政治与行政 读后感

第一篇：政治与行政 读后感

《政治与行政》读后感

本学期我们行政管理专业开设了行政管理学导论这门课程，将公共行政学的概念，理论等各方面知识做了一次系统详细的介绍与讲授，作为对课堂知识学习的补充，我选择了《政治与行政》这本书作为课外阅读的书籍。

《政治与行政》这本书是美国政治学家弗兰克·古德诺的作品。古德诺是美国政治学会的主要创建人，他从法律角度研究了市政机构和管理，以及20世纪初期美国城市政治，也是政治与行政分离理论的倡导者之一。其中，政治与行者两分，在古德诺《政治与行政》一书中，做了详尽的介绍。

读过《政治与行政》一书后，我将本书大概划分为三个部分。第一部分是前三章，讲述了国家的功能，政治的功能以及中央与地方政治的关系；第二部分是第四章到第七章，具体介绍了行政的功能，行政体制和政府体制与政治和政党的关系，以及美英两国民治政府的特点与不足；第三部分是关于政党的内容，包括党魁的概念以及政党的责任。在阅读这本书时，我将主要的关注点放在了政治与行政两分以及政党内容这两个方面。

关于政治与行政的分离，其实在古德诺之前，已经有人对该观念进行了论述。例如美国第28任总统威尔逊，他在1887年发表的《行政学研究》一文中，针对当时美国政府内政党分肥的的状况，首次提出了将政治与行政相分离的概念。而古德诺则是在威尔逊等人的基础上，对该观念提出了新的理解与发展。古德诺在书中提到，之所以要将政治与行政二者相分离，首先是出于解决城市问题的需要。他提到了在英国和德国，由于此观念已被很多人所接受，故这些国家在处理城市问题上更加得心应手；其次，古德诺认为行政中的许多环节，尤其是技术方面，对于政治的影响微乎其微，例如行政中的那些半科学，半商业活动，与制定政策，表达民众意愿的政治活动，几乎没有什么关系。

这是古德诺对于政治行政两分原因的分析，而古德诺对于该理论贡献，则是在于他澄清了人们可能会对该观念产生的误解，即行政与政治两分程度的问题。古德诺认为，政治与行政的两分，并不是彻底的，而是应保持联系的。他说：“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。”这句话中其实映射了他的观点。国家意志的表达是政治活动的主要内容，但这并不意味着政治与国家意志的执行就毫无关系。这点其实很好理解，如果在执行政策时没有考虑到政策的可行性，那么再好的政策，也会因无法执行而变得毫无意义。

既然行政与政治不能够完全分离，仍需存在联系，那么如何协调行政与政治的关系问题，就成了关键。在《政治与行政》一书中，古德诺先后指出了三种协调两者关系的观点。第一，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。这是因为如果政治机构对行政机构的控制过少，会使行政机构在一种松弛的状况下工作运行，这势必会导致行政效率低下，不能有效的完成国家意志的表达。另一方面，政治机构对行政机构的控制也应保持在一定的限度内，过度的加强政治控制反而会破坏两分的原则。第二，是行政机构的适度集权。这是因为当时的政党分肥制严重影响了行政效率，要克服这种问题，需要一定的集权。另外，美国特殊的中央与地方关系也是加强集权的原因之一，由于中央对于地方的控制力有限，很多时候中央与地方的意志存在冲突，这势必会导致行政效率的降低，因此有必要加强行政机构的集权。第三，是借用法外调节机制，即借助政党的力量。中国有句古话叫“当局者迷，旁观者清”。要解决政府内部行政与政治的关系，不但需要从政府内部需找出路，还需依靠外部的力量。政党的存在给这一问题的解决提供了可能。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中表达国家意志的机关的成员，而且同时担负起了挑选执行这种意志的人员。这样就从人事方面解决了行政机构与政治机构的联系问题。

我认为解决了如何协调政治与行政的关系问题是古德诺对于政治行政二分作出的最大的贡献。因为将两者分离不难，但是分离到何种程度最为合适，是有难度的。绝对分离，会导致意志执行出现偏差；分离不够，又达不到二分的目的。所以，从这一点来看，古德诺对于公共行政学的贡献，是伟大的。

