浅析财政转移支付机制的建构论文[合集]

第一篇：浅析财政转移支付机制的建构论文

主体功能区的空间管理模式体现了尊重自然规律的可持续发展理念，打破了所有区域都要发展经济的传统思维。推进全省主体功能区的形成就是使不同区域承担不同的主体功能，有些区域承担发展经济、聚集人口的主体功能，并适度提高其环境标准；有些区域承担保护环境的主体功能，对这类区域而言，保护就是发展，它支撑着全省乃至全国经济的可持续发展，实施这一举措将有效缓解全省生态环境的恶化趋势。发展水平较高的地区主要集中在武汉市及其周边地区、荆门市的中心城区、襄阳市的襄城区、宜昌市的猇亭区和点军区。发展水平较低的地区中人均GDP低于1万的县市有57个，占一半以上，主要包括一些山区县市。构建主体功能区，就是既要支持欠发达地区发展经济，做大分子；同时，也要逐步促使一些生态环境脆弱、发展经济条件不好的区域人口逐步转移，缩小其分母。通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径，逐步实现区域间的协调发展。因此，这种新型管理模式对于改善全省不平衡发展现状具有重大意义。

主体功能区与财政转移支付制度的关联

1、主体功能区规划实施的政策导向重点。优化开发区域，是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。这些地区经济和人口高度密集、环境资源承载能力开始减弱，主要方向是产业结构优化升级和转变经济增长方式。在政策导向上，首先是制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实行更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业用地门槛，并先行实施城镇建设用地与农村建设用地增减挂钩政策。重点开发区域，是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，主要是经济发展潜力大、基础设施和创业环境有待改善的地区，未来经济规模将进一步壮大，而且是产业和人口转移的重要载体。政策导向上主要加大基础设施建设的投资支持，有针对性地适当扩大建设用地供给，支持重大产业项目及配套能力建设等。限制开发区域，是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。这类地区包括森林、草原、荒漠化地区、水土流失地区重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。政策上包括建立生态补偿机制和加大财政转移支付支持、引导生态移民、扶持和培育特色优势产业等。禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域，其范围比较明确，当前要明确中央和地方政府的管护职责分工、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。总之，主体功能区规划目标能否实现，关键要看上述政策导向中的利益共享和补偿机制能否建立，对于限制和禁止开发区而言足够的补偿和扶持更为重要，而财政转移支付则首当其冲。

2、财政转移支付在主体功能区建设中应发挥的功能。财政转移支付制度是财政体制的一个重要组成部分，它是在既定的政府间支出责任和收入划分框架下，通过财政资金在各级政府之间的无偿拨付以弥补财政纵向和横向失衡，实质上是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式。在分税制财政体制下，中央政府或省级政府通过财政转移支付，弥补地方财政收支缺口，保障地方政府经济和社会事业发展所需的经费，矫正辖区间外溢，能够促进资源合理流动与经济结构的优化，实现社会稳定与经济发展的目的。在主体功能区建设中，财政转移支付主要应承担三种功能。

（1）为生态福利买单。对限制开发区、禁止开发区的生态建设与环境保护势必带来当地财政的减收，造成财政缺口，需要转移支付弥补财政收支缺口，这也是对限制开发区域、禁止开发区域生产生态财富行为的鼓励与补偿。另一方面，限制开发区域、禁止开发区域生产的生态财富又产生了正的外部效应，其他地区有义务为享受到的这种外溢的生态财富买单。由此可见，限制开发区域和禁止开发区域因主要从事生态修复、生态环境建设等活动向全省或整个国家提供了生态财富，对这两类地区进行转移支付，可以看成是对它们提供的生态财富的买单，是一种政府购买行为，体现了转移支付的生态经济功能。

（2）实现公共服务均等化。一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务，这是一项基本权利，与个人的支付能力和居住位置无关。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平，要求中央政府或省级财政站在社会大众的角度，通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付，协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。对限制和禁止开发区域而言，为保护生态牺牲了当地的经济发展，造成地方政府的财政收支缺口，降低了为当地居民提供基本公共服务的能力，需要财政转移支付的支持，以缩小地区间政府基本公共服务的差距，而不是直接改变地区间经济发展的不平衡，这体现了转移支付的社会功能。

（3）满足宏观调控需要。转移支付属于财政再分配，中央政府通过财政转移支付，对那些市场配置失效的领域进行资源的合理配置，以优化经济结构，调节地区经济发展，缩小贫富差别，实现中央政府的宏观经济调控目标。主体功能区划分有助于我国形成经济发展与人口和资源环境相协调的区域开发格局，是中央政府在区域发展中落实可持续发展观的重大战略举措。财政转移支付是主体功能区建设中利益协调与补偿的核心政策措施，是实现主体功能区规划的重要制度保障，这体现了转移支付的政治经济功能。

