第一篇:浅析我国传统调解制度
一、传统调解制度概述
调解的雏形出现在原始社会时期,人们之间的争端由部族首领按照原始社会的风俗、习惯,通过协商予以解决。到了奴隶社会,调解在性质和内容上已经发生了变化,并具有了官府调解和民间调解的划分。比如周代专门设有“掌司万民之难而谐和之”的“调人”之职。进入封建社会后,统治阶级为了推行礼治和道德教化,更加注重发挥调解的息事省讼功能。《汉书.百官卿表》“乡有三老,有秩、啬夫、游缴。”啬夫主要职责就是调解争讼。唐代乡里讼事,则先由里正、村正、坊正调解。到了宋代,调解制度正式得到法律确认并被引入司法程序。综合传统调解制度的演变过程,主要总结为三种调解类型,分别是民间调解、官批民调和官府诉讼调解。
所谓民间调解,它指的是采取协商、说服教育的方式,解决一定范围内人民内部矛盾的一种社会基层管理方式。包括邻里调解和宗教调解。邻里调解是指是指纠纷发生以后,由至亲好友、乡里邻居、当地有名望的、有威望的人等出面劝说、讲和的方式来调解。而宗教调解是指宗族成员之间发生纠纷时, 族长依照家法、族规、村约所进行的调解和决断。
所谓官批民调,也称半官半民调解,是指官府接到诉状后认为,情节轻微或事关亲族伦理关系及当地风俗习惯,不便公开传讯,将诉状交与由政府部门所认定的相关人员进行解决的一种调解制度,是纠纷处理中的第三领域。与民间调解存在相似之处,但最大也是根本的区别是,此种类型的调解是属于官府批准下由专人解决纠纷。
所谓官府诉讼调解,又称司法调解和诉讼内调解,是指对大多数的财产纠纷、家庭继承等民事案件或个别的比较轻微的刑事案件的调解由官府来主持调解。在各种方式中,官方调解最具有权威性,但是由于程序相对复杂,且耗费时间过长,最重要的是当时社会习俗中认为上官府打官司是一件丑事,甚至有不祥之兆之说,由此导致当事人普遍不会选择此类调解。
二、传统调解制度的特征 对“和谐”‘大同’和“和合文化”思想的理想有着高度追求的传统调解制度作为我国古代传统的纠纷解决方式之一,对民间纠纷的解决,社会秩序的稳定有着重要作用。春秋时期儒家学派创始人孔子就提倡调解,他在鲁国任司寇时就宣称“听讼,吾犹人也,必也使无讼乎。”具有中国古代法律文化基本特征的传统调解制度有着自己独有、鲜明的特点。
1、传统调解制度具有乡土性。调解所处理的案件都是民间户、婚、田士、斗殴、相争等小事,即民事纠纷和一些轻微的刑事案件,这些小事俗称“细故”。古人在追求无讼理想、以和为贵目标的指引下采取多种形式来减少诉讼、消除社会矛盾,同时也注意到了传统的调解制度并非是万能钥匙,因此它不适合严重的“狱案”,此种重大的刑事案件若仍运用传统的调解制度显然是不合适的,若仍僵硬的套用传统调解的文化,对其进行调和,只会进一步的削弱法制“惩恶扬善”的威力。
2、传统调解制度带有浓厚的宗教色彩。法律、民间社会规范(习惯、惯例等)、社会常识、公共道德标准、社区标准、文化传统、宗教和民族因素以及情势变更因素都能成为调解制度的依据。其能成为依据有如下几个原因:
1、封建国家是由部落发展而成,宗法家族观念逐渐演变为习惯法得以延续,甚至超越了成文法,成为了传统法律文化的重要组成部分,其作为调解制度的根据之一有稳实的根基;
2、引礼入法,礼法结合。以人为本是中国古代法制最核心的传统,所以将礼法纳入到调解,有其合理之处。
3、传统调解制度具有一定的强制性。并非所有的当事人都是出于自愿的,不论当事人是否愿意都要接受“调人”的调解。传统社会的村落、庄园、行会、宗族、家族的纠纷解决机制都属于社区治理机制,其中一些甚至是强制性的和专属性的,其强制性的制度与其所处的社会文化不无关系。为此,在古代社会官职中有“调人”一职,担负起“乡亭小官”的职责,主要掌管民间怨仇,且强制性的规定了因过失杀伤人或鸟兽者,须集众调解。民间纠纷争吵,令以调解,调解不成,听候处理,不准报复。
三、传统调解制度的优势
在传统的古代社会中,当事人之间发生冲突一般不会直接上诉官府,采用国家法制解决,而是通过第三方的参与,采用劝说、协商的方式,使双方当事人互相退让而协商解决。因此,相对于法律而言,建立在传统社会基础上的传统调解制度在我国世代相传,经久不衰,即使在现如今的法治社会以调解解决纠纷的方式在乡土社会普遍存在,因其符合中国传统的实际,更易于接受。
(一)传统调解的方式是符合新时代的文化纲要,符合社会主义和谐社会的要求。传统调解制度的延续是传统的民俗习惯的必然,也是顺应中国特色社会主义社会的趋势所在。从初级社会时期开始,中国就是一个聚族而居的民族,强调血缘和宗亲,家丑不能外扬观念根深蒂固,在这样的“熟人社会”中,传统调解制度的优势自然而然凸显出来,对当事人的生活、生产起到了恢复、保护作用,它的中介性价值与服务性价值尤其符合基层社会比较简单的社会关系。
(二)传统调解制度是一种多元化、多渠道的纠纷解决机制,弥补了法律缺陷,增强了法律功能。在古代社会中,传统调解制度的存在很大程度上弥补了诉讼制度的不足,为人们解决纠纷提供了更好的选择和平台。在法律相对滞后的情况下,专设调解的官职,调人坚持调解的自愿与合法原则,用说教的方式,晓之以理,动之以情,促使当事人之间互相谅解,相互让步,自愿协商,达成调解协议。这样既解决了纠纷,又弥补了法律不足。笔者认为,在现阶段社会主义法治社会中,社会秩序的管理非常重要的一方面就是,通过各种民俗习惯形成一定的秩序、制度的合作关系才是更稳定的社会关系。美国的著名学者埃里克•波斯纳提出过:“非法律合作的体制总是在某些方面优于、在另一些方面劣于法律的解决办法,而法律的介入则会以某些复杂的方式损害或者促进非法律合作的潜在规范”。
(三)传统调解制度程序上具有便捷性,其非对抗性在当下社会相对其他纠纷解决机制具有极大的优势。封建司法制度本身所具有的缺点,如程序复杂,巨额诉讼费以及官府中普遍存在的官员素质低、腐败现象严重等通过调解制度来削弱。传统调解制度本身具有的便捷优势也是古今所需。在古代,传统调解制度的民间调解和官批民调都是由当地名望较高的人或是官府指定的人进行调解,当事人比较容易信服,执行力较强。同时,对于能选择调解方式来解决的案件纠纷,所形成的权利义务明确清楚,执行力强,减轻当事人负担的同时减轻国家财政负担。
四、传统调解制度的借鉴
(一)对于适应时代潮流的,取其精华。
一方面,借鉴传统调解中的习惯法,对于纠纷冲突的解决具有较大的积极作用。这也是大多调解人员的一种调解方式,也是我国现行调解制度中积极倡导的调解方式。但是采纳传统调解制度中运用当事人当地的风俗习惯的方式方法解决矛盾,离不开因地制宜。比如,对于少数民族地区的纠纷,根据少数民族地区的不同信仰,以信仰晓情,以法动理;对于有传统家族观念的家庭婚姻纠纷等,以伦理晓情,以法动理,总之,需要结合纠纷当地实际情况,认真分析的当地的风俗习惯,使当事人信服,达到良好的社会效果。
另一方面,就不同地域,不同文化差异地区,分析传统调解制度的采纳程度。不同经济条件的地区调解制度与诉讼制度的利用率有一定的差别。在经济发达地区,当事人法律意识强,更倾向于通过法律手段维护自身利益。在经济相对落后地区,当事人法律意识淡薄,主要通过信得住的人进行处理以维护自身利益,传统调解更能更好地被利用,按照一定的民俗、习惯,维持双方当事人在自身的熟人社会中的秩序,实现双方认可的公平、公正。综上,在新时代的今天,传统调解制度中的诚实信用、明辨是非、查清事实等原则也是处理现阶段冲突与纠纷所应该借鉴和学习的。
(二)对于不适应时代潮流的,去其糟粕。任何事物都具有相对性,我们在肯定传统调解制度与新时代的法治和谐社会理念相契合的同时,也要否定它与现代社会的冲突之处。传统调解制度在一定程度上所带有的强制性、强迫性是值得商榷的,在商品经济的市场经济时代中,调解一部分是因为道德文化、风俗习惯的不成文的条款,即使个别的当事人对于调解的结果持有保留意见,因为社会中对于忍让持有赞誉的态度,也会以牺牲自己较小的权利来平息争端。再者,如若对于任何矛盾一味的采取调解来处理也是不可行的,比如重大的、性质恶劣的涉及人身财产安全的犯罪行为,我们就应该坚决的予以严惩,才能在根源上抑制犯罪,维护社会秩序。
1、转变传统调解制度宗教伦理道德、家法的旧价值导向,树立自由法制、公平正义的新价值导向。随着时代的变迁,人们的生活方式由群居生活、熟人社会向个体自由生活、陌生人社会逐步转型。以往个人既不能因为具有独立的私人财产而自由,也不能通过交换走上社会,这种环境下的个人是通过群体的领袖来维护个体的单独利益,依据的是宗教伦理道德、宗法、家法,以实现“维护秩序”、“义务本位”的目的,这些思想在其传统自然经济条件下存在是合理的、客观的。而现阶段的社会主义市场经济追求的是自由、效率、公正和秩序等多种目标,传统调解制度所追求的价值取向与现阶段的市场经济的取向有相悖之处。现代司法的改革方向都是以司法公正、效率、司法独立为方向,所以,为适应现阶段市场经济诱发的多样性的纠纷与冲突,应确定自由、公平、效率、秩序的多元化价值导向。
