《预算法》修订风雨与中国财税改革

第一篇：《预算法》修订风雨与中国财税改革

《预算法》修订风雨与中国财税改革

复旦大学经济学院教授 韦森

【编者按】《预算法》关系国计民生，素有“经济宪法“之称，从“三公消费”到“突击花钱”都与此有关。在2012年，围绕《预算法》修订的争议，是贯穿FT中文网全年的议题。从年初复旦大学经济学院韦森教授在FT中文网呼吁《预算法修正案》公开开始，再到年中《预算法》二审争议，FT中文网策划了系列专题（预算法专题），也引发社会各界诸多关注。自2007年开始关注预算民主问题以来，韦森一直在努力推动《预算法》修改和中国各级政府的预算公开和透明，呼吁“以预算民主为核心制衡政府财权”。2012年7月份，在《预算法修正案》二审稿被放到全国人大网站上向全国公开征求意见后，韦森教授牵头并组织了近20位教授和专家在上海召开了专题讨论会，向全国人大提交了他们对《预算法修正案》的修正意见，并为全国人大所重视和接受，FT中文网期间也陆续刊发了韦森以及其他作者对于《预算法》修订的评论。中国全国人大第十一届第三十次人大常委会已经决定本届人大不再审议《预算法》修正案，宣布《预算法》修订将推迟到下届人大。韦森认为人大常委会搁置《预算法》的修订，是目前最好的结果。《第一财经日报》记者缪琦近期在上海专访了韦森教授。他再度强调，制约政府的权力才是中国政治体制改革的关键，而从财政体制改革来推动中国的政治体制改革，应是中国未来当走的路。正值新年思变时刻，这篇访谈想必对不少读者有所裨益。经韦森教授授权，FT中文网独家发表这篇访谈的全稿。

让财力和事权相匹配

记者：回顾过去十年，您觉得我国财政体制改革最大的成果是什么？

韦森：应该说自1994年实行分税制改革后，随着市场经济的发展，我国政府财政体制在现有的整个体制下是有很大进步的。首先，自1994年的《预算法》颁布实施以后，尽管它本身颁布不久后就发现有许多问题，但是在规范中央与地方政府间财政分配关系方面还是有很大进步的，尤其是近两三年，温家宝总理和国务院在推进各级政府预算公开尤其是“三公经费”公开方面做了很多工作，财政部和地方政府在公开政府预算方面也开始做了一些推进工作。尽管目前看来各级和各地政府财政公开透明方面做得还很不够，主要还是理念上的，离实际上的公开透明还有很大距离，但我们也要看到其中的进步。

其次，通过制定和完善各种“税法”和征税制度，尤其是通过“金税工程”等现代互联网技术的实施，这几年各级国税和地税系统征税的能力大大加强了，使企业和个人偷税漏税越来越难。特别是现在有了印发的防伪增值税发票系统，通过电脑联网技术，使征税更规范，更程序化，企业和个人更难逃税。这是过去十多年我国政府财政收入的高速增加的主要原因。自2002年以来，政府财政收入几乎每年都以百分之二百以上的速率完成政府年初所制定的增长目标。譬如，2011年三月，温家宝政府工作报告中说，2011年中国政府的财政收入计划增加8%，但今年3月两会期间，国务院和财政部的工作报告则报出2011年全年我国政府财政收入实际上增长是24.8%，也就是完成年初政府自己所定计划的310%。这些数据和事实说明，目前我国政府征税和其他财政收入，根本没有任何制衡和约束机制。在征税之后政府怎么用，更没有实质上的约束机制。比如我国“窄口径”的宏观赋税占GDP比重在20%上下，但“宽口径”的宏观赋税已占GDP的34%～35%，虽然还没有西方发达国家的高。但是西方国家的税收，大量地用在老百姓身上，即公共和民生支出上，而我们的财政收入，则大量用在建设上了，包括各地都在盖豪华的政府大楼和漂亮的广场上了。

第三，1994年的《预算法》，1995年国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》，和1995年通过并于2003年修订的《中国人民银行法》，以及在2001年由财政部和中国人民银行联合颁发的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》等法律和文件，实际上确立了中国人民银行“央行单一国库账户”制的财政资金管理体系。尽管随着近些年一些地方政府的“小金库”和“财政专户”的出现，政府财政资金一大部分不再存在央行“单一国库账户”了，但这一制度建立起来后，对央行国库对财政资金使用的监督以及财政部门资金的收支的规范化，还是有很大作用的。

但是，现有的预算法也是有问题的。正如全国人大预算工委主任高强所言，1994年制定和颁布的现有预算法的主要问题是：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等。但是在我们看来，更主要的问题是对政府财政征收和支出缺乏实质性的制衡和约束机制，导致政府想征什么税，就征什么税，想花在哪里就花在哪里，各级政府领导人一拍脑袋，就可以把钱支出去了。在这种情况下，政府官员的腐败大面积地发生，且屡治不果，是一个主要原因。