湖北推进主体功能区战略的财政转移支付新思路

调整和完善财政转移支付制度是推进主体功能区建设的重要手段。为了实现基本公共服务均等化、推进形成主体功能区的目标，根据目前湖北省以下财政转移支付的实际情况，建议从以下几个方面调整和完善湖北省对下一般性转移支付制度，同时进一步明确专项转移支付的重点和力度。

1、明确新增均衡性转移支付补助方向。根据中央、省主体功能区规划的要求，建议以基本公共服务支出标准因素为核心，修订现行转移支付制度中的标准支出项目，在均衡性转移支付资金分配计算方法中，增设主体功能区因素。并且，以后年度湖北省新增均衡性转移支付主要用于增加对限制开发和禁止开发县（市、区）的财政转移支付，帮助其提高基本公共服务能力。在禁止、限制开发区域试行“省直管县”财政体制，转移支付资金直接由省级财政划拨到县(市)的运行模式。

2、增加均衡性转移支付补助规模。目前湖北均衡性转移支付规模严重偏小，其公共服务均等化功能十分微薄，2007年省以下均衡性转移支付补助额为9.96亿元，仅占省对下一般性转移支付总额的13.4%，因此，按照中央、省主体功能区规划的要求，我省应加大均衡性转移支付补助规模，有效地强化其公共服务均等化功能。

3、调整激励性转移支付补助结构。按照中央、省主体功能区规划的要求，省对下财政收入增长激励性转移支付将调整按功能区的划分进行分类测算，将重点开发县（市、区）、限制开发县（市、区）、禁止开发县（市、区）分别放在不同平台进行考核，向重点开发县（市、区）倾斜，鼓励重点开发县（市、区）加快经济发展。运用激励性转移支付手段关闭淘汰落后产能企业。按照功能区规划的要求，将激励性转移支付向重点开发区域的县（市、区）倾斜，鼓励重点开发区域的县（市、区）加快发展循环经济和低碳经济，大力发展资源节约型产业和环境保护型产业，推动企业实施清洁生产，关闭淘汰落后产能企业，实现经济效益与环境效益的双赢。

4、激励基层政府控制行政成本。为了鼓励限制开发和禁止开发县（市、区）控制政府规模、减少行政成本，建议湖北省进一步加大对这些县（市、区）分流财政供养人员的激励性转移支付补助力度，提高分流财政供养人员的奖补标准；同时，对现在财政供养人数已超出省测算标准财政供养人数却仍然不予控制的县（市、区），省将实施财政供养人员增长负激励性转移支付。

5、优化专项转移支付。在原有民族地区、退耕还林还草还湖、天然林保护工程三大转移支付的基础上，设立针对禁止、限制开发区域的专项转移支付。省财政在一般性转移支付标准财政支出测算中，增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目。

6、建立生态环境修复转移支付制度。在限制开发区域的标准支出中，增设“生态环保支出项目”和确定成本系数，设置综合性更强的生态修复转移支付专户并进行制度化管理，通过财政纵向转移支付制度，安排生态环境补偿专项资金用于主体功能区的生态恢复、环境治理与保护建设工程、生态移民安置及对不符合标准的当地企业向适宜地区搬迁补偿等。

7、强化转移支付资金使用的监督考核与绩效评估。确保转移支付资金优先用于基本公共服务，杜绝挪用等非法使用转移支付资金的现象；加强资金使用绩效监督和评估，统筹使用转移支付资金，提高使用效率。

第二篇：财政转移支付

财政转移支付

财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。中文名

财政转移支付 外文名

Financial transfer payment 基 础

各级政府之间存在的财政能力差异 主 旨

实现各地公共服务水平的均等化 目录 形式

转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。

中央对地方转移支付由财力性转移支付和专项转移支付构成。

财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。

专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。

2009年起，进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。为缩小地区间财力差距，逐步实现基本公共服务均等化，中央财政设立均衡性转移支付，包含在一般性转移支付中，不规定具体用途，由接受补助的省级政府根据本地实际情况统筹安排。[1] 原则

在1994年实行分税制体制改革前，我国做了大量的财政转移支付的工作，1994年实行分税制体制改革后才从西方引进了转移支付的概念。我国中央财政是从1995年开始正式实施过渡期转移支付办法。根据IMF《政府财政统计手册》中的支出分析框架，政府转移支付有两个层次，一是国际间的转移支付，包括对外捐赠、对外提供商品和劳务、向跨国组织交纳会费；二是国内的转移支付，既有政府对家庭的转移支付如养老金、住房补贴等，又有政府对国有企业提供的补贴，还有政府间的财政资金的转移。一般我们称的财政转移支付，是指政府间的财政资金转移，是中央政府支出的一个重要部分，是地方政府重要的预算收入。在西方国家，财政支出的重要分类就是分购买支出和转移支出。现况

我国仍实行的不是很规范的转移支付制度。主要制约因素：一是各级政府的职责和事权尚未明确划分，财政支出的划分与事权是紧密联系的，难以确定标准的收支概念；二是我国的中央财政仍十分困难，使转移支付制度缺乏充足的财力支持；三是既得利益调整的力度过大，困难很大；四是由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素影响，地区间经济发展水平相差很大、发展能力存在极大差别，致使通过转移支付实现地区均衡难以在短期内实现；五是基础性数据统计、收集有很大难度。

