第四章外国强化税源管理可借鉴的经验

第一篇：第四章外国强化税源管理可借鉴的经验

第四章外国强化税源管理可借鉴的经验

第一节可供借鉴的国际成功经验

一、税源管理法制化

发达国家普遍把税源管理提高到按法律管税源的高度，从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，并依照税法对应税收入的整个活动过程进行全过程的管理。主要具有三个特点：一是依照法律把纳税人和其应缴纳的税额全部纳入税收管理范围，对应缴税款从源头进行全面管理；二是依法把税收活动运行的全过程均纳入税收管理的范围，从而形成系统化的管理。目前许多发达国家普遍建立了较为完善的税收立法机制和执法体系。英、法、美、日等都将纳税人的权利、义务写进宪法，包括国家元首在内的任何人偷逃税都会受到严厉的制裁。韩国还专门制定了《逃税惩罚法》和《逃税惩罚程序法》。此外，美国、德国、法国等均制定了仅次于宪法的《税收基本法》，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，以法律规范确立了完整高效的税收执法管理体系，将税收管理全过程完全置于税务机关统一的管理之下，实现税收征管的规范化、法治化，最大限度地提高了公民的国家观念和税收遵从度，提高了征管效率和经济效率。三是严格执行税收法律。以美国为例，如果查出偷税，则补税罚款，罚款不超过应交税款的100%；偷税数额大的要承担刑事责任，可判5－10年监禁。尽管处罚并不十分重，但稽查处罚对纳税人偷逃税有威慑作用。这主要是因为美国严格按章办事，偷逃税处罚不存在找人说情的问题，偷逃税有实实在在的风险。

二、税源管理科学化

在税源控管上，发达国家十分注重管理科学化，特别是实行税源分类化管理、推行纳税人身份代码制、源泉扣缴和所得双向申报制以及税务审计制等，均取得积极的效果。

一是税源管理分类化。针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，强化重点税源管理，实行税源的分类层次化管理。如：英国国内收入局设置了大企业管理机构，专门负责全国大企业公司所得税的税收管理及政策处理，伦敦以外的大企业也归大企业税收管理局管理，所在地的税务机关不得干预；澳大利亚联邦税务局按照大税种、纳税人种类设立机构，实行分类管理；西班牙则将纳税人被划分为超大型、大型、中型、小型和工薪自然人5种，超大型企业由总局的稽查部门进行管理并进行即时监控式的稽查，大型企业由区（大区）级税务机关的稽查部门进行管理和稽查，其余纳税人由省级税务机关的管理部门进行管理，稽查部门进行稽查；巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户进行管理。

二是推行统一的税务代码制度。目前很多发达国家都建立了全国性的税务代码，即纳税人鉴别号码，以加强对纳税人税务登记和纳税信息的管理。一个纳税人终生只有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。如澳大利亚为纳税人建立了纳税档案号码，税号一经确定，终身不得改变。纳税人就业、到银行存款、领取失业救济金以及进行投资等活动时，都必须提供税号，如果公民领取其薪金时不提供其税号，将以47%的最高税率从该公民的收入中扣除税金，并收取15%的福利保险税。通过执行严格的税号制度，澳大利亚可以对各类纳税人进行全面的监控，从而有效地避免“漏征”或“漏管”的现象。芬兰公民一出生税务局即根据其身份证号码确定税务代码，人口登记处负责定期向税务局提供人口登记情况。美国使用社会保障号码作为税务代码，美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生唯一不变的。公司开业也需领取识别号，纳税人只有领取了注册税号后才能获得银行账号。税务代码的建立，不仅方便了税务机关进行登记管理，也为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定了基础。

三是普遍采用所得税源泉扣缴和所得双向申报制度。预扣是许多国家所得税征管的重要制度，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的征税，由雇主在支付个人所得时

1扣缴税款。如美国的预扣收入占全部税款收入的七成。美国税法规定，预扣是收入支付者的义务，必须有效履行，否则，必须承担法律责任及相应的罚款。预扣义务人除了代扣税款外，还要用磁盘向税务局报送“税源信息报告表”。在美国，不仅个人自己要在每年4月15日前申报缴税，而且公司雇主也要申报雇员工资所得，并从雇员工资中代扣代缴税款。如果个人申报数少于公司申报数，则将收到税务局要求其重新报税的信件。

四是推行专业化的税务审计。以澳大利亚为例，联邦税务局按照税收种类在全国设置了若干个专项审计机构，税务审计长和专项审计局长必须具备法律和税收以及会计专业资格，各审计机构必须严格按照一系列审计业务程序和方法实施税务审计。在美国，计算机中心掌握着纳税人的全部交易和收支来源资料，一旦自行申报材料与之不符，即被确认为审计对象，并由专门的审计人员负责实施税务审计。

三、税源管理信息化

发达国家在税源管理方面广泛采用信息化技术。计算机的大量运用使税务机关通过电脑联网，随时了解纳税人的各项纳税资料，检查、判断申报的真实性，一旦发现问题立即采取相应措施，有效地防止了税款流失。

1.信息共享程度高。美国计算机征管网络形成了10大税务管理计算中心，并与银行、海关、边防等部门联网，建立了严密的体系。为了防止纳税人拒不申报或利用各种手段逃避纳税，税务局除根据纳税人自己申报的资料立档外，还要取得有关单位(如银行、商业注册局、车辆注册局、社会组织等)的涉税信息磁盘或与其计算机联网，取得纳税人收入及纳税的资料，由计算机检查纳税人是否已经登记，督促纳税人如实填写税务部门寄送的纳税申报表；由计算机自动检查已登记的纳税人是否申报纳税，并对申报单进行分析比较，审查是否如实申报。网络信息共享的一个重要条件是纳税人应有固定的纳税编号。美国人从幼年起就领有一个社会保险号码，这个号码也是他在社会上任职、在银行存款以及申报纳税等的号码。美国公司也凭自己的代号在税务机关立档。通过这些代号和档案所存的情况，税务机关就可以了解美国基本税源。意大利规定，凡年满“岁的公民，均须到税务机关去领取纳税编号，编号卡要注明纳税人姓名、出生日期、出生地等情况。这个编号也是意大利人在银行开户、参加社会保险和财产买卖时的代号。纳税人用此号按期到税务处理中心报送纳税单，税务处理中心将纳税申报单输入计算机，经过核对，这些资料再以磁带方式送交大型计算机处理中心。另一方面，银行、保险部门、财产登记单位、行业协会以及雇主等将其所属纳税人的工资收入、支取的存款利息、财产转让所得等资料，以磁盘或磁带方式送交给大型计算机处理中心。在这里，再与纳税人自己申报的资料进行分析比较，然后，将核查后的资料返回给税务处理中心。对发现有问题的纳税人，中心将酌情对其提出补缴税款、退税、催缴、罚款、立案调查等意见。

