读政治与行政二分法有感

第一篇：读政治与行政二分法有感

一、古德诺阐述的政治与行政二分法

1、政治与行政的功能

从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

2、政治与行政的协调

古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。

与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

二、对古德诺政治与行政二分法的评价

毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”

以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

一、生平与著述

弗兰克·古德诺（1859-1939）。美国著名的政治学家、行政学家和法学家。但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888年在该校主讲行政法学课程，为时近20年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。

此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。

1913-1914年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。

1900年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治-行政二分法作了进一步的阐释和发挥。提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。

他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。

以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。

二、主要思想内容

由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。

民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释 古德诺以提出政治—行政二分法而闻名。

所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能： “政治”——国家意志的表达； “行政”——国家意志的执行

古德诺对政治—行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治—行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对‘政治—行政’二分法的进一步阐释：

① 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。—— 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。② 第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。

这种进一步的阐释为其后来所提出的一些具有独创性行政思想奠定基础。

古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。

〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨

古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在〈政治与行政〉一书中所反复强调的主线。古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。

1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：

他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。

控制方法：A、通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；B、通过法外途径——如政党体制——实现的。例如，在那些“把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，如美国，这种控制就是由政党来完成。

（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。

问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正实现政治与行政的协调。

如何保持这种恰当的控制限度呢？古德诺的答案并不复杂。他把行政功能从内部再作了划分，包括有执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。

他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。” 古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构——通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权

古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。

在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。

即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。

为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。

古德诺的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节

如前所述，古德诺指出了协调的必要性，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。

然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥。

也就是说，通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。

总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。

这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。

古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。

4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革

古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。

为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。

这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责，加强民主与效率协调的的重要保证。

其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。

然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。

例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。

在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。

最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。

古德诺的第五个基本观点：美国政府体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。

行为主义行政学论文

一般认为，行政学作为一门独立的学科始于威尔逊的《行政学研究》，此后相关理论不断丰富、研究队伍不断壮大。尽管目前学界对行政学是否全然成为一门学科仍有争议，但这并不影响我们肯定行政学家们在把行政学塑造成为一门学科上的努力。从西蒙的代表作之一——《管理行为：管理组织决策过程的研究》来分析西蒙对行政学如何成为一门独立的、不断发展的学科做出的贡献。

关键词：西蒙；行政学；学科；管理行为

也许是西蒙获得的是诺贝尔经济学奖的缘故，他的这本书更多的时候被译为了《管理行为》，并常常被划归为经济管理类书目。但无论就其标题中的“administration”（行政），还是书中对公共组织的多处提及，无不证明了该书首先应该划归为行政学著作的范畴。也正因此，笔者较为关注西蒙的理论为行政学这一相对年轻的学科的发展做出了怎样的贡献。

行政学（Public Administration或Administration）就其字面意思来理解，可分为“行政”和“学”两个关键元素。前者表明行政学研究的对象，后者表明行政学的属性——学科，是一套有着独特领域的理论、方法和知识。自其发端以来的诸多定义的区别主要集中在两个层面，即“宪政主义”的层面和“管理主义”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点。持“宪政主义”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们以宏观的国家权力分配为出发点，在此基础上，要么将行政理解为凡国家立法、司法以外的政府的总称，要么基于政治——行政二分法将行政理解为狭窄的国家行政机关的功能或事务。持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起后的一些行政学者。他们从科学管理的原则出发看待公共行政，将行政理解为一个实际而广泛的运作过程。他们注重行政管理实施过程中的方法及其有效性。

传统公共行政由威尔逊和古德诺的政治——行政两分法、泰罗主义、韦伯的官僚制、英美文官制度所建构的理论框架，经怀特的系统化、古利克的一体化和福莱特的动态化后，在20世纪二三十年代成为西方行政学的主导范式。然而这种范式到了40年代却受到了西蒙的批评，其矛头不在于行政学本身，而在于传统范式缺乏科学性。因此，就行政学之所以能成为一门学科并不断发展，西蒙功不可没。

1使行政学理论规范化

（1）“批判性地考察”流行原则。西蒙对行政理论之路的探索是从“批判性地考察”流行的行政原则的缺陷开始的。西蒙声明他的书与流行的行政原则不同，因为那些行政原理“像谚语那样，总是成对出现。无论对哪个原则来说，差不多都能找到一个看来同样有道理、同样可接受的对立原则。虽然这些成对的原则会导致两种截然不同的组织工作建议，但行政理论却没有指明哪个更加适用”。西蒙列出的行政原则至少就包括了专业化分工，命令统一性，管理幅度，按目的、过程、用户或地点进行分工的组织等等。

