关于某市城市总体规划执行情况的调研报告

关于某市城市总体规划执行情况的调研

报告

根据《某市人大常委会202X年工作要点》和常委会党组《关于印发成立“围绕中心促发展

依法履职解难题”工作专班的通知》安排，8月18日至9月8日，市人大常委会城市总体规划执行监督工作专班分三个组，对2011年以来某市城市总体规划执行情况进行了调研视察。

一、城市总体规划修编情况

1984年12月我市组织编制《某市城市总体规划（1984-2000）》，这是某历史上一次比较完整的城市总体规划，于1986年9月经省政府批准实施。1994年《某市城市总体规划（1990-2010）》经省政府批准实施，并在2007年进行了调整完善。2009年省政府即将对《某市城市总体规划（2007-202X）》审批之际，《关中—天水经济区发展规划》、《大西安发展战略规划》等一系列中省上位规划相继出台。为此，省政府未上会研究《某市城市总体规划（2007-202X）》，要求我市根据变化进行重新修编，期间，《西咸新区总体规划》等多次调整，时至202X年1月21日，《某市城市

总体规划（2011-2030）》才获省政府批准。这样某市法定意义上的城市总体规划出现了长达11年的“空窗期”。《某市城市总体规划（2011-2030）》中心城区规划范围包括“主城区、渭河南区、文体功能区”三部分，面积约169.6平方公里。新规划批复实施后，我市相继编制完成了《某市装备制造产业园控制性详细规划》等20多个专项规划。

二、城市总体规划执行情况

（一）城市基础设施规划建设情况。

一是城市路网及公共交通规划建设情况。编制完成了《某市综合交通规划（202X-2030）》，中心城区共现有道路165条，道路总长度263.48公里，道路总面积12.74平方公里，人均城市道路面积10.38平方米，轨道交通规划形成“四横三纵”环网相扣的网状结构，1号线三期开工建设，11号线规划已上报，都市区级枢纽3个，市级公交枢纽2个，组团及公交枢纽6个，近期规划建设公共停车场29处，停车泊位7130个。二是城市人防避难场所规划建设情况。完成《某市抗震防灾专项规划（2015-2030）》，现有人防工程面积82万平方米，人均1.03平米，在建人防工程项目82个，面积近60万平方米。三是中心城区人居环境规划建设情况。截止202X年底，中心城区建成区面积74.68平方公里，建成绿地22处，城市广场16个，广场面积698.5公顷，某湖一期二期、两寺渡、双照湖公园及千亩绿林等相继建成。四是城市综合承载能力规划建设情况。中心城区供水管网普及率90%，城市气化率98%（含液化气），城市污水处理率95%，市政供热和地热供暖面积分别增加到2100万平方米、721万平方米，累计完成雨污分流改造37.13公里，主城区建成15个空气质量自动监测站，316个热红外成像监控点。城区餐厨垃圾处理和医疗废弃物无害化处理全覆盖，海绵城市试点项目、综合管廊、地下空间开发利用稳步推进。

（二）城市公共服务设施规划建设情况。

一是教育方面。2011年以来中心城区教育基础设施累计完成投资33.58亿元，完成教育基础设施项目学校153所，累计增加学位3.12万个，普惠性幼儿园覆盖率82.26%，中心城区教育公共服务能力和水平显著提升。二是公共卫生方面。中心城区医疗卫生机构现有床位数12405张，建成城市社区卫生服务中心（站）112个，城市15分钟就医圈基本形成。三是文化体育方面。规划建成了13个街道综合文化站、图书馆和183个社区（村）文化服务中心、图书馆，实现了中心城区“两馆”全覆盖。四是城市福利及社区养老方面。城区建成7个养老机构，社区日间照料中心42个，养老床位1670张，实现中心