2.税源监控信息较为全面。美国有一套严密的税收征管法律制度，公民依法必须向所属的税务机关呈送纳税表，详细填写其收入来源及应税金额，若因故自己不便于填写，纳税人必须委托税务中介组织代办申报表。至于公司，它也必须将其经营收支、职工工资支付等情况，如实向税务部门申报。美国有2亿多纳税人，其中90%是个人纳税义务人，10%是公司纳税义务人。纳税人非常分散，纳税者的身份和收入来源也极复杂，但是，通过完善的计算机网络，税务机关基本上能掌握其所属纳税人的收入和纳税情况。美国税务部门利用计算机对所有纳税人的纳税申报单进行审核，如对公司，在其申报基础上，通过计算机对各公司在交易活动中留下的各种凭据进行审计，若公司有偷漏税行为，一般都能检查出来。对公司雇员的纳税审计是以个人纳税申报表为依据，与纳入计算机的其他信息相对照，从中发现问题。一旦查出问题，即要求纳税人到税务部门做出解释，并接受不同的处理。

3.注重发挥计算机的分析应用功能。目前，美国在其税务系统中主要应用计算机来处理纳税申报单、进行年终所得税汇总结算、安排税收稽查和贮存税法条款。在美国，确定稽查对象时，一般采用电脑计分、选样抽查的方法。90%以上的税务稽查案件是通过计算机分析筛选出来的，筛选应当进行稽查的纳税人在20%左右，进行全面稽查的仅为其中的1%。在税

务局电脑作业时，纳税人申报的每张申报表都会经过电脑选查评分检验，根据税务局所定的标准、设定的公式，由电脑进行比较、分析、打分。一般而言，案件越复杂，收入越高，减项越大，错误越多，评分也就越高，选定被查的可能性就越大。税务局的计分选案标准通常根据实际查账的情况和不断变化的经济状况等因素每3年调整一次，确保评分标准的科学性。此外，美国所得税条例文件长达9000页，而且这些文件的新增、废弃、调整和修改是经常发生的事，美国把所有的税收法律和变动的税法等资料都输入计算机，为征纳双方及税务代理人迅速查询各种税法文件提供了便利条件，从而有利于提高纳税人的税法遵从度。

通过现代信息技术广泛应用于税源监控管理的各个环节，税收征管效率得到普遍提高，税收成本明显降低。如美国联邦税务系统人均征税约1000万美元；意大利各大税务服务中心每年处理上千万份纳税申报单。到1990年，日本的税收直接成本已降到了0.8%，而美国的税收直接成本不到0.4%。

四、税源管理社会化

一是最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段。美国规定1万美元以上的交易均需用支票结算，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；澳大利亚在1988年就通过了《现金交易报告法案》，规定对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。

二是通过离境清税制度，有效控制外籍人员偷逃税款。美国的离境许可制度就规定，包括美国公民在内的一切应纳税者在离开美国时必须出示美国税务机关签发的离境许可证后方可出境。

三是曝光不履行纳税义务者，鼓励诚实纳税。澳大利亚联邦税务局一般每年6月份发布公告，提醒纳税人和代理人近期税务部门拟做的涉税事宜，申明当年税务检查的重点（特定纳税人或特定行业），提醒纳税人诚实申报；每两年都要开展一次民意测验，听取纳税人对税务工作和税制的反映，充分协调征纳关系，进一步改善工作。

四是加强与各种专业协会的密切合作，普遍推行税务代理制度。日本国税厅十分重视与注册会计师协会等私营企业协会的合作，定期为他们提供指导和帮助，共同推进纳税人如实建账、及时申报的问题。在美国，中小企业一般借助中介代理机构办税。在德国，税务代理业十分繁荣，税务机关很少与纳税人直接接触，近90%的纳税人办税事宜都委托中介机构办理。这种社会化报税、办税的方式，有效帮助政府加强了税源的监管。

五是健全有效的护税协税制度。发达国家的协税护税体系比较健全。在美国，税务部门可以向政府汽车管理部门查询个人买车登记情况，然后向车主发信要求缴纳汽车财产税。对于一些不缴税的汽车，税务局往往会组织检查小组实地查询，有时甚至邀请警察一起检查，有关部门一般都会积极配合。

五、税务机构设置精简高效

发达国家税务机构设置普遍按有利于征管和方便纳税人原则而不是近经济区划设置，税务机构具有层级少、扁平化的特点。在美国，联邦税务机构并非州、郡、市层层设局。美国国内收入署按征税对象分类设置四个管理职能部门，即工资与投资分局、小企业和个体户分局、大中型企业分局、减免税和政府分局；另按经济区在全国设置了5个大区办事处，下设10个服务中心（大型数据处理中心）和63个地区办事处，办事处主要负责税务稽查。

发达国家税收部门内设机构既精简又实用，税务部门工作针对性强，税收管理目标明确，工作任务都是与税收事务密切相关，很少安排大量的人力物力用于上下级内部管理或承担过多的社会活动，人力资源主要用于纳税服务和税务稽查。以美国夏威夷州税务局为例，只设税收服务处理、查账两个组和六个办公室。

发达国家税务局职数不多、人员精干，工作效率高。如美国夏威夷州税务局只设局长、副局长各1人，全局人员约300人，年收税额40亿美元。

六、税收服务注重实效

发达国家普遍重视为纳税人提供广泛周到、形式多样的税法宣传和免费资料服务，平缓纳税

人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造了良好条件。在美国，税务部门为纳税人提供的服务都是纳税人确实需要的，如免费为纳税人提供纳税人申报表；快速准确的电话答疑；在办税窗口平台上免费提供辅导纳税的小册子；办税窗口提供纳税人满意度调查表，受理纳税人的投诉和意见，等等。纳税服务便捷高效，如特拉华州税务局95%的客户服务热线电话能在30秒内答复解决。

七、税务稽查力度大

税务稽查是加强税源控管、促使纳税人自觉依法履行纳税义务的主要手段。西方国家重视利用税务稽查加强税源控管，其税务稽查有以下几个特点：

1.通过资金流向控管税源。美国中央税务局装有一套“货币一银行一企业”的检查系统，它的数据库里储存着来自银行、企业和货币使用者的资金流动信息，每当有数额一万美元以上的现金交易时，银行、企业的专业人员便得填报表格，税务稽查人员可以通过计算机发现不实的疑点，并进一步取得是否纳税的证据。网络技术的运用也使纳税人利用假名作案十分困难，因为银行和商店在接受巨额现金之前，必须先核对每个客户的社会保障号和信用卡。

2.重视对重点税源的监控管理。美国的税务稽查工作一般由分区税务局负责，总部及大区税务局不负责具体的税务稽查工作，对大公司的审计通常采取驻户稽查，由大区税务局或实力较强的分区税务局派小组驻户常年稽查。一般来说，对于国内收入局稽查过的纳税人，在国内收入局将有关资料提供给州或地方税务局后，州或地方税务局一般就不再对这些纳税人进行重复检查，而直接根据国内收入局提供的稽查资料予以处理。澳大利亚税务稽查通常由分局负责，总局负责大公司的审计。各地分局对稽查工作进一步细分，分为案件挑选组、代扣税审计组、特别审计组等。在德国，税务局作为财政部下属的收入组织部门，主要由征管分局、稽查分局、调查分局组成，征管分局负责联邦、州、地区及行政机构的税收征管工作，接受纳税人申报，负责管辖范围内中小企业的日常稽查；稽查分局负责大型企业的稽查工作，接受征管分局移送案件、公民举报案件的立项稽查；调查分局是德国税务局具有司法职责的一个分局，它负责稽查分局移送的涉税犯罪案件和公民检举揭发的涉税犯罪案件的立项调查和刑事侦察工作。