记者：那么，分税制改革的下一步要怎么走？

韦森：首先，现有的分税制显然不再适合已经有十几万亿乃至近二十万亿的财政收支的大国的运作了。这种分税制，大家批评较多的是中央和地方的财权和事权的不对称。政府税收的大部分钱被中央拿走了，地方的钱留的很少，但事权却大量落在地方上，比如公共设施支出，地方吃财政饭的政府公务员、教师和其他人员的工资，医保、社保，发展地方经济的投资，还有保障房建设资金，等等。地方政府没有钱，就迫使采取另外一些了渠道“融资”，主要一是卖地，一是向银行贷款。这又导致了地方负债不断攀高，甚至一有财政收入下降，连发工资和奖金都困难。在这种情况下，这种分税制看来非改不行了。

那如何让财力和事权相匹配？有两条路子：一是增加地方政府的税收分成；另一条思路是把财权进一步向中央收，但收权后事权也让中央多扛点。我的观点是，在地方政府负债严重、各自为政的乱象中，把税收更多地留给地方，解决不了各地的大问题，反而只会留得多，他们花得更多，也常常贪得更多。因而，把财权上收，事权也上收，可能更好一点。所以我个人比较赞成第二个路子。但不管怎么改，都必须考虑中央与地方在财政收支上财权和事权要匹配。

当然，这里也牵涉到另一个问题，就是张五常、张军、史正富等经济学家所提到和论证的，近几年中国经济增长动力主要来自于地方政府，但是现在大多数地方政府现在已经负债累累，如果将来税收大部分上收，地方政府怎么发展经济？又怎么把有限的财政资金用到民生上呢？基于这一考虑，我倒是赞成财政部财政科学研究所贾康他们的建议，即考虑允许地方政府发债。不允许地方发债，地方政府就会向银行借贷。一旦地卖不出去了，怎么还银行贷款？那么，与其把这个风险留给银行，不如把它留给投资者。也就是说，允许地方发债，但买债与否，交给投资者根据收益预期决定。这就分散了风险，也运用了市场机制。

不动财权，什么改革都是空的

记者：对于最近热议的扩征房产税您如何看待？

韦森：这个问题我没有专门研究，但是通过参加几次房地产高峰论坛，有些了解。我个人觉得这个问题十分复杂，目前推出比较困难。一方面，要控制房价，最有效的办法一是推出房产税，再就是推出官员公布个人财产制度。中国的房价高，有很多原因，没有房产税，和有权力的人大量买房投资，是其中的主要贡献因素。这些年，中国整个房地产这么热，个人按揭占整个商业银行贷款余额却不大，我看到的材料说也才只有2万多亿。现在总共是有70多万亿商业银行贷款余额，其中有十几万亿在房地产上，但是有主要都是开发商的贷款和土地的贷款，住房按揭贷款所占比例并不是很大。

现在喊买房难的，大都是刚毕业参加工作的青年人。家里长辈多方帮忙，出个首付，然后按揭买房。但大部分买房的其实是政府官员和企业家和其他投资者、炒房者。这些人，几套、几十套的房子，用现金就直接买了，根本没有贷款，租出去租不出去，都无所谓，大家都是投资，房价在涨，相比而言物业费算不了什么。这也是中国经济不出问题和房价下不来的主要原因。如果按揭很大，一收银行房地产利率，房价就马上下来。但是现在的情况是，很多人政府官员和高收入阶层买很多套房子，并没有按揭，或只有很少的按揭，现在大家都是把购置房产作为一个投资，而不是“自住”和“消费”，推的房价越高，他们的财产价值越大。在这种情况下，银行的利率对房地产的影响不大。购房者的相对不是很大的银行按揭贷款比率，也使中国经济蛮“抗风险”，即房价下跌一点不致于使中国经济产生大的危机。

如果你到浦东、松江或者许多中小城市去看看，会发现很多房子很多都是空置着没人住。如果是像西方那样有房产税的话，如果房主不住，又不租出去，那就要倒赔很多钱，还要缴物业管理费，谁还会想这样大胆地投资呢！现在没有房产税，仅仅缴掉物业费，房价涨了这么多，所以许多人买了7套8套，甚至十几套或几十套，房子就放在那儿不住也不租，房价也就一直降不下来。如果开始普征物业税了，一些官员和个人有那么多房子，若租不出去，就要抛售了，那房价就会下跌，甚至要大跌了。

故我的判断是，如果开征房产税，再加上强制让政府官员个人财产公开，就会对房价产生重大影响，利率对房价的影响也就开始起“市场作用”了。据有关材料说，目前中国处级以上干部家庭平均有5套房以上，故一旦要求他们财产财产公开，一些政府官员多套住房就必须要出手了，不然怕追究期来源。如果官员财产公开制度真正普遍推开，肯定对房价会有影响，二手房价会下来一些，对新房价格也会有影响。

征房产税，就应该普征，才公平。实际上，像上海现在的房产税制，以前买的房子就不用缴税，这就不公平，完全保护了既得利益者的利益，但无疑也保护了一些可能的贪污腐败官员。要征，就要全国普遍征。即使税率少一些、低一些，要普征，这才公平。

