第一篇： 2020信访视频室接访并专题研究相关信访问题时的讲话材料
2020信访视频室接访并专题研究相关信访问题时的讲话材料
近年来，我市因房地产领域乱象和非法集资乱象引发的群体上访维权事件易发多发，已经成为影响社会和谐稳定的两大突出问题。去年，市委、市政府专门组织开展了“两个乱象”集中整治行动，对相关职能部门涉众集资风险防范进行了专项巡察，经过多方努力，发现并解决了一些问题，但还没有实现根本性好转。从刚才市信访局通报的情况看，“旧事未了、新事不息”，相关问题目前仍呈集中暴发态势。各县区和各相关部门务必提高站位、提升认识，切实强化责任担当，进一步细化实化工作举措，尽快扭转工作不利局面，确保“两个乱象”得到根本遏制。下面，我讲几点意见。
一、久治不愈的疑难杂症要另辟蹊径查找病根
常看中医的都知道，对于“怪病”和顽症，中医倡导以整体观念来辩证论治。比如，一个人得了胃病，找了多家医院、看了很多医生，针对胃病的所有治疗方法都用了，就是不见好转，那么就要从别的地方找找原因，看引发病症的根子是不是在其他器官上。这种治疗观实际上是一个方法论问题。同样的道理，“两个乱象”长期得不到解决，就要从乱象之外找原因、查症结，特别要在工作机制、干部作风、方式方法等方面找一找、查一查。要看乱象背后有没有官商勾结、利益输送，是否有干部不作为、慢作为、乱作为，甚至参与其中充当“保护伞”问题。比如，有的房地产开发商批少建多、改变用途、虚假宣传，没有办商品房预售许可证就敢对外销售，如果没有干部站台撑腰，他们怎么会置法律法规于不顾，如此肆无忌惮;有的人搞非法集资，大肆宣扬说某某领导干部的家属就在他那里投资，还当场拿出凭证，诱骗老百姓上当，等到资金链出了问题，老板把干部的本息还上后就跑路了，利益受损的普通群众纷纷上访，市县政府门口成了“菜市场”。要看各级各部门有没有“上下一盘棋”，既各负其责又通力协作，如果不是这样，而是推诿扯皮、争功诿过，势必造成政策空转、预防不力、监管缺位。现在，有的部门和干部在工作取得成绩的时候，都争着说功劳是他们的;一旦出了问题，往往是讲客观理由和历史原因多，讲别人的问题多，而不从本单位和自己身上找原因，这实际上是一种没有担当的体现，是形式主义、官僚主义在作怪。
实际上，“两个乱象”中的诸多问题，我们很多部门和干部并非不知情，而是缺乏担当精神，怕惹火上身、招引麻烦，于是就视而不见、绕道而行，能躲则躲、能拖则拖，久而久之，小问题拖成了大问题、大问题拖成了难问题。从这个角度出发，可以说，“两个乱象”本身涉及的企业、项目问题是小问题，导致乱象“久治不愈”的干部问题才是大问题。
今年上半年，X集中开展了煤炭资源领域专项巡视，紧盯重点人、重点事、重点问题倒查20年，发现了一批问题和问题线索。我们也要借鉴这样的做法，对“两个乱象”中的干部问题实行倒查，对因利益寻租的“引狼入室”，与不法奸商勾连、搞权钱交易、侵害群众利益的干部从严追究问责，绝不姑息迁就，市纪委监委要做好这方面的工作。同时，市委巡察办要对去年的专项巡察工作开展“回头看”，学习秦岭违建别墅专项整治的工作措施，深挖问题线索，追查资金往来，切实把巡察成果巩固好。这里，再提醒一下县区和部门负责同志，在廉洁自律、以身作则的同时，一定要加强干部监督教育管理，凡是收了钱、违规办事的让赶快退回去，否则查出来，必定严肃处理。正人先正己，只要我们的党员干部都干干净净做人、清清白白干事，“两个乱象”肯定能够有效整治。
二、依法依规处理历史违法违规问题要坚持原则性和灵活性相统一
要摸清问题脉络。俗话说，“心中有底，心头不慌”，处理疑难杂症更要这样。问题摸清楚之后，紧接着要做的就是认真甄别、分类处置。对苗头性倾向性问题早介入、早查纠、早消除，防止小问题演变成大问题、一般性问题演变成复杂突出问题。对正常的市场经营行为，因企业管理不善导致资金短缺，从而引发纠纷的，要主动帮助解决困难。对于动机不纯、恶意扰乱市场秩序和社会秩序、侵害群众利益的个人和企业，要以雷霆手段坚决依法严厉打击，并纳入“黑名单”，让他们为自己的行为付出代价。当前，市场监管越来越严格、市场秩序越来越规范，但仍有一些“无良奸商”一心钻空子，想靠坑蒙拐骗混下去，要坚决采取措施“杀一儆百”。有本分的商人都是有多少钱就办多大事，如果有人拿着500万资本，却想办5亿甚至50亿的事，那肯定是有问题的。这里特别需要强调的是，“两个乱象”特别是房地产领域乱象中，有很多问题都历时较长，其中往往涉及这样或那样的违法违规问题。现在我们要用依法依规的手段解决过去违法违规的问题，难度可想而知。对于历史性的问题，要追根溯源、厘清责任，该追究的必须追究到位，绝不能含糊不清、稀里糊涂，不能让违法违规的人得了便宜还逍遥法外。同时，在依法依规化解这些问题时，要面对现实，坚持原则性和灵活性相统一，特别要注重用好容错纠错机制，给干部处理疑难杂症留足空间。
三、进一步强化宣传教育和考核奖惩
要看到，“两个乱象”特别是非法集资乱象中的受害者往往是老年群体、低收入群体，一些奸商利用他们贪图小利的心理，营造“天上掉馅饼”的假象，群众落入陷阱而不自知。宣传部门要牵头负责，通过公益广告、案例解析等形式，扎实开展民法典普法工作，尤其要加大金融与理财知识普及力度，重点针对防范意识薄弱的中老年群体与趋利愿望强烈的低收入群体进行教育宣传，不断提升全社会对非法集资的辨识和抵御能力，提高群众的法律意识、防范意识。要充分发挥考核“指挥棒”作用，将“两个乱象”专项整治纳入对各县区及相关部门年度目标责任考核，作为领导班子总体评价和领导干部选拔任用、实绩评价、激励约束的重要依据，对整治不力、甚至应付整治、虚假整治的，要从严追究相关责任人责任。另外，要注意学习借鉴外地经验。在“两个乱象”整治中，中央和省上有明确要求的，要严格落实;上级没有明确要求，我们暂时拿不准的，就要学习借鉴外地的好经验好做法，紧密结合安康实际，细化完善工作措施，推动整治工作取得实实在在的效果。总之，“两个乱象”侵害的是群众切身利益、影响的是党委政府形象，一天得不到根本遏制，就一天不能松手。
第二篇：执行信访问题研究
关于基层法院执行信访问题的调研
——以江苏省宿豫法院为基础
□ 张雁军
近年来，执行信访案件的数量急剧增加，其中不乏赴省进京上访、群体上访和缠访、闹访等现象，不啻为早已困扰人民法院工作的“执行难”问题雪上加霜。执行信访在整个涉诉信访中的比例也逐年攀升，严重影响了法院的正常工作秩序，法院形象被严重扭曲，也给区域社会稳定带来隐患。人民法院受理案件的80%在基层，直接面对执行信访的也主要是基层人民法院，研究执行信访，必须首先从研究基层人民法院所面临的执行信访问题开始。本文主要是以宿豫区人民法院(下称宿豫法院)近三年所接处的执行信访案件为基点，分析执行信访案件的一般类型特点，进而剖析执行信访的成因，并提出应对建议。笔者希冀本文能引起各部门对执行信访问题的普遍关注，进而合力采取措施有效缓解这类案件。
一、近三年宿豫法院处理的执行信访案件情况分析
