政治与行政读书笔记

第一篇：政治与行政读书笔记

《政治与行政》

—读书笔记

在国家的主要功能一章中,开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。”古德诺引用甄内斯特的观点，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。其次，古德诺还借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想，分析诠释了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。

在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。原因是：功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构；任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。此外，政治的功能与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制有其限度把握：即扩展过度和行政效率﹑表达国家意志的能力下降。在这一章的最后，古德诺总述了政治的功能。其一，功能主要与对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理的表达国家意志等国家主权和政府政治体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关。其次，它又与国家意志的执行有关。最后，政治的功能包括：制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

在论述地方与中央政治时，古德诺认为，地方不受控制，它就会脱离国家(或州)从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法(因为行政权在地方手中)来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。为此，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。他这种行政适度集权思想对于进一步完善我国的行政管理体制有着非常重要的意义与启示。

执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。这是古德诺对于行政的定义。他认为，政府行政的构成要素主要有：在司法行政与政府行政之间的分界上的一种功能；执

行那已表达出来的国家意志——法律；统计和半科学的功能，主要指从事行政技术性工作。政治与行政的分开有其必要性，主要表现在城市政府问题。行政之所以与政治分开，是因为它包括了半科学﹑准司法和准商业的活动。古德诺阐述了政府的两种主要功能，即如果政策问题是根据民意决定的，那么在行政体制的半科学﹑准司法﹑办事和幕僚性的那个部分中，就应该做出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上，即在那些任职官员对政策问题具有决定性影响的地方，特别是对那些行政首脑来说，则应该避免长期任职。在论述政治功能与行政的协调中，他认为，政府体制中的政治机构必须对行政机构进行控制。控制要有一定的限度。过分的扩展政治控制会进一步破坏政治控制的原本目的。另外，只有坦白地承认必须对法律总的执行进行控制，并承认必须有一部分行政工作实施政治所不应干预的，安全才能实现。

“行政体制在政治与行政关系上的作用”一章中，古德诺指出了掌握国家意志执行权的官员具有处理权力与不具有这种权力的行政体制两种类型，政府体制中表达和执行国家意志的功能要相协调，必须以行政集权为前提，为此，古德诺分析了行政集权的原因、表现以及趋势。“政党分肥制的出现，严重地损害了行政效率”；“美国在保证区分地方与州的意志上相对来说是失败的。”这就是为什么行政集权的原因，只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。并且，“应该鼓励行政集权的趋势，而不是阻碍它的发展。我们必须坚持这种集权应该伴随以更充分地承认一个政府领域，在那里，政治的影响是有害的。” 因此，为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

政党体制的重要性，尤其体现在对政党地位的影响上。法国和意大利的政党分别在一定程度上扮演了不负责任的角色，前者的政党体制主要是大大损害了行政效率，后者则建立在私利动机之上的。一个强大的全国性政党，其候选人主要是终于党的事业的，其次才是向他们的直接选民负责；政党体制带来的最严重的危害是缺乏行政效率和缺乏对民众意志的责任；只有承认了存在着一种其行使可以完全不受政治影响的行政功能之后，才能获得效率。是当地把行政体制集权化，并随之较大幅度地延长行政官员的任职期限，将会有利于对这种政府功能的承认。所以，政党体制对政党的影响尤为重要。

在阐述民治政府这一节中,古德诺一开始就指出民治政府的基本条件；第一，整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制；第二，同样丧失了党的信任的政党领袖，也应该退出对党的实际控制。其次，他分析了英国与美国的民治政府，指出其不同点，通过比较，最后得出真正的民治政府的定义，即人民应有权力是，在一定时候，迫使不得民心的党放弃对政府的控制，迫使他们不信任的政党领袖放弃领导权，让位于其他能更好地顺应公意的人。