2、充分尊重当事人的实体权利和诉讼权利,不以盲目息讼为目的。传统调解制度的思想基础是“天人合一,和合文化”及“无讼”的诉讼观念。和则忍,忍则让,让则屈,屈从则是非不分。由于一味的去追求所谓的“和为贵”,导致当事人之间形成了“忍则是君子,高尚之人”的消极心态,淡化了当事人对权利义务的意识。传统调解制度侧重于道德的教化,从而成了德治和人治的工具,以宗教伦理道德为根据一定程度上不利于培养人们的维权意识和法制观念。针对我国大部分公民权利义务意识淡薄的情况,应着重培养西方文化中的理性规则,加强宣传,形成“他人犯我,我必维权”之思想,并且正确的理解维权方式。
(三)新形势下调解制度在司法领域的运用。
在传统调解制度中看到现代法治社会中司法调解与官府诉讼调解的区别,司法机关与行政机关的职能分离已不是当初集司法职权与行政权一身的官府,司法机关端正理念,一心“司法为民”是关键。笔者结合当今司法机关的职能及司法工作,就如何运用调解制度简述几点建议。
1、坚持诉前调解、立案调解既有制度基础上,拓宽调解工作思路,将调解理念灌输于民事、刑事、行政及执行工作各个环节。形成“民事重调解,行政重协调,执行重和解”的工作思路,将行政和解撤诉,执行和解工作纳入调解工作范畴,进一步让法官树立调解理念。
2、设立有效地调解救济途径,特别是加强以调解方式处理纠纷案件的执行力度,重视法律法规的构建。在调解制度中应该引入正当程序机制,赋予调解文书格式结果及法律效力,保证调解制度后续执行。将调解的结果严格具体化、明确化,因为调解结果的是否执行,直接说明案件调解的成功与否。其次,在现阶段的调解中容易舍弃的“查清事实,分清是非”这一原则,导致了调解案件时容易事实不清,未考虑到之后的执行是否存在问题。因此,务必将自愿与合法原则落实到实处。另外,允许并鼓励当事人通过在调解协议中附条件、设担保、和约定合法的惩罚措施等来增强诉讼调解的效力和权威,确保调解案件的确实履行,防止“调解易、执行难”情况发生,保护当事人合法权益。
3、在传统调解制度中,调解人员专业素质较低,如今问题仍然存在,故为基层调解组织加入新鲜血液显得尤为重要,特别是发掘村(居)委会、工会、共青团、妇联、交警部门、人民调解委员会、仲裁委员会等部门和组织的优秀调解人才,进一步推动“大调解”工作网络体系的发挥作用。加强对基层调解人员的法律法规学习,培养专业的调解员。
第二篇:我国法院民事调解制度初探 - 副本
我国法院民事调解制度初探
[摘 要] 法院民事调解,作为解决纠纷的一种机制,是中国固有的传统。法院民事调解制度更是被视为法院行使审判权的一种方式,在民事诉讼制度中占有重要位置,它是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度。但随着社会的发展,传统的法院调解制度已不能很好适应经济和社会生活的需要,日益暴露出它的局限性和诸多弊端。
[关键词]
法院民事调解;民事调解现存问题;改进思考;
导言
法院民事调解是在人民法院审判人员主持下,双方当事人就民事争议通过自愿协商,达成协议以解决纠纷的诉讼活动。本文简要分析法院民事调解制度,分析法院调解制度存在的问题,并对这一制度改进的原则及具体操少许探讨。
正文
一、法院调解制度概述
(一)法院调解制度的性质
我国民诉法学界对法院调解制度性质的认识,主要存在三种观点。第一种观点是“审判权说”(2)第二种观点是“当事人处分权说”;(3)第三种观点“审判权和处分权结合说”。
个人认同第三种观点。这是由于:其一,自愿原则是法院调解工作应遵循的首要原则,以调解方式止争息讼,双方当事人行使处分权,必需是出于自愿,以此来解决纠纷;其二,法院调解是人民法院主持并行使审判权的一种方式,当事人能否达成调解合意,离不开法院的职权干预。因此,当事人的自愿以及法院职权的使用是调解制度的两个重要方面,法院在于当事人双方中间居中调停,“审判权和处分权的结合”能够充分论证调解制度的性质。
(二)法院调解的地位
法院调解在我国民事诉讼制度中具有重要地位,是我国人民司法工作的优良传统和作风,在国际上被誉为“东方经验”。立法机关和人民法院历来重视调解在民事审判中的运用。法院调解不仅在彻底解决纠纷和维持当事人之间社会关系的和谐方面具有判决所不可替代的意义,在某些纠纷解决过程中,法院调解在一定程度上还可以发挥软化社会矛盾和维护社会稳定的功能,政治功用明显。
(三)法院调解制度的价值
毫无疑问,法院调解制度能够如此广泛而有效地在民事审判实践中适用,并为日本、我国法院民事调解制度初探
德国、美国、英国等国家所推崇(有的国家称之为诉讼和解),无疑这一制度本身具有特殊的司法救济价值。一般认为,法院调解能够及时、有效地化解民事争议,保持双方当事人的团结与合作,同时可以增强当事人和人民群众的法制观念,减少诉讼和诉讼成本,方便群众诉讼。
二、法院调解制度出现的问题
(一)调解中法官用以出现群力滥用现象
从调解制度的性质来看,“审判权和处分权结合”,调解过程中法官的影响力可以左右当事人的决定,法官也能回避法律上做出判决的困难,造成民事审判中倾向于调解而较少审判。因为调解可以让法官处理案件相对而言会容易,导致法院调解制度出现法官引导当事人双方走向调解的弊端方面。法官无视调解的“自愿”原则,甚至不再用合法原则审视调解方案,“包办”处理当事人之间私权利的纷争,因此审判权极易被滥用,表现为背靠背调解,暗箱操作定案:“和稀泥”式调解,侵犯当事人的权利; “以判压调”,“久调不决”,强行调解;办“关系案”、“人情案”、“金钱案”等等。从而影响公民法律意识的提高和依法办事的自觉性,不利于一个公平、诚信、规范交易秩序的形成,也有损法官和法院公正执法的形象。调解制度的价值以及意义也难以实现。
(二)庭前调解存在弊端
庭前调解是指人民法院受理案件后,在开庭审理前对法律关系明确、事实清楚的民事、经济纠纷案件,经当事人双方同意,在审判人员主持下进行的调解活动。它是当前人民法院广泛采用并被认为是及时、有效解决民事纠纷的一个途径。有学者认为,法院调解不应当以查清事实、分清是非为前提条件,在没有查清事实、分清是非的情形,当事人达成调解协议,是其行使处分权的表现,法院没有必要干预。个人认为,“查明事实、分清是非”是法院调解的基础。法院不经过庭审中的质证和认证,是不可能查明讼争事实、分清是非的,也就难以优质高效地依法主持调解,审理活动容易背离公正和效益两大司法目标。因此,应当把“查明事实、分清是非”作为调解必须遵循的一项原则。如果当事人就纠纷已自行达成了和解协议,属诉讼中和解,可以到法院申请撤诉结束诉讼,此时法院结案的方式是撤诉而非调解。
(三)立法结构上的缺憾
我国民诉法将调解与判决两种截然不同的解决争端机制规定于同一民事诉讼程序中,引起两者的冲突和紧张。民事诉讼制度的理想状态在于一方面制度设计应尽可能体现程序正义的要求,另一方面,又应是高效和节约的,即应当体现公正和效率。但是,决程序由于经过充分的庭前准备、对抗性的审理过程以及合议、上诉等程序保障制度,因此其更符合法治精神,体现了程序正义,但其严密的制度设计,亦使追求诉讼效率的当事人困于讼累之中,而法院也受缚于重压之下,造成诉讼成本增加和司法资源浪费;调解制度具有高效和节省的特点,但同时缺乏严密的程序保障,具有反程序的外观。尽管人们期待公正标准,但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大流动性和非正式特征。我国的调解更可适用于诉讼的任何阶段,随意性很大。
(四)其他重要方面
我国法院民事调解制度初探
鉴于以上分析,现行调解制度,由于法官的调解偏好极易导致审判权的滥用的存在,法官出于趋利避害的考虑,在处理案件时自然而然地选择调解结案,那么就会出现司法实践中对自愿原则的背离。此外,调解的便捷性与相对自主随意性,与诉讼程序的严格性相比,在立法上的体现相违背,立法原则出现矛盾。
三、改善现行民事调解制度的思路
(一)明确性质与坚持原则
现代法治社会的一大特点是人们的权利意识增强,寻求公力救济的愿望更为迫切,从另一个角度看,人们的效率观念也趋使他们寻求更为经济、低成本的纠纷解决方式。民事调解制度的完善,须从厘清民事调整制度的性质与原则开始。
首先,厘清民事调整制度的认识,就要求调解活动要充分尊重当事人的处分权,法院的作用是辅助指导共同解决纠纷,而不是强迫和命令。换言之,就是当事人在法院提供的法律资源充分和法律人格公正的平台上,协商解决双方矛盾纠纷的活动。
