关于健全和完善农村基层民主管理机制的调查与思考

关于健全和完善农村基层

民主管理机制的调查与思考

健全和完善农村基层民主管理机制，让广大村民对农村基层经济、政治、文化、社会和生态文明建设行使当家作主的权利，是关系农村建设更高水平小康社会、维护农村和谐稳定的大事。推进农村基层民主管理机制创新，探索农村基层民主管理的有效形式，对巩固农村基层政权，维护广大村民的利益具有十分重要的意义。

一、我市农村基层民主管理的现状与成效

我市辖16个乡镇（街道），355个行政村、居委会（以下均简称村），6863个村民小组，总人口107.6万人，其中农村人口47.82万人，占全市总人口的44.44%。近年来，市委、市政府高度重视农村基层民主管理工作，认真贯彻落实《村民委员会组织法》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》等文件精神，解放思想，开拓创新，以民主法治示范村创建为载体，以民主决策和民主监督为抓手，着力推进以“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心内容的民主制度建设，积极探索民主管理的方法和途径，取得了初步成效。自2004年开展民主法治示范村创建工作以来，我市已建有“全国民主法治示范村”2个，省级“民主法治示范村”80个，泰州市级“民主法治示范村”199个。

1.民主选举逐步规范，选举质量不断提高。一是民主意识不断增强。全市大部分农村干部群众熟悉了解民主管理的具体内容，关注自己的民主权利，懂得用法律的手段捍卫自己的民主权利，希望以主人翁身份参与本村重要事务的决策与管理。在2013年第九次村委会换届选举中，全市登记选民84.89万人，参加投票选举的有80.65万人，参选率达95%。二是选举程序不断规范。坚持做到严把“两关”：一方面严把依法操作关，按照法定程序，对选举中的各个环节，坚持公开透明，依法操作；另一方面严把民主权利关，确保全体村民在换届选举中的选举权、推选权、投票权和申诉权等民主权利落到实处，改变了以往“少数人选人”、“在少数人中选人”的状况。三是选举质量不断提高。通过民主选举，将一批思想好、作风正、有文化、有本领，能带头和带领村民致富的能人选进了村委会班子，农村基层干部队伍整体素质明显提升。据统计，全市298个村委会主任中，大专以上的210人，占70.46%;

50岁以下的201人，占67.44%。

2.民主决策逐步完善，决策程序更加严谨。一是建立健全民主决策机制。以保障群众参与决策为着力点，完善民主决策制度，以村民会议、村民代表会议为主要形式的农村基层民主决策制度逐步普及。村民代表、村监委会、民主理财小组等骨干力量在村级事务决策中的作用得到进一步发挥，村级重要事务、重大事项的事前决策、事中执行和事后监督等决策程序不断完善，“一事一议”制度在多数村得到较好的执行。二是全面推行“四议两公开”制度。“四议”：即村党组织提议，村“两委”合议，党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议。“两公开”指的是实施过程公开、结果公开。“四议两公开”制度的施行，保障了村民的知情权、参与权，调动了他们参与村级重大事项决策的积极性和主动性。三是坚持重大事项先决策后实施。凡涉及村民利益的重大事项都进入民主决策程序，经村民会议或村民代表会议讨论决定后，由村委会组织实施。从调查的情况看，全市多数农村基层干部依法决策各种社会事务的能力和水平明显增强，重大事项个人说了算的“一言堂”现象不断减少。

3.民主管理逐步推行，管理方式更趋合理。一是健全民主管理制度。根据法律法规以及上级有关文件精神，全市各村都制定了村民自治章程、村规民约以及村民代表会议制度、民主理财制度、村务公开制度、民主评议村干部制度等一系列民主管理制度，为实现民主管理打下了良好基础。二是拓宽民主管理范围。全市多数村已将民主管理的内容扩大，不仅将村务、财务、重大事项以及村集体资产等列入民主管理的范围，凡村级社会事务管理中涉及的项目，如医疗卫生服务、社会保障服务、计生服务、农技服务、文化体育、矛盾纠纷调解等设施的建设、职能定位及服务人员的配备，都列入民主管理的内容，由村民大会或村民代表大会参与决策。三是夯实民主管理基础。从优化农村基层干部队伍结构入手，采取“公推直选”、选派机关干部到村任职、招聘大学生村官等措施，一大批有文化、会管理、威信高的能人进入了村级班子，为农村基层实施民主管理夯实了基础。全面实施中心户长制度，按照“切块管理、以块定人、动态聘请、适当补贴“的原则，以村民小组为单位，通过村民推选，全市共聘请了6889名中心户长，配合村委会开展管理工作，较好地发挥了作用。