3.税务稽查监控的针对性强。在美国，税务稽查工作是在总部高度集中的计划指导下进行的。美国联邦税务局总部有专门的审计计划及其研究机构。税务稽查计划调研处负责税务稽查计划的规划、调研、制定及任务的下达。它根据调查研究的信息及计算机打分，并综合考虑稽查人员的素质及配置情况，制定稽查计划，并在每年的6月向全国各税务局公布当年9月1日到次年8月31日的年度全国稽查计划，下达给大区税务局，再由大区税务局分送给分局税务局，然后由稽查部分到各稽查组。这种全国性的稽查计划综合考虑了各方面的因素，明确了被查对象、被查纳税人的具体名单，有很强的针对性。除此之外，分区税务局还有10%的稽查机动权，可以根据分区的实际情况灵活安排一些稽查工作。

4.重视涉税相关资料的搜集与分析。美国的稽查方法大体分为两种。一是经济实况稽查，即国内收入局将纳税人在申报表上所报的收入与其生活方式及资产进行对照，以确定两者是否相符。在稽查过程中，稽查人员广泛使用一种由国内收入局设计的包括27个问题的固定表格，这些问题涉及纳税人银行存款、现金收付等各方面的问题，纳税人只要被查税，就面临这些问题的全部或部分调查。二是分行业专业稽查，即稽查人员由过去几乎什么行业都查变为精通某一行业的“专业”稽查人员，国内收入局编写了90个行业的稽查培训手册，供税务稽查人员参考使用。

5.税务稽查保障有力。在美国，税务局如怀疑纳税人隐瞒收入或谎报税单，为进一步获取纳税人偷税的证据，税务局可以采取一些非常规调查手段，如窃听纳税人电话、拆阅纳税人的信件等。一旦被查出申报不实，当事人就会受到重罚，情节严重者还可能会被判入狱。在澳大利亚，税务局收集税务信息的权力远远高于警察，警察想搜查，必须从法院取得搜查令，而税务官员没有这些限制。

第二节强化税源管理的具体措施

一、持之以恒地搞好税源管理法制化建设

把税收管理提高到按法律管税源的高度，从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度因素，并依照税法对应税收入的整个活动过程进行全过程的管理。一是强化税收基本立法。在纳税人义务权利写进宪法基础上，在时机成熟时制订《税收基本法》，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，确立完整高效的税收执法管理体系，将税收管理全过程完全置于税务机关统一的依法行政之下，实现税收征管的规范化、法治化；二是强化税收一般立法。目前包括增值税暂行条例等在内的各项税收法规多达十余部，这些税收法规多由全国人大授权立法，立法层次低，变动随意，有的法规明显过时，但法规本身还未做相宜改变。根据现行社会经济发展形势，由全国人大及常委会适时立法是当然之义；三是严格执行税收法律。完善的税收立法如果没有严格的执行就是一纸空文。必须探寻严格执行税收法律的有效途径，强化专门法律监督部门对税务执法部门执法活动的有效监督。

二、积极推行发达国成型的税源管理制度

一是税源管理分类化。针对重点税源、一般税源和零散税源的差异，合理设置管理机构，强化重点税源管理，实行税源的分类层次化管理。重点税源实行驻厂管理、一般税源实行划片管理、集贸市场实行专人管理，农村零散税源实行委托代征。对于重点税源要强化账簿凭证管理、日常经营状况动态掌握，强化纳税分析与纳税评估，及时跟踪管理。

二是推行统一的税务代码制度。借鉴美国的做法，在全国推行唯一终身不变的税务代码制度，根据社会现实的需要和未来社会的发展，将全国唯一的社会保险号做为个人纳税人的唯一税务代码。以此为依据建立纳税档案号码，税号一经确定，终身不得改变。纳税人就业、到银行存款、领取失业救济金以及进行投资、办理银行贷款等活动时，都必须提供税号。人口登记部门负责定期向税务局提供人口登记情况。公司开业也需领取识别号，纳税人只有领取了注册税号后才能获得银行账号，从而为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定基础。

三是普遍采用所得税源泉扣缴和所得双向申报制度。严格推行总局规定的个人所得税全员申报制度，同时强化对雇主的所得税扣缴管理，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的扣缴管理。不得因为税收征管法对扣缴义务人处罚的减轻而弱化对其的管理。对从纳税人个人和其扣缴义务人两方面的纳税资料及时进行比对，对有出入者及时查处。四是推行专业化的税务审计。在全国普遍推行专业税务审计制度，在企业所得税申报时要求纳税人提供专业审计机构如注册税务师、注册会计师等中介机构从业人员提交的纳税鉴定报告。同时打破只有税务人员才能查账的惯例，在办理重大复杂的税务案件时，税务机构有权聘用专业机构人员参与查案。税务机构自身要健全稽查人才库建设，重大案件可以在全省及至全国抽调精兵强将参与，不断提高税务审计水平。在管理分局内部，也要建立相对稳定的税务审计人员队伍，强化日常纳税评估处理。

三、以科学实用为前提，强化税源管理信息化建设

目前国税系统的税收征管数据在金税工程三期逐步推行下，在全国范围内实现了区域性集中与共享。但地税系统数据集中与共享还处在市级阶段，省级数据大集中还不能实现。现实需要我们在省一级通过信息化实现数据集中与共享，条件成熟时，实现全国按几大区计算机中心实时处理税收征管数据、全面联网，强化纳税人信息共享与电脑自动审计。

在现有信息化条件下，在各岗位人员的操作功能与权限设置上要切实考虑税收基层工作实际，要使信息系统为征管实际服务而不是人为机器服务。例如在有的地区稽查部门选案人员不具有查询辖区内纳税人基本信息的权限，就大大制约了稽查选案的精度，征管信息数据就没能有效发挥作用。

注重数据利用。目前信息利用还是一块短板，必须按照统筹规划、统一标准的要求，对已采集、散落于各单项软件中的涉税信息，通过“一户式”管理实现数据层面的整合，开发数据应

用分析软件，定期定时发布，形成宏观和微观两个数据分析指标体系；要结合案头资料，强化税源综合分析，通过汇总和分析海量数据，提供数据产品，为领导提供决策参考；要加强数据质量管理，建立数据采集、信息发布质量检测标准，对征管信息系统内的基础数据定期进行审核整合，对各种错误信息和冗余信息及时修改维护，对行业税负分析的指标参数要及时进行调整，以确保税源分析的准确性。

四、逐步实行税源管理社会化

试行并逐步推广个人及单位金融机构账户全国唯一制度。每一个公民及任一家事业单位、国家机关、社会团体只允许在中国境内的唯一家金融机构开设一个银行账号，所有账号的日常交易信息都由中国人民银行实行计算机动态监控，交易数据备份。在金融机构开设银行账号时，个人的银行账号可以直接用其税务代码，单位账号必须与其税务代码唯一对应。同时，最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段。1万元以上的交易均需用支票结算，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明；对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户行为银行必须向税务机关报告处理。中国人民银行定期向税务机关提供特定账户非正常交易信息供税务机关处理。