2005年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为42件（不含同一案件重复信访，下同），其中执行信访为15件，执行信访所占比例为35.7%；2006年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为38件，其中执行信访为16件，执行信访所占比例为42.1%，较之2005年绝对数上升6.6%，其所占涉诉信访的比例上升了6.4个百分点；2007年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为48件，其中执行信访为22件，执行信访所占比例为45.8%，较之2006年绝对数上升37.5%，所占比例上升了3.4个百分点。执行信访从总量和所占涉诉信访比例上看，都呈上升趋势。经笔者调查分析，发现近三年执行信访案件主要呈现出以下特点：
第一，弱势群体在执行信访人中所占的比例较大，执行信访所涉案件中“死案”、“难案”较多。如2006年接处的执行信访中经多方努力仍不能执结的有7件，占总数的43.75%。2005年接处的执行信访中涉及追索赡养费、抚育费、扶养费和交通事故等人身损害赔偿案件的有8件，占总数的53.3%。
第二，执行信访所反映的问题大多为法院执行不力，反映违法执行、错误执行的也占一部分；部分执行信访案件经加大执行力度或交 叉换人执行后能够执行结案。如2005年接处的执行信访中，反映执行不力的有15件，占总数的68.2%；反映违法执行、错误执行的也有4件，占总数的18.2%；信访案件中经领导重视、督办或交叉换人执行后，结案的有11件，占总数的50%。
第三，执行信访案件当事人间大多矛盾集中、尖锐，且针对性强，处理不好很容易导致越访，甚至会产生恶性事件。如在2005年接处的执行信访中，重复3次以上上访的有5件，占总数的22.7%，其中有2人5次进京上访，还有1人揣着农药信访，对法院以死相逼。
第四，大部分信访人在法院穷尽执行措施并充分解释、释明时能暂时息访，但若案件的执行与否危及当事人的基本生活需要，则信访很难化解。近三年宿豫法院执行信访的首访息访率一直都在60%以上，但到目前为止，仍有4件信访老案长期不能息访，时间最长的已经9年了。
二、执行信访原因探究
（一）客观执行不能导致案件权利人信访
按照执行工作的一般规律，基层法院当年执行案件的执结率一般在60% 左右，也就意味着有40%左右的案件不能及时执结。不能执结的原因是多种多样的，最多的就是被执行人缺乏履行能力，无可供执行财产，即客观执行不能。这些案件的部分权利人，特别是其中的一些弱势群体往往迫于生活的压力，向上级法院或有关单位投诉信访。
(二)法院执行过程中仍存在消极执行、违法执行、错误执行，甚至执行人员有不廉洁的行为导致信访
执行人员素质良莠不齐是不可否认的现状，这也导致部分执行案件质量不高，其中不乏消极执行、违法执行、错误执行情况的出现，甚至还有部分因承办人的不廉洁行为引发人情案、关系案、金钱案。这些案件的当事人因此对法院执行耿耿于怀，产生信访也是情理之中的事情。
（三）执行过程公开不够，案件承办人不能充分释明相关法律和案情导致信访
在当前全社会法律意识普遍不高的情况下，当事人往往对有关法律法规不熟悉不理解，特别是有些申请执行人没有树立正确的市场风险意识，案件胜诉以后认为实现生效法律文书确定的权益是法院的责任。在这种情况下，不充分公开执行过程，并充分向案件当事人释明 2 法律规定的权利义务，很容易让原本属于当事人之间的矛盾转移到当事人与法院或案件承办人之间，当事人因此而上访。
（四）案件审理质量不高，留下执行信访的隐患
在我国现行民事诉讼法的框架下，执行程序作为民事诉讼法的一编，很容易让人将执行程序当作是审理程序的继续，要求执行中处理审理中的瑕疵也不少见。一些当事人完全不理会法律关于上诉和申诉的有关规定，被执行人对判决不满，法院执行就是错误执行，就要向上级法院或相关部门告状。裁判结果、或审理程序本身若有瑕疵，自不需多言。这样使一些非因执行问题导致的信访也并入了执行信访，壮大了执行信访的队伍。
（五）有的当事人信访动机不单纯，存在用信访达到个人目的情况
受上千年的传统历史文化影响，中国老百姓心里的“清官情结”一直挥之不去，一些当事人还经常在现代上演着“进京告御状”和“拦轿（车）喊冤”的信访事件。当事人心理存在着“上访万能”、“上访有理”的观念，他们中一些人坚信不论孰是孰非，只要不断上访，问题就一定能解决。在这种错误的意识形态下，一些子虚乌有的执行信访被一一炮制出来，并有不断升级加码的趋势。
此外，执行信访处理机制本身不健全，导致一些案件滞留信访程序的时间过长，影响及时息访，甚至造成新的上访，也是执行信访不断增加的一个原因。
三、应对执行信访的一些建议
在当前的时政词典中，“信访”是出现频率最高的词汇之一，而在涉诉信访中，出现最多的就是执行信访，执行信访必须引起高度的重视。面对执行信访逐步攀高的严峻局面，笔者认为应从以下几个方面着手，综合整治这一痼疾。
（一）加强执行人员自身素质建设，尽量从根本上减少执行信访 在早些时候，由于对执行工作性质的简单认识，把执行工作等同于“讨债”等简单的体力劳动，多数法院都将业务能力较低、年龄偏大或其他不能胜任审判工作的同志安排到执行部门。经过这几年的执行改革发展，执行队伍总体上虽有所改进，但仍不能适应执行工作的特殊要求。殊不知，执行是法院流程的最后一个关口，是兑现公正的地方，也是最容易滋生腐败的地方，必须用政治最坚定、业务最精通的精英来镇守。通过调查经常发现，一些法院的执行信访案件往往相 对集中在某个人或某几个人身上，而这些人正是或业务或政治上存在一定欠缺的。从这个层面讲，提高执行人员的素质，可以从根本上减少执行信访。
（二）加大执行力度，重点执行一些涉及弱势群体的案件
进入执行程序的案件，一般而言都是经过法院审理庭裁判，事实清楚、执行内容确定的。民事强制执行的本质属性就是用带有国家强制力的执行权来救济私权，生效法律文书确定的权利人对法院执行权的行使具有期待性，法院应用足用好法律赋予的权力，把握执行时机，尽快执行。特别对于一些追索赡养费、抚育费、扶养费和交通事故等人身损害赔偿案件，若案件一时难以执行，而权利人生活又极端困难的，可以落实执行救助措施，向其发放一定数额的救助金（执行救助金制度江苏高院和省财政厅联合发文确立），缓解执行信访压力。
当然，若对债权的执行可能影响义务人生存权的，应慎重从事，不可盲目执行。
（三）优化执行环境，强化执行公开，减少不明就里的信访 从以上第二部分的分析发现，有一些执行信访是由于信访人不明白执行方面的法律规定或不知晓法院的执行过程造成的，这说明在宣传执行法律规定，公开执行过程，进行执行释明，营造和谐的执行氛围方面还有很多文章要做。执行法律规定的宣传应着重营造生效法律文书确定的义务必须履行的社会氛围，疏导当事人对执行风险有正确的认识；执行公开原则要体现在执行全过程，体现在实实在在的措施上，最大限度的将执行工作臵于当事人的视线内，从而换得当事人的监督和理解；执行释明应视为执行人员的一项义务，重点体现在对法律义务、法律后果的交代和执行行为的解释上。这些措施落到实处，当事人可以随时了解案件的执行情况，并清楚案件的走势，很多因不了解执行规定或案情的信访将大大减少。