西蒙对流行的行政原则的批判不在于要驳倒某个具体的观点，或是提出更多定理似的行政原则，而在于引起人们重视——现在流行的这些看起来简单明了的原则很容易导致实际管理工作的混乱。西蒙指出，“行政研究的正确途径，要求我们识别出全部重要的诊断判据；要求我们用完整的一系列准则去分析行政问题；要求我们通过研究搞清楚，在多项准则相互矛盾这种经常出现的情况下，应如何去进行权衡。”

西蒙这种对奉为经典的行政理论，仍然保持清醒的治学态度本身就是科学精神的体现，为行政学的不断自省树立了楷模。

（2）构筑自身的话语体系——建立科学化概念。西蒙明确提到“在科学上，原理得以建立之前，必须先建立概念。”“因此，行政理论的首要任务，就是要建立一系列概念，而且是能从理论角度描述行政问题的概念。”为此，西蒙对“权威”进行了他的界定。而更重要的是，西蒙告诉了人们如何使这些概念科学化的方法，即“使之具有操作性。它们的含义必须对应于在经验上可以观察到的事实或局面。”

可以看出，西蒙在对通往行政科学之路上的探索较之前人更加关注了行政学的一些更加本原、微观、细节的地方，强调了一门行政学的建立不仅仅在于术语更加规范化，要能应用于指导实践，还必须有自己独特的话语体系，进而确立自己独特的一套理论，才能构筑起一门科学的大厦。行政学也许是脱胎于政治学，行政学也许借鉴了经济学、心理学、管理学等等科学，这不是不可以，但一定不能在借鉴中迷失自我的特色。我想这是西蒙留给行政学建设的更深层的启示之一。

2使行政学理论求实化

西蒙强调决策中包含事实要素和价值要素。对这两类要素的区分具有根本性的意义：“使我们懂得„正确的‟行政决策究竟指什么。澄清了行政学文献中频繁出现的政策问题和行政问题的区别。”其中，事实命题是“关于可以观察到的事物及其运动方式的陈述”；价值命题是关于管理者对某种事物喜好的表示，表明对该事物的某种判断。由于事实命题是可以通过检验来确定真伪的，因此我们可以说事实与价值的区分是辨明科学与非科学的标志。我们可以据此判断事物是否真像事实命题所描述的那样，使行政学走向类似自然科学那样的实证之路，从而构建科学的行政理论和真正的行政科学。“行政学像任何一门科学一样，仅仅关心事实叙述。科学体系中没有伦理断言的立锥之地。一旦有伦理语句出现，我们总可以将它分解为两部分：事实部分和伦理部分。只有前者同科学有关。”西蒙的这一理论让我们明白，社会科学虽然与自然科学不同，但仍然是一门科学，而科学最本质的就是要经得起推敲，否则就是伪科学。且不论行政学是否一定能采用实证的方式来研究，至少西蒙体现了科学求实的本质精神。

3使行政学理论务实化

在西蒙以前，古典经济学理论的基本命题是完全理性。但西蒙认为：“个人行为必然永远达不到理性标准”，理性是有限度的。这是因为人的知识是有限的，决策者既不可能掌握全部信息，也无法认识决策的详尽规律；人的计算能力有限，无法处理数量巨大的变量方程组；人的想象力和设想能力有限, 不可能把全部备择方案列出；人的价值取向并非始终如一，目的时常改变；人的目的往往多元, 而且互相抵触，没有统一的标准。

传统的理性假设只是一种极限，是人类不断追求的目标，人们只能通过不断的探索去接近它，才是积极的理性态度。西蒙的决策理论，修正了此前理性选择设计的完美性偏差，从而拉近了理性选择预设条件与现实生活理性局限之间的距离。人们既然不可能寻找最优的解决方案，那么以“令人满意”作为选择方案的标准，寻求次优方案实为务实之举。瑞典皇家科学院也认为：西蒙对组织内决策的观察和研究，看起来似乎比不上古典利润最大化理论那么优美，但是却提供了对某些管理领域的理解和预测更可行的方法。也就是说，西蒙不是追求理论的更加漂亮，而是追求理论的更加适用。

4使行政学研究开放化

毋庸赘言，事物有着内在的本质的千丝万缕的联系。作为对事物本质的正确反映的科学，也必然是相互贯通的。西蒙在行政学研究方法上给人们的一个重要启示就是行政学，作为一门学科，理所应当地拓展研究的视角和思路、以开放的心态引入其他学科优秀的成果。这不仅仅使得行政学能更加合理、科学地完善其理论，更在于它使得行政学具有了一种兼收并蓄的恢弘大气，更加具有科学的精神。