通过离境清税制度，有效控制外籍人员偷逃税款。严格执行离境清税制度，根据征管法规定，凡出境者在办理出国护照，外籍人员在购买出境机票、船票时必须提供税务机关签发的离境许可。

曝光不履行纳税义务者，鼓励诚实纳税。结合政府信息公开的实施，推行办税公开制度，及时曝光不履行纳税义务者；在评选纳税先进时更多过考虑纳税守法状况而不是纳税数量大小，及时授与荣誉称号。

加强与中介机构的密切合作，普遍推行税务代理制度。重视与注册会计师协会、注册税务师协会等中介机构的合作，共同推进纳税人如实建账、及时申报的问题，特别是涉税鉴定方面，要求有关纳税人必须提供中介机构出具的涉税鉴定报告以作为重要参考。同时，采取措施，促进税务代理事业的发展，减轻税务机关的管理负担，提供纳税申报的准确性。

健全有效的护税协税制度，适时出台税收保障法。税务部门执法是在税收法制大环境前提之下的，各部门的通力合作是做税源监管的有效前提。在目前条件下，特别是地方税务征管中，这一点显得特别重要，时机成熟时，国家至少省一级政府应当出台税收保障法规，促进协税护税体系的建设，使得税务部门在税源监管时有有效的信息来源渠道，在处理税务案件时有有效的护税机构和制度保障。

五、精心设置税务机构，精简高效办税

借鉴发达国家经验，税务机构设置按有利于征管和方便纳税人原则而不是近经济区划设置，税务机构实行扁平化。在税务机构内部要按按征税对象分类设置实用的管理职能部门，做到事事有人管，人人有事管。提高税务部门工作针对性，明确税收管理目标，大力减少用于上下级内部管理或过多的社会活动，人力资源主要用于纳税服务和税务稽查。

六、积极为纳税人提供实用高效的纳税服务

积极为纳税人提供广泛周到、形式多样的税法宣传和免费资料服务，平缓纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，免费为纳税人提供纳税人申报表；快速准确的电话答疑；在办税窗口平台上免费提供辅导纳税的小册子；办税窗口提供纳税人满意度调查表，受理纳税人的投诉和意见，开通语音反应系统，纳税人可通过语音电话进行纳税申报，回答纳税人多数业务问题。定期举办服务活动，提供个人所得税和销售与使用税纳税申报表，解释税收评估通知单，帮助纳税人制定付税计划，受理业务咨询问题等。

第二篇：适应产业结构调整强化税源管理

适应产业结构调整强化税源管理

21世纪初世界政治经济仍面临复杂的局面，但和平与发展仍是当代主题，以信息技术为核心的新技术革命方兴未艾，全球经济结构调整高潮迭起，继续为未来全球经济打开“增长之门”。我国正在向现代化建设第三步战略目标迈进，进入全面建设小康社会的新阶段；在和平发展的总趋势下，我国经济有望保持20年甚至更长时间的经济增长。应对经济全球化步伐加快以及加入WTO的新形势，国家制定了扩大内需、以信息化带动工业化、走新型工业化的重大战略，并将继续实施积极的财政政策，坚定不移地推进经济结构的战略性调整，加速推进城镇化和高新技术产业化。同时，积极构建中国–东盟自由贸易区。国际国内的宏观条件为云南加大经济结构调整力度，开创经济建设新局面提供了重大战略机遇。

云南是农业大省，对自然的依赖很高，经济结构太过单一，强化税源管理是一项长期而艰巨的任务，既要放眼长远，又要立足当前，按照省局的部署，扎扎实实地抓好各项工作。

一、强化税源管理是促进经济发展的要求

在认可经济决定税收、税收影响经济的前提下，我们引入税源的概念，就可以表述为经济决定税源，税源决定税收。税源实际上是在经济与税收之间起桥梁作用。强化税源管理，更加强调税收与经济的联系，重视税源的培植。税收工作也必须以经济建设为中心，要促进经济发展。产业结构越好，税源才绵绵不绝。只有经济总量的发展，经济质量的提高，才能提供更多、更稳定的税源，带来更多的税收。

强化税源管理，要充分发挥税收的作用，促进经济的发展。税收不仅是组织财政收入的重要手段，又是调控经济，调节收入分配的重要杠杆。税收的总量多少？税收的结构如何？税负的高低如何？对国民经济肯定会带来一定的影响。强化税源管理，并不是“竭泽而渔”，不是要取得税收收入的最大化，而是要取得最为合适的收入。既能满足国家财政的需求，又要保证对经济的负面影响减到最低限度，还要考虑纳税人的承受能力。“拉弗曲线”充分说明税收负担与税收收入并不总是成正比的。

同时在税源管理方面，也要做到“抓大不放小”，重点抓好一般纳税人的管理，同时要通过抓好户籍管理、换发税务登记证、清查漏征漏管户等项工作，进一步解决 “跑、冒、滴、漏”等问题。

进一步加强基础数据的管理和应用，在充实数据信息量的同时，要更加注重分析和利用，为纳税评估等工作打牢基础。同时，要加快建立数据分析制度，做好每月的税收分析工作。

二、强化税源管理是构建和谐社会的要求

建设和谐税收是构建和谐社会的重要内容。党的十六届四中全会明确提出要不断提高构建社会主义和谐社会的能力。胡总书记指出：“我们所要建设的和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”税收是以法治为基础，通过依法纳税，可以促进民主法治；

税收是组织财政收入的主要手段和宏观调控的重要工具，通过税收征管筹集财政收入，参与社会收入分配，可以缓解分配不公，促进社会公平；通过落实税收优惠政策，扶持社会弱势群体，可以推进社会进步，促进社会稳定和谐；通过诚信纳税，可以促进社会诚信等等。因此，和谐税收建设得如何，税收征纳关系怎样，直接关系到构建社会主义和谐社会的成效。

三、健全机制，保障税源管理到位

健全税收管理员制度，保障税源管理人力到位。一是全面落实税收管理员制度，进一步细化税收管理员的岗位职责，明确规定税收管理员工作职责，充分调动管理人员工作积极性。二是加强税收管理人员培训，根据不同岗位工作要求和管理人员的业务熟练程度，分批、分层次进行培训，全面提高税收管理人员的综合素质。对税源管理涉及到的税收业务、财务管理、计算机操作技能、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统轮训。三是定期召开税源管理工作交流会、典型案例分析会，使税收管理人员对税源管理的方法、约谈技巧、报表分析方法等水平在相互探讨中得以共同提高。四是建立税源管理人才库。根据税收管理人员的能级等级和实际工作能力，实行岗位与待遇、职务挂钩。并对重点税源管理人员实行动态管理，不论工作部门和工作岗位，实行统一管理、统一调配，激活人力资源。