我国财政转移支付制度存在双向的资金往来关系，不仅包括上级对下级的拨款，而且包括下级政府对上级政府的缴款。主要有以下几项内容： 1.体制补助或上解 2.税收返还 3.专项拨款 现状

目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。按照转移支付形式的性质划分，转移支付又可以分为以下几大类：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

第三篇：转移支付制度论文财政关系论文

转移支付制度论文财政关系论文

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我国现行转移支付制度问题及对策研究

摘要：要处理好政府间的财政关系，必须建立合理有效的转移支付制度，降低各级政府间的财政不均衡程度，最终实现财政均等化。但是由于我国的转移支付制度是与财政体制改革交织在一起的，比较复杂，它既要努力实现财政均等化目标，又要照顾在原体制下地方政府的既得利益，维持它们的积极性，这两者之间是矛盾的。这也就决定了现行的转移支付制度必然存在一些不合理的地方，必须进行进一步的改革和完善。

关键词：转移支付;问题;对策

我国转移支付制度现状

1.1 转移支付制度的组成

从目前来看，我国的转移支付制度主要由转移支付，税收返还和体制补助三大部分组成。

(1)转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。其中财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付，年终结算财力补助等。专项转移支付一般有特定的用途，地方必须把资金用在中央指定的项目上，主要包括基本建设支出、支农支出补助和社会保障补助。

(2)税收返还是1994年分税制改革时，为了维护地方的既得利益而实行的一种资金分配方法。包括“两税”返还、所得税基数返还及出口退税基数返还。

(3)体制补助是固定数额的补助，不会随着时间推移而增长或减少，主要分为定额补助（原体制补助）和企事业单位划转补助。定额补助是包干体制下中央对地方的补助项目，企事业单位补助是由于企事业单位隶属关系改变而进行的改变。

1.2 中央对地方转移支付数额已具相当规模

实行分税制以来，中央对地方转移支付的数额是不断增加的。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。中央对地方的补助比例逐步提高，1993－2004年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％，分地区，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且随着社会的不断发展，转移支付数额还会不断增大。

1.3 转移支付的效用得到了一定程度的发挥

为了支持民族地区发展，设立了民族地区转移支付。此外中央还设立了农村税费改革转移支付，从而推动了农村税费改革的顺利进行。而且中央的转移支付资金大多分配在财力比较薄弱的中西部地区，2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％，其中，财力性转移支付中，中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。这些都大力促进了中西部地区的经济发展。

1.4 省以下政府转移支付制度逐步形成

现在省以下转移支付大多是把县作为转移支付的主体，资金主要

来源于两个方面：一是中央对省级的均等化转移支付，另外一个是地方政府自己安排的资金。我国转移支付制度存在问题

我国一直在不断进行转移支付制度的改革与完善，也取得了一定进展，但由于我国的转移支付是与传统的财政体制改进交织在一起的，比较复杂，要改革也不是那么简单容易。所以与国外规范、科学的转移支付制度相比，仍有许多不足之处。

2.1 中央与地方事权划分不清，转移支付依据不明确

中央对地方转移支付的数额及方向是依据二者之间的事权进行的，属于中央的职责范围，就需要中央进行资金安排，属于地方的，则需要地方去行使自己的职责。但由于我国在进行分税制改革时，并没有界定清楚中央与地方的事权范围，造成了二者事权的重叠、模糊和遗漏。事权界定不清，财权也就界定不清，故而造成转移支付的依据不明确，造成资金的重复使用，或资金没有用到该用的地方，浪费了资源。

2.2 转移支付形式繁杂，结构不合理

我国处在经济发展的上升阶段，社会也在不断完善，有很多东西都在改革。为了减少改革阻力，使改革顺利进行，中央政府往往会采取设置转移支付的办法。如为了推进农村税费改革顺利进行而设立的农村税费改革转移支付；为配合增资政策实施而设立的调整工资转移支付等。但对这些补助形式并没有进行合理整合，不利于转移支付制度的规范。西方国家目前一般只有一般性转移支付和专项转移支付两

种形式。我国的现状是一般性转移支付的规模较小，而专项转移支付的比例过大，涉及的范围十分广泛，几乎覆盖了预算支出的所有科目，这都是不合理的，操作起来也不规范。

2.3 转移支付数额确定缺乏科学依据，随意性较大

我国现在转移支付数额计算没有一个科学标准的计算方法，主观因素太多，造成制度透明度不够，缺乏公允性，地方之间待遇有差异。例如从原体制中保存下来的体制补助，其数额确定就是中央与地方讨价还价的结果，随意性太大，没有科学的依据；税收返还是为了维护地方既得利益而设置的，其本身就是不合理的。而且税收返还采用基数法确定，数额多少是建立在地方原有财力基础上的，这就会造成富的地方得到的返还数额越多，穷的地方越少，这不仅没有缩小差异，反而进一步扩大了差距；另外专项补助涉及的范围太广泛，没有一个标准的计算方法，资金分配的随意性较大。