其次,对民事调解制度原则的坚持,在于定义好自愿、合法原则。对“查明事实、分清是非”原则不应一概肯定或一概否定,而应根据不同情况,区别对待。双方当事人(尤其是认为自己的权利受到侵害的一方)一般都会要求通过法院的审理查明事实的真相和分清双方的是非责任,“不吃馒头也要争口气”。他们需要的是专门权威国家机关对其纠纷的裁断,而这个权威裁断,显然只有法院做出才最为合适。所以,法院调解始终该承担起这个责任。
(二)法官中立主持调解。
法官在民事诉讼中处于中立、公正和消极的地位,应当充分尊重当事人意愿,强化并贯彻当事人处分原则,绝不能包办当事人的工作。庭审查明事实、分清是非后,在调解阶段法官不应一开始就发表个人意见让各方当事人接受,而是要居中主持庭审,有针对性地进行充分说理,把法言法语和群众语言相结合,摆事实,讲道理,释法律,营造一种相互信任的气氛,使当事人的主张进一步向客观化、明朗化转化,调和社会常识、法律规范、事实关系及当事人的意见,使案件事实清、道理明、人心服,促成当事人通过自愿协商达成一致意见。鉴于我国经济基础仍较落后、国民法律素质仍不高的基本国情,现阶段如果当事人在庭上调解不成时,法官在庭审结束前可以依据有关法律法规,对当事人的请求作出评价,并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点,征询当事人能否在此基础上达成调解协议。
(三)重构调解格局 1.调解应当公开进行
公开审判是我国民事审判的一项基本制度,适用于除涉及国家机密、个人隐私或者法律另有规定的案件外的民事争议,其目的在于将人民法院的审判活动置于广大群众的监督之下,增强审判人员依法办案的责任感,促使当事人如实陈述案情,正确解决纠纷。
2.实行诉讼内调审分离
一方面仍然将调解保留在诉讼制度内,另一方面将调解程序从审判程序中分离出去,作为审前的程序,设置调解法官来主持调解。既最大范围保留了法院调解制度在和平解决纠纷、简化诉讼程序、降低诉讼成本等方面不可替代的价值,又将调审程序与调解主体双重分离,确保调解程序的启动必须建立在当事人的程序选择权上,彻底杜绝法
我国法院民事调解制度初探
官强行适用调解,调审转换,久拖不决,同时又有助于调解法官的专业化发展方向,不断完善调解艺术,创新调解方法,提高法官以和谐方式解决纠纷的能力。3.调解时间的选择
现行司法解释和实务界都将立案调解或者诉前调解作为拓展调解渠道、提高调解效率的改革方向,殊不知,所谓的“答辩期满前”或者“立案后”的调解,更容易造成法官“以判压调”和利用当事人信息不完全的弱势进行调解,是对查清事实、分清是非的规避和曲解。必须保障当事人在信息充分的前提下,自主决定是否调解。同时考虑到当事人往往开庭后很难改变立场的心理因素,调解的时间应当限制在当事人交换证据之后,开庭审理之前进行。
总结
本文简略地从我国现行法院民事调解制度的现状分析谈起,针对现行制度的一些弊端,本别从民事调解的性质与原则、法官的职责的公正性、调解程序的科学合理化等方面,就制度的改善粗浅地提出了具体的思路。
参考资料
1.《司法制度论文集》,《刍议民事调解制度》,中国大学生网-法学论坛-司法制度 2.《民事诉讼法(第四版)》,教材 3.《民事审判中的调审分离》,李浩
4.《论我国法院调解制度的改革》,章武生、吴泽勇
第三篇:试析我国民事诉讼中的调解制度
试析我国民事诉讼中的调解制度 论文摘要 民事诉讼调解是我国的固有传统,被称为“东方经验”,具有其制度设计的一系列合理性。但是随着社会的发展,民事诉讼调解的各种弊端也不断凸显,为了使民事诉讼调解能够更好地发挥作用,本文试对完善我国现行民事诉讼调解制度提出一些意见和建议。论文关键词 民事诉讼 调解合理性 弊端
民事诉讼调解,是指在民事诉讼过程中,双方当事人在审判人员的主持下,自愿就民事权益的争议,平等地进行协商,达成协议,解决纠纷所进行的活动。法院调解是我国审判民事案件时固有的传统,在国外被称为“东方经验”。随着我国法制的不断健全,市场经济的不断发展,各种民事案件的多样化和复杂化,传统的调解制度逐渐显示出一些弊端,本文试图对民事诉讼调解的改革和完善提出些建议。
一、我国民事诉讼调解制度存在的合理性
长期以来,我国注重通过调解的方式来解决纠纷,法院的很多案件是通过调解结案的,2009年,“审结的一审民事案件中,调解和撤诉结案359.3万件,占62%”;2010年,“各级法院一审民商事案件调解撤诉率达65.29%”;2011年,“一审民事案件调解与撤诉结案率为67.3%”。2009年最高人民法院提出了“调解优先、调判结合”的司法原则,2010年6月7日最高人民法院发布了《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》,2013年1月1日施行的新《民事诉讼法》第122条新增了“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外”的先行调解规定。民事诉讼调解制度不论是从实践中或者是从政策上都得到了较好地实施和高度地重视,民事诉讼调解制度之所以得到社会的亲睐是基于其存在的合理性。
(一)民事诉讼调解符合中国的文化传统
据史料记载周代的地方官吏中就有“调人”之设,其职能是“司万民之难而谐合之”(《周礼·地官》)。至汉代时期,调解已然十分发达。两宋时期,调解已经开始制度化。到明清时期调解已趋于完备,直到清末制定《大清民事诉讼法典》,仍有以调解结案的规定。新中国成立后,作为各边区和革命根据地审判经验总结的“马锡五审判方式”成为当时民事审判工作的基本指南,调解也被作为一项司法原则确定下来。同时由于受到传统儒家思想的影响,中国人自古就有一种非诉情节,唯有到走投无路的情况下,才会用诉讼方式维护自身的权利,浓厚的非诉情节为民事诉讼调解的适用提供了土壤。
(二)民事诉讼调解可以节约司法成本,提高效率
民事诉讼调解只要当事人双方达成一直共识就可以结案,民事诉讼调解没有一审、二审程序,也不搞再审制度,这样的制度设计大大节约了司法成本,提高了结案的效率。民事诉讼调解其实追求的不是一个非黑即白的结果分明的一个状态,其所追求的多半有点中庸的结果,调解的实质是放弃了部分的程序公正来追求实体公正。对于当事人而言,只要能够解决纠纷,并且这个结果是令双方都满意的,繁琐的程序就没有必要了。
(三)民事诉讼调解有利于缓解人际关系,建设和谐社会
通过第三人的中间调解,将双方矛盾加以沟通和疏导,从而达到定纷止争的目的,这样的做法是比较温和的,是符合我们建立民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处社会之要求的。通过温和的民事诉讼调解来解决人民内部的纠纷,而不是通过正反双方对立性很强的诉讼方式,往往可以缓和人民愤怒的情绪,让人民更理智的思考问题,从而更利于建立人与人和谐相处的社会环境。
二、现行民事诉讼调解制度的弊端
调解制度虽然有着适应中国国情的诸多合理性,但是随着中国经济的快速发展和处于社会转型期矛盾的凸显,民事纠纷案件不断增多,现行的民事诉讼调解制度已经慢慢开始不适应实际情况,逐渐显现出一些弊端。
(一)调判不分
我国《民事诉讼法》第9条规定:“人民法院审理民事案件,应该根据自愿和合法的原则进行调解;调解不成的,应该及时判决。”同时根据民事诉讼法的规定,法院调解在诉讼的各个阶段、各审级中均可进行。具体来说法院在案件受理之后开庭之前可以进行调解,在庭审过程中可以进行调解,在二审中乃至在再审中也可以进行调解。现行调解制度的弊端之一就是启动调解制度过于任意性,当事人
或者法官在任何阶段都可以随时启动调解制度,并且居中主持调解的法官和审判的法官为同一人,调解和审判制度混为一谈,没有进行严格的程序上区分。另外,在审判程序中无论一审、二审或者再审都有一个审限,以防止诉讼的过分延迟,而调解程序却没有确定审限,只是笼统规定调解不成应该及时判决,究竟何为及时则留下了过于宽泛的空间,最终导致久调不决不利于纠纷的有效解决。
(二)适用“查明事实,分清是非”的原则不合理
《民事诉讼法》第93条规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解”,此乃法院调解原则的规定,也就是法院适用调解结案的前提在于能够查明事实,分清是非。可是本文上述有涉及,调解的实际乃一个有点中庸的和稀泥的制度,其放弃的是部分的程序公正从而追求实体公正。试想一个案件已然走到了查明事实,分清是非的这一步,必然经过了举证、质证、认证一系列的程序,才可能查明事实,分清是非,在这样一个事实清楚,证据充分的情况下,已然达到了判决的标准,我们完全可以直接对案件径行判决,而不必要仅仅适用调解。另外,纠纷争议的事实调查的越清楚,往往更容易激化矛盾,反而不利于双方达成一致共识。