（四）健全执行信访管理，引入信访责任制和信访终结机制 当前，绝大多数法院都建立了信访管理制度，但针对于执行信访的规定还很少。笔者认为，根据执行信访的特殊属性，有必要建立更加便捷的执行信访流程管理机制，并引入信访责任制和信访终结机制。执行信访流程管理机制，首先要求“归口管理、分工负责、责任到人”；其次，要建立执行信访案件查报制度，执行信访一经发现，无论任何部门首次接访，都应在最短时间内将情况通报执行法院，并在一定范围内定期予以通报，强化责任意识，让反映的问题尽快得到处理；第 三，要建立执行信访预防制度，对可能产生执行信访的案件要重点执行，做好预案，在特殊时期更应及早排查并落实稳控措施；第四，要拓宽执行信访的处理方式，加强与当地政府信访部门及信访人所在地的党委政府、社区（村委会）的沟通和联络，充分调动内外因素，共同做好信访人的稳控工作；第五，要落实执行信访责任制，加大对执行信访案件的督查，强化考核力度，建立案件承办人“信访责任终身制”；第六，要参照中央政法委《涉法、涉诉信访案件终结办法》的规定，按照“保护合法上访，控制无理上访，制裁违法上访”的要求，本着保障合法权益、穷尽司法程序、促进社会综合治理的原则，落实信访终结机制。
（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）
第三篇：当前农村信访热点难点问题研究
当前农村信访热点难点问题研究
XX县是一个以传统农业为重的县域，90%的人口为农民，尽管近年来，随着党中央一系列惠农惠民政策的实施，国家法律法规不断健全，农民收入和人民生活水平逐步提高，农村经济稳步发展，然而城乡收入差距的加大、社会管理滞后等客观原因，及部分农民“有事就上访”的主观思想，农村信访群众仍然活跃，农村信访问题仍然较多。为妥善解决农村信访问题，在认真分析人民群众来信来访的基础上，我县就此专题进行了调查研究、分析讨论。现将调研情况报告如下： 一、五年来农村信访总体情况
农村信访工作面临着“四大挑战”：一是随着群众的主体意识不断增强，表达合理诉求的范围更广、领域更宽，信访工作量越来越大，信访稳定任务相当繁重。二是各类经济纠纷和社会矛盾相互交织、错综复杂，解决起来难度明显增加。从群众反映的问题看，涉及多方利益的跨领域、跨部门的问题明显增多，如涉法涉诉、土地纠纷类案件，占到信访总量的40%，这从一个侧面反映出当前社会矛盾仍然比较突出。三是引发群体性矛盾的不安定因素仍然存在。当前我们正处在经济社会的转型期，利益格局正在发生深刻调整，在这种情况下，做决策、办事情稍有不慎，都有可能引发群体反应；加上各类历史性遗留问题，部分特殊利益群体极容易形成集体上访、越级上访。四是部分党员干部宗旨观念淡薄，群众观念不强，对群众的合理诉求漠不关心、充耳不闻，推诿扯皮，久拖不决。
据统计，2007年以来，XX县共受理群众来信来访4028件10507人，其中受理农村信访2722件7880人，约占信访总量的67.6%、信访人数的75%。从信访构成来看，农村信访问题34.2%为来信，65.8%为来访；30.3%为个人信件，5.9%为联名信，55.6%为个人访，10.2%为集体访；初信初访占81.6%，重信重访占18.4%。从信访人群来看，农村信访群众多为男性，年龄层次多为22岁-65岁之间；政治面貌多为群众，党员约占信访人数的5%。从变化态势上看，农村信访量始终处于高位运行状态，信访人数逐年攀升：2007-2011年，农村群众分别来信来访481件1208人、498件1459人、520件1586人、559件1617人、664件1810人。
***2001000农村信访件数（件）2007年2008年2009年2010年2011年
2000******40020002007年2008年2009年2010年2011年农村信访人数（人）
二、农村信访主要内容
农村信访问题主要集中于村务财务公开、基层选举、土地承包、土地征用、干部作风、宅基批划及纠纷、涉法涉诉、优抚救济和其他等九个方面。
30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%比例村务财务公开基层选举土地承包土地征用干部作风宅基问题涉法涉诉优抚救济其他
一是村务财务公开问题，约占农村信访总量的28.6%。主要表现在，群众反映要求村两委公开村庄工作明细、村干部工作目标公开、重大决策公开、“三资”（即集体资金、集体资产、集体资源）收支管理情况、财务收支情况、农民负担情况、计划生育管理情况、优抚和救灾救济款物发放情况、使用土地和宅基地审批情况、集体土地、集体经济项目承包和经营情况、电费水费收缴使用情况等。
二是基层选举问题，约占农村信访总量的20%。此类信访问题广泛存在于全县各个乡镇、绝大多数行政村，多反映村干部换届选举中程序不合法、违规操作，贿选、“买票”，不讲民主等问题，采取写信与人访相结合的方式。写信反映问题时交织反映基层干部工作作风及经济问题、来访时三五成群或动辄几十人，有信访时段集中、信量大、联名信多、易发生集体访和重信重访大的特点。
三是土地承包问题，约占农村信访总量的16.2%。主要反映承包地、机动地、人口地调整，及集体土地（包括林地、滩地等）发包问题，此类问题处理不彻底极易形成信访积案。具体有：（1）土地调整纠纷。如我县詹店镇某村村民何某自1997年起就多次反映1989年其家的13.5亩承包地被村委调整给李某，后自己开垦的31亩滩地被该村第六村民小组占用，其多次向村委、乡政府反映，该13.5亩承包地和31亩滩地至今未归还等问题，由于该信访事项年代久远，相关村民的土地承包证、土地使用证等证书遗失，时任村委干部死亡等问题，事实无法判定，县、乡调解意见得不到涉事村民同意，致使信访人久访不息，造成信访积案。（2）出嫁女儿户籍未迁出而承包地被收回。农村中大多存在着出嫁女儿不分地的“村规民约”，如我县乔庙乡某村女村民千某2003年出嫁到龙源镇某某村，其户籍未迁出，但某村以其已出嫁为由将其承包地收回并调整给本村新增人口，而某某村以其户籍未迁入为由拒不为其分配土地。（3）个人承包地土地使用权被侵占。如我县大封镇某村村民杨某因地边问题与村民赵某发生口角、打架，后赵某趁村民小组调整土地之机将地边挪移40公分，占用杨某0.2亩土地，经过多次调解，赵某仅同意归还0.1亩土地，致使杨某多次信访。（4）集体土地被村委私自外包等问题。如我县北郭乡某村村民近百人来县反映该村村委在未召开村民代表大会、未张榜公告的情况下，擅自将该村50余亩滩地发包给大封镇某村村民苗某，且该村村委与苗某签订了期限为20年的土地承包合同，引发村民不满继而上访。
四是土地征用问题，约占农村信访总量的11.8%。包括重点项目占地征地及企业占地等问题，具体有征地程序不合法（相关审批手续缺失、未开展风险评估、被占地村民未多数同意等）、占地赔偿标准低、赔偿未足额兑现等情况，此问题主要存在于项目及企业所在地。如我县一大型造纸厂占用某村70亩耕地建厂，由于占地赔偿与城区附近相比标准较低，被占地村民不同意，于是频频到有关部门反映情况。
五是干部作风问题，约占农村信访总量的8.8%。当前，有相当一部分农村信访案件是因为基层干部决策不民主、处事不公、暗箱操作、作风粗暴引发的。
六是宅基问题，约占农村信访总量的6.9%。主要表现在宅基权模糊，建房纠纷，以及新农村建设背景下宅基地暂停审批等情况。如我县新农村试点龙源镇某村自2010年暂停申请宅基地，该村杨某三个儿子相继成家，因没有宅基地，四户住在一个小院内，家庭琐事引发矛盾口角，一家人苦不堪言。
七是涉法涉诉问题，约占农村信访总量的3.9%。如我县三阳乡彭某儿子因打架伤人被控故意伤人成立，被人民法院依法判决入狱，其认为法院判决不公，上诉至市中院，中院维持原判，彭某频频上访反映法院工作人员受贿等问题。