2.4 转移支付政策导向不明确，与均等化目标相悖

我国转移支付的目的是为了实现均等化，但实际上转移支付的各种形式中，真正实现这个目标的却很少。税收返还就是一个典型例子，税收返还是为了维护地方既得利益，其最终结果是地方之间的财力差距越来越大。而且资金运用主动权在地方政府手里，中央没有办法进行调控，不能用它来实施国家政策，也无法规定地方的支出方向，这都不利于均等化目标实现。其次，对其缺乏有效监督，地方在运用转移支付资金时，优先考虑的是地方利益，造成用这部分资金来弥补地方损失的状况，这就使资金没有去到它该去的地方，与最终的均等化

目标相悖。

2.5 缺乏完善的法律法规，监督机制不健全

关于转移支付，西方国家基本都有相应完善的法律制度和有效的监督约束机制，而我们国家在这方面做得则不够到位。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确的规定，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度则没有规定。正是由于法制不健全，造成了政府间事权的模糊，导致现行财政转移支付执行时缺乏权威性，可操作性差，缺少透明度。此外，对于目前转移支付资金的运用也缺乏有效的监督和约束，缺乏有效的监督审计和绩效评价系统。当资金到达地方政府手中后，地方怎样用、用在哪里，中央对此都缺乏有效的监督及约束，导致地方在使用资金时随意性很大，造成资金运用的低效率。

2.6 横向转移支付机制缺失

目前，我国的转移支付以纵向为主，横向转移即省际之间、县际之间的转移支付很少，这是一种缺失，说明我国的转移支付制度还不健全。西方发达国家如德国，加拿大等在这方面都做得很好，既解决了地方的资金需求问题，也缓解了中央的压力，同时也能在一定程度上缓解地方财力不均的情况。横向转移是一种很好的机制，能使转移支付的整体功能得到充分发挥，我们国家在这方面做得显然不够。

完善转移支付制度的政策建议

3.1 合理划分政府间事权范围，明确支出界限和转移支付依据

事权清晰是财权清晰的前提和依据，必须合理清晰的划分好政府的事权范围，明确各自的职责，杜绝事权不清、交叉重叠的现象发生。归中央管的，中央进行管理，不归中央管的，中央不要越位。科学界定职能范围，全国性的公共物品由中央提供，如国防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；对于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地区的交通设施，中央政府可在一定程度上参与。

摘要：要处理好政府间的财政关系，必须建立合理有效的转移支付制度，降低各级政府间的财政不均衡程度，最终实现财政均等化。但是由于我国的转移支付制度是与财政体制改革交织在一起的，比较复杂，它既要努力实现财政均等化目标，又要照顾在原体制下地方政府的既得利益，维持它们的积极性，这两者之间是矛盾的。这也就决定了现行的转移支付制度必然存在一些不合理的地方，必须进行进一步的改革和完善。

关键词：转移支付;问题;对策

中图分类号：F8

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2011）06-0067-02 我国转移支付制度现状

1.1 转移支付制度的组成

从目前来看，我国的转移支付制度主要由转移支付，税收返还和体制补助三大部分组成。

(1)转移支付包括财力性转移支付和专项转移支付。其中财力性

转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付，年终结算财力补助等。专项转移支付一般有特定的用途，地方必须把资金用在中央指定的项目上，主要包括基本建设支出、支农支出补助和社会保障补助。

(2)税收返还是1994年分税制改革时，为了维护地方的既得利益而实行的一种资金分配方法。包括“两税”返还、所得税基数返还及出口退税基数返还。

(3)体制补助是固定数额的补助，不会随着时间推移而增长或减少，主要分为定额补助（原体制补助）和企事业单位划转补助。定额补助是包干体制下中央对地方的补助项目，企事业单位补助是由于企事业单位隶属关系改变而进行的改变。

1.2 中央对地方转移支付数额已具相当规模

实行分税制以来，中央对地方转移支付的数额是不断增加的。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其中，财力性转移支付2605亿元，专项转移支付3423亿元。中央对地方的补助比例逐步提高，1993－2004年，中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从14.3％提高到29.3％，分地区，中央对中西部地区补助比例上升幅度较大，分别从18.5％、12.1％提高到44.1％、49.7％。而且随着社会的不断发展，转移支付数额还会不断增大。

1.3 转移支付的效用得到了一定程度的发挥

为了支持民族地区发展，设立了民族地区转移支付。此外中央还

设立了农村税费改革转移支付，从而推动了农村税费改革的顺利进行。而且中央的转移支付资金大多分配在财力比较薄弱的中西部地区，2004年全部转移支付中，中西部占86％，东部占14％，其中，财力性转移支付中，中西部占91％，专项转移支付中西部占82％。这些都大力促进了中西部地区的经济发展。