但问题是如果普征了，再加上推出政府官员财产公开制度，会不会导致中国房价大跌？房价大跌了，自然会影响房地产的投资，是否会导致中国经济增速进一步下滑？甚至出现经济大萧条？这就给决策层出了道难题：既不要房价大涨，使房地产产生更大泡沫，但又不希望房价大跌，出现经济危机，真是左右为难。

在《把脉中国经济》一文中，我曾指出，今年7月在江苏昆山举办了一个夏令营，邀请了全世界奥地利学派的经济学家来讲奥派经济学。我在会上碰到了一个美国经济学家，叫福特怀雷（Fred E.Foldvary）。这福德怀雷老兄，可真是一个奇人！1996年，他出版了一本只有34页的小册子，书名就叫《2008年的大萧条》（2007年出版了第二版）。给他聊天之后，我马上从他的个人主页上挡下来了这本小册子的PDF版。粗略翻了一下，发现这是我到目前看到的唯一一本能在之前能预测2008～2009年这次世界经济衰退的著作。这位长期研究商业周期现象的奥地利学派经济学家，在这本薄薄的小册子中，警告世人，现代社会的大萧条，起因都是房地产泡沫。福德怀雷把哈耶克的商业周期理论与Henry George等经济学家的土地价值理论结合起来，惊人地发现，自1818年以来美国差不多200年的历史中，每次经济衰退（recession），尤其是大萧条（depression），都是与房地产的“实周期”有关，且都是在地价、房屋建设和房价的最高峰后一两年之后发生的，200多年来，几乎没有例外。福德怀雷也发现，在过去200多年间里，美国房地产的实周期大约是18年，之后一两年肯定跟着一场大的经济衰退。根据1990年美国发生了一次由房地产“实周期”引发的一场小的经济衰退，他在1996年就预测大约在2008年美国将会有一次大的经济衰退，并在2007年出版了这本小册子的第二版，明确提出这一点。果不其然，2008年下半年，美国经济急遽下滑，GDP总量在2008年下半年和2009年上半年萎缩了16％还多。读过他的这本小册子，我一方面为他的发现所震惊，一方面也心里直发怵。当中国的这一轮地价、房价和房地产建设的高峰期过去后，中国将会发生什么？中国的房地产周期，又将是多少年？

即使不用奥地利学派的经济学来思考问题，稍观察一下西方发达国家战后的商业周期，也会发现，经济的萧条和繁荣，基本上与房地产的繁荣或萧条紧密相关联，可以叫“春江水暖鸭先知”吧：房地产总是经济繁荣与衰退的先行指标。一旦房地产开始会恢复，建筑开工指数增加，买房指数开始增加，经济就开始上扬了。反之，如果房地产价格下行了，甚至大降了，经济萧条也随之就必然发生。如果中国经济也是符合这个现代经济体系运作的一般法则，中国房地产的价格大幅度下降了，房地产投资会下降，中国经济也会出问题。这无疑给中国政府的管理决策层设了一个两难境地。

现在的问题就在于中国政府到底要怎么做，以那头为重。即使不考虑这个因素，普征房产税，也是个很大的工程。毕竟每套房子的情况和价格不同，同一个楼上不同层面和朝向也不同。现价买卖房子，征收房产税很容易定价。但现有存量房，尤其是不参与交易的自有房产，价值怎么评估价值？要征税，要先估价。估价，显然是个很大的工程，做起来很困难。看来要在全国普遍推开房产税，目前也做不到。

记者：十八大报告提出要加快改革财税体制，您认为财税改革的未来方向是什么？ 韦森：我一直在讲，政府权力的制衡，应是未来政治体制改革的关键。政府的权力是什么？首先是财权。不动财权，什么改革都是空的。所以从财税体制改革来推动政治体制改革，这应该是未来中国政治体制是核心中的核心。只有政府权力有实质性的制衡了，尤其是征税权和用税权有人民代表的实质性的制衡了，我们才能建立良序法治下的和谐社会。这也是这几年我为什么反复讲，不断地讲，要从预算民主建设上来启动政府体制改革。预算体制改革，应该以修改《预算法》来做为一个突破口。但看来在这一点上还没有达成社会共识。

不久前，我在北大国家发展研究院的一次内部讨论会上说了一个观点：“以预算民主为轴心，构建宪政社会主义新国家。”我当时提出，不是要取消发改委，而是要升格“发改委”，改成“政改委”。也就是说让发改委把财权还给财政部，还给国务院其他大部。未来加强财政部的财政资金“统收统支”的权力。发改委把分配资源的财权还给财政部和国务院各个大部后，不要再批项目了，而是要专门研究和设计政治改革方案。