健全执法责任制，保障税源管理考核到位。一是加强绩效考核，建立健全科学的考核制度和考核指标，强化税源日常管理，主要为日常检查、信息采集、资料核实、纳税服务、发票管理、政策宣传、催报催缴等，重点考核税务登记、纳税申报等信息的真实性、准确性。二是加强执法责任追究，大力推行税收执法责任制，运用信息化手段，加大税收执法检查和税源监控考核力度，规范税源管理行为。按照户籍管理要求，建立税源管理台账，对每一项涉税办理、有关资料、领导审批等情况，全部采集到信息资料库中，避免执法检查和监督流于形式，促进执法和管理规范透明。

健全服务机制，保障税源管理服务到位。一是坚持在服务中管理，在管理中服务，不仅向纳税人提供宏观管理服务，还向纳税人提供微观生产经营管理服务，在服务中掌握纳税人的第一手资料，提高税源管理水平。二是完善纳税信用等级制度，根据纳税人履行义务情况，采取不同的税收管理办法，对信用较低的纳税户进行重点监控。同时，积极开展多种形式的税法宣传，定期开展税源管理和服务问卷调查，找出管理和服务中的不足，提高全民依法诚信纳税意识和税法遵从度，让纳税人自觉提供真实、完整的纳税数据。三是加大税源管理投入，每年都要投入一定的资金用于税务人员知识更新、管理设备更新及其它税源管理工作开展，以适应新时期税源管理需要，为税源管理提供强有力的人、财、物保障，鼓励税收管理人员。

强化税源管理是构建和谐税收的必然要求。税源管理的过程也是构建和谐税收的过程。一是促进经济发展。发挥税收调节作用，对国家产业政策鼓励的基础产业、支柱行业，落实好税收优惠政策；对需要限制的不符合国家产业政策的，依法征税，严格控制减税、免税、退税；促进全民创业，促进企业技术进步，促进产业结构的调整。实行西部大开发，促进区域经济协调发展。二是支持社会进步。进一步落实好支持科技、教育、文化、体育、卫生、医疗、交通、通讯、供水、供电等事业发展。落实好环境治理、生态保护、资源综合利用等税收政策，促进循环经济的发展。三是维护社会稳定。切实落实好下岗失业人员再就业、涉农优惠政策等一系列税收优惠政策，推动就业、收入分配和社会保障制度的完善，扶持社会弱势群体，维护社会稳定。四是依法组织税收收入。坚持依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，为实现构建社会主义和谐社会的目标提供可靠的财力支持。

第三篇：关于进一步强化税源管理的思考

关于进一步强化税源管理的思考

税源管理是税收管理的基础，是坚持依法治税原则的必然要求，是整个征管工作的基础和核心，是提高税收征管质量与效率的有效途径。没有有效的税源管理，税收就会成为无源之水，经济税收的良性循环也得不到保障。因此，在税收征管改革不断健全和完善过程中，研究和探讨如何切实、有效地加强税源管理，有着十分重大的现实意义。

一、当前税源管理存在的问题

税源管理既是税收征管的重点，也是税收征管的难点。随着征管改革的深入进行，税收征管的模式由过去的管户制向管事制全面转换。随着市场经济的飞速发展，作为税收管理核心内容的税源管理面临着许多新情况、新问题，税源的数量和成份发生了重大变化，税源分布的领域越来越广，税源的结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大。在某些方面暴露出税源管理的诸多弱点和漏洞，弱化了征管改革的深入开展。

（一）税源管理理念无法适应现行征管要求

新的征管模式最大的特征是由管户变管事，一些税务人员对征管改革片面理解为“集中征收”和“优化服务”，相当程度上忽略了对纳税人的日常监控，使税务机关和企业日常联系明显减少或断档，缺乏对纳税人户籍资料和经济税源动态变化的深入调查，征纳关系逐渐疏远，税源监控信息滞后。税源变动也趋向更快更多，税务机关实施税源监控所需要采集和处理的信息量呈几何级数增长。但目前税务机关采集的经济指标和涉税数据基本来源于纳税申报表，与纳税人实际发生的经济涉税信息不对称，从而无法全面、及时、有效地了解和掌握企业经营情况，无法准确判断企业税负高低及纳税申报是否正常、真实。1

（二）税源管理手段无法适应现行征管要求

尽管近年来税务机关不断加大对计算机硬件的投入，实现了从税务登记、税款征收到税款划解全过程的计算机管理，但目前税源管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的发展状况不能运用大量的信息数据进行调研、分析和预测。此外，税务部门尚未形成广域意义上的税源监控网络和管理监控机制，国、地税、工商、银行等之间还没有全部联网，纳税人生产经营信息搜集传递方式原始、单

一、滞后，没有形成真正意义上的税银一体化，科学有效的税源管理核查监督机制和引导机制没有真正确立。

（三）税源征管现状无法适应政府财政需求

当前，基层税收征管工作仍然在实行计划管理，无论从我国的预算管理体制，还是从税务部门的职责来说，税收计划作为预算的重要组成部分，都将是长期存在的。在这种任务型收入观念的作用下，很难将“应收尽收，决不虚收”的原则真正落到实处。欠发达地区经济总量小，税源贫瘠，财政困难，这些地区的税务部门除了上级税务机关下达的税收计划外，往往还要更多地承担当地政府追加的硬性收入任务。有时上级机关鉴于基层的实际困难予以调减任务，但由于做不了地方政府的工作，只能作罢。这种“以支定收”的税收计划，不仅使财政支出的规模扩大，也使税收规模扩大，导致税收规模和税源规模的背离，税收规模超出了税源承受能力，在很大程度上阻碍了经济的持续稳定发展，影响了正常的税收工作秩序。

二、强化税源管理的主要途径

各种税源都有其自身特点和变动规律，这决定了税源监控和税收征管要坚持从实际出发，注意适应税源的流动化、多元化、复杂化、隐蔽化等特点和变动规律，积极探索和创新税源监控管理的形式和方法。因此，在税源监控上要根据税源的不同形态、不同特点，因地制宜地运用法律、经济、行政和高科技

手段，以分类管理为切入点，实施税源监控管理的精细化、科学化、规范化，从而有效地解决“疏于管理，淡化责任”的问题。

（一）提高重点税源管理的科技含量

重点税源企业一般具有财务核算健全、财务电子化管理程度较深、纳税意识较强等特点，这就决定了税务部门对这些重点税源的监控，不需投入过多的人员，而是要加大科技含量，实施全方位的网络监控，把那些具有较高知识，特别是既懂税收征管又精于计算机操作的复合型人才，选拔到重点税源大户的管理岗位，进而运用高科技的手段实施监管。对运用财务软件系统的企业，一律要求在运用软件之前，主动向主管税务机关报送企业财务软件，并提供相应的介绍说明。税务部门要根据重点税源户状况、软件难易程度分类别培训税收管理员。在管理过程中要认真研究企业软件资料，根据企业相关数据实施科学评估，不断提高税源管理水平。