古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。他指出了党魁不负责任的问题，政党几乎是用来防止无政府状态的唯一屏障，是取得进步的唯一手段；政党组织的力量与持久性已给它自己造成了某种不负责任的后果。承认政党不负责任，从而承认党魁即政党的领袖也是不负责任的。随后，他还引用英国首相制的发展和结果陈述党魁的责任，那就是通过议会改革及议会对人民进一步负责而变得对人民负责。必须使党向人民负责，这样党魁就会在其堡垒中受打击并投降。政党的责任，就是对人民负责任，但是政党不负责任却可能发生，古德诺认为，政党的不负责任第一个原因可以在党被要求做的工作中找到。政党所要做的工作在别的政治体制下是交由法定的正式政府组织完成。由于政府体制的形式使它自身不能完成这一工作，所以才由政党去做。如果政党不去做，我们面临的将会是无政府状态。此外，政党的不负责任归因于我们给予政党的地位。因此，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。

在最后一章“结论”中，古德诺指出，要实现民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集权，以及在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动民治政府和高效率行政的实现。只有集权的行政而没有负责的政党，就不能保证获得高效率的行政，因为这样易于导致政治上的操纵。在法律上承认政党将不会自行导致高效率的行政管理。因为行政体制的分散特征，会使所有的官员都被看作是政治性的。行政上的分权会自动地助长政党的不负责任。“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。

在本书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。

第二篇：政治与行政读书笔记

《政治与行政》读书笔记

┃作者生平：

弗兰克·古德诺，美国政治学家，行政学家，行政法学家，教育家。1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1839年11月15日逝于巴尔的摩。曾在美国阿默斯特学院获得文学学士学位和文学硕士学位，在哥伦比亚大学获得法学学士学位。

古德诺是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会的第一任主席，著作有《比较行政法》，《政治与行政》，《美国市政府》，《美国行政法原则》等，其中最具影响的便是《政治与行政》，确立了他在公共行政学中的开创性地位。并因此被誉为美国的“公共行政学之父”，古德诺于1913-1914年担任当时中国的政府顾问，发表过有关中国的著述，（代表性的有《中华民国宪法之评议》，《共和与君主论》等）。

在《政治与行政》的第一章节 国家的主要功能 篇目里，古德诺提到“与仅能够提供法律框架的法律形式相比，法外制度对政治制度产生的影响更大。”古德诺认为研究政府问题的大部分专家都倾向于将自己的研究片面的定在那些引人注目的事实上，即只对正式的政府组织进行专门研究。但政府体制的特点不仅由法律制度决定，同样也由法外制度所决定，并且在更多的时候法外制度对政治制度所产生的影响更大。所以通过阅读我们应当谨记，不仅要从法律内部而且要从法律外部来探究一个民族的政治制度，古德诺认为，国家是一个有机体，因为国家是由人组成。虽然人的政治生活很大程度上是由人性决定的！但我们应当相信，在人类的智力和道德相同阶段即使政府的外在形式差异很大，不同民族的真正政治制度也会展现出很大的相似性，并且正是由于不同国家的实际政治制度具有这

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种相似性，才使我们有可能将国家作为一个抽象的概念进行横向的考察，这个抽象的概念进而形成了一件被赋予生命且具有活力的实质概念。因此，当对国家进行考察时，国家被喻为一个有机体。

在对国家概念部分的阅读会发现，政治功能本身的自我本能划分与个人行动的划分又极其相似（即国家作为一个政治实体其包含国家意志的表达和国家意志的执行，这两类将分别等同的适用于个人的心理活动与行动），书中通过一系列的论述来说明存在两种不同的政府功能，也可以将其简称为“政治”与“行政”。政治是政策或国家意志的表达，行政则是对于这种政策的执行。

在第二章政治功能中，古德诺提出“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关”。在现实的具体操作中，为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，两者之间必须有一方牺牲独立性，即要么执行机关服从于表达机关或反之。只有这样才能实现政府机关之间的协调运转，也只有这样真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。最后，民治的政府要求，执行机关应当服从表达机关的安排，因为表达机关理所当然要比执行机关更能代表民众。书中以美国政治体制为例，因为美国宪法性法律赋予了执行官员和行政官员独立的地位。所以要在正式的政府体制范围内实现政治对行政的必要控制就很难了。但在政党制度下便发展起来了，美国政党不仅忙于选举执行官员和行政官员，还忙于选举具有明显政治特点且与国家意志表达的相关机关。“因此，政党制度确保了政治与行政之间的协调并一致，而这种协调对政府的成功运作是不可或缺的。”为了论证“政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。”古德诺指出在英国当人们通过对议会的控制后，他们就会以开始工作，着手使议会—他们的代表，《政治与行政》读书笔记