(三)民事诉讼调解的监督机制不健全
《民事诉讼法》第201条对调解书的申请再审有规定:“当事人对已经发生法律效率的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。”依照我国法律的规定,民事诉讼调解只有违反自愿原则或者违反法律的才有可能再审,并且此项举证的义务归当事人,需要当事人个人对一整个庞大的法院系统进行举证,而且证明的内容必须是违法自愿原则和违反法律这样一个宽泛的概念,常常让当事人陷入举证不能的困境,从而没有办法行使调解制度的监督机制。同时,假设当事人拿到了充分的证据可以证明法院调解的确违反了自愿原则或者违反法律,但是依据规定,启动再审要经人民法院审查属实,这种仅依靠法院自身进行自我监督的力量未免过于单薄。
(四)调解书可信度不高
关于调解书的生效分为两种形式,双方达成调解协议的,对于不需要制作调解书的案件而言,双方当事人、审判人员、书记员在调解协议上签字或盖章后,调解即具有法律效力。对于需要制作调解书的,调解书应自双方当事人签收后才发生法律效力。也就是除《民事调解规定》规定的不需要制作调解书的案件外,在一般情况下,调解书送达当事人一方或双方反悔的或调解书送达时当事人拒绝签收的(调解书原则上不适用留置送达),调解不成立,法院应对案件继续进行审理。据此,调解书对于先进行签收的一方当事人没有可靠的可信度,双方虽然达成了调解协议,可是此协议在一定程度上会因为后签收方拒签或者反悔归于无效,倘若在后签收方拒签或者反悔之后,先签收方才有意识开始着手收集对方违约的证据会让先签收方陷入被动的地位,并且调解制度的可信度和法律的尊严也将会大大的减损,调解书签收的一前一后的时间差,容易让调解书丧失可信度,从而损害司法的严肃性和尊严。
三、对我国民事诉讼调解制度的改革与完善
针对上述存在的种种弊端,笔者认为应该对现行的民事诉讼调解制度做适当的改革与完善,以期让民事诉讼调解制度得到更好地贯彻实行,在民事纠纷解决中发挥更大的作用。
(一)调审分离
要想实现调审分离,关键在于划分民事诉讼调解制度适用的范围。视调解案件的不同性质启动不同的调解程序。涉及家庭伦理例如关于身份关系解除和收养等人身关系案件的调解,应该强行适用民事诉讼调解前置程序,即凡是争议诉至法院,一律先行进行调解,调解不成再由当事人对纠纷解决方式进行选择。而其他的一般纠纷当事人有选择权,可以在调解或者诉讼当中进行二选一,并且调解制度和诉讼制度两者相互排斥,不应该随便进行程序转化,在当事人选择适用了民事诉讼调解程序,经过一定的程序期限没有办法结案的情况下,视为民事诉讼调解程序已经适用完毕,调解程序才可以转化为诉讼程序,依法进行判决。
(二)删除“查明事实,分清是非”的适用原则
民事纠纷属私权的范畴,在不违反我国法律基本原则的情况下,法院应当最大程度的尊重当事人的意思自治,允许其自由处分当事人的民事实体权利、诉讼权利。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实或者责任含糊不究,希望当事人双方互谅互让,以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。如果案件当事人自愿要求进行调解,而不要求查清案件事实,法院就没有必要一定要坚持查明事实、分清是非。在没有查清事实、分清是非的情况下,当事人自愿达成调解协议,说明当事人行使处分权,自行处分了自己的实体权利和诉讼权利,当事人自愿达成的协议,只要不违反我国法律的强制性规定,法院或法官没有必要依职权干预当事人的处分权。
(三)加强民事诉讼调解的监督机制
想要加强民事诉讼调解的监督机制,单靠法院自身监督是远远不够的,我们应该加强检察院对法院调解过程和调解结果的监督机制,在民事诉讼调解的过程中,检察院应该派人参与调解,同时对调解过程进行全程监督。并且赋予检察院对调解书提出抗诉的权利,依据《民事诉讼法》第208条规定,最高人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉;地方各级人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。笔者以为新民事诉讼法将调解书纳入了检察院的抗诉范围,增加检察院为民事诉讼调解的监督主体是一个进步,但是这种进步却又是相当保守的,进一步扩大检察院对调解书的抗诉权力是加强民事诉讼调解监督的应有之义。
(四)重新确定调解发生效力的时间
《民事诉讼法》第97条第3款有规定:“调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力。”笔者认为,调解书生效的时间应该修改为“调解书经双方当事人意思表示达成一致时,即具有法律效力。”至于后续的调解书的签收和送达问题则仅仅成为法律手续的履行,调解书的签收和送达不再对调解效力产生实质性的影响,把调解效力确定的时间往前推至意思表示一致这一时间点上,对签收调解书双方当事人做了更公平的权利保障。
综上,随着市场经济的深化,现行的民事诉讼调解制度弊端越发的明显,民事诉讼调解制度作为独立于诉讼的一种常用的纠纷解决方式,应该进行进一步的改进与完善,从而更好的发挥民事诉讼调解制度作为“东方经验”魅力。
第四篇:我国行政诉讼调解制度之构建
对峙式的行政诉讼制度给中国描绘了一幅美好的法治场景,十余年的事实证明了这一点,其以审判为核心,以国家强制力为保障,充分实践了实体法的要求。在这一过程中,任何削弱或替代审判因素的存在都有碍于这一制度的最大效用。与此相适应,《中华人民共和国行政诉讼法》第50条则明确规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”。其理由是诉讼调解是建立在当事人对权利的自由处分的基础上的,而行政权对行政主体而言,既是一种权力,也是一种义务,即行政主体对行政权没有自由处分权,必须依法行使行政职权,所以,行政诉讼不适用调解制度。但我们生活在一个多样化、多元化的社会,各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的仲裁、调解制度却引人深思:中国行政纠纷解决方式是否也需要引入这样的理念?如果需要,应该构建什么样的机制?长期以来,我国极为重视和大力倡导法院调解,审判实务中大多数民事、经济纠纷案件是以调解方式解决的,这使调解成为我国民事诉讼中最富有特色的制度。在国内,素有“优良传统”之美誉,在国外,被誉为“东方经验”。但是,遗憾的是有的学者却拒绝行政诉讼中引进调解制度,认为“不以调解的方式结案”是行政诉讼与民事诉讼的区别之一。[①]而有一些学者则将“不适用调解”作为行政诉讼的基本原则之一。[②]笔者认为,仅以此为由拒绝行政诉讼调解制度是没有说服力的,我们有必要重新审视行政诉讼调解制度。
一、行政诉讼调解概述
(一)行政诉讼调解的概念
行政诉讼调解,是指在行政诉讼过程中,行政机关与相对人在人民法院的主持和协调下,以行政法上的权利和义务为内容进行协商,形成合意,从而终结诉讼程序的活动。行政诉讼调解的特点包括:第一,制度基础是允许当事人通过协商就权利义务分配达成合意从而终结诉讼。尽管立法者是从法院行使职权角度设计法院调解,但法院调解产生并得以存续的根本原因仍然在于承认当事人对诉讼权利和实体权利拥有处分权,承认诉讼程序可以因当事人达成合意而终结。第二,法院调解被立法者定位于法院的职权行为,当事人只是法院调解工作的对象,制度设计围绕着如何有利于鼓励法官尽力多做调解工作,如何有利于法院职权作用的充分发挥,法官在调解中充当着积极的、主导的、必不可少的重要角色。第三,适用时间,法院调解只限于在审判程序中进行。为了维护生效法律文书的严肃性并保证其内容能够得到不折不扣的完全实现,在执行程序中,人民法院是不能进行调解的。
法院调解在行政诉讼中,既具有一般诉讼调解的性质,也具有自己的独特之处。按照大陆法系通说,行政诉讼中的调解是当事人以互相让步的方式,终结其法律上的争讼事件。它具有双重性质,一方面为诉讼行为,另一方面为公法契约。作为诉讼行为,它是行政诉讼程序的有机组成部分;作为公法契约,它是行政机关以公法上的权利义务为内容与行政相对人达成的合意。行政诉讼调解虽然也遵循“处分权主义”,诉讼双方无处分权即无调解,但由于其带有公法性质,行政机关的“处分权”毕竟有限,并且需要具备一定的条件,因此“处分权”在此中行使的自由度自然不及私法诉讼中当事人行使的自由度大,双方能够协商妥协的余地也并非无限。笔者认为这是行政诉讼调解区别于民事诉讼调解的一个明显特征。