另外，就是要做实人大。人大现在很大程度上来说还是“虚的”。把人大“做实”，要做大动作，要动我们的基本制度，看来比较难。现在我们的人大代表有将近3000人，这要怎么开会？如果把人大代表的人数减少，扩大人大常委的人数，竞选上岗，大约400来个人就够了。但如果这样竞争全职上岗，在三五年在任期间，专心做人大代表，就可以监督政府的财政收支的日常行为和重大的经济决策。同时，人大“做实”后，可考虑下面再设几个委员会，就可以对口监督和制衡政府各部门的权力。比如人大财经委，现在才20多人，可以扩大为200多人，然后，成立个预算办公室，从中央到地方的每一笔预算收支，都要人大预算工位核准批准符合预算后，才能支出，这样就可以制衡政府的财政收支权力了。如果这样做了，一些政府官员想贪都贪不了，也可以从根子上根治政府官员腐败问题。

现在看来，这是现有的体制和环境下至少还可以实现的改革。所以，以预算民主为核心，修改预算法和宪法，这个路子至少目前看来应该是可行的。

《预算法》修订背后风雨

记者：前几天常委会第三十次会议已经决定本届人大不再审议《预算法》了。韦森：是的。不久前召开的说第11届人大第二十九次人大常委会通过了七个法律，但没有讨论通过预算法修正案。另外，第三十次人大常委会也最后决定本届不再审议预算法了。看了这个消息后，央行的人电话询问人大方面原因是什么；结果回答说，主要听取的是我在7月下旬在上海牵头组织的近20位专家教授意见的结果。央行那边也最近来过电话，向我们证实了这一消息。

记者：看来你们的意见反响很大。您作为经济学家，当初为何参与又是如何推动它的修订的？

韦森：今年3月份我写了一篇文章，发表在《新民周刊》上，题为《<预算法修正案>亟需公开》（编注此文全稿亦发表于FT中文网，可见《预算法修正案》亟需公开），里面回顾了《预算法》的修订过程。从我个人来讲，我关注《预算法》比较晚，是2007年之后才开始关注。我原来一直是研究制度经济学的，做思辨哲学和语言哲学以及与制度经济学关系研究的。2007年，偶然因为5•30事件，搜到了李炜光等教授的文章，我才知道原来民主问题是实际上是个政府的预算问题，这才开始关注政府的征税权和财政税收问题。

这次《预算法》的修订过程，说起来已经启动几年了。1994年制定了《预算法》，这在当时是个很大的进步。90年代制定《预算法》的背景是，80～90年代以前，中央几乎收不上税，当时整个政府税收占GDP的比例，大约只有11～12%，非常低。对于一个市场经济刚开始发育的国家，当时政府的财政收入才5000多亿。中央政府收不上税，市场经济又开始发展了，怎么发展经济？怎么建设一个现代化的强国？在当时中央政府的财政收入窘境中，时任副总理的朱镕基就有些着急了，跑到“纳税大户”——广东找到了当时的省委书记谢非，说要开始试行分税制改革。分税制的核心事实上是增强中央税收的能力，把大部分钱钱收到中央去。当时地方政府官员基本上是比较抵制的。后来朱镕基甚至是到各省省长那儿去求他们，说一个国家的财力必须要集中。最后是谢飞和地方政府领导妥协了，才实行起来了分税制。当时的财政部长刘仲藜还专门为此写了一篇有关分税制改革的文章，回顾了这一历程，说明分税制改革是在这种情况下制定和推出的。

实际上94年的《预算法》主要作用是肯定了这一分税制的体制。从马洪80年代提出制定预算法，到《预算法》到94年的制定和颁布，这是一个很大的进步。特别是其中的四十八条第二款，确定了央行国库的“经理地位”。意思是说，财政部是国家的总账房，是会计；央行成立国库局，所有政府的财政收入必须放在央行国库，故央行是国家的“出纳”。90年代的《预算法》有两点作用：

一、肯定了分税制的财政体制；二是肯定了央行的经理国库的制度。1995年制定的《银行法》，又进一步对称地确立央行经理国库经理的地位。

今年8月，我在FT中文网发表的《切莫撑开腐败寻租的制度保护伞》一文中就提到，2001年和2003年，财政部和央行所共同制定的国库管理条例的具体实施办法，明确规定所有财政税收的钱必须放在央行国库里，明确称为“单一国库账户”。上面讲到，04年制定的《预算法》时，当时我国政府的财政收入比较少，只有几千亿。到了97年就开始发现有些条款不行了，需要修改。如何修改《预算法》，人大和国务院有关部门乃至社会各界，争议比较大，包括央行和财政部如果管理国库的权力之争，即央行到底是“经理国库”还是“代理国库”之争，也在国务院内部争议很大。但终于到2004年正式开始启动了《预算法》的修订的程序，并于2007年开始重新起草《预算法》修订案。

根据我掌握的资料，最早的《预算法》的修订案是人大财经委负责起草的。08~09年草案就出来了，这个草案的立法核心有我们这些专家组的成员所一直宣讲的精神：政府征税权力有一定的制衡和监督，尤其是对财政部门进行约束，是最好的一稿。这也是说，第一稿大致符合现代预算民主政治发展的基本导向。这个草案出来后，据说让财政部看后，一口就回绝了。后来有关部门就想了一个妥协办法，即，既然人大财经委起草的稿子财政部不同意，那第二次的预算法修订草案就由人大财经委和财政部各组织一个起草小组，两套方案往一块凑，最后看能否制定出一个大家都能接受的妥协方案。但据说后来发现两个起草方案差距较大。一方面人大是想要给财政部的权力戴“紧箍咒”；另一方面，财政部却是要给自己“量宽松的衣服”，制定法律管下边，管其他部门。两套方案的立法的导向根本不一样，根本凑不到一块。这是《预算法》修订的第二个回合。