控制受委托执行国家意志的执行机关，即目前英国的内阁对议会负责制。

上文曾提到，政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次又与执行国家意志有关。因此必须在国家意志的表达和执行之间，也就是在法律的制定和执行之间实现统一协调。上文还提到，在民治政府中，表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关拥有某种控制权，最后研究表明，在这种既可能存在于正式的政府体制中，也可能在这种体制之外。而存在于政党之内。但无论这种控制存在于政府体制的内部还是外部，都是十分必要的，这是因为如果没有这种控制，就不可能存在有条不紊，不断进步的政府。通过一系列论证后最终得出结论。为了确保，国家意志的执行，政治应该对行政进行控制，但是，为了确保民治政府的利益和实现高效的行政。同时又不应该使这种控制超出必要的限制来实现其存在的合理目的。在的行政篇章中，对行政进行定义即执行国家意志的功能称之为行政。为了确保国家意志的表达和执行。必须建立维护并发展一个错综复杂的政府组织。必须选举出立法者，选定法官为执行司法职责，为执行政府承担的统计工作。和其他类似的工作以及为直接执行国家意志配备一整套官员班子。在民治政府中这支庞大的官员队伍和政府机关的建立。维持和发展，应该以确保广大民众意志得到最大程度自由表达，以及确保表达后能够最高效执行为出发点。讲政治与行政区分开来的必要性，在城市政府中表现的非常明显，这是因为从狭义的行政来说，城市政府很大程度上管理的就是行程问题。从本质上来说，城市政府从事的是事务性工作，这是事实，从狭义的行政而言，虽然美国政治与州政治的关系并不比其他城市行政的关系更为密切，但是政治对城市政府产生的影响比对州政府产生的影响更坏，因为城市的行政性比州政府的行政性更明显并且当政治对城市政府产生影响时，那么政治就不仅是地方性政治了还是

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州和国家层面的政治，因此将政治与行政，地方政治与国家政治区分开来，对于解决一些国家在解决城市政府的问题方面肯定会大有成功，民治政府的最高主宰，是广大民众，他们必须对执行和表达其意志的官员进行控制，因此这种官员的任期较短，民众可以通过频繁的选举对他们施加控制，在美国最初确定的行政体制是根据英国的行政体制建立的，正是因为采用了这一制度，它使选举官员的原则和频繁选举的原则成为一种必要，因此为了使所有重要政府官员，都经过选举产生，并规定较短的任期，最终制定了相关的条款。最初，联邦政府的主要官员由立法机关选举产生，而当地代表则由民众民主选举产生。后来普选原则被一视同仁的应用于所有官员，可以说直到本世纪初期，实际上所有的国家官员，不论职务高低，不管是中央还是地方官员都由整个国家的全部民众和由在该官员拥有管辖权的地方民众选举产生。并且任期较短，这一结果致使国家无法对受委托执行法律的主要机关进行监督，为了实现国家意志的表达和执行之间的协调统一，需要对政府体制进行控制，而所有这些控制只能在立法机关以下的权利中找到，即对受委托执行法律的官员应履行的具体职责进行规定的权利，应权利受到侵犯的个人提出的请求，或者应那些依据法律规定的有权提出这种请求的官员所提出的请求。必须对法院进行授权，从而强制相关人员这种具体的立法规定。需要注意的是，在具体的立法权力中存在的这种控制，毫无疑问是由一个政治机关来实施的。进而言之，实施机关本质上是这样一个机关，即不具备大量行政知识，而且其主要目的是表达那些选举他的民众的意志。但是，尽管立法机关具有政治性和理论上的无限控制权，但其组织仍具有一个特点，就是在具体情况中，实施这种控制是不可行的。