(二)域外行政诉讼调解的经验
英美法系国家的行政诉讼案件适用于民事诉讼的程序规则,没有专门的行政法规,也没有单独的行政诉讼程序设计。美国的司法审查一直是按照民事诉讼的程序来进行,并且,在其公法领域大量存在着“诉辩交易”的传统习惯,对于行政机关在诉讼中与相对人和解,已经不存在观念上的障碍。根据美国《司法》杂志的统计,联邦法院归档的诉讼中有90%的案件并没有通过审判,而是通过调解、和解等方式获得解决的。[③]有的英国学者介绍到:“在英国,大多数行政案件是通过调解而非判决结案的。”而大陆法系国家在行政诉讼中,也不同程度地允许当事人和解或法院进行调解,德国行政法院法第87条规定:“审判长或指定之法官,为使争诉尽可能一次言词辩论终结,于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争诉之善意解决之和解。”[④]日本、瑞士等国虽然未明确规定法院在行政诉讼中可以进行调解,但从有关法律条文仍可以推知,允许法官进行一定程度的调解。[⑤]我国台湾地区《行政诉讼法》第219条规定:“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程度如可,得随时试行和解。受命法官或受托法官,亦同。第三人经行政法院许可,得参加和解。行政法院认为必要时,得通知第三人参加[⑥].” 尽管行政诉讼制度构建具有国别特点,但诉讼本身的共性决定了制度借鉴的必要性与可行性。在采取行政诉讼调解的国家,虽然存在着行政处分权有限,调解可能冲击依法行政原则的顾虑,但行政诉讼调解的正面效应决定了行政诉讼中调解制度的建立,域外审判实践为我们提供了在行政诉讼中建立调解制度的成功范例。调解在行政诉讼的运用,不仅极大提高了办案效率,缓解诉讼压力,而且切实有效地保护了相对人的利益。对此,专家学者们对建立行政诉讼调解制度的呼声越来越高,将调解制度引入行政诉讼并确定为行政诉讼法律基本原则是时代的要求,形势的必然和大势所趋,域外行政诉讼调解的适用对我国行政诉讼调解的建立具有借鉴意义。
二、引入行政诉讼调解制度的必要性
我国行政诉讼制度自建立以来,在控制行政权、保护公民权利方面发挥了重要作用。虽然法律规定不适用调解,然而,大量行政案件变相地适用调解解决行政争议已成为公开的秘密,不允许调解的规定已名存实亡。关于行政诉讼中应否引入调解机制的问题,近年来理论界、实务界对此一直存在比较大的争议,笔者认为,有必要在行政诉讼中建立调解制度。
(一)行政诉讼调解的现实性。
我国现行《行政诉讼法》第50条规定:“人民法院审理行政案件不适用调解”。事实上,调解制度强大的现实生命力使其以非制度化的方式活跃在行政诉讼中,调解在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式,造成行政案件判决结案少,撤诉率高的现象,人民法院一审行政案件撤诉结案率在不断增长。在人民法院的行政诉讼案件结案的方式中,原告撤诉的比例从27%上升到51%[⑦].从一些行政法官的报告中看到,我国个别地区撤诉率竟然高达81.7%[⑧].我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉呢?显然高比例撤诉的背后是人民法院做了大量的动员息讼工作和协调工作。通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原具体行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是调解后撤诉的案件,从中我们往往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。可见,虽然行政诉讼的制度设置上没有调解,但司法实践中调解却大量存在。最令人担忧的是,这些没有法院主持的调解,是否存在非法交易,损害国家利益或公共利益的情形;是否存在行政机关以势压人,欺压弱者,使行政相对人违背自愿的现象;是否存在行政机关反悔得不到执行的情况。为了消除这些可能出现的弊端,就必须让调解制度堂而皇之地走入行政诉讼的殿堂,从而消解因制度空缺带来的不良因素。诚如有学者言:“事实上,允许调解未必损害原告利益或者公共利益,不允许调解也不见得能够保护原告利益和公共利益。”[⑨]至于有人所担心的公共利益受损风险问题,可以通过法官在调解程序中的主导作用,来强化公共利益的保障。
从解决行政纠纷的角度出发,应当取消不适用调解的规定,准许当事人调解,然后由法院对当事人达成的协议是否合法进行审查,认为不违反当事人自愿和法律的强制性规定,不损害社会公共利益和第三人利益的,即确认协议的法律效力,否则,法院对协议的效力不予确认。在行政诉讼中规范的引入调解制度是我国行政审判实践所需要的,这样将更有利于通过行政诉讼来维护国家权威和群众的合法利益。
就当前行政诉讼的现状来看,要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突,化解社会矛盾纠纷,必须建立行政诉讼调解制度。在审判实践中,行政机关与行政相对人之间的矛盾冲突经常出现,而行政审判作为解决好这种冲突的最权威的一种方式,很多时候仅仅做出正确的判决,是很难达到案结事了的目的。而相比之下,调解会更有效。特别当被诉的具体行政行为存在一些瑕疵,而又涉及到公共利益时,若判决支持原告诉讼请求,则公共利益将受到损害;若判决不支持原告的诉讼请求,则其合法权益又得不到保护,行政诉讼失去其存在的意义。法院在这种审判中处于两难境地,但如果适用调解,则法官可以充分发挥自己的才能,在原、被告之间做工作,促使双方达成和解,既保护了原告的合法权益,也维护了公共利益。因此,调解是解决行政诉讼中原、被告之间矛盾冲突,平衡好各方面利益冲突的最好途径。
(二)行政诉讼调解的实效性。
1、可以有效地化解官民矛盾,真正实现法律效果和社会效果的有机统一。
行政审判与党和国家的大局及中心工作联系紧密,涉及社会稳定的群体性、集团性的案件多,政治敏感性高。正如肖扬院长所说:“行政审判工作是社会主义法治国家的一个晴雨表,直接反映人们的法治意识,直接体现依法行政的水平,直接衡量公民权利的保障程度”。虽然我国的民主法制建设进程不断推进,但大多数人仍视“民告官”为畏途。如果设立调解制度,法院就可以在自愿、合法的前提下主持双方心平气和地进行调解,法院通过对双方当事人进行排解疏导,说服教育,一方面,能促使行政机关放下官架子,主动承认错误或失误,真诚与相对人平等协商;另一方面,行政机关与相对人平等对话从而能使相对人消除怨气,自愿做出让步。此举使相对人感到法院既讲法理又讲情理,能感觉到有说理的地方,有利于改变相对人对人民法院“官官相互”和工作生硬的错误看法,有利于行政机关对行政事务的长效管理,有利于相对人合法权益的保护,较好地体现了行政诉讼的目的。同时,由于是自愿达成的协议,一般都会自觉主动履行。这种方式为消除双方的对立和对抗情绪,有效化解官民矛盾,增强人民群众对政府的信任,密切行政机关与人民群众的关系,为维护社会稳定起到了重要的作用,较好地实现了法律效果和社会效果的有机统一。如果只能适用判决,则有可能适得相反,使矛盾进一步恶化。调解并不一定损害国家利益或公共利益。
排斥调解者认为,行政诉讼调解,很可能使行政机关用行政权力让步作交易,达成调解协议,从而损害国家利益或公共利益。这种观点,混淆了民事调解与行政诉讼调解的区别。在民事领域中,民事权利是私权,允许当事人放弃合法权利进行调解。而行政诉讼中,由于行政权是一种公权,权力是国家和人民赋予的,行政权是不允许放弃的。调解不是以违反法律为手段,以牺牲国家利益、公共利益为代价,况且调解是在法官主持下进行的,违反法律规定,损害公共利益的调解协议也得不到法院的确认。行政诉讼案件并不是像排斥调解论者所说的,合法的予以维持,违法的予以撤销,除此没有第三种以外的其他方式了。实际上,无论是合法的行政行为,还是违法的行政行为,处理时都存在许多法律允许的不同方式,双方当事人确有很多选择的空间。被告行政行为合法时,当事人可以合意选择符合法律规定的双方更能接受的行为方式或自由裁量的幅度。被告的行政行为违法时,可以协议重新做出合法的行政行为。如果是不作为,则可协议依法作为。如果涉及损害赔偿,还可以协议撤销行政行为,同时就赔偿数额、期限等协商一致,避免了多次诉讼的诸多不便。这些方式比起我们机械的判决来说,既不损害国家利益、公共利益,又提高了效率,化解了矛盾,符合中国人“和为贵”的解决纠纷的传统,其社会效果不言而喻。
2、可以调动相对人行政诉讼的积极性,有利于改变行政诉讼的现状。