关于政党方面，古德诺对于政党的存在是支持的。他认为政党是政治与行政的联系点，承担着传达国家意志与执行国家意志的使命，政党在国家政治中的作用十分重要。他还提出了采用公民投票，制定规章制度，使政党账目公开化的方法来使政党对人民负责。从而减小了政党不负责任的可能性。另外，古德诺在书中提到了“党魁”的概念。这是我比较感兴趣的。党魁，特指资本主义国家操纵政党机器的首脑人物。“党魁”与政党领袖的区别在于，“党魁”在党内并无正式职务，权限也无明确规定，而政党领袖在党内有正式职务，其活动公开并受到监督。由于政党在政府体制中控制着立法机构和行政机构，而“党魁”又控制着政党，所以从这个角度上来讲，“党魁”实质上控制了政府体制内部。“党魁”的存在，既有利，也有弊。首先，“党魁”通过议会的改革以及议会对人民负责而变得向人民负责，这会使民众中有更多的人获得选举权，从而更好地表达民意；其次，“党魁”的产生，会促使行政系统内部权力集中，而集权化是有助于政府提高行政效率的，这与行政政治两分的初衷相符合。但“党魁”的存在也会产生一些弊端，例如，一旦党魁不负责任，那么必然会影响到政党防止无政府状态的功能。

以上是我对《政治与行政》这本书中我感兴趣内容的介绍，下来我将把自己在读书过程中的一些感想做出陈述。

首先，关于中央与地方的关系，古德诺在书中提到政府应该在行政方面加强集权，但我认为这种观点并不能完全符合中国的现状。我认为对于中央政府是集权还是放权的问题，应该根据政府某种职能的具体情况来看。比如说中国的房地产和房价问题，目前已经形成了三家博弈之势，中央政府与广大群众希望降价改善生活，地方政府想依靠房地产来维持收入，房地产厂商则希望涨价来牟取利益。中央政府多次出台降低房价的政策，但却收效甚微，很重要的原因是地方政府不愿完全贯彻中央的指示，即所谓的“上有政策，下有对策”。在这一方面，中央政府就应该收回地方政府的部分土地权力，即集权；而对于其他的政府职能，就不一定需要集权，拿近期的工商质检部门体制改革来说，就是一种放权。此次改革将全国省级一下各级工商质检部门的人事权，财政权划归与地方政府，工商质检系统内部不再实行垂直管理，上级与下级之间只是保持业务上指导关系。这样的划分有利于地方政府内部各部门之间的协调工作，有利于解决近年来日益严重的食品质量安全问题。所以从以上两个例子来说，中央对地方，不能是单纯的放权或集权，而应是根据具体问题具体分析。

其次，关于政治与行政的两分问题，我认为目前中国政府做得并不够好，或者说程度较低。就拿陕西省质监系统来说，分为机关单位和事业单位两类，机关单位在省政府内办公，属于制定政策的部分，即负责“政治”功能；底下的事业单位在咸宁西路办公，从技术上负责不同的职能，即负责“行政”功能。但很多时候，机关单位的工作人员会涉及到具体的技术问题中去，而事业单位的工作人员也会参与一些政策的制定。从这点来说，政治与行政的界限划分的并不明晰。这一现象在其他的政府部门中也普遍存在。所以目前中国政府的政治与行政的划分还依然存在不少问题。

再次，关于政党的作用问题，古德诺书中提到的那些政党的作用或者如何避免政党不负责的论述是建立在美国两党制的基础之上的，这一点在共产党执政的中国有许多不适应的地方。古德诺认为政党是行政与政治的联系点，要发挥防止无政府状态的作用。这在中国是不需要强调的，中国政府不论是政治体制内的还是行政体制内的人员，大部分都拥有共产党员的身份。由于党内纪律严明，组织紧密，所以这些人员之间的联系是非常紧密的，不需要强调加强联系的问题。另外，古德诺提到了政党不负责的情况，可是共产党的活动宗旨是“为人民服务”，政府的工作原则是“对人民负责”，维持执政地位的需要必然会要求共产党对人民负责，因此，也不需要特别强调不负责任的情况。虽然古德诺关于政党的论述与中国现状存在一些不相配的状况，但他关于如何避免政党不负责的几条解决方法是值得借鉴的，它可以帮助我们的党加强自身建设和监督，保持党的先进性。

以上就是我对《政治与行政》一书大体内容的介绍和自己一些看法的阐述，很多观点由于知识信息不足，存在不少缺陷，这仍需我在今后的学习中不断改进。

总而言之，《政治与行政》一书，对于公共行政学的研究，有重要参考价值，值得我们仔细品读！

第二篇：政治与行政读后感

《政治与行政》读后感

《政治与行政》这本书的副标题是“对政府的研究”，这个政府是广义的政府，跟“国家”大致上重合，我们现在也称之为“政治体制”。这本书试图在对美国政治现状进行考察以后指出，法律条文所代表的正式的政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了使实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行哪些改革。古德诺执笔这本书的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，即改善美国政治体制现状。