从本书的宏观层面看，书中广泛地应用了心理学的知识来做研究，较为集中和明显的章节比如：第五章对行政决策心理学的研究，西蒙以此为理论支撑指出了传统理性假设的不可取，并进而树立起其有限理性观；第六章关于诱因的研究、第七章关于权威的理论、第十章、第十二章等，是继梅奥、巴纳德、福莱特等人之后又一位从组织成员——个人的心理角度来探索组织问题的学者。

第二篇：古德诺——政治-行政二分法

4．今天应该如何认识看待古德诺这些行政观点？（协调，适度控制，中央集权）

古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调。他认为“政治”是国家意志的表达；而“行政”则是国家意志的执行。要实现这两者的协调，就包括政治对行政的适度控制和行政的适度集权。

他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法有：A、通过法定制度达到；B、通过法外途径，如政党体制来实现。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度，其关键是要找出控制的恰当限度。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，然后再通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。

政治与行政协调的道路之二是行政的适度集权。古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。因此，古德诺主张行政权的必要集权。

古德诺着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。对今天的政治学产生了非常深远的影响，有很大的借鉴意义。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。

6.古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国，欧洲的政府体制与管理现状）

19世纪后期主要资本主义国家的主要政治发展的趋势有：（1）行政权力的膨胀，如英，美等国的国会权力削弱、首相或总统的权力相应增强。（2）国家机器进一步加强，欧美各国均加强了中央集权，完善了军事和警察组织，强化了国家机器的镇压职能。（3）政府结构日趋完善，如英美等国进行了文官制度改革，使用专家对政府机构进行科学管理。（4）政治民主进一步扩大。欧美各国在加强国家机器、稳固自己统治的同时，也逐步放宽加大人民享有的民主权利。（5）英美法三国的两党制度或多党制度正式形成，意大利、德国也存在着稳定的政党政治活动。

同时，19世纪后期随着资本主义向垄断过渡，社会不公加剧，人民群众的不满情绪日益增强，无产阶级的斗争活动和斗争水平也日益提高，从而迫使统治集团进行社会调整；工业化和城市化使得社会生活日趋复杂化，产生了许多新问题，急需解决；科学教育事业的发展为进行社会调整提供了科技力量；社会财富的增加为进行社会调整提供了物质基础。出于这些原因，主要资本主义国家在社会领域进行的调整，包括劳工立法，大力发展教育以及社会生活立法，如食品饮料卫生，环境卫生，健康和居住条件。

在此背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家的行政管理活动，以是政府更好地履行其职能和完成其使命。于是行政学应运而生，在威尔逊对政治学这门学科作出奠基后，紧接着古德诺便对政治与行政的分离做了进一步的发挥。

政管1004娄梦丹

第三篇：政治与行政

读《政治与行政二分法》有感一、二、古德诺阐述的政治与行政二分法

1、政治与行政的功能

从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

2、政治与行政的协调

古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。

与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

三、对古德诺政治与行政二分法的评价

毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”

以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

第四篇：政治与行政

《政治与行政》读书笔记

摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。

关键词：古德诺 政治 行政

一、写作背景

《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。

从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚： 1.分权过度

众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差 2.国家行政体制落后于现代生活的节奏

19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。美国的国家体制没有进行相应的改革。3.政党分肥

政党分肥是当时的美国政治中长年存在着的一大弊端。正如前面所说，古德诺写这本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分肥制。

二、逻辑结构与研究方法

（一）逻辑结构

纵观全书，逻辑清晰，结构严密。笔者认为，本书可分为两大部分。第一部分为第一至五章，主要讲政治与行政及其相互关系；其余的是第二部分，主要讲政党及其衍生出来的一系列问题。

本书的标题是“政治与行政”，而“政治”和“行政”是国家的两个主要的功能，因此，本书第一章就讲“国家的主要功能”——政治和行政——国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。接下来，作者论述了国家两个功能中的政治的功能。正如作者所说：“所有的国家或多或少都是建立在联邦的观念之上的。这就是说，所有的国家都是由一些地方政治共同体组成的。”所以，国家政治也有中央政治和地方政治之别，这就是第三章作者论述的问题。论述了政治的功能，当然就要讨论行政的功能，即国家意志的执行。执行国家的意志，必然相应的执行主体和制度的保障，这就是行政体制，那么，行政体制在政治与行政的关系上的的作用是什么呢？或者说，行政体制对政治与行政的关系有什么影响及这种影响的程度怎么样呢？这就是作者第五章要讲的问题。