从行政审判开展十余年来的实际效果看,形势并不乐观。虽然受理的案件每年增加,但真正的行政诉讼案件却未见明显增长,相反有下降的趋势。现实生活中行政争议的数量与进入行政诉讼领域的行政争议的数量在比例上还有很大的差距。而行政机关向法院申请强制执行的非诉行政执行案件却增长迅速,远远超过了行政诉讼案件。这种本末倒置的怪状与行政审判的任务大相径庭。究其原因,无外乎以下几点:首先,我国受中国几千年封建专制思想的影响,“民不和官斗”的观念在绝大多数人的头脑中已是根深蒂固。虽然有理,但“民告官”还是让老百姓望而却步;其次,慑于行政机关的威胁、刁难、打击和报复,相对人觉得自己势单力薄,与“官”斗是拿鸡蛋碰石头,顾虑重重,因而不愿起诉、不能起诉、不敢起诉。即使起诉了,害怕“赢了一阵子,输了一辈子”,诉讼中也被迫撤诉;再次,相对人对行政诉讼的信心不足,总认为“官官相互”,对法院不信任,对诉讼的结果存在合理的怀疑。虽然期望值很高,但热情却偏低,严重挫伤了相对人的诉讼积极性。还有执行难的问题,更使相对人视“民告官”为畏途。针对相对人的种种担心,如果能引入法院主持下的人性化的调解,通过法官的说理释法,促使双方在心平气和的友好气氛中平等协商,互让互谅地将纷争解决,没有强烈的对抗和怨恨,有利于相对人消除对行政机关日后打击报复的担心,改变对法院“官官相互”的看法。与对抗性很强的诉讼和冷酷的判决相比,“成则双赢,不成也无输方”的调解,注重矛盾的修复,和睦关系的再造,大大消除了相对人的重重顾虑,免除其后顾之忧,从而增强相对人诉讼的信心,激发诉讼的积极性。
3、可以切实维护相对人的合法权益,实现“公正与效率”双重价值。
公正是司法的灵魂,是司法的最终价值取向,失去公正,司法就失去了存在的意义。行政诉讼的根本目的是保护行政相对人的合法权益,而禁止调解的规定背后隐藏的非正常撤诉的突出问题,不仅未能如其所愿,相反,由于规避了司法的监督,造成原告的权益在诉讼中再次受到侵害仍只能忍气吞声、委曲求全,行政权仍有被滥用的可能,使得行政诉讼的立法意图完全落空。因此,设立调解制度,将当事人的合意置于司法的审查之下,能从根本上保证相对人的合法权益在诉讼中不再受行政权被随意决定和滥用的侵害,同时也能对已发生的侵害实施司法救济。这样,才能增强相对人对行政诉讼的公正感和认同感,树立行政诉讼的信心,真正实现行政诉讼的目的,进而推动行政诉讼的法制化进程。
行政审判专业性强,涉及众多的行政管理领域,适用的法律、法规繁杂。随着行政审判的深入开展,新类型的案件不断出现,新情况、新问题层出不穷。而行政审判起步较晚,无论是理论还是实践经验都相对薄弱。在目前这种情况下,如果能对行政诉讼案件进行调解,则可以避免对事实和证据的严密分析和认定,节约了诉讼成本,提高了效率。在案件完全可以调解解决的情况下,强令当事人走完烦琐冗长的诉讼全过程,强求法官像专家和学者那样花费长久的时间和精力对疑难问题和法律适用进行周密的分析、研究、论证并做出可能使矛盾更激化的判断,不符合行政诉讼及时解决行政争议的目的要求,与“公正和效率”的价值取向背道而驰,显然没有任何意义。
三、建立行政诉讼调解制度的理论基础
行政诉讼中引入调解制度不仅具有必要性,而且具有可行性,其理论基础包括如下几方面:
(一)双方当事人的法律地位平等
我国《行政诉讼法》第七条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”该原则贯穿于行政诉讼的整个过程各个方面,其为当事人自愿协商、平等对话奠定了基础。在行政执法过程中,行政机关和行政管理相对人的地位是不平等的,一方是行政主体,它代表国家行使行政权力,拥有单方做出具体行政行为的权力;另一方是作为行政管理相对人的公民、法人和其它组织,他们是被管理者,具有服从国家行政管理的义务,双方是管理与被管理,支配与被支配的关系,法律地位是不平等的。但是,一旦行政主体和行政相对人进入行政诉讼程序,成为行政诉讼法律关系的主体后,地位发生了变化,原来的被管理者成为原告,而管理者即行政机关成了被告,行政主体成为被告,双方成为行政诉讼案件的当事人,其在行政诉讼法律关系中享有同样的权利并承担相应的义务,行政诉讼法律地位平等为原告和被告方调解道路搭建了平台。
(二)行政自由裁量权的存在
众所周知,我国行政机关及其工作人员具有广泛的自由裁量权。自由裁量是行政行为的重要特征,也是行政机关行使行政职权的需要。对行政自由裁量权的含义,不同的学者有不同的理解,他们的相同点有:一是行政自由裁量权的来源都是法律对行政机关的授权;二是在这种授权下,法律规定两个以上的法律效果或某种行为范围;三是行政机关可以根据自己的判断决定实行何种行政行为、采取何种实施方式、选择何种法律效果;四是由行使行政自由裁量权而选择的行政行为的种类、实施方式及选择的法律效果都必须在法律规定的范围内。笔者认为,行政自由裁量权是国家赋予行政机关在法律、法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力,它是行政权力的重要组成部分,是行政主体提高行政效率所必需的权限,也是现代行政的必然要求。在行政执法中,普遍存在着自由裁量权的现象且法律法规中包含着弹性伸缩度条款。以行政处罚为例进行说明:第一,对某一行政违法行为的处置,往往因有多个罚种和罚度可适用而可能做出多种具体行政行为,法律遂将处罚的具体适用和处罚的幅度留给行政机关自由裁量;第二,行政处罚幅度太大,给行政自由裁量权的运用营造了宽松环境。如药品管理法第73条规定的行政处罚幅度“处违法生产、销售的药品货值金额二倍以上五倍以下的罚款”。行政机关自由裁量的空间异常广阔;第三,行政法以不确定之法律概念“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”等概括性用语来划分档次,并规定了适用不同档次法定行政处罚条件。但因其本身未能说明有关“情节严重”、“情节较重”、“情节较轻”明确的内涵和外延,在具体的理解和把握上,由执法者自由裁量;第四,一些行政处罚规定没有明确的幅度,只能由行政机关根据情势酌情裁量。
按照行政机关在具体行政行为中的自由度可以将行政行为分为裁量行为与羁束行为。裁量行为又可以分为在法律法规限定种类、范围、幅度内的裁量和仅要求符合立法目的和原则的自由裁量行为。但无论哪种裁量行为都对行政机关授予了一定的处分自由度,在此权限内的处分,只要不是恣意和过分,都是行政权的合理行使。如果调解在行政诉讼中可以成立,则首先存在于行政机关拥有裁量权的具体行政行为中。对羁束行为,法律既然对行政机关的权限作了明确规定,行政机关就无自由余地,也就无妥协以达成调解的可能。
正是因为行政自由裁量权的存在,一部分行政案件适用调解来解决已成为可能。自由裁量权是法律赋予行政机关的,必然存在一个合法但不合理的问题,现实行政诉讼审判中我们可以对该类案件加大调解力度,通过人民法院的调解能使行政机关改变不合理的行为,防止权力滥用或处罚失当。行政立法给了行政机关大量的自由裁量的空间,这个空间,同时又是行政诉讼调解的空间。每一个不符合法律和理性的自由裁量行为,都可以在法院的主持下让其“回归正果”。
(三)公权力的有限处分性
实体处分权是调解产生的基础和前提,这是公认的观点。诉讼中是否可进行调解,关键问题在于行政机关是否拥有实体处分权。因为调解有时是一个妥协、让步的过程,只有在当事人双方相互放弃某些权利,或是一方主动放弃某些权利,调解才有可能实现,只要一方当事人不享有实体处分权,便不存在调解的基础。反对建立调解制度的观点认为,行政职权是法律赋予行政机关的国家权力,它同时又是一种职责,是职权、责任、义务的统一体,行政机关只有依照法律规定实施,既不可变更,也不可放弃,否则就是失职。由此推论,行政诉讼不宜建立调解制度。初看起来,这种排斥调解制度的观点似乎有一定的道理。但我们千万不能被这种表面的逻辑推理所误导。行政职权的实施方式不是死板固定的,其方式的选择取决于实际的需要。行政机关行使职权固然要遵照法律的规定,但我们绝不可幼稚地、天真地认为法律的适用就是法律与事实一一对应的过程,法律是针对某一类事实反复适用的,而事实是千变万化的。现代法学理论研究表明,法律规范再严密也不能涵盖行政管理的所有领域,即便涵盖了行政管理的所有领域,也不能严密到与多变的现实一一对应的程度。事实上,适用法律的过程是一个选择的过程,这种选择适用具有较大自由裁量的空间,“这样看来,行政机关依法行使职权,本身就是行使处分权。行政机关在法定权限范围内可以,对公权力进行有限的处分,行政职权的可处分性为建立行政诉讼调解制度奠定了理论基础。行政机关享有有限的行政处分权表现在以下几个方面:
首先,自由裁量权的行使是处分权的表现。“合法的决定往往并不是唯一的。行政职权的个案使用离不开行政主体的掂量、比较、评估、权衡和决定。这本身就隐含着对公权力的处分”[⑩].从现行的法律法规来看,行政主体被赋予了极大的自由裁量权。行政主体在法律明示授权或者消极默许的自由裁量权范围内,基于行政的目的,自由斟酌,自主选择而做出具体的行政行为的权力,包含着行政机关对行政权的自由处分。行政权中自由裁量权大量存在,而自由裁量权的行使在某种意义上就表示对公权力在一定程度上的处分。公权力无论是在行政程序阶段还是在诉讼程序阶段,均存在一个自由裁量的幅度问题,公权力具有有限处分性。
其次,合作行政、契约行政的发展为行政处分权提供了空间。“合意行政”理论认为,“行政就是管理,管理就是服务”,而在这种服务型的“合意行政”过程中,行政权已经实现了从威权至上向带有协商合作精神的公权力的转变,行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多的表现为行政机关与行政相对人的合作,这样不但节约了行政成本,而且提高了行政效率,使行政目的得以圆满实现。对相对人而言,参与合作的行政,能使自己受益,享受行政机关提供的高质量的服务。行政机关与相对人的这种合作越充分,两者双赢的可能性就越大。行政机关与行政相对人就行政的事项,并非使用行政权力手段,而是常常在与相对人的征询、协商、沟通中做出行政行为。行政机关与行政相对人为了实现各自最大化的合法利益,通过沟通协商并达成协议的过程,既是行政机关行政的一种方式又是行政权处分的表现。如果行政机关不拥有实体处分权,将无法与相对人达成妥协,但这个处分权的行使,并不必然以损害国家利益、公共利益为前提,相反,这个实体处分权更能保证行政机关以符合法律精神的方式实现其行政目的。因此,我们应当承认在现代行政管理活动中,行政机关有必要、有可能在不损害国家利益、公共利益的前提下,根据实际需要处分其行政权。实践中,行政裁决、行政合同、具体行政指导三类行政行为,行政权力的性质都在弱化,为行政诉讼中的调解留下了空间。
最后,政府只能是体现为一个个具体的行政机关,而行政行为总是以一个或多个行政机关自然人的行动出现的。就算是政府完全依法行事,也难以避免主观意志的存在。因此,认为行政机关没有处分权,只是就总的情况而言,即在职责上必须维护授权者的总体利益,这和为了实现行政目的,在法律的规定范围内行使具体的有限处分权并不矛盾。
(四)弥补判决的缺陷
在我国现行的行政诉讼中,主要有两种结案方式,即判决与裁定,其中判决又分为维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决和变更判决(仅针对显失公正的行政处罚)五种。然而,仔细考察后,我们不难发现无论是判决或是裁定,都是一种非此即彼的结案方式,即使是部分撤销与变更判决,也并非当事人双方合意的结果。这样诉讼虽然已经结束,但是在许多情况下,当事人双方的矛盾并没有获得满意的解决,行政诉讼并没有实现其目的。这种无法反映当事人双方“合意”的非此即彼的纠纷解决机制显然已不能适应现代行政的要求。我国法律规定,法院对显失公平的行政处罚可以判决变更,而对其他的违法行为,目前法院只能判决撤销而不能变更,这对于大多数原告来说,其合法利益仍然没有得到有效的保护,因为撤销违法行为只是确认了具体行政行为的违法性,但对于该行政行为在撤销后,到底应如何做出,法院无权干涉,只能等待行政机关重新做出具体行政行为,并且对于新做出的行政行为,如果原告仍认为其合法权益受到侵害,行政相对人不得不进行新一轮的行政诉讼,若一审得不到支持还要进入二审程序,这一方面使得原告利益的保护遥遥无期,另一方面无形中也加重了双方当事人的诉讼成本和诉累,浪费了司法资源。相反,如果在行政诉讼中引进调解机制就正好能够弥补这方面的不足。如果适用调解,在法院的主持下由行政机关依法改正先前的违法行为,可直接达到原告起诉的目的,保护原告合法权益,双方冲突得到了一次性的彻底解决,大大节省了诉讼时间与成本,减少诉累。因此,在行政诉讼中适用调解是合理之举。
四、构建行政诉讼调解制度的设想
作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法,行政诉讼调解在各类行政案件中大量适用已是不争的事实,但作为一种制度,行政诉讼中的调解在我国还存在现实的法律障碍,需要一系列的配套资源作为其发展背景和理论基础,否则,这种制度就不会在我国真正建立起来。为顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势,在将来修改行政诉讼法时,应适时把调解作为一种正式制度加以确定,以避免我国目前在这一问题上理论与实践相脱节的弊端。为节省诉讼资源,方便行政相对人与行政主体解决行政纠纷,我国应合理建构符合时代潮流和民主法治精神的行政诉讼调解制度。建立行政诉讼调解制度,首先应考虑行政诉讼的特殊性,同时要借鉴民事诉讼调解制度的成功经验和做法。笔者认为,我们不妨《对行政诉讼法》第五十条作如下修改:“行政诉讼在不违反公共利益且合法、自愿的前提下,可以适用调解,但法律、行政法规另有规定或者不宜调解的除外”。
第五篇:大调解制度
大 调 解
工
作
制
度
伊山镇人民调解委员会
调解委员会办公室工作制度
1、协助调解委员会领导指导各级调解组织开展调解工作。
2、制定调解方面的各项规章制度。
3、负责做好调解申请登记、印发调解文件、通知等工作。
4、按调解规定程序做好争议当事人和相关单位的联系沟通工作,并做好调解前的核实调查工作。
5、制定调解事项的时间安排,做好各项调解前的准备工作,及时化解矛盾。
6、组织调解,做好调解记录,填写好调解书。
7、检查督促争议双方履行调解协议,调解结束按事结案并整理案卷。
8、对群众进行法律、法规的宣传教育,做好争议预防工作。
9、做好调解资料的整理归档及管理。
10、按做好调解工作总结,统计上报工作。
11、做好调解办公室的日常工作。
12、完成调解委员会和镇其他领导交办的其他工
例会制度
1、调委会每月召开一次调解工作会议,总结研究当月工作情况。
2、学习有关调解政策规定和业务知识。
3、研究发生和调解纠纷情况、交流工作经验。
4、检查纠纷情况、登记簿册填写情况。
情况报告制度
为及时准确地掌握全乡矛盾纠纷排查情况,并积极有效、稳妥地进行调处,有效化解矛盾纠纷,特制度本制度。
1、健全和完善矛盾纠纷排查调处工作情报档案、完善调解记录和处理结果记录,设立情报报送员。
2、对已发生的矛盾纠纷及时按照法律、法规、政策进行调处,对处理过的矛盾纠纷要进行跟踪调查,收集反馈情报,防止反变,严防民转刑矛盾的发生。
3、对所发生的矛盾纠纷,随调处、随报告。对无法处理的矛盾纠纷更要及时向上级有关部门汇报并严格控制事态发展。
4、各基层矛盾纠纷排查机构要每月向镇调处中心报告一次本月矛盾纠纷排查及调处情况,重大事件需一事一报。
领导接待包案制度
1、镇党委、政府领导班子成员根据安排轮流参加调处中心值班接待,现场接待群众来访,解答群众难点、热点问题咨询,每月至少一次。
2、对坐班接访的矛盾纠纷可以当场解决的,当场调结;不能当场解决的,要及时移送相关部门限期解决,并实行跟踪督办。
3、调处中心负责值班领导批示内容的具体落实、分流、督办和处理,并将处理结果及时报送相关领导。
4、对重大、疑难矛盾纠纷,明确由一名领导干部亲自负责处理。
5、凡属下列情况之一的矛盾纠纷,应由领导包案处理:
(1)到中央、省、市、县重要场所或重要会议会场的非正常集体访。
(2)长时间未解决的涉及群体利益的矛盾纠纷问题。
(3)市、县领导批示件中的重要案件。
(4)可能造成不良社会影响,危及社会稳定的纠纷问题。
(5)群众反映的问题处理难度大或涉及本地区多个部门责任的复杂疑难矛盾纠纷问题。
6、包案领导应负责主持研究制定解决问题的具体方案,组织协调、督促检查相关部门具体落实,审核签发结案报告。
7、凡领导包案处理的矛盾纠纷问题应本着急事先办的原则,尽快办结。
8、将领导包案制度落实情况纳入社会治安综合治理考核。
9、乡矛盾纠纷调处中心将对领导包案的办理情况加强督查,每季度对领导包案件的完成情况进行通报。
10、对领导包案后因行动迟缓、处理不当,而造成严重后果的,建议有关部门追究包案领导的责任。
社会矛盾纠纷协调会办制度
1、调处中心要建立矛盾纠纷协调会办制度,增强解决矛盾纠纷的科学性、民主性、合法性。
2、镇调处中心各成员单位以及纠纷当事人所在单位要根据工作需要密切配合,加强协调,增强合力。