之后，《预算法》修正案也开始在全国征求意见。09～10年期间，人大财经委副主任高强曾来上海征求学界的意见，我也参与了一次征求意见的会议。从07年开始关注预算法，我发表了很多文章，表达了要限制政府的征税权、制衡政府的财政收入和支出权力等观点。也与李炜光、蒋洪、叶青等很多财政学的教授一起，呼吁从预算体制改革上来推动政治体制改革。

因为两个草案的根本不同，到了2010年下半年，据说《预算法》的修订就僵住了。后来据说就让财政部一家起草，然后交给人大审议。结果交给人大审议时，人大一直没有审，即一直没有争得“上会”，一直拖到了2011年下半年。2011年12月16日，温家宝召开了国务院的常务会，原则上通过了财政部起草《预算法》的修正案。10天后，谢旭人又代表国务院和财政部向人大做了《预算法》修订的报告，提出了人大的六点改进意见。但是这个最后这个修正案稿子，我们这些学者和外人大都没见到。

2012年初，我写了一篇文章，表达了以下意见，既然预算法修正案原则上已经通过了，就应该早拿出来，给老百姓看看，公开征求意见。大家知道，去年《刑事诉讼法》修正案公布后，争议很大，全国吵得很厉害，最后也接受了大家和专家的意见，做了一些修改。但是，大家可能还不知道，刑事诉讼法所涉及到的只是很少一部分与犯罪有关少数人，而在目前我们以间接税为主体的财税体制中，每个中国人都是纳税人。牵涉到每个中国人权益的《预算法》，为什么不早点放到网上公开讨论？同时，我也提出这次《预算法》修订本身的方法也不对。《预算法》不应该是财政部门自己给自己的立法，不是管他人的法律，而应该是人大制定的约束财政部门财政收支的法律。预算法，不应该是上级到下级的内部管理方法的法律，而不是管理监督政府财政部门的法律。故这样立法，这本身就违背了立法的基本原则。

到了7月19日，一名人大常委领导打电话告诉我，提醒我说《预算法》已经挂在全国人大网上公开征求意见了，并提醒我新的《预算法修正案》二审稿在央行国库的问题上有重大的倒退，希望我组织学界专家对《预算法》提出修改意见。当天下午，我就写了一篇《预算修法怎能静悄悄？》，这篇文章在FT中文网上发表后，在网上传播甚广。这篇文章应该是预算法公开挂在全国人大网上第一篇公开讨论这件事的文章，也被任志强、许小年等国内微博名人用他们的微博大量转载。这使得原本悄悄放在人大网页下面的征求意见的消息开始受到了全国公众的关注，后两个星期一下子获得了30多万条修改意见。而在这之前，预算法放到全国人大网上，做得很隐秘，只是把改动条款放上，并规定从7月6号开始上网公开征求意见，到8月5日关闭。这次预算修法，做得如此低调，两个星期过去了，连百度和Google搜索引擎上都没有任何《预算法修正案》已经放到网上公开征求意见的消息，连一个搜索条目都没有！

接着，我牵头约请和组织了我国财政学界和法学界的李炜光、蒋洪、叶青、王雍君、施正文、傅蔚冈等近20为专家教授在上海召开了一次预算法修改案的专题讨论会，对新的《预算法》修正案提出了逐条的修改意见。经过我们一天热烈而又细致的逐条讨论，我们发现，这次修正二审稿，做了两个隐秘的“小动作”：

（1）“架空”而不是“强化”人大的对政府财政收支行为的审批监督功能。本来，近几年我国财政体制改革的大方向一直是加强人大对财政预算的监督、审议和批准的权力，即由人大强化监督和控制财政部的财权，但这一修正案二审稿，不但没有加强人大的监督审议功能，反而把这一点弄得更“虚”了，把原来应该是人大“批准”的，改成人大“审议”了，把该是人大“审议”的改成由人大“提出意见”，但具体办法由国务院及其有关部门制定。这样一来，非但没有加强人大的监督，反而把人大进一步“架空”了，监督、审理和批准功能进一步“虚化”了。并且，这次预算法修订，还把原来政府预算执行情况一年两审制（一次在年中一次在年底）改成一年一审了，即人大只对政府预算执行情况年底审议一次。

（2）这次预算法修正案二审稿，最可怕的一招是把“央行的国库经理地位”拿掉了，也就是删除了现行预算法第四十八条第二款中“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的内容，代之以“国库管理的具体办法由国务院规定”。这以修改所将导致的结果是把腐败寻租合法化。