八是优抚救济问题，约占农村信访总量的2.8%。当前农村存在一部分无儿扶养的老弱孤残、年老多病的退伍军人和军烈遗属及家庭特别困难的妇女儿童，他们大多无劳动能力、丧失或部分丧失劳动能力，没有生活来源或生活来源不稳定，只好到信访部门求助。
九是其他问题，如医患纠纷、交通意外死亡、伤害赔偿等问题，约占农村信访总量的1%。
三、农村信访主要特征
综观当前农村信访，主要呈现出“五多”特征：
一是集体信访多。2007年至2011年，23.4%的信访量为联名信和集体访，且呈逐年上升趋势。2007-2011年，农村联名信分别发生21件、33件、49件、52件、63件，农村集体访分别发生32起456人、35起492人、40起671人、53起898人、84起1054人。发生集体访的多为涉土纠纷或干部选举问题。
二是重复信访多。农村信访群众大多文化程度不高，来信来访时情绪激动，要求诉求立即查清、落实，时限要求紧，而信访案件办理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上访催促案件尽快查处，造成重复信访。
三是越级信访多。主要有三个方面的原因，一是农村信访群众大多认为“官官必相护”，对基层政权组织；二是农村信访群众对基层干部依法办事、廉洁高效的工作作风和工作能力不够信任；三是长期以来存在着“唯上、唯大”观念，40%来县信访会发生越级访，致信上级人大、政协、信访部门及党委、政府机关或人访。
四是择机信访多，多为涉土、干部作风等问题。信访群众往往在元旦、春节、国庆、党的全会、省市“党代会”等重要敏感时期，到首都、省会或国家重要机关信访，错误地认为这样可以引起上级有关机关和部门的高度重视，借此对基层党委、政府施加压力，促使问题尽快解决，或个人利益诉求得到满足。
五是无序上访多。发生无序上访的多为意外事故死亡、涉及群体利益的土地纠纷等问题。近年来，农村上访者的过激行为时有发生，轻则吵闹、哭诉、静坐，重则扯横幅、围堵机关大门、拦截主要领导等等，且情绪异常激动，拒不接受有关部门的劝阻和调解，提出过高要求。五年来，共发生到天安门上访10余起，省委、省政府上访近20起，围堵市政大厦事件20余起，围堵县委、县政府大门近30起，造成我县信访工作十分被动。
四、产生农村信访的主要原因
农村信访问题关系到农民的切身利益，归根结底是民生问题，城乡社会事业发展滞后，社会保障体系不完善，社会管理不健全，人民素质与当前社会发展不协调都可能引发信访问题。
（一）管理机制存在漏洞 一是职能管理不到位。
1、部分职能部门履行职能不到位。如农村宅基地确权不明，规划不合理等问题严重。（1）历史遗留下的土地权属纠纷，情况复杂、涉及面广，处理起来难度较大；（2）乡（镇）、村及有关部门在安排宅基地、审批建房时把关不严，没有深入农村察看，对实际情况不了解，只是按程序批办手续，影响了相邻关系，引发矛盾；（3）部分村规划不明确，宅基地权属、面积模糊不清，村民之间有争议；（4）部分农户未经批准就擅自在自留地或抢占他人宅基地建房，造成违法占地，由于国土资源管理部门只有查处权而没有强制执行权，申请法院执程序繁琐且具体执行起来也很困难，致使宅基纠纷得不到有效遏制；（5）对村民反映的问题调处不力或不及时，致使问题久拖不决。
2、信访工作导向不够鲜明。部分乡镇和单位对稳定工作不重视，单方面注重经济发展，没有真正将工作精力放在化解矛盾、维护群众利益上，没有处理好发展与人本之间的关系。发生信访问题时，消极处理，存在拦访、截访，拿钱销访的情况，增大了党和政府与人民群众之间的隔阂。
二是干部管理不健全。
一方面是乡（镇）党委、政府的原因：有时纵容维护村干部，处理一些问题时，偏听偏信村干部的意见，不愿到群众中进行认真的调查研究，倾听群众呼声，了解群众的意愿，不能站在公正的立场上处理问题，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好开展，以致在一些问题上无原则地迁就，不到万不得已不处理，对村干部的教育监督和管理过于宽松。
另一方面是村干部的原因。（1）少数村干部的思想素质不高，办事不公道，把人民赋予的权力当作自己谋私利的工具。如在农户申请建房时卡、要，从中谋利，在土地承包、处理村民宅基纠纷时，不公正、不公平，为政不廉、办事不公。（2）村干部工作作风简单粗暴，民主意识不强。一些村干部在工作中，不讲究工作方式方法，不善于做群众思想工作，对有抵触情绪的群众，往往采取压制的办法，个别村干部家长制作风严重，个人说了算，留下隐患，激化了干群矛盾。（3）村级财务管理混乱、不规范，不公开或虽公开但流于形式，缺乏有效的监督，特别是征地补偿方面，群众对收支产生怀疑和猜测心理，导致干群之间互不信任、产生隔阂。
（二）监督机制不够完善
主要是农村民主法治监督管理不到位。随着法制的健全，村民民主法治意识的不断增强，农村依法自治的要求也越来越明显，但在实际中离法治的民主要求还有较大的差距。当前农村的信访问题与缺乏基层民主法治管理有很大关系，如村务问题，虽然明确规定要实行村务公开，但公开内容过于简单，时间不定期，甚至不公开。一些重要决策往往不经村民代表会议讨论，民主议事制度形同虚设，这在一定程度上侵害了村民的利益。民主法治监督管理不到位与村民逐步增强的民主法治意识产生矛盾，也是造成许多信访问题的原因之一。
比如农村土地承包缺乏必要监督。（1）村干部不履行民主议事程序擅自对外发包土地，一次性收取多年承包费，透明度低，损害本集体经济组织成员的利益；（2）合同履行过程中常常因村委会负责人更换，新班子对老班子订立的合同不满意，否认原合同的法律效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包；（3）承包合同不规范，条款不完善，给村民、村干部和承包者留下了矛盾隐患；（4）村干部和部分基层工作人员对“增人不增地、减人不减地”的土地政策认识不到位，擅自违法调整农户承包地。
（三）社会保障制度滞后
一是医疗救助体系不完善。一方面，农村医疗资源少，医疗水平较低的局面没有得到根本改善，农民有病没人医、医了治不好，造成农民对乡村医疗不满，且极易发生医患纠纷。另一方面，农民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分农民无钱医治、无力医治，而国家相应的医疗救助规定的条件，农民不知情或不符合相关规定，从而得不到救助，有病无所治、无从治，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。
二是贫困救济及优抚救济范围较小。当前农村存在一部分生活水平低下、老无所依的人群及鳏寡孤独，基层党委、政府及村委经济能力有限，从经济上给予帮助和救济时间长远则力不从心，而国家对此相应的政策和法规没有更深入地进行帮助，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。
（四）人民素质有待提高
一是部分群众考虑问题不够客观，往往以个人、小团体或宗族的利益出发，一旦达不到自己的愿望，就产生不满。同时，明辨是非的能力差，容易被一些别有用心的人利用。
二是部分群众在自古有事就上告上访的“传统”意识下，法制意识淡薄，遇有不公正的事或个人权益受到损害的情况，首先不是立即向有关部门报案检举、向有关行政机关申请仲裁或拿起法律武器，而是涌入信访部门。