弗兰克 古德诺，美国政治学家、教育家，1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院（师事J.W.伯吉斯）攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校和柏林大学（师事R.甄内斯特）深造。1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及法政讲师，1891年升为教授。1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。1906-1907年任政治学院代院长。1914-1929年任约翰 霍普金斯大学校长。

那么，美国为什么会出现政治体制问题呢？这个问题又是什么？从1776年起，在短短一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19世纪末，美国政治体制面临几大问题。1.分权过度，美国分权包括联邦及各州层次上的三权分立，以及联邦与格州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。2.国家行政体制落后于现代生活的节奏，美国行政体制改革跟不上国内经济发展。3.政党分赃。

在这本书中，古德诺否定了孟德斯鸠的三权分立说，强调政治与行政分二分理论，认为国家或政府功能只有政治与行政，而把司法功能包括进政治与行政里面去了，本书系统的阐述了政治与行政分工协调的理论。当然，这里的二权说的本质不在于实际权力机构的分离而在于抽象的国家或政府功能的分立。

全书共有十个章节，所讲的对象无外乎政治、行政功能及它们之间的关系、其他的还包括美国的行政体制和政党。

国家中存在着两种截然不同的政府功能，而且，这两种功能的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化不彻底。这两种功能即“政治”与“行政”，政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。从第二章我们可以知道，政治功能不仅与决定谁将表达意志有关，它还与决定采取何种方式表达这种意志有关。那么表达意志或制定法律必然存在机关，那么在一个民治的政府里，就必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。但这种控制是有一定限制的。因此，一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。政府行政的第一大功能是执行国家意志；第二部分功能仅在于执行那已表达出来的国家意志—法律。政治与行政必然是分开的，它的必要性在城市政府问题上表现得十分明显。因为就行政这个词的狭义来说，城市政府所管的更是一种行政事物。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动—这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。

古德诺认为，世界上所有的行政体制都程度不同地属于两种主要类型中的一种。一种是握有国家意志执行权的官员具有极大的处理权力，而事实上成了具体地表达国家意志的机关；一种是这些官员几乎没有任何处理权力，他们只是不仅决定应该做什么，而且决定应该怎样去做的国家机关的其他工具而已。即政治与行政在行政体制中的表现。

谈到美国政治，相信很多人会最先想到它的政党，事实上，在美国，第一，政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关成员，即立法机关的成员的责任，而且《政治与行政》读后感

担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。另一方面，在执行机构依赖于立法机构的地方，强大的全国行政党的存在也是必要的，由此可见政党的重要性。第二，政党必须强大。是因为为了保证人民的意志得到切实的执行，所有当选的官员都必须以个人名义保证遵行一定的行动方针，而政党就必须为他们承担责任，必须事先形成一个可以被称为政纲的东西。由于政党占据了这样一个重要的地位，政党领袖即党魁作为政治体制中的一个控制因素通常比政府官员更为重要。那么，什么是党魁呢？会不会导致专政呢？首先，它是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖。其次，在美国，政治风暴的中心不在政府而在政党。所有试图使党魁负责的计划都必须考虑这一点。必须使党向人民负责。做到了这一点，党魁就会在其堡垒中受到打击，并被迫投降。那么就不会出现专政。

读完这本书，虽然我还不能深沉次的理解它的内涵，但它让我更加了解当时美国的政治和行政体制，同时也对政治与行政功能有了更加深入的体会。由此，我有一些思考，我国的行政体制可否也像如此解释？我国可不可以在政府中实行所谓的三权分立或二分理论？

第三篇：政治与行政

读《政治与行政二分法》有感一、二、古德诺阐述的政治与行政二分法

1、政治与行政的功能

从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

2、政治与行政的协调

古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。

与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

三、对古德诺政治与行政二分法的评价

毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”

以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

第四篇：政治与行政

《政治与行政》读书笔记

摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。

关键词：古德诺 政治 行政

一、写作背景

《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。

从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚： 1.分权过度

众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差 2.国家行政体制落后于现代生活的节奏

19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。美国的国家体制没有进行相应的改革。3.政党分肥

政党分肥是当时的美国政治中长年存在着的一大弊端。正如前面所说，古德诺写这本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分肥制。

