刑事公诉案件补充侦查制度存在的问题及对策建议思考

刑事公诉案件补充侦查制度存在的问题

及对策建议思考

我国刑事诉讼法明确规定了刑事案件退回侦查机关补充侦查的诉讼程序，它作为侦查活动的必要延续，同时又是检察机关进行诉讼监督、侦查监督的必要手段和有效形式，对于实现刑事诉讼的目的、发现案件真实、查明犯罪惩罚犯罪都具有十分重要的意义。但近年来，司法实践中退回补充侦查制度产生了一系列问题，本文从实务的角度对退回补充侦查制度进行探讨，希望对完善补充侦查制度有所裨益。

一、刑事公诉案件补充侦查制度的概述

(一)补充侦查制度的含义

我国现行刑事诉讼法虽已对补充侦查制度进行了规定，但是对其概念却未进行明确释义，致使学界中对补充侦查制度的阐释存在分歧，如陈光中教授将补充侦查定义为“公安机关或者人民检察院依照法定程序，在原有侦查工作基础上，就案件的部分事实、情节继续进行侦查的诉讼活动”①；袁家盛教授将其定义为“人民检察院在审查侦查机关移送提起公诉的案件时，认为主要事实不清、证据不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回侦查机关进一步调查，补充证据的诉讼行为”

[①]上述两种定义方式对补充侦查的主体、条件、内容和性质都进行了阐述，但是在执行主体上存在区别。我国《刑事诉讼法》第175条对退回补充侦查作了原则性的规定，《人民检察院刑事诉讼规则》第380至384条又进一步对退回补充侦查作了相应的细化规定。

综上，笔者认为退回补充侦查包含在审查起诉阶段的补充侦查和在法庭审理阶段的补充侦查。检察机关在审查起诉阶段，通过对案件的审查，将审查后认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人、不符合起诉条件的案件退回侦查机关或部门进行补充侦查；在法庭审理阶段，检察机关发现提起公诉的案件需要补充侦查，也可以向法院提出延期审理，对案件进行补充侦查。检察机关应在1个月内补充侦查完毕，2次为限。

(二)补充侦查制度的诉讼价值

退回补充侦查制度作为刑事公诉环节的一项重要诉讼制度，是法律赋予检察机关的一项重要检察职能，其在保障案件办理质量、防止冤假错案等方面都发挥着重要的作用。刑事诉讼法经修订规定了退回补充侦查适用的条件、期限、退补次数和不起诉制度，通过法律规定对退回补充侦查职权进行限制；同时，非法证据排除规则的引入，使得退回补充侦查不再局限于证据本身内容的探究，而是扩展到追求证据收集的程序合法性上，体现了退回补充侦查制度兼顾实体正义和程序正义的价值取向。

二、我国补充侦查制度存在的问题

我国刑事诉讼法对补充侦查制度有较全面的规定，但从我国司法实践方面审视，补充侦查制度仍存在以下问题：

(一)法律关于补充侦查制度的适用条件规定不明确

《刑事诉讼法》规定的补充侦查制度包括了退回补充侦查和自行补充侦查。如《刑事诉讼法》第175条第二款规定“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回补充侦查，也可以自行侦查”；《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第380条规定“人民检察院认为犯罪事实不清，证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当提出具体的书面意见，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查；人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助”。上述涉及到两个不同机关职权划分的问题,但退回补充侦查的启动条件、何种案件必须由侦查机关补充侦查、何种案件由检察机关自行侦查、退查理由是否需要详细说理、侦查机关补查质量要求等问题，均没有实施细则予以规范，导致实践中补充侦查程序适用的随意性,极大地损害法律的统一性和权威性。

(二)侦查机关补充侦查质量与效率不高

当前司法实践中侦查机关退而不查、查而不清的现象是不争的事实，侦查机关往往以‘无法查清’、或者出具几份‘说明’应付补充侦查。加之部分侦查人员业务素质不高，证据意识不强，取证不严密，对物证没有及时提取、固定，缺乏严密证据链，导致检察机关起诉时缺乏足够的证据支持。同时，侦查机关和检察机关对案件公诉的证明标准有着不同的理解，从而导致侦查机关对退回补充侦查往往比较反感，一定程度上抱有抵触情绪，使得退而不查的情况呈普遍趋势。

(三)检察机关退回补充侦查提纲制作不够规范，退补理由阐述不够充分

在司法实践中，退回补充侦查提纲没有统一的制作规范，加之基层院案多人少的现实状况，导致检察机关的办案人员在撰写退查提纲时过于简单，诸如退查的目的不够清楚、补查的方向及措施过于粗糙、如何开展工作以及需要达到何种程度不够具体。

(四)侦查机关、检察机关与审判机关存在借补充侦查互借时间

为了规避法律，互借时间的现象在司法实践中普遍存在。侦查机关侦查期限已到而案件尚未侦查终结时，先将案件移送检察机关审查起诉，主动向检察院要求“补充侦查”，向检察机关借时间以延长办案期限；在当前检察机关基层院人少案多的形势下，审查起诉期限紧张，无法在法定期限内办结，从而将案件退回补充侦查，向侦查机关下发“补充侦查通知书”，向侦查机关借时间；法庭审理阶段，审判机关在审理期限届满前，审判机关建议检察机关补充侦查，检察机关出于种种因素的考量，也往往会同意。