三是部分群众群众关心集体的意识不够强，对村干部的一些错误做法不愿、不敢指出，缺乏同不良现象作斗争的习惯和勇气，助长了一些素质差的村干部的违法乱纪。
五、预防和化解农村信访问题的建议
要想预防和化解农村信访问题，就要正确处理谋求发展与承受能力的关系、经济与民生的关系，主要在以人为本、保障和改善民生上下工夫，让发展成果惠及全民，共创和谐社会。
（一）源头防范，提前预防，减少矛盾
一要深入推行政务公开。把“四议两公开”工作法作为维护农村稳定的治本之策，严格落实村务财务公开制度，规范各项决策程序，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，最大限度地减少农村不安定因素。抓好《政府信息公开条例》的贯彻实施，推行行政权力阳光运行，由结果公开向过程公开转变，从源头上杜绝腐败现象,增强政府公信力和号召
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第四篇：我国信访制度运行现状及问题对策研究综述
我国信访制度运行现状及问题对策研究综述
刘莹云南师范大学历史与行政学院650031
摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
关键词：信访制度；司法救济；现状；对策
我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制
⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度，即中
国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
一． 信访制度相关概念界定
所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律
⑵解释。
对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基
⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定
义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制
⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”
关于信访制度存在的功能，学界和信访界有共同的界定，普遍认为当前我国信访制度的社会功能主要包括三个方面。笔者整理为第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。
二． 信访制度运行状况研究
1、当代信访制度的发展和演进
早在新民主主义革命时期，以毛泽东为领导的中国共产党人就非常重视人民的信访工作，到了新中国成立之后，信访工作进入了一个新的历史发展时期。人民群众的信访热情随着新中国的建设事业不断高涨，为了适应这种新的形势，1951年，国家颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》，学界一般讲此视为信访制度正式确立的起点。1957年，1
党中央在北京召开了第一次全国信访工作会议，通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》等。使得从中央到地方各级信访机构及其人员的配置都得到较大完善。1995年，国务院颁布了《信访条例》后，各部门各省市相继出台了信访条例工作办法等，标志着我国的信访制度逐渐成熟。2004年，我国对《信访条例》进行修订，并于2005年5月1日正式施行。
学界和信访界一般将信访制度的研究阶段划分为三个阶段。第一阶段，大众动员型信访。从1951年《关于处理人民来信和接见人民工作的规定》出台，到1978年第二次全国信访工作会议召开，这一阶段信访受到政治运动的制约，相对于揭发他人、要求平反、落实政策的信访内容较多。第二阶段，拨乱反正型信访。从1978年第二次全国信访工作会议召开，到1982年第三次全国信访工作会议召开。由于文化大革命的破坏，全国积案如山，来信来访的主要内容设计解决大批历史遗留问题。这一阶段属于信访制度的全面修复阶段。第三阶段，安定团结型信访。从1982年拨乱反正完成到现在。主要功能转化为化解纠纷、实现人权救
⑸济，这一时期也是我国信访制度改革尝试阶段。
2、信访制度的现状研究
随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。
⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当
前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。
⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经
济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问
⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛
性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。
⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐
⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问
题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。
⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影
⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部
分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。
⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象
严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少
⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随
意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。
笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。
三． 信访制度的运行现状面临的困境
目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：
第一，信访功能的错位。
1、信访功能定位过于高大。
⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。
2、群众对信访功能误解严重。
⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。
第二，信访部门机构设置存在问题。
1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。
⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。
2、信访部门权力弱化。
⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。
第三，信访制度本身存在矛盾。
⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。
四． 信访制度存在问题的对策研究
我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国
家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。
由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：
1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规
⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织
机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公
⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。
⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽
快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。
此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。
⑼
2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司
法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司
⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。
3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中
纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。
4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：
⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个
领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。
⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。
⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。
（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”
五． 结语
随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。
[参考文献]：
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5.杨静.完善我国信访制度问题研究.法商论丛，2009.06
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12.唐丽萍，叶磊.我国信访制度的功能错位和制度困境分析.上海海关学院学报.2009.4
13.代琳，社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径.法治与社会，2008.12 ⒀
14.毛淑梅.新时期信访工作创新机制对策研究.辽宁教育行政学院学报.2009.5
15.中共贵州省黔西县监察委员会.黔西县信访听证制度的主要做法及成效.中国党政论坛,2005.5
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第五篇：我国信访制度运行现状及问题对策研究综述
我国信访制度运行现状及问题对策研究综述
刘莹云南师范大学历史与行政学院650031
摘要：随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
关键词：信访制度；司法救济；现状；对策
我国的信访制度是一项具有中国特色的制度，在我国历史上，也是具有悠久历史的一项制度。在我国古代就有大量诸如“拦轿告状”等古代信访现象存在，只是当时这种信访制
⑴度还远远不是我们现在所说的现代意义上的信访。更多的学者称其为一种直诉制度，即中
国古代法律规定的控告人可超出一般受诉官司和申诉程序的一项诉讼制度。可以说，我国现行的信访制度就是由古代的这种直诉制度演变而来的，只是我国现行的信访制度吸收和借鉴了其几千年的丰富经验和深刻教训，在我国现代化建设和发展中不断完善自身功能，在传达民意、维护社会稳定、监督政府运作等方面发挥了重要的作用。然而，随着我国法制现代化进程的不断推进，同样作为一项法律制度的信访制度，却日益暴露出其种种弊端和不适应性。因此，研究当前我国信访制度的运行现状，进而探析信访制度的改革对策，对于我国整个法制进程的推进和依法治国的实现，构建社会主义和谐社会都具有十分重大的意义。
一． 信访制度相关概念界定
所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。这是我国现行立法对信访概念的规范性法律
⑵解释。
对于信访制度的定义和解释，学界和信访界都没有统一的固定解释。虽然有的学者认为信访在很大程度上算不上一项正式的制度，但大部分学者不仅确认了信访作为我国的一项基
⑶本政策制度的地位，还给出了比较详尽的解释。李严昌（2006）引用政治学者浦兴祖的定
义，解释为“人民信访制度是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级党政机关及其所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，由有关机关依法处理的一项制
⑷度。” 李齐申（2008）不仅将信访制度界定为一项正式的制度，并且定义为“信访制度属于行政调解范畴，是一种与行政复议、行政诉讼并列的弥补行政过失的手段，它是接受公民严格评议党和国家机关的论坛。”
关于信访制度存在的功能
第一，群众参与，即群众参与社会民主生活。人民群众向国家机关提出意见和要求，实质就是人民意志的表达，是一种政治参与。第二，民主监督，指人民群众通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，同时对国家机关和工作人员提出批评和建议，对国家机关进行一种民主监督。第三，权利救济，人民群众通过信访不仅仅是表达民意，更具有需要保障和维护公民权利和自由，实现救济的要求。