城区162个城镇社区办公服务用房全覆盖。五是城市商贸及综合市场建设方面。新建、提升综合市场20余处。

（三）城市空间拓展及产业规划建设情况。

一是城市空间和中心城区功能方面。按照“三城两带” 发展格局，城市发展空间进一步拓展。以某主城区为核心，向西、向南、向北拓展，城市向北发展市经济开发区、向西进一步发展国家级高新区并将范围向兴平市西吴镇、阜寨镇延伸、向南积极融合西咸新区沣西新城，托管了移交的渭河南城12.6平方公里区域。同时一大批标志性工程建成，带动区域经济社会发展。主城区建设完成财富中心、万达广场等商业设施和大秦剧院、市民文化中心、奥体中心等文体设施。二是宜业建设方面，按照“两带—两轴—四板块”的市域产业空间布局，经开区打造临空产业发展带，高新区、装备园内386户创新型、科技型企业逐步成为推动我市经济快速发展新的增长极。

（四）住房发展规划建设情况。

一是宜居建设方面。随着碧桂园、融创、龙湖、万科等全国一线品牌房企相继落户我市，一大批高品质小区相继建成，改善了城市居民居住环境。二是中低收入群体住房改善方面。“十三五”期间，全市共实施保障性安居工程项目529个，建成24.56万套住房，进一步改善了城市低收入群体的住房条件。

（五）历史文化名城保护规划实施情况。

一是名城管理方面。我市历史文化遗产紫线范围总面积51公顷。其中，中山街-东明街历史文化街区被列入省级历史文化街，拟定核心保护范围为7.9公顷，建设控制面积4.8公顷。北大街-果子市街历史文化街区，核心保护面积5.2公顷，建设控制地带面积2.3公顷。安国寺—凤凰台历史文化街区，核心保护面积1.6公顷，建设控制地带面积1.6公顷。二是历史建筑保护和利用方面。今年2月市政府公布第一批城市历史建筑21处，包括某华星电子集团有限公司大学生公寓、西藏民族大学第二教学楼、中山街71号店铺、某中医药大学苏式办公楼等，主要为民国建筑、苏式建筑、明清风格建筑三大类别，均具有一定保护价值，能够反映历史风貌和地方特色。

（六）城市规划建设管理情况。

一是开展规划建设执法检查方面。加大“控红线”巡查力度，累计查处128处违法建设，其中拆除65处、罚款63处，处罚金额1593万元。二是加大违法建设治理方面。近五年共查处（消除）违法建设879处，其中消除存量127处、拆除违法144处。

三、存在问题

（一）在城市规划认识方面：一是对规划重要性认识缺乏高度，在一定程度上影响了城市发展。

对城市规划是城市发展的战略引领和刚性控制的重要性认识不足，2011年至202X年间，由于《某市城市总体规划（2007-202X）》没有得到省政府批准，再加上对城市发展的前瞻性缺乏科学预判，规划编制相对滞后，城市规划远远没有满足城市框架不断拉大、城市面貌不断更新、城市承载力不断增强、人民群众对美好生活的需求不断提高的要求。二是规划体系建设滞后。规划体系建设跟不上城市发展要求，缺乏地方特色，对城市建设指导不足，控规、详规、城市设计及其他系统专业规划覆盖面不够，制约城市建设顺利开展。三是盲目追求经济效益，规划的意识不强。个别部门和园区，在项目选址和土地利用方面不能严格执行城市总体规划，导致重大项目不符合规划，难落地或者违规实施。四是自觉接受人大监督的意识不强，社会参与度不高。按照《规划法》第五十二条规定：“ 地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”我市城市总体规划缺少定期向市人大常委会汇报制度，社会公众参与程度远远不够，群众的需求也得不到必要的反映。