（二）加强中小企业的监控管理力度

目前，中小型企业数量较多、分布面广，经营灵活，日益成为经济发展中充满活力和增长最快的生力军。目前，从我市国税系统来看，非重点税源户数约占全市纳税户总量的80 %，缴纳的税收收入，约占全市税收收入的20 %左右。由于中小型企业数量所占比重很大，因此，要注意逐步使监控对象涵盖实际税源的各个层次。对中小型税源企业进行监控的方式可以按行业或地区或企业注册类型划片落实到人，建立税源监控责任区。

（三）分类巡查管理市场零散税源

在加强与工商、地税户籍核对的基础上，税收管理员每月要利用不少于五天的时间在市场税源责任区内进行巡查，掌握辖区内管户的详细情况，及时发现漏征漏管户和潜在失踪户，并按季作出巡查情况报告。大力开展税源调查和行业调查，对市场税源进行划片分类，抓住大户，推行建账建制；管住中户，科学核准定额；稳定小户，实行简易征收。

（四）跟踪监督管理特殊税源

特殊税源包括关、停、并、转企业，失踪户、挂靠户、非正常户以及潜在税源户，对这部分税源按地域划片到人，实行实时监控和管理，并定期开展清理。如出现关、停、并、转等情况，要提前介入，依法对应征税款进行清算，防止税源流失。同时加强对潜在未定税源的分析预测，不断地扩大税源监控总量，既要了解掌握已经实现的税收规模、税收结构，又要注意调查分析尚未实现的潜在未定税源规模和税源结构的发展趋势，针对存在的问题及时采取对策。

三、健全税源管理的保障机制

要强化税源管理，必须要建立完善相关的保障机制。在全面细化落实《税收管理员制度》的基础上，结合实际情况，因地、因人、因事制宜，构建架构完整、科学规范、严密高效的税源监控体系，不断挖掘税源管理的深度。

（一）建立税负监控预警机制

在税源监控过程中，要以信息化为依托，对各种税源实施静态和动态的监控。建立健全税源监控统计分析制度，建立税源监控数据指标体系和税源分析的数据模型，定期对税源的静态和动态资料实施结构性综合分析。同时要将税源管理职责落实到具体税收管理员和相关纳税户。建立健全分税种、分行业、分规模级次的纳税评估体系和行业平均增值率、平均利润率、平均税负率、平均物耗能耗等评估指标体系。认真对比分析行业总体指标与个体指标之间、企业申报纳税与实际统计的增加值以及实现利润等相关信息之间的差异。对纳税人申报的真实性和准确性做出定量和定性的判断，从而对纳税申报和税负异常情况发布预警，将税源监控中发现的问题及时通报征管、稽查部门。

（二）健全征管与稽查互动机制

税源监控是一个值得高度重视和急需认真解决的问题，在税源监控的过程

中，要增强执法的刚性，提高惩处违法纳税人的威慑力，建立征管与稽查的互动机制，形成税源监控的合力。稽查部门要认真查处评估、管理等征管部门移交的偷、逃、抗、骗税案件。特别要加强对潜在税源的查管，对利用做假帐、变造账或账外经营等非法手段偷逃税款的行为，稽查部门要加大查处力度。同时要加强对案件的分析，尤其对检查发现的税源管理漏洞，要提出合理化建议，及时反馈给征管部门，征管部门要切实加以整改，堵塞税源管理漏洞，形成联查联管的征、管、查协同动作的新局面。

（三）建立数字化考核的责任追究机制

数字化考核是评价税源精细化管理活动效果的认定手段，即通过细化、量化的工作绩效考核指标，考核评价税源监管人员的工作实绩并做出奖惩，促进管理水平的提高。在具体工作中，要按照有利于提高税源管理质量和效率、有利于调动税收管理员工作积极性、有利于促进精细化管理体系不断完善的原则，在总结现有征管考核指标利弊的基础上，建立科学、客观、公正的考核指标体系，实现事前、事中、事后全方位监控，形成横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人的考核机制，做到税源管理有目标、有考核、有奖惩、确保责任到人。按照税收执法责任制实施严格追究，促进税源管理质量的提升。

第四篇：抓住征管核心 强化税源管理

抓住征管核心 强化税源管理

总局党组成员、总会计师宋兰在武穴市调研税收工作时强调，落实税收管理员制度，对管理员进行定位，要注意 “三个不可替代”，做到“两个到位”，达到“两个促进”、“三个转变”。“三个不可替代”即不能替代办税服务厅的职责，不能替代稽查的职责，不能替代纳税人依法纳税的职责和义务。“两个到位”即通过抓住税收管理员主要任务的主要方面，突出纳税评估这个核心，实现户籍管理到位和税源管理到位。“两个促进”即促进纳税人的依法纳税遵从度，也促进纳税人不敢偷税，减少稽查的压力。“三个转变”即由注重结果变为过程与结果并重转变，解决“淡化责任，疏于管理”的问题；由纳税人申报资料与外部相关信息并用的转变。要对纳税人纵横相关信息进行分析，来看纳税人的申报真实度；由静态资料与动态资料相结合的转变。要动静结合、并列分析，通过纵横分析后，到企业找原因，去发现管理中的问题，要在实践中不断总结、不断探讨，把握管理规律，完善管理制度，改进管理手段，建立有效机制，真正体现科学化、精细化管理。贯彻落实宋总的讲话精神，要求我们要牢牢抓住税收征管的核心，强化税源管理。重点是抓好以下五个方面的工作。

一、健全机制管税源

建立健全税源管理机制是贯彻落实新时期税收征管工作思路，实施科学化、精细化管理的前提。在日常管理中，要建立完善税源管理“三大机制”。

1、建立外部联系机制。要做到“三个坚持”：一是坚持外部联系工作例会制。加强与地税、工商等部门的合作，掌握户籍登记动态变化信息，从源头上管住税源户籍。二是坚持个体税负公开评议制。继续发挥个体税负公开评议监督委员会的作用，让人大代表、政协委员、个体协会以及纳税人代表，全程参与到个体税负公开评议中来，保证个体税负评定的公正性和合理性。三是坚持外部信息采集制。加强与统计、物价等部门联系，落实专岗、专人及时采集各方面的经济信息，为分析税源变化情况和实施纳税评估积累有效数据。

2、完善内部协作机制。按照“三个不可替代”的要求，树立税收管理主要是税源，税源管理主要是税基的观念，进一步明确税收各个工作岗位职责，建立完善内部各岗位信息传递协作机制，努力探索控制税源、税基的手段和方式。在管理的过程中，处理好“三个关系”，即：管理与征收的关系，管理与稽查的关系，管理与服务的关系，理顺办税服务厅各岗位和税收管员的工作职责，抓好宏观税负分析和微观的“个体”纳税评估，建立完善内部信息共享机制，确保税源管理到位。

3、健全责任考核机制。在考核的目的上，要突出在强化税源管理中优化纳税服务，不断提高税收管理员的基本功和综合素质。在考核的内容上，要将税收征管工作具体到每个项目，细化到每道环节，统一标准，统一时限，促进管理员履行好工作职责。在考核的方式上，要将单纯的重结果向结果与过程并重转变，做 到奖惩分明，调动干部的积极性，挖掘工作潜力。