第二部分是讲政党相关问题。要是政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。但是，这种办法在政府体制内部找不到，所以就必须在政府以外的一些法外制度中去寻找。政党派上用场。如果行政体制不是非常集中，并在最终的和有效的立法控制之下，那就一定要在政党那里得到这种协调。这就是“政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响”。由于在这种协调中，政党可能背离其本质，因此，就要求政党是民主的，从而，政府是民治的的。很多时候政党的领导人——党魁，是国家政治与行政的核心人物，因此必须使党魁向人民负责，这样才能确保整个党的民主性。最后得出的结论是：“政党不是一个离不开的恶魔，而是一个民治政府可以建诸其上的基础；党魁或政党领袖——你怎么称呼都可以——对政党的存在是必需的”。“而要使政党负责，在其提名权的问题上，就必须承认它是一个政治机构，并把它置于公共控制之下”。

（二）研究方法

一本经典的书，所包含的研究方法是多种多样的。本书也不例外，包含了举例论证法、比较分析法、文献法等研究方法。

《政治与行政》一书从头到尾运用了许多实例来阐述观点。比如，在第一章中，作者就例举了古罗马和英国的例子，用以说明“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”。接下来，又例举了美国总统的选举方法等等。

对于比较分析法，本书也是多次使用。如在第二章，作者将英国的选民与美国的选民相比较，“英国的选民人数明显少于美国。在英国每次选举中要选举的官员也少的无法与美国相比”。还有在第五章，作者将英国的行政体制与美国的相比较，“但是这种当初在我国建立，而以英国的行政体制为基础的行政体制，在几个方面都不同于英国的体制。”通过这些比较分析，更加突出作者想要强调的内容。

对于文献研究法，更是鳞次栉比。例如，作者引用了伯吉斯的《政治科学与比较宪法》，甄内斯特的《英国宪法史》，洛厄尔《大陆欧洲的政府与政党》„„

三、主要内容

在国家的主要功能一章中,作者开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。其认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。其次，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。首先，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非常重要的意义与启示。

执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。

他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；执行那已表达出来的国家意志——法律；统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。

“行政体制在政治与行政关系上的作用”一章中，古德诺指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力与不具有这种权力的行政体制两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能要相协调，必须以行政集权为前提，为此，古德诺分析了行政集权的原因、表现以及趋势。“政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率”；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。”因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权是必要的。

政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响上。政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。

在民治政府这一章中,古德诺一开始就指出民治政府的基本条件：首先，整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。其次，他分析了英国与美国的民治政府，最后得出真正的民治政府的定义，即人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。

古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。随后，他还引用英国首相制的发展和结果陈述党魁的责任，那就是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。

古德诺认为，政党的不负责任第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。此外，政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。因此，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。

在最后一章“结论”中，古德诺指出，“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。

四、观点与贡献

（一）观点

指出政治与行政的分离不是重点, 重点在与政治与行政的协调。包括政治对行政进行适当的控制和行政适度集权化。

政治对行政进行适当的控制。古德诺提出, 保证政治对行政的控制是达到政治与行政的协调的基础, 还提出了政治对行政的控制必须在一定的限度之内进行。他指出这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是控制扩展的超出了这一限制, 它就会立刻失去了其存在的理由。过分扩展这一控制, 还会妨碍有效地行使行政功能。

行政适度集权化。古德诺指出:“国家行政体制从其一开始, 就包含着行政集权的萌芽”。而在城市中,“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化”。

（二）贡献

毫无疑问，“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。” 对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了针对美国现状的可操作性的措施和见解。从全书来看，古德诺对政治与行政协调发展理论的阐述最终归结到实现民治政府这个目的上来。也就是说，政府要对人民负责。为了实现政治对行政的有效控制，就必须让政党承担起控制行政的责任。这样一来，要实现民治政府，就必须使政党对人民负责，使政党领袖对政党负责。以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会和工业时代的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。实践证明它确实较好地缓和了民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然的统一了起来。其实古德诺的二分法犹如韦伯的官僚制，它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的价值尺度，而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

五、争议

如果可以按功能分为政治与行政的话，那么机构上是否也需要作相应的区分呢？古德诺基本上否定了这一可能，那么实践中机构上的区分的根本原因何在？古德诺解释了其中司法部分的区分（即所谓的独立性），那么传统的以机构为依据的二权分立（也即洛克所说的立法与行政之间的分立）应如何看待呢？古德诺言之不详。指出司法并非单独的政府功能是古德诺的重大贡献，如果司法的独立是实践需要的话，那么在不涉及政治学原理原则的情况下，是不是可以比较自由地按照各国的国情对政治组织进行必要的、机构上的划分呢？比如，从功能上分成国家意志的表达与执行即政治与行政；表达（即政治）在实践上进一步分成政党和立法，执行（即行政）在实践上进一步分成司法和行政，形成一种“2加2”的四权关系，这有没有可能呢？