古德诺在书中前半部分曾提到：政府的两种功能是国家意志的表达和执行并

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且这两种功能必须表达协调一致。即国家意志，国家意志的执行必须服从意志表达机关的控制。这种协调可以在政府体制内实现，使所有行政官员服从最终被委以表达国家意志的高级政府机关控制。为了使这种控制发挥有效作用，并且可以在政府体制中实现，行政体制必须实现相当程度的集权，如果政府体制中无法实现国家意志表达和执行之间的协调，那就必须在政府体制外实现协调。从政府体制之外实现协调就是指从政党那里获得协调，如果行政体制没有实现相当程度的集权，从而最终处于有效的立法控制下。那么必然要在政党中实现这种控制，即使政府体制实现了集权和集中。那么，存在一个相当强大的政党体制往往也是民主政府和高效行政的必要前提。

在对于政党的理解中，作者认为政党体制建立在唯利是图的个人利益基础之上，所以他不可能成为一种。、宽宏大量的，为公众谋福利的行为的基础。与最愚蠢的党派主义相比，他更有可能致使为了阶级和个人利益而滥用政府权利，并且狡诈的人会利用组织强大的全国性政党实现腐败和自私自利的个人目的，在不确定或者不严重削弱这些政党的前提下，必须采取其他措施，我们已充分说明我国政党（美国）体质最严重的弊端，是行政效率低下以及缺乏对公共意识的回应，我们业已证名，只有承认存在一种脱离政治控制的行政功能，才能获得行政效率。在美国，行政体制的合理集权以及行政长官的长期任职，有助于实现对这种政府功能的认可，为了使政党领导下的政府成为明治政府，政党必须满足以下两个条件：全体民众对其没有信心的政党应退出有效控制，失去正当信任的政党领袖也应该退出对政党的有效控制。如果不能满足以上两个条件，那么政府体制就不能说是民治政府。如果能满足以上两个条件，那么除了最原始最简单的社会条件下，政府在其他任何条件下都能接近于人民一直期望或能够期望实现的民治政府。当

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然在我们所熟知的拥有高度发达文明的国家中，全体公民并不会对公共事务的处理产生重大影响。在对于党魁的问题，上古德诺认为“所有使政党负责的尝试都要考虑这一事实，即必须使政党对民众负责，做到了这一点，党魁将会在其堡垒内受到攻击，从而被迫投降。通过这种方式也只有如此，我们才有希望看到我们的政府由服从民众控制的政党领袖来领导。”

通过以上内容表明，我们通过对目前的行政体制合理的加以集中和集权，并从法律上承认党是一种政府机关，这样就确保，可以确保民治政府和高效行政这两个政治制度的首要目标进一步发展。

在《政治与行政》中古德诺最大贡献在于对威尔逊提出的政治行政二分法作出了进一步的阐释和发挥，形成了关于“政治—行政二分法”的典型。同时，古德诺对国家行政与政治，法律，政党之间的相互关系。行政与立法，司法之间的相互关系、行政功能与体制之间的关系等重大理论问题做出了有益探索。这些成就奠定了古德诺在行政学和行政学研究的不朽地位，他的行政思想对于后世的行政学和行政法的研究产生了深远的影响。

参考文献

1、【美】弗兰克·古德诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社

2、【美】伍德罗·威尔逊，《行政之研究》，丰俊功译，

第三篇：政治与行政

读《政治与行政二分法》有感一、二、古德诺阐述的政治与行政二分法

1、政治与行政的功能

从分析国家的主要功能出发，古德诺指出作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，无论政府体制之间的差异如何。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是：政治与行政。

古德诺认为，政治的功能主要于对国家意志的表达有关，它不仅涉及到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题，还与决定采取何种方式表达国家意志有关；其次又与国家意志的执行有关。因此政治的功能包括制宪、立法、政府官员选举，以及对国家意志执行功能的控制。