二、强化分析盘税源

摸清税源存量，把握增长规律，是加强税源分析的主要目的。在日常管理中，要在强化分析上加力度，准确掌握税源存量，把握税源增量，确保管理到位。

1、规范税源分析岗责。税收会统岗位是宏观税负分析的具体执行者，随着税收电算化的逐步推进，基层会统岗位要提高宏观税负的分析能力，探索建立税收信息化建设条件下新的税源核算管理办法，规范税收会统岗位设置，细化税收会统岗位工作职责，加强税源核算管理检查，充分发挥税收会计核算职能，调动基层会统岗的工作积极性，逐步将税收会计核算对象回归到税收资金运动的全过程上来，解决基层国税税源核算失真的问题。

2、创新税源分析办法。全面推行税源管理深度分析，将税源分析由过去单一的同期对比转向多种方法并重上来，通过运用对比分析、分组分析、平均分析、指数分析、因素分析等方法，摸准所属地区的经济税源变化规律，为科学决策提供准确依据。要将税源核算分析与纳税评估有机的结合起来，加强对区域内的税源变化动态分析，根据当地经济发展情况，产业结构、行业特点、纳税人的生产经营规模、财务核算情况等信息资料，制定纳税评估指标及其预警参数，合理确定纳税评估对象，建立和完善依托信息化手段的纳税评估预警系统，按照评估分析、约谈辅导、调查核实、评定处理等程序，对纳税人纳税申报的真实性和准确 性进行全面系统评估，做到有的放矢，有效管理。

3、拓宽税源分析领域。要将税源分析和纳税评估从简单的数字罗列中解脱出来，将税源分析和纳税评估拓展到外部信息、纵向信息、行业信息的系统分析上来，切实把定性分析和定量分析、系统分析有机的结合起来，通过对地方经济指标体系和税源指标体系的深度分析，掌握地方经济第一、第二、第三产业的构成比例，以及税收收入与经济变化的情况，从社会经济中和各类报表里收集各种数据，拓宽数据获取渠道，全面掌握应征税款的税基，为科学地制订税源发展目标提供准确的依据。

三、依托信息控税源

利用微机存储税源管理信息，建立海量信息存储库是税源监控管理的有效手段之一。我们要借助税收管理员信息系统这个平台，努力把税源管住、管好、管出成效来。

1、完善税收管理员信息系统。应用“数据管税”的理念，继续扩大管理员系统中对税源管理基础的静态数据以及以税基管理为目标的动态数据的采集；同时，增加纳税人评估的流程和微机计算分析的专用评估分析表格，提高数据利用程度，提高数据分析的速度和效率，增强税收管理员实地约谈调查的针对性，减少企业的接待量。

2、建立动态数据指标考核体系。针对税源管理漏洞，设立分析考核指标，考察系统分析或专业分析出的疑点是否通过税收管理员实施的评估约谈程序得到解决，是否出现纳税人经常性地出现相同的错误，以验证评估后的后续管理措施是否跟上，从提高税收管理员的执行力的角度加强对税收管理员开展纳税评估工作的考核力度。建立以纳税人为对象的税源数据查询指标体系，以及纳税遵从度的指标体系，考察纳税人纳税信用度的提高程度。

3、加快“三大应用系统”数据整合进程。实现税收管理员系统与“三大应用系统”的数据同步处理，提高过程数据和结果数据的对比分析程度和水平。

四、实施评估护税源

开展纳税评估是新时期强化税源监控管理的重要内容和手段，基层国税要从深化认识着手，改进方法，确定对象，切实做到“三个到位”：

1、转变观念，促认识到位。要将纳税评估的认识从简单的对纳税人申报的评估转到对纳税人信息综合评估上来，树立数据管税的观念，将纳税评估作为提高管理手段和效率的重要方法和基础性工作。通过评估数据看执法水平的高低和纳税人的纳税遵从度，通过数据分析发现大案要案，通过评估分析看管理的潜力、薄弱环节和漏洞，有效的规避纳税人的涉税风险和征税人的执法风险。

2、改进方法，促措施到位。按照精细化的管理要求，结合所辖税源的实际，细化评估分析的指标体系及其使用方法，提高管理的针对性和工作质效。不但要对纳税人申报数据进行评估，而且要综合纳税人的相关信息，用平时积累的数据，实行全面分析，还要对税种、税源、地区、行业等多个层次实行分类评估，实现对税源的全面、实时监控，使征管质量和效率达到较好水平。

3、落实管户制，促目标到位。落实税收管理员制度是强化税源管理、解决“淡化责任、疏于管理”问题的主要抓手，而纳税评估是加强税源管理的核心。因此，要根据“科学化、精细化”的要求和辖区纳税人的实际情况，建立税收管理员管户责任制度。加强以户为单位的税源管理，重点对连续三个月或累计6个月零负申报的纳税人，以及近年来新办的商贸企业一般纳税人和没有建账能力的小规模企业进行评估，通过对计算机分析评估，超过预警值范围的纳税人，采取实地调查和约谈的方式，及时掌握纳税人各种涉税动态信息，全面掌握纳税人履行纳税义务的情况，不断挖掘税源管理的深度，促进国税收入稳步增长。

五、优化服务活税源

宋总在武穴调研时指出：当前强化税源管理工作为纳税服务提供了更为广阔的舞台，提高税源管理能力的过程也是提高纳税服务能力的过程。基层国税提高服务的能力，要通过在强化税源管理中优化纳税服务，提高工作效率，为纳税人提供更加方便、快捷的优质服务。

1、拓展服务空间。发挥信息化技术优势，开通国税门户网站和“12366”服务热线，提供税收法律法规查询、业务流程查询、申请表单下载、业务讲解、以案说法等内容，方便纳税人自 我学习，提高纳税人涉税事宜的处理能力。

2、改进服务手段。以提高纳税人自我评估能力为切入点，实施个性化服务，继续推行管理前置、服务前移，坚持驻厂服务和跟踪服务制，促使纳税人提高自主申报、自觉缴税的质量，提高征管效率，降低税收征管成本。

3、优化服务方式。应用电子办税服务平台，完善多元化申报、银行划缴的税收管理模式，为纳税人提供更方便、更快捷的服务。

第五篇：劳动争议纠纷解决程序可借鉴外国经验

劳动争议纠纷解决程序可借鉴外国经验

作者： 钟华 发布时间： 2010-11-05 10:57:15

随着群众法律意识的提高，我国有关劳动纠纷的案件也逐年增加，但我国劳动争议纠纷解决程序的不足给司法实践及劳动者维权带来了很大的不便。劳动争议处理制度起源于英国的工业革命，在其漫长的历史发展中逐步趋于完善。如今，几乎所有的工业化国家均建立了此项制度。完备且有效的劳动争议处理制度，能够使劳资双方之间产生的矛盾和冲突得到及时化解或缓解，这是各国政府考虑并发展劳动争议处理制度的基本出发点和目的。西方主要工业化国家产业发达，劳资冲突历史悠久，积累了丰富的处理争议的经验。而我国现行的劳动争议处理程序还存在诸多不足，不利于劳动争议的有效解决。我们应该研究国外或地区一些先进的劳动争议处理程序，以改善我国解决程序中的不足。我认为可以借鉴一下国外的经验。