4.民主监督逐步推进，监督机制日渐完善。一是建立“村民直评村官”机制。2008年，我市在全省率先探索建立了“村民直评村官”机制，有效地破解了农村基层民主监督难题，有力地推动了农村党风廉政建设。“村民直评村官”既让广大村民享有了话语权，又为村民参与民主决策、民主管理提供了保证。二是建立民主评议村务工作机制。由村务监督委员会牵头，通过召开村民大会，村民、党员代表座谈，发放问卷调查、走访等多种形式，向村民征集在村务管理工作中的意见和建议，了解掌握村民关注的热点问题，并由村务监督委员会对村民质询提出的问题和公开承诺的整改措施进行跟踪监督，确保村民关注的问题有回音、有着落。三是建立村务公开机制。全市各村都设立了村务公开栏，并把财务公开作为村务公开的重点，对村级经济和社会事业项目涉及的财务和进度情况实行定期公开，财务收支情况做到每季公开一次。对法律法规和政策要求公开的，如政策性专项补贴、新型合作医疗、农村低保对象确定、计划生育等各类重大事项所形成的决议等都进行公开。公开程序由原来的办理结果公开向全过程公开扩展。公开方式以村务公开栏为主，并逐步探索在自然村，农民居住比较集中的地方设立村务公开点、征求意见箱等方式进行公开。

二、当前我市农村基层民主管理存在的问题及原因

我市农村基层民主管理虽然取得了一定成效，但从调查的情况看，还存在一些不容忽视的问题。主要表现在以下几个方面：

1.农村基层干部后继乏人，民主选举难度增大。一是民主选举宣传工作有待加强。由于农村社会结构、经济发展等条件的束缚，加上村民自身文化素质不高、社会接触面相对较窄，至今仍有部分村民对民主选举的意义认识不足，加之目前民主选举的宣传形式单一，仅靠贴几张标语进行宣传，不少村民对民主选举缺少完整、清晰的了解，表现在投票时随意性很强，人云亦云，自己没有明确的主张，少数地方选举结果并不能真实反映选民的意愿。二是民主选举面临人才供求矛盾。随着市场经济的发展，农村大部分文化水平高和思想观念新的村民选择外出打工，留守在家的大多数是老人、妇女和儿童。农村人员的大量外流，不仅制约着农村基层民主选举的健康发展，还造成农村基层干部后备力量严重不足，选人难的矛盾日益突出。少数村级班子存在拉人凑数的问题，素质难以保证。三是民主选举操作层面存在缺陷。在三年一度的村委会换届选举中，少数村还存在血缘和姓氏、家族或宗族、自然村组等小团体操纵选举的情况，或出现不同程度的贿选现象，影响了选举的公信度。有的村是村党组织书记、村主任“一肩挑”，村民参加村主任岗位竞争的机会不多。

2.群众参与渠道不够畅通，民主管理形式单一。一是形式主义现象依然存在。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是农村基层民主的一个完整体系，四者相辅相成，缺一不可。但是，大部分村民除了享有基本的民主选举权利外，享有其他三个民主权利的渠道还不够畅通。有不少民主管理制度流于形式，村民无法行使自己的民主权利，召开村民会议或村民代表会议有的只是为了履行手续，意见和呼声很难被重视和采纳。二是民主管理质量有待提高。由于受到村民代表的数量和推选方法的限制，以及村务公开的质量和内容的局限，大多数村民还不能直接参与重大事项的决策和管理，不完全清楚村里财务支出情况，在一定程度上妨碍了村民的知情权和决策权的行使，制约了农村基层民主管理的进一步开展，影响了民主管理质量的提高。三是村民代表作用发挥不够。由于自身素质不高，视野不宽，有的村民代表在参加重大事项决策时，自始至终听不到他的声音，只“代”不“表”。或者与自己利益有关的事就支持，与自己利益无关或损害自己利益的事就反对，代表的是个人利益，而不是大多数村民的利益。