执行国家意志的功能古德诺称之为行政。在他看来，行政既是司法的，又是政府的。由于立法机关不可能把所有的国家意志都表达得非常清楚而不会产生争议，而这种必然会产生的争议又必须在执行之前得到解决。因此，为了方便起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，这种机关通常被称作司法机构，而司法机构的这种非立法活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能叫做政府行政，并将政府行政功能细分为三种：一种是行政的准司法功能，这种功能存在于司法与政府行政之间的分界线上，其职能与司法行政功能相似；第二种功能是执行功能，其职能就是执行已表达出来的国家意志，即法律；第三种功能是统计和半科学的功能，其职能主要是从事行政技术性工作。古德诺还进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。而进行这种区分是为了说明政治与行政分开的可操作性。古德诺认为，政治应该对高层行政功能有较多控制，而对具体行政则应少控制，以利于提高行政效率。

2、政治与行政的协调

古德诺在阐释了这两种功能并在两者之间做出区分的同时，进一步对政治——行政二分法加以论述。他认为政治与行政的分离是相对的，不是绝对的。分离不是脱离，不可想象脱离政治的行政，也不可想像没有行政过程的政治。我们可以看到，美国的政治体制在很大程度上是建立在蒙德斯鸠三权分立的原则及其推论的基础上的，“这一理论原则要求存在分离的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府机构。然而分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为政治功能的行使可能不只委托给政府中的某一个或某一套机构，而任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一种功能。因此，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。”在建立与政治相分离的行政系统的时候，必须强调政治与行政之间的协调。为了求得这种协调，“就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性”。而“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”。因此，表达国家意志的机关必须对执行这种国家意志的机关进行某种控制。也就是说，政治必须对行政有一定控制。“因为没有这种控制，有条理有进取的政府是不可能存在的，但这种控制必须有一定的限度”。“如果控制扩展得超出了这一限制”。“如果控制扩展得超出了这一限制，它就会立刻失去其存在的理由”。这种过度控制不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的，使国家意志形式上的真正内容相违背，阻碍人民自发地表达自己的意志。由此，古德诺得出结论，必须找出这种必不可少的控制的恰当限度以实现二者间的协调。

古德诺认为政治与行政取得协调的基础是政治对行政的适度控制。这种适度控制可以通过“机构”和“官员”两方面来实现。就机构而言，政治与行政的控制应当仅限于狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应当保持自己的独立性，不受政治的影响。另一方面，从官员这一层次来讲，执行性官员（只须最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党共进退，其余的行政官员应是不受政治影响的常任文官，以保证行政的高效。

与此同时，古德诺还指出，行政组织与政党的关系也要保持适度的平衡，因为在政党力量强大而行政体制软弱的情况下，政治对行政过度控制，行政组织会被利用来实现政党的目的而妨碍国家意志的自由准确的表达。反之，又会有利用行政组织对选举的控制权来影响国家意志自由表达的危险。因此，只有保证政治对行政的适度控制，才有可能实现民治政府和高效行政。

三、对古德诺政治与行政二分法的评价

毫无疑问，对政治行政二分法的系统论述应归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了（针对美国的现状）可操作性的措施和简介。“值得注意的是，政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。”这种错觉就是我们开始所看到的那种说法。同时“古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。”

以此观之，古德诺的二分法中渗透了西方社会传统和工业时代（当时）的价值诉求——民主与效率。而这一双重价值至今仍是世界上大多数国家的追求。综观行政发展的历史研究及主流行政学理论体系的建构及实践方案的设计都是在政治与行政二分的前提下进行的。这种二分法不但是针对当时美国流行的政党分赃而提出的一种对策，而且是针对当时资本主义经济的飞速发展引起的国家政治体制变动的一种回应。实践证明他确实较好地缓和了资本主义国家在发展中产生的民主与效率冲突的矛盾。二分法以民主选举、政党政治来保证和体现民主；而以政治中立、具有专业技术、职业生涯的文官保障效率。民主和效率便天然地统一了起来。而后期新公共行政在对二分法批判的基础上，倡导的以社会公平为价值取向，效率次之的观点，在本质上并不与古德诺论述的二分法理论相矛盾。只不过，新公共行政学派根据当时现实的需要，对古德诺提出的民治政府和效率行政（无等级次序之分）的双重价值作了一个位置的编排。在上个世纪八〇年代又兴起的新公共管理运动的价值体系中也作了类似的变动。其实古德诺的二分法犹如韦伯的科层制（或称官僚制），它是一种“理想类别”，是一种理论对实践衡量的标杆（价值尺度），而现代社会发展仍然摆脱不了这把尺子。