如果央行不再经理国库，而财政部可以把财政资金存放在任何一家商业银行，不再放在央行“经理的”国库了，这实际上也就是欲把国家的“会计”和“出纳”全归财政部一家了。多年来，财政部门觉得自己的财政收支行为处处受到央行国库的“制肘”，故这些年来一直想把央行经理国库的职能拿掉，以实现自己全权且不受制约和不受监督的财政资金收支的权力。一个小公司都不敢把会计、出纳交给一人，更何况目前我们政府全部财政收支的总盘子已经是近20万亿的国家了？所以，我们十几个教授和有关专家一起，针对上述的这些问题，提出了我们具体的修改意见。然后，通过正式渠道把我们的修改意见上传给全国人大，后来也直接写信给吴邦国委员长和温家宝总理，希望这个具有重大缺陷的《预算法》修正案不要“上会”通过。

记者：您组织的这近20位教授的意见中，主要反映了哪些共识？

韦森：我们17个教授把意见汇成了一个公开信，发出了五点呼吁：第一，建议赋予人大代表预算修正权，更好地落实宪法和法律赋予人大的预算审查、批准与监督职能，建议进一步明确预算的权力主体，强调全国及各级人大对于本级预算的权力主体作用。

第二，建议明确预算执行过程中的法定授权原则和人大的预算执行监督权。我们认为，预算编制、预算执行等条款应该遵循法律保留原则，不应该随意授权给行政部门进行立法。

第三，建议明确国库的构成、支配权与经理，确立央行的国库经理地位。国库是财政收支的平台，国库是国家的国库，而不是财政部门的国库。我们强烈建议将所有预算资金（包括财政专户）应纳入央行国库单一账户管理，而不是像二审稿第五十一条那样含糊地规定“财政专户纳入国库单一账户体系管理”，从而避免各类“财政专户”以虚账户之名，行实账户之利。同时，国库由央行经理也有利于对资金的监督。人大是国库的户主，政府和财政部门是操作账户的受托人。央行经理国库，行使的是监督权和审核权，而非简单的代理。

第四，建议完善预算支出项目相关的信息公开条款，提高预算透明度。预算支出花的是纳税人的钱，一分一厘都应该让纳税人知晓，因此预算公开是保障纳税人清楚知晓预算支出的重要方式。另外，对于公众申请预算公开的异议处理机制应该明确。

第五，建议进一步明确《预算法》的法律责任，补充、明确对违法行为的惩罚责任条款。我们建议，明确违反《预算法》有关规定的，在实体上就依预算法的规定处分；区分情节给予不同处分，以增强《预算法》的可问责性。

记者：那么，未来《预算法》大改的可能性有多少，会怎么改变？

韦森：未来《预算法》如何修改，就要看下一届人大了。我们七月份开会时，就发现，这样的《预算法修正案》，最好的结果就是不上会、不讨论、不通过。因为，一旦这种法律通过后，就要好多年不能再修改了，窒碍而不是推进中国的预算民主政治的建设。现在，有《预算法》修正案2012年7月放到网上后的33万多条修正意见，包括我们的“五点主要共识”在这里，还有媒体的大量批评和论证文章，未来不管谁来主持起草预算法，想再“架空”和“虚化”人大对政府财政收支的监督、审议和批准功能，恐怕是做不到了；再想拿掉央行国库的“经理地位”，恐怕也不敢再提了。所以未来的预算法修订，只要这两条不动，其他的如三公经费公开、预算编制的完整性和科学性，都不是一些实质性的条款。概言之，就目前来看，把《预算法》修正案停掉、挡下来，应该是最好的选择。

第二篇：浅析新预算法的改革意义

浅析新预算法的改革意义

十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，决定自2015年1月1日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

一、预算法修改的必要性和紧迫性

原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

二、新预算法的重大突破

我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不“越位”、不“缺位”。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。

1.完善政府预算体系，健全透明预算制度。近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系做出规范。

公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。

2.改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制。

原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。这既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。根据十八届三中全会关于“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

3.规范地方政府债务管理，严控债务风险。

原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面做出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

4.完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。

国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

5.坚持厉行节约，硬化预算支出约束。

针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。

现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。

国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。

三、认真贯彻实施新预算法

法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：

第一，做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在“六五”普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。

第二，做好新预算法实施的立法配套工作。新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

第三，做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

第三篇：中国财税体制改革

中国财税体制改革(2009-10-22 02:09:26)

标签：杂谈财政就是一种以政控财以财行政的分配体系，我国这样一个财政分配体系大致的演变轨迹是在建国之前，革命根据地就有我们财政，从适应战时要求供给型的财政，在建国之后一五时期转入生产建设的财政，改革开放以后在八十年代中央书记处提出财政转型的问题，当时提到概念转为经营管理型财政，意图非常积极的，希望财政能够摆脱传统体制下简单给计划部门做出纳的角色，而正面的发挥自己的分配功能，做好统筹协调的管理。在八十年代这样具体的要求在工作里面如何处理好并没有得到比较现实的解决方案，到了九十年代提出了振兴财政，是针对着财政方面积累的大量矛盾和问题，以及财政年年赤字的困难，一直到1998年在整个财政转型的方面，树立了一个明确的目标，要建立公共财政框架，这跟市场经济新体制是相配套的财政转型基本导向和大思路。