3.村委会行政性事务过多，管理制度存在缺陷。一是管理体制不够顺畅。村民委员会是村民的自治组织，不是政府的派出机构。但由于历史的沿革、长期的工作习惯以及社会组织发展滞后等原因，大量部门专项工作直接下达到村。据统计，村委会要接受来自上级10多个部门、近20项工作的检查、考核和验收。经济条件好的村都是通过安排专人准备各种需要的资料，做若干个活动牌子、制度框，用灵活更换的办法应付，而那些经济条件差、有的连村办公室都还没有的村，就难以应付这些形式主义的检查、考核和验收了。大量行政性事务工作的承担，也造成村委会属于份内的自治与服务功能相对减弱，角色错位的现象比较严重。二是管理制度不够健全。有些村的村规民约与形势发展不相适应，甚至与法律法规相抵触。对村党组织、村委会的职能职责没能很好地理顺，存在职能重叠、职责不清的问题。对民主决策的各种会议如党组织会议、村委会会议、党员会议、村民会议、村民代表会议的职责、职权、议事程序等规定不够详尽，特别是没有规定哪些事情必须经过哪种会议决定，导致决策的随意性，即使有规定，有时为了图省事，往往一揽子包办。三是制度落实缺乏保障。有些村虽然制定了各项民主管理制度，但所制订的制度未向村民公布、征求村民的意见、接受村民的监督，所以，在实际村级事务管理中起不到应有的作用。也有些村民主管理制度落实不够，执行不力，缺少监督，使一些制度成为摆设，影响民主管理的成效。四是缺少综合协调机制。农村基层民主管理是一项社会系统工程，涉及到市级机关多个部门，单靠哪一个部门难以管到位，由于缺乏一个经常性的协调机制，存在多头管理，责任缺失的问题，难以形成合力。

4.少数农村基层干部作风懈怠，制度落实不够到位。一是少数农村基层干部民主意识不强。目前，仍有少数农村基层干部民主意识淡薄，曲解“自治”的内涵，错误地把自治当成“自管”，依然存在重大事项随意决策、甚至一个人说了算的现象。有的虽然也按规定召开村民代表大会，讨论决定村里重大事项，但开会只是装装样子而已，把村民代表视为陪衬，致使农村工作经常出现一些难于解决的问题和集体资产流失，也导致干部腐败现象的发生，个别村甚至发生村民集体上访事件。二是少数农村基层干部素质能力不高。农村基层组织处在农村工作最前沿，是各种矛盾的交汇中心，村干部官小责任大，利轻担子重，政治上发展前途不大，而且经常面临各种各样的工作困难，因此，少数村干部还存在着模糊认识和思想疑虑，“怕失去权利、怕引火烧身、怕麻烦费力”的消极心理依然存在。有的村干部领导村级经济发展、维护社会和谐稳定、引导村民有序参与民主管理的能力不足，缺少带头富、带领富的真本领。还有少数村干部责任心退化，自身素质与民主管理的要求不相匹配，安于现状、不思进取、甚至损公肥私、与民争利现象时有发生。三是村务公开不够规范。至今为止，仍有少数村干部对开展村务公开工作的重大意义认识不足，对推进村务公开工作的要求把握不准，存在安于现状、松劲懈怠、时冷时热的现象。有的村干部存在怕麻烦不想公开，怕监督不敢公开的心理。因此，村务公开不同程度地存在内容、时间、地点、程序的不规范，存在选择性公开、模糊性公开的现象，只笼统公开大的支出项目，而不公布具体的支出情况。有些村民认为村务公开是村干部的事，与自己没有多大关系，不闻不问，参与监督意识不强，有的村务监督委员会成员“老好人”现象严重，存在不敢、不愿，甚至不会监督的问题。

三、进一步推进我市农村基层民主管理的对策与思考

党的十八大报告把“人民民主不断扩大”作为全面建成小康社会总体目标要求之一，提出要“更加注重健全民主制度，丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。坚持

“四个民主”一起抓，积极探索新形势下健全和完善农村基层民主管理运行机制，有利于加快农村经济社会发展，建设更高水平的小康社会。有利于协调农村各种利益关系，密切党群干群关系，促进农村社会和谐稳定。为此，建议：

1.进一步发挥村级组织和村民的作用。村党组织是相对宏观的政治领导者，村委会是具体村务的主要管理者。村党组织与村委会的关系是我国政治生活中党政关系的自然延伸，处理好村党组织与村委会关系对农村基层民主管理体制建设尤为重要。因此，要从坚持党的领导、人民当家作主和建设更高水平小康社会的总体要求出发，努力探索规范、协调村党组织和村委会的关系。一是进一步发挥村党组织的作用。村党组织要适应农村基层民主管理发展的要求，加强政策法规学习，理解和掌握党的路线、方针、政策，学习党章及法律知识，不断提高政治素质和依法办事能力。要健全完善村党组织的工作制度，明确职责和办事程序，使村务管理有章可循，规范有序。要改进对村务工作的领导方式，把主要精力用于对全村经济和社会事业的发展方向、重大问题的把握和决策上，协调好村级各类组织及各组织与村民的关系，管理好村级组织中的党员干部，加强自身建设，发挥党组织在全面落实农村基层民主管理工作中的领导核心作用。二是进一步发挥村民自治组织的作用。加强村民会议、村民代表会议和村务监督委员会、民主理财小组等村民自治组织建设，定期或不定期召开村民会议和村民代表会议，引导村民直接参与村内重大事项的决策。落实村务监督委员会、民主理财小组的监督权和评议权，使他们充分发挥作用。三是进一步发挥村民的主体作用。村民是农村基层民主管理的实施主体，农村基层民主管理能否取得成效，取决于村民参与的程度。结合“六五普法规划”，进一步宣传民主管理政策法规知识，引导村民学法、守法、用法，讲权利、讲义务、讲责任，以理性合法的形式表达利益诉求。同时，充分尊重村民的首创精神，及时发现、总结、推广民主管理先进典型，并注重发挥他们的示范、辐射和引路作用。