3、对跨地区、跨部门、跨行业的矛盾纠纷,调处中心可召集有关单位、部门负责人就该纠纷进行协调会办,及时充分听取各方意见、建议,寻求解决纠纷的最佳方案。
4、参加会办单位部门应各司其职,不推不诿。
5、调处中心对协调会办过程进行督查,及时汇报有关情况。
6、调处中心在会办过程中,根据工作需要可邀请有关领导参加,共同研究解决方案。
听证认证制度
1、对反映强烈、复杂、疑难、涉及广、与群众利益密切相关,易引发群体性事件和社会不稳定的矛盾纠纷隐患问题,呈报分管司法行政工作的相关领导审阅,确定是否召开听证认证会。
2、听证认证会一经确定,矛盾主体双方必须参加,必要时可邀请人大、政协、信访、新闻媒体等参加。
3、听证认证会前期准备工作由区矛盾纠纷调处中心牵头,相关部门配合,组织并安排准备相关资料。
4、矛盾纠纷相关人推举参加听证认证的代表不得超过5人,发言按主持人指定的顺序进行。
5、会场必须保持肃静,任何人不得大声喧哗,不得干扰和影响听证认证会的正常进行。
6、对于听证认证结论中的有关问题,采取现场解决或限期督促落实的办法解决。
7、听证认证工作结束后,涉及的听证认证材料交区司法局及相关部门整理,归档。
8、听证认证地点根据情况临时设定。
矛盾纠纷公示公告制度
1、及时将矛盾纠纷调处的情况进行公示公告,进一步听取群众意见,完善实施方案。
2、公示时间不得少于7天,公告时间不得少于5天。
3、对公示公告后群众反馈的意见由矛盾纠纷调处中心受理。矛盾纠纷调处中心对群众反映的有关问题,要认真调查核实。对群众反映强烈的,应向群众公布调查结果和处理意见。对署名的,应将调查处理结果告知本人或单位。对违规违纪的,要按党纪政纪严肃处理,对触犯法律的,要移交司法机关查处。
督查回访制度。
1、调处中心对各村调解工作要加强工作指导和督促检查。对分流指派后的纠纷及时进行指导和督查,指导村建立调解责任制,并定期了解掌握调处进度和调处结果。
2、对重大疑难矛盾纠纷和管辖不明的矛盾纠纷,调处中心要协调有关部门和单位进行联合调处,明确主办、协办单位和责任要求。有关部门和单位要服从调处中心统一安排,密切配合,共同完成调处任务。
3、调解中心办公室对已调结的矛盾纠纷,应采取适当方式回访当事人,了解调解协议履行情况,听取当事人和群众对调处结果的意见和建议。
4、回访中发现调处工作有失误的或矛盾纠纷有重新激化可能的,应迅速采取措施予以妥善处置,并及时请示汇报
5、调处中心对重大矛盾纠纷及本中心自行调处的矛盾纠纷,要坚持定期回访和随时回访,进一步稳定情绪,巩固调解成果。
奖惩考核制度
1、社会矛盾纠纷调解工作分年中与年终两次考核,考核采取记分方法。
2、矛盾纠纷调解领导具体负责考核工作,对年中、年终分别采取不同的考核办法,考核结果纳入各村各单位综合考核内容。
3、对领导小组成员单位进行单独考核,考核结果作为单位、政府评选先进的依据。
4、对年中、年终考核落后的单位分别采取黄牌警告、通报批评、责令整改等措施,对单位负责人不得评为先进。
接待受理与分流指派调处制度
1、对申请调解的纠纷当事人有关部门要热情接待,及时登记受理。
2、调处中心、司法所、派出所及有关成员单位对当事人申请调解的纠纷,按照分工负责、对口接待的原则。
3、对当事人申请人调解的纠纷不履行对口范围的,有关单位必须向调处服务中心报告,由调处服务中心统一按规定指派分流,4、对受理的重大疑难纠纷,受理部门调解有难度的应及时报告领导小组,由领导小组组织综合力量调解。
5、各调委会对服务中心指派分流的矛盾纠纷必须及时进行调处,并将调处结果在二十日内报服务中心。
重大纠纷快报制度
1、各村调委会对本辖区内发生的重大纠纷,应受理的当日上报镇司法所;
2、对受理己激化或受理后虽经调处仍趋激化的纠纷,应及时报镇司法所;
3、快报内容包括:纠纷发生的时间、地点、性质、原因、涉及的人数、调处措施的落实等;
4、镇司法所对接报的重大纠纷及时组织力量进行调处,并于接报当日(最迟次日)将调处结果上报县司法局;
5、纠纷快报实行一事一报。
矛盾纠纷统计分析制度
1、镇调处中心应当对矛盾纠纷排查调处情况进行统计。
2、按要求及时填写月报表、季报表、全年报表,在规定的时间内分别上报上一级主管部门。
3、根据统计数字对全乡发生的矛盾趋势进行分析,提出预案、防范措施等,并以书面形式按半月或月上报上一级主管部门。
联动联调工作制度
1、矛盾纠纷排查调处工作政策性强,涉及部门多,要加强人民调解、行政调解、司法调解和部门之间相互配合,发挥各部门的积极性,形成齐抓共管、联防联调的合力。各单位和部门要切实履行职责,积极发挥部门职能作用,要根据纠纷的特点,相互配合,积极调处。
2、相互毗邻的村之间,要根据实际情况成立联合调解委员会,负责调处涉村际之间的矛盾纠纷;本镇内涉及两个以上村的,由镇人民调解委员会负责调处或召集相关村人民调委会联合调处。
3、重大疑难的矛盾纠纷或引发群体性事件的矛盾纠纷,村难以调处的涉及多部门的,乡有关部门应当相互配合,积极参与调处;必要时,成立专门调处小组开展调处工作。
调处回避制度
调解中心工作人员在调处社会纠纷案件中具有以下情形之一的,应当自行申请回避,当事人以及与该案件有利害关系的公民、法人或者其它组织有权申请其回避:
1、是案件当事人的近亲属的
2、本人或者近亲属与案件有利害关系的
3、与案件当事人有其它关系,可能 影响对案件公正处理的调解中心领导决定调解员和记录人的回避
矛盾纠纷预测预警制度
1、各村、直单位对矛盾纠纷的苗头和倾向要及时向本级调解办反映,调解办应立即向有关领导汇报,提出应对措施,需要由上级部门协调处理的要及时向上级调解办反映。
2、对旱灾、火灾、水灾等自然灾害以及移民、拆迁、征地补偿等敏感问题或敏感时期可能引发矛盾纠纷,协调领导小组应提前进行研究预测,责成各成员单位分工负责进行摸底调查,掌握情况,事前防范,防止矛盾纠纷的发生。
3、各村、直单位应定期对辖区内重大、疑难矛盾纠纷进行摸排,汇总分析,提出预防对策。
矛盾纠纷排查分析制度
1、每月开展两次为矛盾纠纷排查,如遇特殊情况可做临时调整。
2、领导小组负责组织调处服务中心、司法所、派出所等有关成员单位参加矛盾纠纷排查。
3、领导小组成员必须亲自参加排查工作,不得无故缺席。
4、对排查出的纠纷和参与调处的纠纷,每个领导小组成员要进行认真分析研究,并形成书面材料在领导小组例会上通报。
5、每个领导小组成员每季度要撰写一篇关于社会矛盾纠纷排查、调处、预防的调研文章。
社会矛盾纠纷限期办结报告制度
1、各有关部门、单位对调处中心分流调处的矛盾纠纷,或调处中心直接组织调处的矛盾纠纷,一般应在10个工作日内办结或向上移送。
2、重大繁杂或跨地区的矛盾纠纷,应在30个工作日内办结,特殊情况可适当延长办理时间,但最长不得超过3个月。
3、办结后,属分流调处的矛盾纠纷(含调解未成的)要填写《分流调处结果反馈表》,及时报调处中心;
4、不能按时办结的,要及时向调处中心书面报告原因。属调处中心直接组织调处的重大、疑难矛盾纠纷,按照《重大、疑难矛盾纠纷及时报告制度》办理
档案管理制度
1、上级有关文件、领导讲话、工作总结、会议纪要、照片音像资料等应妥善保管,及时整理归档;
2、调处中心相关工作资料,如当事人申请、原始证据材料、调查、调解笔录、调解协议书、回访记录等应及时装订归档,做到一案一卷;
3、对各类档案必须编制检索目录,按分类装订,保证档案资料的整洁完好;
4、矛盾纠纷案卷应由专人负责保管,并遵守保密规定
首问负责制度
1、实行首问负责制。负责值班接待的领导接待群众来访或预约调处有关矛盾纠纷,应当按照“首次接访,全程跟踪,负责到底”的原则处理。
2、对分流到有关部门或下级单位调处的矛盾纠纷,要随时掌握矛盾纠纷调处工作进度,及时了解调处结果。
3、对于经过调解不能达成协议或当事人要求通过诉讼途径解决的,要及时提供相关服务;符合法律援助条件的,协助办理法律援助有关事宜。
调解组织学习制度
1、政治学习制度。调解中心组织全体工作人员每个星期五下午进行政治学习,内容主要按照党工委、办事处和上级的统一部署并紧密结合时事政治进行,方法采取个人自学基础上,集中座谈,交流学习体会,提倡做学习笔记。严格学习纪律,保持良好的学习氛围,提高学习质量。一年组织2-3次学习检查主要是看笔记、组织汇报交流和考试。把政治学习纳入评先创优工作内容,结合年终考评一并进行。
2、业务学习制度。调解中心组织全体工作人员每周集中半天学习业务知识,内容以调解业务为主,同时注重现行法律法规、科技文化知识学习,一般采用阅读法律、领导和专业人员辅导讲座、调解个案分析研究等形式,突出新时期调解工作新业务和重点、难点、热点问题的学习和研究。严肃学习纪律,保持良好的学习环境。鼓励调解人员充分利用业余时间多看、多学专业书报杂志,全面提高业务水平。