1.4 省以下政府转移支付制度逐步形成

现在省以下转移支付大多是把县作为转移支付的主体，资金主要来源于两个方面：一是中央对省级的均等化转移支付，另外一个是地方政府自己安排的资金。我国转移支付制度存在问题

我国一直在不断进行转移支付制度的改革与完善，也取得了一定进展，但由于我国的转移支付是与传统的财政体制改进交织在一起的，比较复杂，要改革也不是那么简单容易。所以与国外规范、科学的转移支付制度相比，仍有许多不足之处。

2.1 中央与地方事权划分不清，转移支付依据不明确

中央对地方转移支付的数额及方向是依据二者之间的事权进行的，属于中央的职责范围，就需要中央进行资金安排，属于地方的，则需要地方去行使自己的职责。但由于我国在进行分税制改革时，并没有界定清楚中央与地方的事权范围，造成了二者事权的重叠、模糊和遗漏。事权界定不清，财权也就界定不清，故而造成转移支付的依据不明确，造成资金的重复使用，或资金没有用到该用的地方，浪费了资源。

2.2 转移支付形式繁杂，结构不合理

我国处在经济发展的上升阶段，社会也在不断完善，有很多东西都在改革。为了减少改革阻力，使改革顺利进行，中央政府往往会采取设置转移支付的办法。如为了推进农村税费改革顺利进行而设立的农村税费改革转移支付；为配合增资政策实施而设立的调整工资转移支付等。但对这些补助形式并没有进行合理整合，不利于转移支付制度的规范。西方国家目前一般只有一般性转移支付和专项转移支付两种形式。我国的现状是一般性转移支付的规模较小，而专项转移支付的比例过大，涉及的范围十分广泛，几乎覆盖了预算支出的所有科目，这都是不合理的，操作起来也不规范。

2.3 转移支付数额确定缺乏科学依据，随意性较大

我国现在转移支付数额计算没有一个科学标准的计算方法，主观因素太多，造成制度透明度不够，缺乏公允性，地方之间待遇有差异。例如从原体制中保存下来的体制补助，其数额确定就是中央与地方讨价还价的结果，随意性太大，没有科学的依据；税收返还是为了维护地方既得利益而设置的，其本身就是不合理的。而且税收返还采用基数法确定，数额多少是建立在地方原有财力基础上的，这就会造成富的地方得到的返还数额越多，穷的地方越少，这不仅没有缩小差异，反而进一步扩大了差距；另外专项补助涉及的范围太广泛，没有一个标准的计算方法，资金分配的随意性较大。

2.4 转移支付政策导向不明确，与均等化目标相悖

我国转移支付的目的是为了实现均等化，但实际上转移支付的各

种形式中，真正实现这个目标的却很少。税收返还就是一个典型例子，税收返还是为了维护地方既得利益，其最终结果是地方之间的财力差距越来越大。而且资金运用主动权在地方政府手里，中央没有办法进行调控，不能用它来实施国家政策，也无法规定地方的支出方向，这都不利于均等化目标实现。其次，对其缺乏有效监督，地方在运用转移支付资金时，优先考虑的是地方利益，造成用这部分资金来弥补地方损失的状况，这就使资金没有去到它该去的地方，与最终的均等化目标相悖。

2.5 缺乏完善的法律法规，监督机制不健全

关于转移支付，西方国家基本都有相应完善的法律制度和有效的监督约束机制，而我们国家在这方面做得则不够到位。在1994年颁布的《中华人民共和国预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分作了较为明确的规定，而对于支出的体制、范围以及转移支付制度则没有规定。正是由于法制不健全，造成了政府间事权的模糊，导致现行财政转移支付执行时缺乏权威性，可操作性差，缺少透明度。此外，对于目前转移支付资金的运用也缺乏有效的监督和约束，缺乏有效的监督审计和绩效评价系统。当资金到达地方政府手中后，地方怎样用、用在哪里，中央对此都缺乏有效的监督及约束，导致地方在使用资金时随意性很大，造成资金运用的低效率。

2.6 横向转移支付机制缺失

目前，我国的转移支付以纵向为主，横向转移即省际之间、县际之间的转移支付很少，这是一种缺失，说明我国的转移支付制度还不

健全。西方发达国家如德国，加拿大等在这方面都做得很好，既解决了地方的资金需求问题，也缓解了中央的压力，同时也能在一定程度上缓解地方财力不均的情况。横向转移是一种很好的机制，能使转移支付的整体功能得到充分发挥，我们国家在这方面做得显然不够。

完善转移支付制度的政策建议

3.1 合理划分政府间事权范围，明确支出界限和转移支付依据

事权清晰是财权清晰的前提和依据，必须合理清晰的划分好政府的事权范围，明确各自的职责，杜绝事权不清、交叉重叠的现象发生。归中央管的，中央进行管理，不归中央管的，中央不要越位。科学界定职能范围，全国性的公共物品由中央提供，如国防、外交等；地方政府提供地方享有的公共物品，如警察、消防等；对于那些有“外溢性”的公共物品，如跨地区的交通设施，中央政府可在一定程度上参与。