2.进一步推进民主管理规范化建设。一是进一步完善民主选举制度。按照《村民委员会组织法》的要求，进一步完善农村基层民主选举制度，坚持公平、公正、公开原则，按期进行民主选举，真正把村民拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为村民办事的人，选进村级领导班子。在选举前，要不断提高民主选举的透明度，利用各种渠道将选举的流程、规则、候选人条件、基本情况等信息充分公开。在选举中，要让每一个和选举有关的人都充分了解选举的各个环节，对公布选民名单、提名候选人、无记名投票、公开计票、当场公布选举结果等程序都要规范，以保证选民依法选出符合自己意愿，能够执行党和国家方针政策、法律法规，具有奉献精神和开拓精神，热心为村民服务、办事公道、能够带领村民致富的村委会班子。此外，要采取多种形式加强宣传，充分调动村民的参与热情，提高参选率和投票率。要畅通参与渠道，防止民主选举流于形式。要严防宗族势力甚至黑恶势力的干扰，严厉打击拉票贿选行为。二是进一步完善民主管理制度。根据“管用、实用、操作性强”的原则，指导村委会在符合法律法规和政策的前提下，修订完善村规民约，健全民主管理制度，重点是完善“村级财务管理制度”和“村务监督制度”等，制度要突出规范村集体资产管理、土地征用款分配、财务收支等村民关注的热点问题。对村党组织会议、村委会会议、党员会议、村民会议、村民代表会议的议事范围、议事程序、议事规则、议定事项的落实等也要作出具体规定，明确各种会议的决策权限，确保村民的参与权。同时，进一步扩大民主管理的范畴，凡涉及村民切身利益，与生产生活密切相关的事项，都要纳入民主管理的范围。三是进一步完善民主决策制度。首先，所决策的事项要确实符合大多数村民的意愿。无论是农村经济结构调整、兴办集体经济项目，还是村容村貌规划整治、兴办公益事业，都要尊重村民意愿。对村集体的土地承包和租赁、村集体债务、集体资产处置、村庄建设等涉及村民利益的重大事项，真正纳入民主决策范围，不能由个人或少数人说了算。其次，要严格按照民主决策的程序进行。办好事、办实事，也要量力而行，也要由村民说了算，不能搞强迫命令。要利用各种渠道和方法广泛听取村民的意见，大多数村民不赞成的事情要缓办或不办。对于违反民主决策程序规定，造成损失的要追究当事人责任。再就是民主决策之后的实施过程和结果要接受村民监督。办理具体事务的村干部还要接受村民的专门评议，要把村民评议结果作为衡量工作是否合格的标准。

3.进一步提高村务公开的实效。一是坚持从村民最关注的问题入手，进一步拓展公开内容。结合当前农村重点工作和涉及村民切身利益的事项，及时充实公开内容。凡是国家政策作出了明确规定需要公开的应及时公开。凡是各级财政到村到户的优惠政策、资金和社会各界支持的资金、项目，以及村内公益事业的办理、村民要求公开的其他事项，都必须及时纳入村务公开的内容。同时，要探索组务公开的可行性，将村民最关注的本组重要事务、经营性收入、集体资产管理、征地拆迁补偿款分配等列入组务公开的内容，接受村民的监督，提高公开的实效。二是坚持最大限度地落实村民的知情权，进一步创新公开方式。村务公开的形式和方法要符合实际，不要搞花架子。要利用广播、电视等媒体，加大宣传力度，充分调动广大村民支持、参与和监督村务公开的自觉性。在村民小组或村民居住较集中的地方，以村务公开栏公开为主，在公开栏内，可设意见反馈栏目，对村民提的具体问题予以公开并作出回答。不断探索创新村务公开的有效实现形式，大力推行村干部、中心户长入户公开、发放“明白纸”公开、召开村民代表会公开等多种形式。三是坚持最大限度地满足村民需要，进一步严格公开程序。根据公开内容的性质和村民关心的程度，明确公开时间要求。对年度工作计划等固定内容，做到长期公开。对财务收支和阶段性工作，做到一月一公开。对涉及发展决策的重大事项做到一事一公开。对涉及政策兑现等村民关注的热点问题，做到及时公开。对临时性工作，做到随时公开。在公开程序上，按照征求村民意见、开展讨论审议、接受村民监督三个步骤进行。通过严格公开程序，维护广大村民的知情权。