2、信访制度的现状研究
随着我国经济建设的快速发展，我国社会转型时期的到来，我国的信访制度也随之出现了大量的新问题和新情况。国内学界和信访界有相当数量的学者，开始对我国当前信访制度的现状进行分析和研究。笔者通过整理，将当前我国信访制度的现状做了如下几点归纳。
⑸ 第一，上访总量居高不下。张春照（2009）在分析了信访制度的历史演变之后，对当
前信访制度呈现的特点进行了归纳。认为，当前信访现状呈现出信访总量出现陡涨趋势，并 1
且保持高位运行。自1993年出现的第一次高峰之后，一直高涨到现在。虽然从2005年开始，伴随着许多有效措施的出台和实施，扭转了全国信访总量12年攀升的势头，但据国家统计局权威发布，全国的信访总量依旧在高位运行。
⑹第二，信访内容复杂，涉及面广。杨静（2009）认为信访的事项涉及到群众政治、经
济、生活等切身利益等多个方面。凡是生活中发生的涉及政治权力运作和政府权力行使的问
⑺题都可以信访，从而形成了信访制度内容的复杂性。段高祥等（2009）从信访主体的广泛
性进行了分析，认为信访主体不仅有工人、农民等传统意义上的信访群体，还有城市拆迁户、下岗分流人员等带有时代特色的信访者，主体范围的扩大，使得信访内容涉及面更广。
⑹第三，上访内容呈现相对集中趋势。杨静（2009）总结了农民负担问题、基层干部腐
⑸败问题、房屋拆迁问题一度成为信访集中地热点问题。其中张春照（2009）归纳的三农问
题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题，代表了大多数学者的看法。并且他还提出了信访中也出现了涉法涉诉案件相对增多和集中趋势。
⑺第四，群访、越级访等极端不良上访行为增加。段高祥等（2009）认为缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。由于一些责任单位的领导及工作人员的失职、失误或工作不深入等，致使矛盾久拖不决，很多严重的聚集事件、重复访、越级访、进京访屡屡发生，严重影
⑸响了社会稳定。另外，信访活动的组织性和对抗性明显增强。张春照（2009）也指出，部
分群众绕过地方政府，直接到市级甚至省级政府上访，试图通过上级部门压力来解决问题。并且还经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。更甚者还采取极端的自杀、自残等过激行为来表达自己的愿望，已经对人民的生产、生活造成极大影响。
⑻第五，信访机构“不作为”现象层出不穷。王会智等（2010）指出，截访、堵访现象
严重。有些地方官员为了政绩考核和职位升迁，不但不积极解决问题，反而采取消极的掩盖办法，比如截访和堵访。甚至出现“信访寻租”现象，即通过行贿上级信访部门官员来减少
⑼上访登记数量。毕然（2009）将这些不良上访现象归纳为信访机构官员人治色彩浓厚，随
意性大。由于信访人员的责任心、综合素质甚至个人情绪的因素以及自身利益影响，造成议而不决或者拖着不办，导致大量信访问题长期无法解决。
笔者认为，当前我国信访现状，已经充分暴露了我国现行信访制度的严重缺陷和不足。信访的传统优势和作用不但没有得到充分发挥，反而随着我国经济社会纵深发展的趋势，呈现出越来越多的弊端。人民群众表达民意、政治参与、权利救济的需要得不到满足，相反，还因此派生出大量难于解决的社会矛盾和社会问题。
二． 信访制度的运行现状面临的困境
目前，学界和信访界对于当前我国的信访制度存在缺陷并已经陷入运行困境这一点达成共识。但是对于当前我国的信访制度的运行困境究竟是什么，各方仍然持有不同的观点，并且一直是议论的焦点。笔者归纳之后，概括为如下三种观点：
第一，信访功能的错位。
1、信访功能定位过于高大。
⑷ 李齐申（2008）认为，从我国信访制度的实际操作者看，各级部门作为信访机构，受理所有的信访问题，因为没有相应的权限和职能限制，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理信访案件没有条件限制和要求，导致在实际操作时出现重负受理和相互推诿，信访资源大量闲置浪费，造成效率低下。
2、群众对信访功能误解严重。
⑽谢卓妍（2008）提出民众对信访的作用误解甚深，将司法与行政混淆，盲目信仰行政权力，将所有造成严重的行政资源浪费级相关国家机构空转。从理论上讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最主要的形式和最后的屏障。可在实践中，群众更多的相信信访这一救济手段，并作为最后的希望所在。
第二，信访部门机构设置存在问题。
1、信访机构的设置混乱，缺乏统一的协调机构。
⑾宋振玲（2007）指出信访机构庞杂而分散。目前我国从中央到地方，各级政党、权力机关、司法机构及相关职能部门都设有信访机构。这些机构之间并不存在隶属关系。中央信访机构对地方信访机构的只能和权利及运作方式都有较大差异，从而导致信息不共享，缺乏强制力。这在实践中导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集，使原本为意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道，最终导致政府和法律的公信力和权威的下降。
2、信访部门权力弱化。
⑿傅江浩（2009）认为各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》虽然赋予有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际意义，也没有直接权力处理信访事件。信访事件的处理权、决定权仍然在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判权或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查权、处分权。因此，信访部门根本不能从根本上解决群众的问题，充其量只能是“收收信件，听听意见”。
第三，信访制度本身存在矛盾。
⑾宋振玲（2007）认为，其一，信访制度自身充满了悖论。目前在信访政策方面，国家一方面一直强调不能压制群众的正常上访，要充分保障群众等的民主权力；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访和重复上访。其二，信访和法治相冲突。人民试图用行政救济替代司法救济，客观上严重削弱了国家司法机关的权威。此外，由于信访问题能否得到解决，在很大程度上取决于主管领导关注的程度以及处理措施是否有力，诉诸的是领导的个人权威，而非制度权威。这与法治存在悖论。
三． 信访制度存在问题的对策研究
我国信访制度运行现状和所面临的困境反映了我国社会有效利益表达机制和群众政治参与机制的缺失，并且也让我们看到了当前我国权利救济机制的低效和发展存在障碍。因此，要解决好信访问题，不能只局限在信访部门内部和信访机制本身做文章，而更应当从整个国家和社会的纠纷解决机制中来寻求解决信访问题的对策，对长期以来遗留的问题进行改革。