正确理解和评价政治与行政二分这一观点，既有助于我国行政学理论的健康发展，又有助于我国在政府管理实践中合理地处理政治与行政的关系。

第四篇：古德诺《政治与行政》1000字读书笔记

古德诺在其行政学代表作《政治与行政》中，进一步阐释了前人对“政治与行政”做出的划分，并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系。等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。

一、古德诺的主要政治行政思想

1)古德诺认为：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关。每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能的一种。这两种功能就是：政治与行政。”也就是说，政治是国家意志的表达（包括立法），行政是国家意志的执行（包括司法和行政）。

2)政治与行政有明显的不同，但二者是无法严格区分开来的。“政府的民治程

度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。”古德诺认为：“尽管政府的这两种功能（政治和行政）的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”

3)政治与行政功能之间，必须相互协调。“政治的功能一方面主要与国家意志的表达和执行有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。”“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”

政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业，政治的功能首先与国家意志的表达有关，他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位；其次与国家意志的执行有关，这是表达国家意志的机关对执行机关的必要控制。其控制的必要性主要体现在：为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出所要实现的合理目的。这种控制有其限度把握：即扩展过度和行政效率﹑表达国家意志的能力下降。政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

执行国家意志的功能称作行政。行政既是司法的，又是政府的。非立法的机关的活动通常就作司法行政。除去司法方面以外的行政功能可以叫做行政。行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。

政治对行政必须保持适度的控制，政应当有适度的集权。论述地方与中央政治时，古德诺主张行政权的必要集权。为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

古德诺认为，党魁是一种由美国政党体制发展起来的政治领袖，政党控制着立法机构和行政机构，“党魁”控制着政党。政党的责任，就是对人民负责任，但是政党不负责任却可能发生，古德诺认为，要使政党对人民负责，就要使政党作为一种政治机构接受公众的管理和监督；应受规章制度的有效控制；还要使公司的账目公开化、政党账目公开化。这样规范政党行为，加强监督才能使政党更加向人民负责。古德诺指出，要实现民治政府和高效率行政，就要合理地加以集中和集权，以及在法律上承认政党属于一种政府机关，来推动民治政府和高效率行政的实现。只有集权的行政而没有负责的政党，就不能

保证获得高效率的行政，因为这样易于导致政治上的操纵。在法律上承认政党将不会自行导致高效率的行政管理。因为行政体制的分散特征，会使所有的官员都被看作是政治性的。行政上的分权会自动地助长政党的不负责任。

“政党是一个民治政府可以建诸其上的基础”，“党魁对政党的存在是必要的”。这就是实现政党目标的保证。古德诺明确指出了建立适合的行政集权体制、让政党得到充分的法律承认、把政党置于公共控制才能构建民治政府和进行高效管理。

第五篇：比较政府与政治读书笔记

读《变化社会中的政治秩序》有感

09建装20090701139陈阳

美国政治学家塞缪尔·P．享廷顿的《变化社会中的政治秩序》早在十年前就看过。最近看赵鼎新《社会与政治运动讲义》一书时感觉到有必要再看一遍。于是利用课余时间再看了一遍。以前只作了笔记，但没有写出读出心得，结合以前的心得和重读的感悟，行文如下。