财政在传统体制下六十年代后稳定总额分成一年一定的体制安排。改革开放以后，在推动了农村区域的联产承包责任制的改革和沿海特区进行政策倾斜的实验同时，自上而下的宏观层面的改革要提到就是实行分灶吃饭，当时国民经济不可能进行停车检修大爆炸式的改革办法，只能从分配角度实行分权，中央向地方放权拉开一个后续一系列改革可能去探索，通过摸着石头过河的空间，分灶吃饭在运行十几年以后，个人形式的包干制不能适应中国改革开放进一步的要求，替代的思路就是在1994年实行的财税配套改革，走上了分税制为基础的分级财政。中国税制从改革开放之后，从改革开放前分化改革，到多层次复合税。

中央和省以下分税制有四级，不仅欠发达地区，即使发达地区也很难形成税基的制度安排相对清晰的情况。一般演变成一地一率，讨价还价，复杂易变，五花八门的分层制包干制，越到基层越倾向包干制办法处理体制问题。在1994年以后省以下分税分级不能到位的情况下，县乡两级财政困难越来越引起各方面关注，基层财政的困难是中国经济社会转轨过程中间，制度有效供给不足，在理财系统里面特定环节上集中反映。分税制是增强事权财权的呼应性，处理政府企业，中央和地方两大基本关系，但是省一下没有取得分税制的进展，造成基层任何一件事情做不到位都可能一票否决，而财权重心是上移的，中央要提高比重是有它的道理，省和市在地方地方高端也是提高手中财权，自然而然，县乡两级所掌握的财力在整个财力的份额越来越降低的，这样出现了事权和财权不相适应的困难，但是就事论事的说环节财政困难，现在看来没有出路，不可能简单的在转移支付方面增加一些力度，在管理方面提高水平，就可以使县乡财政办法解决，治标的办法前几年一直在采用，但是更重要寻求一个治本之路，研究上提出一个基本的想法就是要顺应市场经济进一步的完善，在中国把财政层级扁平化，省以下四个层级能不能通过乡财县管，和省管县的改革试验，实行扁平化与实制性分税的前景。从原来没有出路可能转为柳暗花明、豁然开朗，这样扁平化实验地方上有很多令人鼓舞的进展，比如乡财县管，这在安徽农村税费改革最早起动的省份，以后根据实际情况，在全省推行乡财县管，这实际的逻辑就不再把乡镇作为财政的实体层级建设，而把乡镇财政看成县管的下级单位。另外省管县，浙江有很多省管县的经验。我们得到的信息，比如湖北于振生同志在那有高度的改革思路，被称为湖北新政，他是在乡财县管，省管县两个层面同时推行，现在湖北除了武汉郊区和恩施自治州特殊，其他都按两个层级来搭建财政体制，探索省以下财政体制的改革。

第四篇：中国财税教育

勤奋务实高效创新和谐

中国财税教育培训中心201

1年税务干部培训合作计划书

全国各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团，各设区市（盟、自治州、地区），各县（县市、自治县、区、旗）地税局、国税局（分局）：

“中国财税教育培训中心”(以下简称“中心”)是在国家税务总局、财政部财科所以及中央财经大学等国家部委及多家高校的领导和专家教授共同努力和支持下创办的一家集财税干部培训、业务咨询、会议服务、商务考察等于一体的全能化培训社团组织，其下设实体“北京北方中诚技术培训中心”主要负责中心各类培训业务的具体执行工作。中心自2006年成立至今，一直致力于财政、税务等各行政事业单位的领导干部、公务员的培训策划及承办工作。在过去几年里，由我中心发起并举办的各类公开课、内训班、研讨会等培训交流活动近八十期，培训人数达四千多人，得到了各级参训单位及合作院校的一致认可。迄今为止，中心已在全国拥有培训合作部门及会员单位一千多家。

中心经过近五年的不断探索和积累，现已具备了完善的经济学、管理学、财政及金融学、税收学、会计学、领导科学、心理学等学科的教育体系和雄厚的师资团队，可谓“中国财税再教育黄浦”。所有这一切都为我们今后的培训工作奠定了坚实的市场基础和质量保障。

为了更方便各地培训班的顺利开展，2008年至今，中心已先后同全国三十多所知名高校建立培训同盟关系。从2009年起，凡面向全国财政、税务部门组织开展的各类培训活动，均由我中心同“中央财经大学”各对口院系（财政学院、税务学院、培训学院、财经研究院、会计学院等）共同负责培训活动的主办及承办。同时，由各举办所在地对口兄弟院校负责培训活动的协办或承办，从而形成了一个多元网状的培训结构体系，彻底实现了培训合作与资源共享的互信共赢局面。