第五篇：政治与行政读后感

《政治与行政》读后感

《政治与行政》这本书的副标题是“对政府的研究”，这个政府是广义的政府，跟“国家”大致上重合，我们现在也称之为“政治体制”。这本书试图在对美国政治现状进行考察以后指出，法律条文所代表的正式的政府体制，并不总与实际的体制相同。本书还试图指出，为了使实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行哪些改革。古德诺执笔这本书的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，即改善美国政治体制现状。

弗兰克 古德诺，美国政治学家、教育家，1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院（师事J.W.伯吉斯）攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校和柏林大学（师事R.甄内斯特）深造。1883年24岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及法政讲师，1891年升为教授。1903年任市政学和行政法伊顿讲座教授。1906-1907年任政治学院代院长。1914-1929年任约翰 霍普金斯大学校长。

那么，美国为什么会出现政治体制问题呢？这个问题又是什么？从1776年起，在短短一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19世纪末，美国政治体制面临几大问题。1.分权过度，美国分权包括联邦及各州层次上的三权分立，以及联邦与格州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。2.国家行政体制落后于现代生活的节奏，美国行政体制改革跟不上国内经济发展。3.政党分赃。

在这本书中，古德诺否定了孟德斯鸠的三权分立说，强调政治与行政分二分理论，认为国家或政府功能只有政治与行政，而把司法功能包括进政治与行政里面去了，本书系统的阐述了政治与行政分工协调的理论。当然，这里的二权说的本质不在于实际权力机构的分离而在于抽象的国家或政府功能的分立。

全书共有十个章节，所讲的对象无外乎政治、行政功能及它们之间的关系、其他的还包括美国的行政体制和政党。

国家中存在着两种截然不同的政府功能，而且，这两种功能的分化又导致了法定的正式政府体制规定的政府机关的分化，尽管这种分化不彻底。这两种功能即“政治”与“行政”，政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。从第二章我们可以知道，政治功能不仅与决定谁将表达意志有关，它还与决定采取何种方式表达这种意志有关。那么表达意志或制定法律必然存在机关，那么在一个民治的政府里，就必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。但这种控制是有一定限制的。因此，一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。政府行政的第一大功能是执行国家意志；第二部分功能仅在于执行那已表达出来的国家意志—法律。政治与行政必然是分开的，它的必要性在城市政府问题上表现得十分明显。因为就行政这个词的狭义来说，城市政府所管的更是一种行政事物。行政之所以与政治不相干，是因为它包括了半科学、准司法和准商业或商业的活动—这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。

古德诺认为，世界上所有的行政体制都程度不同地属于两种主要类型中的一种。一种是握有国家意志执行权的官员具有极大的处理权力，而事实上成了具体地表达国家意志的机关；一种是这些官员几乎没有任何处理权力，他们只是不仅决定应该做什么，而且决定应该怎样去做的国家机关的其他工具而已。即政治与行政在行政体制中的表现。

谈到美国政治，相信很多人会最先想到它的政党，事实上，在美国，第一，政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关成员，即立法机关的成员的责任，而且《政治与行政》读后感

担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。政党必须选择中央的执行官员，因为分权原则的采用已使他们不受任何有效的立法控制了。另一方面，在执行机构依赖于立法机构的地方，强大的全国行政党的存在也是必要的，由此可见政党的重要性。第二，政党必须强大。是因为为了保证人民的意志得到切实的执行，所有当选的官员都必须以个人名义保证遵行一定的行动方针，而政党就必须为他们承担责任，必须事先形成一个可以被称为政纲的东西。由于政党占据了这样一个重要的地位，政党领袖即党魁作为政治体制中的一个控制因素通常比政府官员更为重要。那么，什么是党魁呢？会不会导致专政呢？首先，它是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖。其次，在美国，政治风暴的中心不在政府而在政党。所有试图使党魁负责的计划都必须考虑这一点。必须使党向人民负责。做到了这一点，党魁就会在其堡垒中受到打击，并被迫投降。那么就不会出现专政。

读完这本书，虽然我还不能深沉次的理解它的内涵，但它让我更加了解当时美国的政治和行政体制，同时也对政治与行政功能有了更加深入的体会。由此，我有一些思考，我国的行政体制可否也像如此解释？我国可不可以在政府中实行所谓的三权分立或二分理论？