩效审计的一项重要内容。无论是审计工作的组织实施，还是审计结果的具体应用都必须遵循一定的规章制度，这是开展绩效审计工作的重要依据。通过法律法规来明确财政专项资金绩效审计必须采用的规则、程序、评价内容和方法，使其在法律框架的指导和约束下进行。

（二）完善财政专项资金相关的法律体系，为绩效审计提供充分的依据。应加快修改完善财政预算法规关于财政专项资金绩效管理的相关规定，明确财政专项资金管理和使用的绩效标准，为绩效审计提供充分的评价依据。建立和完善责任追究制度，明确法律责任，将相应的法规具体化和规范化，实现“谁决策，谁负责”的审计监督目的，对于使用财政专项资金未能达到预期目标的责任单位，追究其行政责任、法律责任和经济责任等，这样审计机关对被审计单位的责任追究才有相应的依据。

（三）逐步推行财政专项资金绩效审计成果公开化。

审计公告制度是一把双刃剑，一方面让社会公众了解审计结果，另一方面是对绩效审计质量的有效监督。财政专项资金绩效审计成果能否充分运用，是体现绩效审计的效果和价值所在。虽然我国的审计法规定了审计结果可以对外公布，但至今尚未得到有效执行。通过逐步推行绩效审计结果公告制度，提高财政管理的公开性和透明度，让绩效审计的结果接受社会舆论的监督，使审计成果取得广泛的社会影响和支持。

三、加强财政资金绩效审计和绩效预算改革的互动配合作用。

绩效预算是一种资源配置体系，它围绕运作和项目来编制预算，并以特定的预算数据把运作和项目的效果水准联系在一起，具有强调政府机构绩效和以绩效的衡量为核心的总体特征。绩效预算的标准为财政资金绩效审计提供了较为权威的绩效标准。财政资金绩效审计和绩效预算都是随着公共经济学、新公共管理理论的发展而发展起来的，尽管两者分属于不同的经济范畴，但又有很多共通之处，两者都是为了加强财政收支管理、提高财政资金资金的使用效益而采取的措施，基本目标也都是追求财政资金使用的经济性、效率性。完善的绩效预算制度既能提高人大预算审批和监督的深度、提高人们对财政资金绩效审计重要性的认识，也有利于开展财政资金绩效审计。通过绩效预算改革的深入，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，绩效审计的开展则为绩效预算的实施提供进一步的支持，如通过对项目或部门单位使用财政资金绩效水平作出客观评价，为下期的绩效预算提供决策基础。目前，我国绩效预算亟待解决的难题是建立科学、规范的绩效评价体系，而这恰恰也是财政资金绩效审计面临的难题。因此，财政部门和审计部门应当以“协同论”的理念开展工作，加强配合，充分借鉴和吸收国外经验，共同参与试点，选择一些适宜于财政资金绩效评价的项目进行试点，并从不同角度综合分析，查找存在的问题，并从法制化、规范化和科学化的高度提出意见和建议，尽快促成试点经验的形成并进行推广。

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