二、逻辑结构与研究方法

（一）逻辑结构

纵观全书，逻辑清晰，结构严密。笔者认为，本书可分为两大部分。第一部分为第一至五章，主要讲政治与行政及其相互关系；其余的是第二部分，主要讲政党及其衍生出来的一系列问题。

本书的标题是“政治与行政”，而“政治”和“行政”是国家的两个主要的功能，因此，本书第一章就讲“国家的主要功能”——政治和行政——国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。接下来，作者论述了国家两个功能中的政治的功能。正如作者所说：“所有的国家或多或少都是建立在联邦的观念之上的。这就是说，所有的国家都是由一些地方政治共同体组成的。”所以，国家政治也有中央政治和地方政治之别，这就是第三章作者论述的问题。论述了政治的功能，当然就要讨论行政的功能，即国家意志的执行。执行国家的意志，必然相应的执行主体和制度的保障，这就是行政体制，那么，行政体制在政治与行政的关系上的的作用是什么呢？或者说，行政体制对政治与行政的关系有什么影响及这种影响的程度怎么样呢？这就是作者第五章要讲的问题。

第二部分是讲政党相关问题。要是政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。但是，这种办法在政府体制内部找不到，所以就必须在政府以外的一些法外制度中去寻找。政党派上用场。如果行政体制不是非常集中，并在最终的和有效的立法控制之下，那就一定要在政党那里得到这种协调。这就是“政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响”。由于在这种协调中，政党可能背离其本质，因此，就要求政党是民主的，从而，政府是民治的的。很多时候政党的领导人——党魁，是国家政治与行政的核心人物，因此必须使党魁向人民负责，这样才能确保整个党的民主性。最后得出的结论是：“政党不是一个离不开的恶魔，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁或政党领袖——你怎么称呼都可以——对政党的存在是必需的”。“而要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下”。

（二）研究方法

一本经典的书，所包含的研究方法是多种多样的。本书也不例外，包含了举例论证法、比较分析法、文献法等研究方法。

《政治与行政》一书从头到尾运用了许多实例来阐述观点。比如，在第一章中，作者就例举了古罗马和英国的例子，用以说明“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。接下来，又例举了美国总统的选举方法等等。

对于比较分析法，本书也是多次使用。如在第二章，作者将英国的选民与美国的选民相比较，“英国的选民人数明显少于美国。在英国每次选举中要选举的官员也少的无法与美国相比”。还有在第五章，作者将英国的行政体制与美国的相比较，“但是这种当初在我国建立，而以英国的行政体制为基础的行政体制，在几个方面都不同于英国的体制。”通过这些比较分析，更加突出作者想要强调的内容。

对于文献研究法，更是鳞次栉比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科学与比较宪法》，甄内斯特的《英国宪法史》，洛厄尔《大陆欧洲的政府与政党》„„

三、主要内容

在国家的主要功能一章中,作者开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。其认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。其次，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。首先，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非常重要的意义与启示。

执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。

他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；执行那已表达出来的国家意志——法律；统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。

“行政体制在政治与行政关系上的作用”一章中，古德诺指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力与不具有这种权力的行政体制两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能要相协调，必须以行政集权为前提，为此，古德诺分析了行政集权的原因、表现以及趋势。“政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率”；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。”因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权是必要的。

政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响上。政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。

在民治政府这一章中,古德诺一开始就指出民治政府的基本条件：首先，整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。其次，他分析了英国与美国的民治政府，最后得出真正的民治政府的定义，即人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。

古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。随后，他还引用英国首相制的发展和结果陈述党魁的责任，那就是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。

古德诺认为，政党的不负责任第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。此外，政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。因此，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。

在最后一章“结论”中，古德诺指出，“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。

四、观点与贡献

（一）观点

指出政治与行政的分离不是重点, 重点在与政治与行政的协调。包括政治对行政进行适当的控制和行政适度集权化。

政治对行政进行适当的控制。古德诺提出, 保证政治对行政的控制是达到政治与行政的协调的基础, 还提出了政治对行政的控制必须在一定的限度之内进行。他指出这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是控制扩展的超出了这一限制, 它就会立刻失去了其存在的理由。过分扩展这一控制, 还会妨碍有效地行使行政功能。

行政适度集权化。古德诺指出:“国家行政体制从其一开始, 就包含着行政集权的萌芽”。而在城市中,“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化”。