(五)缺乏有效的监督机制。

在立法上缺乏检察机关对侦查机关的监督制约机制。在当前的司法实践中，检察机关针对出现的退而不查、查而不清的现状，因缺乏监督制约机制，只能对案件提起公诉或者作存疑不起诉，导致退回补充侦查制度在实践中发挥不了其发现案件事实的作用，检察机关在侦查机关面前也很被动。

三、退回补充侦查制度的完善建议

(一)立法上明确退回补充侦查的适用条件及范围

在当前以审判为中心的司法理念下，为了减少案件退回补充侦查率，提高案件补充侦查的质量，实现司法公正的原则，在立法上应明确退回补充侦查与自行补充侦查的适用条件及范围。首先，检察机关通过《调取证据通知书》的方式，退回侦查机关补充侦查，该类案件可以规定为一是与案件定性、量刑有关的主要犯罪事实不清、主要证据之间存在矛盾的；二是犯罪构成要件欠缺的；三是法定量刑情节未予查实的；四是其他对定罪量刑有重要意义的事实尚未查清的；五是程序上存在违法的情况，如违反回避制度，导致侦查失去了公正性，严重侵犯了犯罪嫌疑人及诉讼参与人的人身权利和诉讼权利；对犯罪嫌疑人刑讯逼供的；其他严重违反程序法的行为。

其次，检察机关可以自行补充的案件可以界定为：一是主要犯罪事实已经查清,证据确实,仅需要补充个别证据材料的；二是经过一次退回补充侦查后,公安机关未补充侦查或未达到补充侦查要求,检察机关认为能够补充侦查的；三是公安机关在侦查过程中存在严重违法情况,不宜由其进行补充侦查的；其他认为需要进行自行补充侦查的。

(二)提高公安机关办案人员业务素质，加强诉前指导，提高侦查质量。

强化侦查基础工作，全面、规范收集证据，避免案件“带病”进入审查起诉和审判阶段，是构建以审判为中心的诉讼制度的关键所系、根基所在。在司法实践中，要加强对侦查人员的法律意识和素质培训，转变传统的“重实体,轻程序”的法律观,增强证据意识，在收集有罪证据的同时，注重收集无罪证据。充分运用科技手段手机各种证据，形成证据链，降低退回补充侦查的可能性。同时检察机关应该加强诉前指导，通过提前介入侦查，引导侦查取证，对证据收集、法律适用等方面提出意见，提高案件侦查的办案质量。诉前指导是检察机关顺应以审判为中心的刑事诉讼制度改革的必然要求。

(三)规范退回补充侦查提纲。

检察机关制作的退补提纲，应当抓住案件的重点和症结点的，说理清晰，有针对性地引导公安机关完善证据。在实践中应当在补充提纲上详细列明案件的证据缺陷，补查的具体事项，也要详细说明要达到什么证明目的，严格遵循规范性、说理性、明确性的原则。同时，检察机关应跟踪监督，及时掌握退查的进展，侦查机关对退查过程中出现的困难和问题应及时反馈，保障退回补充侦查制度的实际效果。

(四)建立监督制约机制，强化内部与外部监督。

1、强化内部监督。检察机关是国家法律监督机关，只有自身监督制约到位，强化案件质量管理，才能树立法律监督的公信力。当前，全国检察机关内部都成立了案件管理部门，强化自身内部监督与管理，特别是全国检察机关统一业务应用系统的运行，使得检察机关办理的除涉密以外的所有案件办理流程均在网上运行，并通过流程监控机制，使得网上运行的每一起案件都能实现实时监控。

2、强化外部监督。首先，检察机关公诉部门在作出退回补充侦查决定后三日内，应当书面告知犯罪嫌疑人或者其律师、被害人或者其家属，书面告知内容应当包括做出退回补充侦查决定的时间、理由、应享有的权利等，并应当由被通知人签字，一式两份，分别由双方留存和备案。[②]其次，健全退补工作考核评价。侦查机关和检察机关要对退回补充侦查案件进行事中抽查、事后监督考核，明确办案人员在案件侦查、审查中的职责与后果，对人为原因致使案件久拖不决、存疑不诉的，按照事实、情节和后果追究相应责任。对在审查起诉环节，公诉承办人滥用退回补充侦查权、或者为了规避诉讼风险推卸责任，造成当事人权益受损的也要予以追责。此外，还可通过纠正违法通知书、检察建议等多种形式行使监督权，加强对侦查活动的全程监督。

四、小结

以审判为中心的诉讼制度改革，是遵循诉讼规律、实现程序公正的基本要求，是司法体制改革新常态下加强人权保障的客观需要。以审判为中心要求确保侦查和审查起诉案件经得起法律的检验，强调审判活动应当做到“事实证据调查在法庭、定罪量刑辩论在法庭、裁判结果形成在法庭”，强调法官在庭审中查明事实，认定证据，并在此基础上公正裁判。

随着以“审判为中心”的诉讼制度改革的发展，补充侦查制度在惩治犯罪、提高诉讼质量等方面发挥着越来越重要的作用。当前我国法治不断进步，程序意识不断增强，在以审判为中心诉讼制度改革的不断推进下，补充侦查制度必将发挥其立法本身应有的价值。