（二）在城市规划执行方面：一是规划执行不够严肃，刚性不强。

2011年至202X年间，我市缺少法定意义上的城市总体规划，城市规划建设乱象频发，规划管理部门过大的自由裁量权，在一定程度上增大了规划审批的随意性。二是违犯法规，多头审批。由于历史原因，市政府规划管理部门和市旧城办都被赋予了主城区规划审批管理权，城市规划审批管理职责不清，总体规划失去刚性约束，引发许多社会矛盾和纠纷。三是缺乏科学预判，随意调整规划。原财苑大厦等一批建设项目该退不退，挤占城市公共空间；卡农国际等部分建筑物、构筑物在城市规划道路退让较少，给打通城市断头路造成极大困难；陈阳新界等个别安置小区随意调整城市规划，规划控制指标过高，降低了居住舒适度，群众反映十分强烈。

（三）在城市基础设施规划建设方面：一是城市路网结构不合理。

次干路密度较小，支路密度低于国家标准，同时存在道路容量不足和城市南北干道偏少的问题。二是交通疏解能力较弱，整体协调性差。经开区和高新区路网不完善，道路交叉口疏解能力弱。三是公共交通规划体系不完善。主城区公交线路重复，外围线网密度低，轨道交通发展滞后，公交站点分布不合理，高峰时段市中心交通拥堵情况严重。四是“马路拉链”现象时

有发生。地下管廊规划设计没有充分考虑城市发展，导致城市道路经常出现临时修建和改造工程，严重影响了人们的正常出行。五是市政配套规划建设滞后。随着城镇化进程的加快，建成区居住人口越来越多，市政基础设施及公共服务设施项目建设滞后，存在着商业网点布局不合理、高层建筑多、空间布局不合理，城市棚户区和老旧小区改造推进力度不大，绿地休闲场所少、公共停车位少，路网规划建设滞后、公共交通体系不完善、城市南北大门通行困难等一系列问题，难以满足人民群众对美好生活的需要。六是水污染治理设施建设滞后。城区雨污分流工程建设推进缓慢，污水管网建设存在短板，污水处理能力难以满足当前污染防治需要。

（四）在公共服务设施规划建设方面：一是教育基础设施严重不足。

主城区义务教育资源供需矛盾仍然突出，城区小学尚缺学位3829个；普惠性学前教育资源分布不均，目前城区幼儿园尚缺学位780个；职业教育建设相对落后，按照中省普通高中和职业高中比率5:5和6:4计算，分别缺学位1262个和339个。二是医疗资源分布不均。二、三级医院集中分布在老城区渭阳西路3公里长的范围内，社区医疗服务机构功能也不够健全。三是文化体育设施相对短缺。文体场馆与设施主要集中在新区与某湖附近，距离城市中心区较远，城区文

化场馆及文化设施过少且覆盖不均，难以满足老城区居民现实需求。四是社会福利及养老设施建设水平低。社会福利设施与城市人口老龄化发展趋势不相适应，日间照料中心数量与质量发展不一致，医养结合养老中心发展层次不平衡。五是社区服务设施配建不到位。按照每100户20平方米的标准，新建社区商业和综合服务设施面积不足。按照每800米以内建设标准化农贸市场的要求，农贸市场标准化建设未能实现。

（五）在历史文化名城保护方面：一是保护规划编制的整体性和系统性不足。

我市仍未按中省规定202X年上半年完成历史文化名城名镇名村保护规划报审工作，在保护中只注重“点”的保护，忽视了对其周围环境的保护，导致整体风貌被破坏，很大程度上损害了历史建筑的价值特色。二是保护措施不足，利用开发缓慢。一些历史文化名镇名村没有及时编制保护规划，加之受到塌陷、沉陷等自然因素以及城市建设、工农业生产、非法盗掘等人为因素影响，造成文化遗产的破坏和流失。三是基本建设和文物保护矛盾日益加剧。为了追求眼前经济利益的“旅游开发性破坏”，使历史文化名镇名村名街的部分历史建筑真实的历史遗存被毁坏。四是历史文化整体彰显不足。馆藏文物利用率偏低，众多古遗迹