3.2 规范转移支付形式，使其结构更合理

（1）逐步降低并最终取消税收返还。税收返还是为了维护地方政府的既得利益，结果使地方间财力差距进一步扩大，与转移支付的均等化目标相悖。现阶段，为了维护改革成果，应逐年降低比重，等到条件成熟时取消。

(2)清理整合专项补助，建立规范的专项补助体系。我国现在专项补助覆盖的面十分广泛，形式繁杂，结构不合理。应优化结构，属于中央事权范围的，继续安排补助；属于中央和地方共同事权范围的，中央按照范围大小继续安排；属于地方事权的，则不再安排专项补助

资金，由地方自行解决。同时要确保重点，我国目前专项补助资金应主要用在国家重点支持的项目，如救灾扶贫、环境保护等，提高资金的使用效益。此外严格准入机制，减轻专项补助设立的盲目性和随意性。

(3)逐步扩大一般转移支付的比重。逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。一般性转移支付最能体现均等化目标，要逐步扩大其比重，确保资金的公平合理分配。

3.3 改进转移支付分配方法，用“因素法”代替“基数法”

采用“基数法”确定财政收支数额和转移支付数额，是为了减少改革阻力、稳定政府间财政关系，其不合理性是显而易见的。为了规范转移支付制度，应用“因素法”代替“基数法”，科学确定转移支付的规模。选取对各地财政收支影响最显著、且不易受人为干扰的因素，如人口数量、人均GDP、人口密度等，进行科学的分析测算，确定转移支付数额。以公式化方法进行测算，提高转移支付的透明度和公允性，减少不必要的资金浪费，提高资金的使用效率。与“基数法”相比，“因素法”更多考虑的是地方的实际情况，更能满足地方的资金需求，也能更好的实现均等化目标。

3.4 完善法律制度建设和监督机制

(1)要想规范转移支付制度，必须以完善的法律法规作为支撑和约束。我国目前对于财政支出的范围及转移支付没有明确的法律，必须加强这方面的立法，尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预

算法》中增加有关财政转移支付的条款，以法律形式规定下来各级政府事权、财权的划分及转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，从而更好的规范转移支付制度，使制度运行时有法可依、有法必依，提高运行效率。

(2)加强监督，完善监督约束机制。成立专门机构对转移支付资金的使用进行跟踪、调查和监督，确保资金用在该用的地方，明确转移支付的政策导向。同时建立一套绩效评价系统，用一些考核指标对资金使用效率进行评价和考核，提高资金使用效益。

3.5 加快建立横向转移支付机制，构建纵横交错的转移支付框架

我国经济发展不平衡，地区财力差异大，公共服务能力差距大，中央负担又太大，单靠纵向转移不能很好的解决问题，需要积极的建立横向转移支付机制。对于省际之间的横向转移，由中央根据实际情况、使用科学测算方法计算出需要转移的数额，富裕的省能够承担的，全额承担，能力不足的，中央可以补助一部分资金；县际之间的，有各省根据本省的实际情况进行测算，具体方法可参照省际转移的方法。这样既能减轻中央财政压力，使其有能力更好得贯彻执行国家政策，提供公共服务。同时也能均衡地方的公共服务能力，使转移支付整体功能充分发挥，更好地实现均等化目标。

参考文献

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第四篇：财政转移支付研究

财政转移支付研究

纪晓兰

南京信息工程大学国际贸易专业 20112330010

摘要：财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。1994年，我国实行分税制体制改革，从2009年起进一步规范了财政转移支付制度，将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。在此期间，我国在财政转移支付的改革道路上取得了巨大成就，但也产生了了一系列问题。本文探讨我国财政转移支付体制的发展历程和改革中产生的问题出发，对我国财政转移支付体系进行研究，并提出一系列可供参考的建议。

关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

一、财政转移支付概念

财政转移支付也称财政转移支出，本意是财政资金转移或转让，主要是指上下级预算主体之间按照法定的标准进行的财政资金的相互转移。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分。根据分级预算管理体制，上下级预算主体间、同级预算主体间的收支规模是不对称，转移支付制度就是均衡各级预算主体间收支规模不对称的预算调节制度。转移支付的模式主要有三种，一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。财政转移支付是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。目前我国中央财政对地方财政的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及体制补助四种方式。其中，财力性转移支付又包括：一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等方式。

二、我国财政转移支付体系

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

我国的财政转移支付体系按照性质划分主要包括以下几个部分：

（1）税收返还、体制补助和结算补助，这几部分是1994 年分税制财政体制改革后财政转移支付的主要组成部分，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能。

（2）一般性转移支付，是在支付过程中按规范和均等化的原则进行，这是国际上通常称为的均衡性转移支付。

（3）专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截留和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付。

（4）其他转移支付，包括上述的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付，但在一定程度上又具有均等化的性质。