由于学界和信访界对于我国信访制度存在的问题看法不同，对其成因也没有完全达成共识，因此对于信访制度存在问题的对策和改革的路径选择也产生了不同的观点。笔者从以下四个方向对众多专家学者的建议和对策进行归纳：
1、第一个方向是关于信访制度改革的主流性观点，即主张对信访制度进行内部机制规
⑾范。其中核心观点就是关于信访内部组织机构的重建。宋振玲（2007）认为重构信访组织
机构，建立在全国人大和地方各级人大之下的专门信访委员会，其机构的职能定位为承担公
⑻民的利益表达和民主监督的功能。王会智等（2010）提出应该统一信访机构。长期以来，我国形成了一种横向到边、纵向到底的“大信访”工作格局，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院检察院及相关部门都设有信访机构。可是由于缺乏统一的协调，导致的结果是互相推卸责任，影响了信访机构的威信，无法实现信访制度应该发挥的功能，因此必须充分整合信访机构，建立统一的信访机构体系，取消党政等其他部门的信访机构设置，把信访功能同归于人大。基于中国共产党领导下人民代表大会制度的实际情况，信访机构设置应该是在人民代表大会制度之下的一元信访体制，各级人大设置信访委员会，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。
⑷在信访机构重建的基础上，还应该对信访进行统一立法。李齐申（2008）提出应该尽
快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访制度单纯依靠规定、条列和政策来调节的现状，以实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。其中明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复；严格程序规制，要规定
信访问题提出、受理、复查、复核等工作的法律程序；加强责任追究机制这三点尤其重要。
此外，还应该改革信访工作的考评机制。目前信访工作的考评制度由于导向缺陷，没有发挥出良好的效果。正确的考评机制应当是：第一，将群众作为考官，信访工作的好与坏应当由上访群众来评判。第二，建立利益导向的信访工作考评机制，以人民群众的根本利益为出发点。第三，信访部门要改变以信访量为主要指标的考核办法，代之以信访问题解决程度为主要指标的办法。信访工作要立足于解决问题，不能单纯的把上访人数多少、上访重大事件多少作为考评官员的依据，而应对各地的上访情况进行有效监督。
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2、第二个方向是主张不断完善信访制度的外部机制观点。毕然（2009）认为构建以司
法为核心的权利救济体系是完善信访制度的重要对策。他提出在现代社会，社会的公正最终是通过法来维系的，而不是依靠社会的良知来维系。独立公正的司法究极体制是法治国家的一个重要标志，也是人类社会实践的一种基本经验，只有建立以司法救济为核心的究极体系才能实现真正有效的救济。而从目前来看，信访救济在整个国家权利救济体系特别是实践层面，其地位与司法救济相平行，甚至在某种程度上说更高于司法救济，导致司法救济的功能被边缘化。这种局面与法治要求是不相适应的。因此，建设法治国家必须打破信访救济与司
⑹法救济平行的局面，构建以司法为核心的救济体系。杨静（2009）在完善我国信访制度的理论思考中提出，信访制度的改革必须同司法体制的改革相协调，才能从根本上解决信访问题。从目前的情况分析，信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。应当通过司法制度的改革，整肃部门风气，做到司法公正，使绝大部分信访案件回归司法救济，信访问题才能得到彻底解决。
3、第三个方向是主张通过对国外相关经验的借鉴来寻求出路的观点。部分学者借鉴西方的议会监察专员制度或者称为申诉专员制度。这项制度由瑞典于1809年创设，20世纪60年代后为世界各国广为借鉴。其中监察专员的独立性、主动性、权力的时效性和团队专业化都值得我国信访制度改革借鉴和思考。北京大学法学教授姜明安提出了建立类似国外这种监察制度的设想，建立公民权利特殊救济机制，由中央直接管理，派往各省。对于群众的控告，属于案件性质的，可以帮助上访启动司法、行政复议等程序，对于腐败问题的，可以转交中
⒀纪委、监察部等部门处理。唐丽萍等（2009）认为人大信访改革也可以借鉴瑞典的议会监
察专员制度，特设一个临时委员会作为人大监察专员主持的机构，专门作为人大对外接受群众来信来访的部门，监察专员由同级人大代表大会任命精通法律的人大代表担任，这样，人大的监督权可以落到实处，同时也给信访工作开创了新的局面。
4、第四个方向是关于近年一些学者对信访制度改革提出的新设想。包括：
⒁（1）建立信访代理制度。代琳（2008）提出现代社会是经济高度发展的社会，在各个
领域相继出现了各种代理机构，这些机构和组织的出现对公民权力的保障与实现起到了很大的作用。因此信访制度中也可以借鉴和引入代理制度。
⑺段高祥等（2009）明确提出将信访的代理机构定为非政府组织或群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访代理领域，让他们承担起原本就不需要政府过多介入的社会领域的社会责任，比如心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等。
⒂（2）建立信访终结制度。毛淑梅（2009）认为，所谓信访终结，是指信访案件经规定的程序处理后，信访人员应息诉罢访，而仍然坚持来访和上访的，对信访事件做出予以终结的决定。终结后的信访事项在信访人提不出新的事实和理由的情况下，信访机构不再予以受理，并转请相关部门做信访人员的息诉、化解工作。虽然在《信访条例》第35条中已经有相关规定，但并没有从根本上解决重访、缠访和闹访问题。应当将重点放在严格按照涉诉、行政两条线执行上，即属于行政范围的信访事项，必须由国家信访局或省市信访办负责宣告终结。属于人大、法院检察院职权的，必须由人大、法院检察院负责宣布终结。这样，有利于保证司法独立，也避免使信访机构负担过重影响工作效率。
（3）建立信访听证制度。在我国《信访条例》第31条中对信访听证已经有明确的规定，并且在学界也获得了普遍的肯定。“尽管信访听证还存在一些不足，但可以预见的是，信访听证制度将成为未来信访制度的重要子制度。就目前信访制度在一些地方已发挥的功能看，⒃可谓法律、准法律属性和政治属性功能都得到了相当程度的发挥。”
四． 结语
随着我国经济、政治、文化等各方面现代化建设的不断发展，特别是民主法制建设的不断完善，我国的信访制度已经并且还将出现各种与国家社会发展不相适应的情况，学界和信访界众多专家学者都在试图寻求信访制度的最佳改革对策。毕竟信访是我国人民表达意志、行使民主监督和寻求权利救济的重要途径，信访制度应该随着我国法治的不断完善而完善，因此，信访制度在相当长的一段时期内仍然有其存在的空间。对于信访制度的运行困境和出路的探究，任重而道远。
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