及陵墓管理模式滞后，未能利用组群效应，难以彰显某的秦汉文化氛围，与秦汉历史的城市文化地位极不相称。

（六）在资源配置及其他方面：一是城市发展空间受限，区域发展能力降低。

经开区规划范围24.2平方公里外全部被基本农田包围，向外发展扩张受限。受地形河流、行政边界、遗址保护等影响约束了城市空间的拓展。二是区域发展受限，后续发展乏力。2014年，西咸新区划走某657.16平方公里行政区划面积，其中包括某155.14平方公里建设用地。202X年，西安代管西咸新区，同时也代管某644.56平方公里行政区划面积，大量建设用地划归西安，导致某所剩空间内基本为建成区，用于开发建设的土地资源极少。三是招商引资和重点工程项目赶进度，规划建设手续不全。城区范围内现有在建项目235个，其中105个手续不全，主要集中在秦都区、高新区、经开区范围内，处于违法建设状态，由于手续不全，在落实安全生产责任方面存在很大隐患，也容易诱发社会风险。

四、意见建议

针对上述存在问题，提出如下意见建议：

（一）提高政治站位，充分发挥城市规划在城市发展中的引领作用。

一是强化思想认识，夯实责任担当。

要坚持以习近平总书记提出的“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”为指导，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，积极发挥市规划委员会牵头抓总的作用，加强组织协调，落实工作责任，不断提高城市规划建设管理能力和水平。二是坚持依法行政，确保规划刚性约束。要在认真学习《城乡规划法》、《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等法律法规的基础上，依法加强规划编制和审批管理，严格执行城乡规划法规定的原则和程序，坚持依法行政，加大执法力度，做到有法必依、执法必严，严厉打击各类违法违规行为。三是强化人大意识，主动接受人大监督。要认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定，特别是要严格遵守规划调整变更须经人大审议，定期向人大报告规划实施情况，从制度上防止随意修改规划等现象。四是扩大宣传范围，提高公众参与度。要广泛宣传规划方面的法律法规，增强市民群众知法守法的自觉性和党员干部的规划先行意识，增加规划透明度，提高市民参与度，让广大群众了解规划、支持规划、遵守规划、监督规划，不断提升规划执行的自觉性。

（二）坚持科学决策，不断提高城市规划编制的综合水平。

一是科学制定国土空间总体规划。准确把握城市规划的前瞻性、严肃性、强制性和公开性要求，高质量推进某市国土空间规划编制工作，形成某未来发展“一张蓝图”。二是加快规划体系建设。优化空间布局，完善城市功能，增进民生福祉，确定城市建设约束性指标，推动国土空间总体规划、详细规划等专项规划体系覆盖我市国土空间全域。三是精心组织各类规划的实施。制定出台我市城市规划设计管理办法、规划技术管理规定，开展近中期城市规划建设及管理，提高城市设计水平，加强建筑设计管理。四是加强规划实施监督。要始终秉持规划立市的理念，提高规划刚性管控，严格规划执行监督管理，进一步建立健全城市规划咨询、论证、审查、评估、公示和听证等相关制度。

（三）严格执行规划，有效促进全市经济社会高质量发展。

一是落实规划实施的主体责任。要严格按照有关规划要求，明确建设主体部门，对规划建设3000户以上居民住宅区的，配建幼儿园、小学，已经建成的，要由具体部门明确移交时限、移交标准等事宜，确保土地受让方在开发建设后履行移交责任。二是完善公共服务设施规划布局。在某新建区域，通过政策激励、财政补助、税收优惠吸纳大中型企业投资建厂，布局建设一