现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。

三、我国目前财政转移支付体系中主要存在的问题

1、基本公共服务均等化问题

我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。

2、我国转移支付模式和方式的选择问题

我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县。

3、均衡性转移支付体制均等化财力效果不显著

（1）均衡性转移支付对区域财力差距缩小有一定作用，但力度较小，效果甚微。2002年至今，转移支付规模急剧增加，具有极大的区域均衡效果，但由于总体制度在结构上的不合理，使得不同构成的均衡效果相互抵消，降低了发展趋向应有的均衡效率。均衡性转移支付增长很快，但力度小，受益面广，使得均衡效果甚微，难以校正地区差距。

（2）在中央与地方的纵向平衡方面作用显著，地区间横向均衡缺乏成效。我国财政转移支付制度存在着形式多，不够规范等问题。现行转移支付制度中的均衡性转移支付数额，实际上仍采用“基数法”作为主要确定依据，专项转移支付种类过多。谢旭人部长报告说，在2008年中央财政转移支付中，财力性转移支付占38.1%，可是专项转移支付却占了43.3%，而且专项转移支付是9个方面。专项转移支付块头太大、项目太多，这就必然增加成本，减少了地方的主动性，影响了效益的发挥。均等转移支付部分力度有限，这一缺陷限制了均衡性转移支付的作用，使其仅有政府间纵向财力均衡的功能，未能发挥地区间财力调节作用，更没有形成横向财力均衡机制。要进一步发挥其区域均衡效应，必须进行转移支付制度的调整和创新。

（3）政府事权和财权范围界定不够清晰。政府间转移支付的依据是合理划分各级政府的事权和财权。目前，分税制财政管理体制对财权的划分比较明确，但对事权却没有清晰的界定。因此，在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间经常会存在事权不清、职能交叉和职能滞后的现象，经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾，很难进行绩效审计和考核及快速明确地界定当事人责任分配，由此导致财政支出整体效益不高。

四、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1、清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。

一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事

项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

2、完善财政转移支付的法律制度。

目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

参考文献：

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[8]洪晔演，蔡念东．财政转移支付与公共服务均等化[J]．团结，2009(4)

[9]龙朝晖，邓建新．政府间财政转移支付：问题及政策建议[J]．改革，2005(7)

[10]宫晓霞．对我国政府间转移支付制度的若干思考[J]．山东经济，2005(2)

第五篇：财政转移支付制度

我国财政转移支付问题研究

----我国财政转移支付的基本构成、弊端及其建议

【摘要】：我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,该制度是我国财政法体系中的重要内容。财政转移支付是指一个国家的财政资金在各级政府之间的无偿转移。财政转移支付制度是国家财政管理体制的重要组成部分,是世界上普遍推行的财政管理方式,其目的在于解决一个国家各级政府之间、不同地区之间的财政收入和财政支出之间的结构性失衡。该制度自实施以来也取得了很大成果,但不可否认的是,该制度至今仍存在着很多缺陷。正确认识,评价该制度,有利于我们将税收等国家财产取之于民,用之于民。

【关键词】： 财政 转移支付 制度

一、财政转移支付制度

财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策，也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入，从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。转移支付是政府把以税收形式筹集上来的一部分财政资金转移到社会福利和财政补贴等费用的支付上，以便缩小区域经济发展差距。

二、我国财政转移支付制度的基本构成1.税收返还。其计算公式为：Tt=Tt-1（1+0.3R）。其中T为第T年的税收返还额，R为增值税和消费税的增长率。中央政府以1993年为基期年，以地方净上划收入额，即消费税的100%加上增值税的75%减去中央下划收入，作为中央对地方的税收返还基数，以确保地方政府财政收入不低于1993年的收入水平。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定，即“两税”每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%.并以环比方式逐年递增，也就是在新增“两税”收入中，中央政府分享70%，地方政府分享30%.如果地方上划中央收入达不到核定基数，中央按实际收入数返还。

2.体制补助和上解。分税制改革后规定，原财政包干体制下中央政府对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央上解收入的办法继续实行。接受中央补助的地区继续获得补助，上解中央的地区，继续实行定额上解。体制补助和上解是上下级政府之间的双向财力转移。

3.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，根据地方特殊情况，由中央财政拨付给地方。按规定用途使用的资金。专项补助范围较大，除包括防治自然灾害支出外，还有支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区和民族地区发展资金支出等，而且拨款额呈不断上升趋势。

4.一般转移支付。作为分税制改革的配套措施，1995年开始实行过渡期转移支付，即从中央财政收入增量中拿出一部分用于转移支付，缓解地方财政运行中的突出矛盾，体现对民族地区适度倾斜的政策，拨款金额和调节的范围和力度都有限。2002年进行所得税分享改革后，过渡期转移支付改称一般转移支付。中央财政把所得税分享改革增加的收入全部用于一般转移支付，使其转移支付额大大增加。目前接受一般转移支付的省已达25个。一般转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定，凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入转移支付范围，转移支付系数参照当年中央对地方一般转移支付总额、各地区标准收支差额以及各地区财政困难程度确定。