变化社会中的政治秩序，书名标题就意味着作者把政治秩序放在了第一位。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”P6-7因此，享氏书中主张秩序和权威至上，称之为权威主义并不为过。当然，书名《变化社会中的政治秩序》实为现代化中的政治秩序。换言之，现代化导致到发展中国家的政治变迁，而如何实现稳定的政治秩序，确实本书着笔的重点。因此，本书所提倡的许多观点，对现代化中的发展中国家有极大的参考价值。在一般人看来，战后第三世界发展中国家，感受最大多是贫困、腐败、骚乱、政变，战乱，很多第三世界国家总是处在贫困与动荡的恶性循环中。如何找到根源，走出动荡不安的困境，实现政治发展，就是第三世界面临的现实课题。特别地，如果看书时每一个作者都带着自己国家的问题意识的话，几乎每个读者，都企图寻找自己国家政治发展的答案。这恰是本书读者广泛，并成为政治学经典的根源。

“政治**所以在20世纪的亚洲、非洲和拉丁美洲到处蔓延，很大程度上要归咎于那里的现代化进程过快，其速度远远超过早期实现现人化的国家。欧洲和北美的现代化进程延续了几个世纪，大体上来说，每次只能解决一个问题或对付一种危机。但是，除了西方，世界其他地区在现代进程中，中央集权、民族融合、社会动员、以经济发展、政治参与与社会福利等，不是依次而至，而是同时发生。”P36

“城市化、识字率、教育和接触传播媒介的水平的提高，都在提高人们的愿望和期待，而如果这些愿望和期待不能得到满足，就会刺激个人和集团投身于政治。在缺少强有力和灵活的政治制度的情况下，这种参与的增加便意味着**和暴力。”P36-37

“政治上的首要问题就是政治制度化的发展落后社会和经济变革。”P4

“对于一个政治参与水平低的国家来说，未来的稳定在很大程度上取决于该国用以面对现代化和政治参与扩大的政治制度具有什么样的性质。组织参与扩大的首要制度保证就是政党及政治党体系。”P33

3现代化导致大众的政治参与，而在一个传统制度衰败，新政治制度并没有制度化的发展中国家，大众的政治参与就滋生**。因为制度化水平低的国家，政治派别眼里并没有一成不变的规则，只有个人或集团利益，为实现各自利益，他们在政治上各自采用最强的手段：学生示威、工人罢工、商人罢市、农民抗税、知识分子公开批评，但结果是政治无序化。所以，实现政治制度的制度化，有序地规范大众的政治参与，就是变化社会中实现政治秩序的关键。而且，享氏对很多发展中国家政治变迁的研究，在很多方面都颠覆了社会中人们的一些传统看法。

“贫困与落后，**与暴力，这两者之间的表面关系乃是一种假象。政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力。”P32

“现代化之中的社会的**源泉很少是来自其最贫穷、最落后地区，而几乎总是发生在社会的最先进地区。政治越是变为城市化的政治，它就越加不稳定。”P57

“在一个暴力是政府的关键部分的社会里，政府民主化也意味着暴力普及化。”P189 “在大多数处于现代化之中的社会里，真正革命阶级当然是中产阶级。引乃城市中反政府的主要力量源泉。”P239

“在中产阶级中各阶层中最倾向于反抗、暴力和革命的就是知识分子。”P239 “农村主导集团所起的作用实系决定政府稳定或脆弱的关键因素。”P241

“从结果来看，迎合城市中产阶级的改革是革命的催化剂，迎合农民的改革则是革命的替代物。”P306

以上看法，都与人们看法相悖。如中产阶级，按以往理解，应是一个社会支柱。一个以中产阶级不断扩大，穷人和富人都较少的橄榄型社会才是最稳定，最长治久安的社会。同样，知识分子，以往理解为社会的良心，知识分子代表了社会发展的未来方向。尽管知识分子与政府存在着一定程度的疏离，但知识分子却并不是社会**之源。但照享氏理解，却未必如此。还有，农村、农民，在现代化进程中都是日趋式微的，但照料享氏理解，农村、农民却是现代化之中国家的政治稳定的支柱。而城市却是国家动荡的风暴中心。而这些观点都影响到现代化之中国家进行政治改革的策略和路径。