批学校、医院、商贸等公共服务设施项目，引导人口向这些区域流动，打造新的都市核心。三是加大公共服务设施投资。对急需建设的教育设施和社区养老设施项目要加大公共财政保障力度的同时，走市场化路子，加快落实鼓励民间投资政策。四是打造公共服务设施齐全的新城市圈。推进城市公园、文化广场、城市绿地等公共服务设施的规划建设，特别是在渭河南区规划建设大型城市综合体，打造除主城区外新的城市经济商圈。五是注重土地利用和交通规划同步研究。解决市区拥挤的居住环境和交通状况，要改变居民住宅的分布结构，制定新的某市建筑物配建停车设施指标，积极缓解道路拥堵难题。六是优化路网交通系统，提高城市通行效率。大力优化交通线路，对城市经济中心道路进行扩路扩线，打通断头路、丁字路等交通节点，针对南北方向的道路进行科学增加，完善城市环线的战略性设计。七是加大公共交通投资，提升公共交通服务。进一步加大城市重点规划区域道路建设资金的投入，完善城市偏远地区的交通网络，加强快速公交系统（BRT）等大容量快速公共交通干线的规划设计。八是关注民生，推进民生工程。加快推进保障性安居工程、大力推进城镇棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进老旧小区综合整治，切实解决群众住房困难。要特别重视加快推动老旧小区加装电梯工作，切实解决老年人上楼难问题。九是加大城

市基础设施规划建设。加快城市市政道路、给水工程、排水工程、燃气利用、供热工程、供电工程、通讯工程、综合管廊、地下空间开发利用、海绵城市等基础设施规划建设进度。

（四）合理保护利用，确保老城区保护与城市现代化建设取得双赢。

一是编制修建性详规。在有序开展历史城区、历史文化街区划定、历史建筑确定及后续挂牌、测绘、建档工作的基础上，尽快编制明清老城区修建性详细规划，加大明清老城区开发利用力度，恢复老城区功能和活力，有效改变区域居民恶劣的居住环境。二是融入城乡建设。科学评估历史文化名城、名镇、名村保护现状，合理确定老城建设密度和强度，实施城市生态修复和功能完善工程，开展历史文化街区综合环境整治，妥善推进历史文化街区保护和历史建筑修缮工作。三是加强统筹协调。住房城乡建设、文物部门要履行好统筹协调职责，加快建立历史文化名城、名镇、名村和街区“体检、评估”制度，形成量化评价指标和动态监管机制。四是彰显某特色。要突出某城市规划历史定位，多层次、全方位、持续性挖掘历史文化遗址的精神内涵，通过文旅融合、数智赋能等方式，更好延续历史文脉，充分展示某悠久文化的影响力。五是探索立法，强化规划法律约束。学习借鉴外地市经验，将主城区主要街区

临街楼群建筑设计及建筑物外立面设计和明清老城区保护列入立法计划，进一步强化对城市规划的法律约束。

（五）破解发展瓶颈，全面推动城市规划更好服务和融入新发展格局。

一是推进城市更新向纵深发展。按照“不大拆大建，不强拆强建”的原则，完整、准确、全面地贯彻新发展理念，以城市核心区街区更新改造、城市公共空间提升为重点，有效治理“城市病”，不断提升城市能级和品质。二是积极争取资源配额，保障规划落地落实。积极争取提升自然资源配额指标，实现规划实施与土地规划和指标审批有机统一，有效缓解前端土地手续办理进度赶不上建设进度的尴尬处境。三是实施城市发展战略，拓展城市发展空间。按照“积极向北、合理西扩、适度南跨、稳步东进”的城市发展方向，加快构建以主城区为核心，以高新区、经开区为支撑的“三城两带”发展格局，向西、向北拓展布局战略性空间。四是加快城市品质提升，提高城市整体形象。控制主要街区临街建筑楼群的设计规划，减少住宅建筑，增加公共建筑，特别是要严格控制渭河两岸城区内建设规划，使渭河两岸建筑物、临河立面、天际线、色彩和环境更加协调，把我市建成和谐宜居、富有活力、特色显明的现代化城市，让人民群众生活得更美好。