5.年终结算补助或上解。中央财政在每个财政终了后要与地方财政就上一个财政在财政体制之外发生的某些事项进行结算，如企事业单位隶属关系在中央与地方之间发生改变、中央实施某项宏观调控政策对地方财政收支带来影响，都需要对由此产生的差额进行调节，这种调节既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，它也是上下级政府之间的双向财力转移。

三、我国现行财政转移支付存在的弊端

（一）政府财权、事权划分不对称

中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，很难快速和明确地界定当事人之间的责任分配，由此导致财政支出整体效益的低下。

（二）财政转移支付规模尚小

西方发达国家地方政府一级的财政收入有将近30%—40%来源于联邦和州政府的财政转移支付，有的基层组织如美国的学区有近60%来源于上级政府的财政转移支付。现阶段，我国的中央财政仍十分困难，使财政转移支付制度缺乏充足的财力支持。1993年，中央财政收入占财政收入的比重为22%，到2003年已上升为54.6%.如果计入预算外收入部分，这一比例约45%.税收返还是中央政府的法定义务，其目的不是为了扶危济困，更不是为了实现公共服务均等化，应把税收返还看作是地方对共享税收入的分享。如果把税收返还约4000亿元计入地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。

（三）财政转移支付结构不合理

在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的数额又偏小。如2003年中央财政总支出预算为15138亿元，中央本级支出7201亿元，对地方税收返还和补助支出7937亿元。其中，税收返还3404亿元，体制性补助326亿元，对地方的其他财政转移支付4207亿元。税收返还占中央对地方全部财政转移支付的43%.而税收返还是以保证地方既得利益为依据的，实际上是对收入能力强的地区倾斜，与公共服务均等化的目标毫无联系，致使西部许多地区由于财政均等能力不足长期无法实现财政平衡。税收返还延续和固化了原有的不合理的利益分配格局，逐步拉大了地区差距。财政补助由于缺乏科学依据，透明度不高，随意性很大，常常出现上下级政府讨价还价的问题，明显有失公平。专项拨款也由于缺乏完善的法律依据和有效监督，运作不规范，经常成为地方政府平衡地方财政的工具。

（四）财政转移支付资金安排缺乏监督

长期以来人们对财政部门只管拨款。不问资金使用方向的现象已是见怪不怪了。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。目前屡有项目重复设置、多头审批、利用职权对本系统资金安排予以“照顾”的案例。这些违规做法使财政资金难以统筹安排、合理配置，甚至还滋长了政府中狭隘小团体主义和地方保护主义的毒瘤，严重违背了财政转移支付资金拨付的目标和降低了资源配置的效率。

（五）财政转移支付资金安排随意性大

在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撤胡椒粉”：同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

（六）财政转移支付标准不规范

在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，仍然坚持“存量不动。增量调节”的原则，并在此基础上采取“基数法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金干脆就根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当的解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间的公共服务水平上的差异。

（七）财政转移支付立法不完善

我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定财政转移支付的法律。缺乏法律权威性和统一性，客观上降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范。使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有随意性和人为因素，四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚缺少全面、明确的规定，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些单位和个人对财政转移支付的有关规定视而不见。影响了财政转移支付制度的权威性。另外，审计部门对我国财政转移支付资金的使用也监督不够。

四、完善我国政府间财政转移支付的建议

（一）进一步完善我国的分税制财政体制，明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围

财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任，对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。

（二）进一步提高两个比重，扩大财政转移支付规模

纵观发达市场经济国家的财政转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%：澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。如果把税收返还约计人地方收入，中央财政占财政收入的真实比重应该在30%左右。和国际水平相比这一比例是明显偏低的。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着财政转移支付制度的完善。另外。我国国土辽阔，地区差异大，并且处在由计划经济向市场经济转变、由二元经济向现代经济转变、快速融入世界经济体系、快速城市化的社会变迁过程之中，社会矛盾错综复杂，政府更需要拥有较为雄厚的财力。惟有如此，才能有效控制

社会秩序，有序解决社会矛盾，平稳推进社会转型。当前。许多问题（如农村义务教育、农民医疗和养老保障等）的有效解决，也都有政府财力不足的制约。

（三）大力优化财政转移支付结构

世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。

（四）减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理

对财政转移支付的监督主要体现在：第一。加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定；第二，制定一系列的制度来达到监督财政转移支付的目的。这些制度包括，对项目实行执行情况定期报告制度和对该项项目实行审计制度等：第三，加强和完善对财政转移支付行为的审计监督。西方发达国家对财政转移支付制度的审计监督相当发达，我们应当借鉴；第四，强调财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。使整个财政转移支付在法制轨道中运行。

（五）成立专门的财政转移支付机构

我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式——政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。

（六）用“因素法”代替“基数法”计算财政转移支付数额

因素法的基本特征是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人口密度等。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观，用税制因素、人口因素、自然环境因素、经济实力因素、社会发展因素和特殊因素等确定各地的需求水平。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

（七）加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》

世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求。其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定：在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法：美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。因此，建议有关部门借鉴发达国家财政转移支付经验。对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。