4.进一步推进村务监督民主化。一是进一步健全村级财务审计监督机制。加强村级财务管理，制订操作性强的实施办法，进一步完善村账乡镇（街道）管机制，认真落实财务审计制度，对村级各项收支实行归口统一管理。村级的各种收入（包括经营收入）都应使用规范的票据，以便加强对村级收入的监管。村两委会班子发生变化时，必须及时搞好财务移交。要加强对村集体资产的管理使用、财务收支、生产经营、债权债务、土地征用补偿及分配、“一事一议”筹资筹劳、新型农村合作医疗、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用等情况实行审计。特别是对任期已满或离任村干部在逐一进行审计后再办理其相关手续，两委会换届选举前，先对各村三年内集体资产管理情况和资金使用情况进行审计后，再组织换届选举，以确保换届选举和交接工作的顺利进行。二是进一步健全民主评议村干部工作机制。把村民满意与否作为衡量村干部是否合格的标准，每年由乡镇（街道）党委、政府具体组织，对村领导班子以及享受由村民或集体承担工资支出的其它事务管理人员，通过村民会议、村民代表会议等形式进行一次直评，评议结果与村干部工资奖金直接挂钩。对被评为不合格的村干部，取消年度评先推优资格，并由组织和纪检部门对其进行诫免谈话，责令其限期整改，并在一定范围内予以通报。三是进一步健全村干部激励约束机制。坚持奖罚分明，对凡在民主管理工作中，表现突出、成绩优秀的村干部给予鼓励和表彰。对凡在村级重要事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯村民民主权利的村干部，由村民会议或村民代表会议提出批评并要求限期改正。对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。

5.进一步推进农村基层民主管理工作。一是加强领导，进一步完善农村基层民主管理齐抓共管的机制。要从深入贯彻落实科学发展观，建设更高水平小康社会的高度，深刻认识加强农村基层民主管理的重要性和必要性，把农村基层民主管理列入重要议事日程，主要领导亲自抓、带头抓。要确定目标，落实措施，完善奖惩手段，市各有关部门要相互配合，齐抓共管，形成合力。乡镇（街道）党委、政府要加强对农村民主管理工作的具体领导，充分发挥领导核心作用，把党的领导始终贯穿于民主管理的全过程，保持民主管理工作的正确方向。要认真研究农村民主管理的新情况、新特点以及存在的困难和问题，全面掌握工作动态，及时总结经验，推广典型，加强指导。要建立健全考核机制，把农村基层民主管理纳入全市经济、政治、文化、社会和生态文明建设目标管理范畴，并作为干部的考核依据，以此促进各项民主管理制度的落实。二是加强培训，进一步提高农村基层干部的民主管理能力。要适应建设社会主义新农村的需要，积极转变工作职能，由习惯于对农村基层采取行政命令推动工作转变到加强对农村基层的服务、确保村民自治上来。要继续加强对农村基层干部民主管理知识的培训，增强农村基层干部的民主管理意识，提高推动村民自治的能力。要继续抓好中心户长队伍建设，完善管理体制，拓展保障渠道，切实发挥好中心户长在基层民主管理中的作用。要加强对乡镇农经工作人员和农村财务人员的业务培训，提高业务水平。要加强对村监督委员会成员、民主理财小组成员和村民代表的培训和管理，增强政策法制观念和大局意识，提高参与管理事务的能力。三是发展经济，进一步夯实农村基层民主管理的经济基础。要大力鼓励发展村级集体经济，把发展村级集体经济作为村级组织的重要任务。要出台发展村级集体经济的优惠政策，鼓励村级组织加大招商引资工作，动员外出务工人员回乡创业，通过盘活集体资产等方式发展集体经济，对新增集体经济按照一定的比例对村干部进行奖励，以调动村干部发展集体经济的积极性。同时，要加大农村公共基础设施的投入，增加财政转移支付，逐步保障农村基层民主管理经费，提高村干部的待遇，改善农村基层工作条件，吸引有志青年到农村基层组织任职，夯实农村基层民主管理的基础。