为实现政治有序化，就必须找到实现制度化的方式。所谓制度化，是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。而在现代化中的国家要实现制度化，关键就在于政党。

“政党的发展与现代政府的发展平行。传统政治制度越是能够适应现代政治的需要，政党的作用就越不明显。反过来说，在处于现代化之中的政治体系中，政党在提供合法性和稳定性方面的重要意义和传统社会制度的制度性遗产之间存在着反方向的变化关系。”P69

“政党组织着政治参与，政党体系影响到政治参与扩展的速率。”P335

“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化的群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度。”P341

“一个强有力的政党体制有能力做到两条：第一条是通过体制本身扩大政治参与，从而达到先发制人并使紊乱或革命的政治活动无法展开。第二条是缓解和疏导新近动员起来的集团得以参与政治，使其不至于扰乱体制本身。这样，一个强有力的政党体制就为同化新集团提供制度化的组织程序。这样，一种政党制度的形成是处于现代化之中的国家政治稳定的先决条件。”344

正是享氏把政治秩序摆在第一位，所以他对东欧、苏联共产党一党制的国家，也极为推崇。

“共产主义集权国家和西方自由国家一般都可以归入有效能的国家的范畴，而不属于衰微的政治体制。”P1

“马克思主义是一种历史理论，列宁主义是一种政治发展理论。它涉及政治动员、政治制度化的方法和公共秩序的基石。”P280

也许正是对苏联政权共产党组织支配社会实现现代化模式的过于推崇，而苏联的解体，则使得享氏理论的解释框架显得不那么有说服力。当然，看享氏的书，并不是简单地给享氏挑刺来的，而带着中国问题的意识来的。因为享氏说

“一个传统的政治体制，其结构越是多元化，权力越是分散，则其政治现代化引起的**就越小，适应政治参与的扩大也就越容易。”P144

“具有讽刺意味的是，在权威的结构职能划分和合理化方面好似是最‘现代’的传统体系经常在适应更广泛的政治参与时所遇到的困难较大，而哪些在合理化和职能划分方面较差但制度却较为复杂和多元化的传统政治体制在之方面遇到的困难却较小。像中国和法国这样高度中央集权的官僚君主制国家和诸如英国和日本这些多元化的封建体制相比，看起来更加现代化，但是后两者却比前两者更具适应性。”P66-67

自然，中国这样一个高度中央集权的国家，如何实现现代化过程中的政治秩序，就是一个十分现实问题。而苏联的解体为中国敲响了警钟。为什么苏共这个在享氏看来，有效实现政治秩序的方式，最终却土崩瓦解了呢。这里，沿着享氏的逻辑，结合本人的理解，也许可以找到一些线索。以列宁主义方式组建的政党之所以在现代化过程中实现国家政治稳定，就在政党曾具有强大的动员与组织社会的功能。正是政党的动员与组织，使现代化中的大众政治参与实现了有序化的规范。而这正是列宁式政党夺取政权的长处所在。但并不是该政党成为执政党后，保持政治稳定的根本。如果人们仔细观察苏共执政后职能变化，就会发现，苏共作为一个政党组织的功能实质已发生变化。执政前，政治动员和组织是其主要职能，执政后，随着政治领袖变身为政府官僚，苏共党的组织和动员功能式微，苏共整个政党开始官僚化，政党开始演变一个科层化的严密的官僚组织。这个组织最主要的功能，不在政治动员和组织，而在于政策制定和执行（即不是侧重于政治体系的政治输入方面，而是侧重于政治输出方面）。换言之，苏共党组织的功能由利益整合转变为利益垄断。自然，政党动员与组织功能衰退，随着时间推移，人民甚至于普遍党员及干部开始普遍选择对苏共党组织疏离。结果，苏联这个共产党执政的政治体系，实是一个政治输入通道堵塞，政治输出发达的官僚机器。而这个机器之所以维持了苏联近80年的政治稳定，在很大程度上，正是现代化的科层制度官僚机器支配人、支配社会所展现出来的复杂性和韧性所在。

也许，错的不是享氏的理论，而是苏共组织本身出问题了。