一、我国劳动争议解决程序

《劳动法》第七十七条规定用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。第七十九条规定劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。

从目前的法律规定来看，劳动争议的解决途径有四条：和解、调解、仲裁、诉讼。和解，即当事人双方自行协商，达成解决劳动争议的协议，协议的达成和履行完全靠双方的自愿、自觉。调解，即在第三人主持下，通过说服、劝导，使劳动争议在当事人双方的互谅互让中得以解决。调解一般指本单位劳动争议调解委员会调解。仲裁，指劳动争议仲裁机构对当事人请求解决的劳动争议依法裁决。劳动争议仲裁经一方当事人申请即可启动，不以另一方当事人的同意为条件，是一种强制仲裁。诉讼，指劳动争议当事人不服劳动争议仲裁机构的仲裁裁决，依法向人民法院起诉并由人民法院按法律规定的程序进行审理和判决的活动。和解和调解是双方当事人协商解决及自觉履行协议内容的解决争议方式，完全由双方当事人自愿选择，不是诉讼的必经程序。仲裁和诉讼是以公权力解决争议的二种方式，仲裁是诉讼的前置程序。

二、我国劳动争议解决程序上存在的问题

现行的劳动法规设置了许多途径来解决劳动争议，但现行解决程序对劳动者来说并不尽如人意，有许多问题值得反思。

（一）调解制度形同虚设。调解是调整劳动关系和维护劳动权益的重要手段，关系到劳动关系和谐和社会稳定。按法律规定，用人单位可以设立由职工代表、用人单位代表和工会代表组成的劳动争议调解委员会调解劳动争议。但大多数用人单位没有设立劳动争议调解委员会，设立了的也或因被用人单位控制而使劳动者对其失去信任，或因争议解决的法律程序对用人单位太过有利而使其不同意调解，真正通过劳动争议调解委员会解决的劳动纠纷少之又少，调解制度形同虚设。

（二）强制仲裁违背了“仲裁自愿”的传统仲裁立法原则。仲裁是指争议双方当事人自愿将其争议提交给第三人作出公正的裁决。仲裁的基本原则就是自愿，即是否仲裁由当事人自愿选择，是当事人对自己权利的处分，只有劳动争议双方当事人在争议发生前或发生后取得了关于仲裁的一致意思表示，仲裁机构方可受理。我国《合同法》及《仲裁法》对经济争议、民事争议的仲裁采用的都是当事人自愿原则，而现行劳动争议中实行的却是强制仲裁的原则，只要一方当事人递交了申请书，劳动仲裁机构即可立案，无需征得对方当事人同意。由于仲裁强制原则的限制，当事人往往无法直接得到法院的救济，即使在他不信任仲裁机构的条件下也必须接受仲裁，否则就丧失了向法院寻求救济的权利。这从法理方面来说是缺乏依据的。

（三）现行的体制导致劳动争议纠纷解决过程程序多、周期长、损害了劳动者的权益。目前的劳动争议解决机制实行的是“一裁两审”制度。“一裁”，即劳动仲裁；“两审”，即申诉人不服劳动仲裁部门的裁决，可在收到裁决书之日起15日内向法院起诉，对一审法院判决不服的，当事人还可以在收到判决书或裁定书之日起15日内上诉。劳动争议仲裁委员会办案期限为两个月，案情复杂可延长1个月。法院审理一审案件审限6个月，经过院长批准可以延长6个月；二审案件审限3个月，经过院长批准可以延长3个月。经过上级法院批准还可以延长3个月。由此可见，一件劳动争议案件不超审限都要经过11个多月才能有最终结果。如果劳动争议中牵涉到工伤认定则问题变得更加复杂。根据《工伤保险条例》第五条提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交劳动合同文本复印件或其他建立劳动关系的有效证明的规定，也就是说工伤认定须提交劳动关系的证明。如果劳动者与用人单位之间未签订劳动合同，而用人单位又不承认双方的劳动关系，则劳动者须先走“一裁两审”之路确认劳动关系，再加上工伤认定、劳动能力鉴定、审限延期等事情，则一件劳动争议案件至少要二到三年才会有结局。

三、我国劳动纠纷解决程序可借鉴的经验

（一）借鉴法国经验，将劳动争议分为个人劳动争议与集体劳动争议，分设两个不同程序进行处理。在个人劳动争议处理制度中，劳资调解委员会既可以调解也可以判决，这实际上是行使了国家审判权的职能，既兼顾了劳动争议当事人的意思自治，又兼顾了劳动业务特殊性的要求，同时也兼顾了司法权威。在处理劳动争议时，兼顾了效率和公平。

（二）在处理集体劳动争议时，则借鉴德国设立劳动法院，劳动法院体制上分成三个审级，第一级是基层劳动法院（也称初审劳动法院），负责劳动争议案件的初审，即第一审案件的审理。第二级是州劳动法院（也称上诉审劳动法院），负责劳动争议案件的上诉案件的审理。第三级是联邦劳动法院，负责不服上诉法院裁判的全德国劳动争议案件的复审。为使劳动司法得以统一，全德国只设一个联邦法院。基层、州劳动法院的法官都是由一名职业法官和二名来自雇主和雇员的名誉法官组成。联邦劳动法院的法官一般由三名职业法官（其中一人为首席法官）和二名名誉法官组成。在审理中，职业法官必须符合一般法官法规要求来行使审判权。名誉法官与职业法官有同等的权利，可以阅卷、向当事人发问、传唤证人以及申请专家鉴定等。劳动争议案件可以调解、判决，在调解不成的情况下即行判决。

（三）借鉴德国经验，严格界定区分社会争议和劳动争议，把社会保障争议、社会保险、疾病保障、劳动失业保险、事故保险、公民老年保障以及继续支付报酬发生的争议纠纷划为公法性质的纠纷，国家专门设立社会法院，颁布了《社会法院法》；把劳动争议如劳动合同的解除、开除、除名、辞退、辞职、工资、经济补偿、补偿、劳动安全保护等争议归属于劳资双方的民事争议，划为私法纠纷范围，认为双方可以协商让与，可以主张或放弃某些权利，并为此成立劳动法院。社会保障纠纷由社会法院专门审理，劳资纠纷由劳动法院审理。这样可以更好的分流矛盾，同时也可以体现雇主或雇员的一些自治。

（四）借鉴美国经验，维持劳资力量的均衡性。劳资力量的均衡性是指劳动者、企业方力量的对等、平衡。随着企业规模的不断扩大，培植利用职工的集体力量来抗衡雇主，保证纠纷双方力量的平衡，避免职工个人直接对雇主的态势出现，国家建立了完善的制度体系保证工会切实代表它的雇员的利益。

笔者认为，通过均衡劳资双方的力量，可以有效达到遏制资方的侵权行为，同时区分个人劳动争议和集体劳动争议并严格界定社会争议和劳动争议，设置不同的解决程序，这样一方面分流了矛盾，另一方面可以很好的体现个人利益和社会利益的区别，能够更好的尊重个人的选择，也为国家公权力的介入范围作了界定。