（二）贡献

毫无疑问，“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。” 对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了针对美国现状的可操作性的措施和见解。从全书来看，古德诺对政治与行政协调发展理论的阐述最终归结到实现民治政府这个目的上来。也就是说，政府要对人民负责。为了实现政治对行政的有效控制，就必须让政党承担起控制行政的责任。这样一来，要实现民治政府，就必须使政党对人民负责，使政党领袖对政党负责。以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会和工业时代的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。实践证明它确实较好地缓和了民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的统一了起来。其实古德诺的二分法犹如韦伯的官僚制，它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的价值尺度，而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

五、争议

如果可以按功能分为政治与行政的话，那么机构上是否也需要作相应的区分呢？古德诺基本上否定了这一可能，那么实践中机构上的区分的根本原因何在？古德诺解释了其中司法部分的区分（即所谓的独立性），那么传统的以机构为依据的二权分立（也即洛克所说的立法与行政之间的分立）应如何看待呢？古德诺言之不详。指出司法并非单独的政府功能是古德诺的重大贡献，如果司法的独立是实践需要的话，那么在不涉及政治学原理原则的情况下，是不是可以比较自由地按照各国的国情对政治组织进行必要的、机构上的划分呢？比如，从功能上分成国家意志的表达与执行即政治与行政；表达（即政治）在实践上进一步分成政党和立法，执行（即行政）在实践上进一步分成司法和行政，形成一种“2加2”的四权关系，这有没有可能呢？

第五篇：政治与行政读书笔记

《政治与行政》

—读书笔记

在国家的主要功能一章中,开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。”古德诺引用甄内斯特的观点，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。其次，古德诺还借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想，分析诠释了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。

在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。原因是：功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构；任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制有其限度把握：即扩展过度和行政效率﹑表达国家意志的能力下降。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。其一，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非常重要的意义与启示。

执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；执

行那已表达出来的国家意志——法律；统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。政治与行政的分开有其必要性，主要表现在城市政府问题。行政之所以与政治分开，是因为它包括了半科学﹑准司法和准商业的活动。古德诺阐述了政府的两种主要功能，即如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学﹑准司法﹑办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。在论述政治功能与行政的协调中，他认为，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。控制要有一定的限度。过分的扩展政治控制会进一步破坏政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作实施政治所不应干预的，安全才能实现。

“行政体制在政治与行政关系上的作用”一章中，古德诺指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力与不具有这种权力的行政体制两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能要相协调，必须以行政集权为前提，为此，古德诺分析了行政集权的原因、表现以及趋势。“政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率”；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。”这就是为什么行政集权的原因，只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。并且，“应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权应该伴随以更充分地承认一个政府领域，在那里，政治的影响是有害的。” 因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响上。法国和意大利的政党分别在一定程度上扮演了不负责任的角色，前者的政党体制主要是大大损害了行政效率，后者则建立在私利动机之上的。一个强大的全国性政党，其候选人主要是终于党的事业的，其次才是向他们的直接选民负责；政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。是当地把行政体制集权化，并随之较大幅度地延长行政官员的任职期限，将会有利于对这种政府功能的承认。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。

在阐述民治政府这一节中,古德诺一开始就指出民治政府的基本条件；第一，整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；第二，同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。其次，他分析了英国与美国的民治政府，指出其不同点，通过比较，最后得出真正的民治政府的定义，即人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。

古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。他指出了党魁不负责任的问题，政党几乎是用来防止无政府状态的唯一屏障，是取得进步的唯一手段；政党组织的力量与持久性已给它自己造成了某种不负责任的后果。承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。随后，他还引用英国首相制的发展和结果陈述党魁的责任，那就是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。政党的责任，就是对人民负责任，但是政党不负责任却可能发生，古德诺认为，政党的不负责任第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。政党所要做的工作在别的政治体制下是交由法定的正式政府组织完成。由于政府体制的形式使它自身不能完成这一工作，所以才由政党去做。如果政党不去做，我们面临的将会是无政府状态。此外，政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。因此，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。

在最后一章“结论”中，古德诺指出，要实现民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集权，以及在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动民治政府和高效率行政的实现。只有集权的行政而没有负责的政党，就不能保证获得高效率的行政，因为这样易于导致政治上的操纵。在法律上承认政党将不会自行导致高效率的行政管理。因为行政体制的分散特征，会使所有的官员都被看作是政治性的。行政上的分权会自动地助长政党的不负责任。“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。

在本书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。