在2011年里，我们本着按需施教，平等合作，互惠互利的原则，希望能与更多财税部门建立起一个长期的互信合作关系，为我国各级财税干部队伍建设做出自己应有的贡献。

一、培训定位

1、根据税务干部级别和层次的不同，可划分为处级干部培训，科级（股级）干部培训，县(区)分局长培训、中层领导干部培训、基层领导干部培训或者局全员培训等。

2、根据学员学习内容方向的不同，可划分为单一科室、单一选题的专题培训以及综合业

踏实做人，认真做事

勤奋务实高效创新和谐

务知识更新、综合素质提升、领导力提升、干部综合修养等培训。

3、根据讲课的方式以及规模的不同，可分为培训班、研讨会、大型论坛、实战训练等。

二、选修课程

中心自成立以来，坚持以“务实、高效、创新”的文化理念为本，根据各级各部门工作的需要和不同职位的要求，有组织、有计划地进行培训，部分培训课程参见下表：

三、专家团队

我们坚持以国家税务总局、财政部、中央财经大学等国家部委及高校的实战专家和领导教授为专家背景资源，广揽各地优秀师资并建立专家数据库，根据授课专家所处单位、地区以及研究方向、授课特长等的不同，而对授课专家进行分组分类，主要可分为以下几大部分：

专家库一：财政部、国家税务总局相关司、处领导，国家税务总局科研所、财政部财科所有关领导和专家学者。

专家库二：中央财经大学、清华大学、北京大学、中国人民大学、首都经贸大学、北京国家会计学院等北京地区的全国一流高校的学者教授。

专家库三：扬州税务学院、吉林财经大学、长沙税务干部学院、江西财经大学、上海财经大学、南京财经大学、西南财经大学等全国知名财税类高校有关学者教授。

专家库四：北京国家行政学院、北京市委党校以及全国各省行政学院（党校）领导专家，全国各“211工程”和“985工程”重点高校的资深学者和教授等。

专家库五：社会各界在经济学、心理学、领导力提升、团队管理等方面享誉盛名的实战专家，另聘高级拓展训练师和沙盘实战演习专家。

四、公开课程

如果贵单位参训人数低于15人，可以参加由我中心和中央财经大学等高校每月在全国各地定期举办的公开课。公开课的培训通知可随时关注中国财税教育培训中心官方网站培训动态（http:// 网址：http://www.xiexiebang.com 业务咨询QQ：578757013

注：此培训合作计划书长期有效。

第五篇：新预算法对财税体制改革的积极影响的探析（小编推荐）

新预算法对财税体制改革的积极影响的探析

摘 要： 在当今经济迅猛发展的前提下，2014年8月31日，新预算法由全国人大常委会高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的开始。本文通过预算法修订的必要性和紧迫性、新预算法的五大突破和预算法宗旨的改变以及财政改革管理的影响等方面解读。

关键词：新预算法 财税体制改革 积极影响

中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）09-0069-02

新预算法与中央政治局批准的财税体制改革总体方案相一致，为深化财政体制改革奠定了坚实的法律基础，是一次历史性改革。2015年1月1日正式施行的新《预算法》，带领我们迈向现代财政制度的新时代。

一、预算法修订的必要性和紧迫性

原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。

此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。

预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

二、新预算法的五大突破

新预算法修订稿从原预算法的79增加至101条，做了82处修改。新预算法具体有以下五大突破。

1.完善政府预算体系，健全透明预算制度

随着预算改革的不断深化，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。新预算法删除了有关预算外资金的内容，确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系，公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明。

2.改进预算控制方式，建立跨预算平衡机制

各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。

同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后预算资金的不足。各级政府一般公共预算执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少收支等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对预算的约束留出了空间。

3.规范地方政府债务管理，严控债务风险

新预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。未规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面做出了限制性规定：一是限制主体；二是限制用途；三是限制规模；四是限制方式，五是控制风险。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

4.善转移支付制度，推进基本公共服务均等化

财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府应当提前下达转移支付预算数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性。

5.在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须做出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中做出安排。

同时，新预算法全面充实了法律责任规定，重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在相关条款集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。惩罚更严厉，追责更严肃。对违反预算法行为具体责任的规定和强化，有利于切实保障预算法各项制度的遵从和执行。

三、预算法宗旨的改变

新预算法从“治民之法”修改为“治劝之法”，将立法宗旨从过去的“宏观调控”转变为“规范政府收支行为”。使政府从管理主体变为规范对象，实现了从“管理型预算”向“法治型预算”的转轨。

修改前，预算法立法宗旨为“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展”。这带有浓厚的“国家分配论”和计划经济色彩，其本质是认为预算只是国家管理经济的工具。在这一理念下，行政机关自然占据预算权配置的核心地位，而不必关心对财政权利的控制，也难以彰显预算公开、预算民主等价值；而修改后的预算法立法宗旨为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。这充分体现了从“国家财政”到“公共财政”的观念转变，保障经济社会的健康发展”。这充分体现了从“国家财政”到“公共财政”的观念转变，即已经不再认为财政是国家事务，而是关注财政的公共性，进而强调对财政权力的预算约束。相应地，预算也不再是作为政府管理之工具的“政府预算”，而成为规范政府之工具的“公共预算”、值得注意的是，本次修改过程中将原先条文中的多处“政府预算”替换为“预算”，这一语词上的细微变动，实际上反映的就是这种对预算认识的根本差别。

新预算法要求政府的一切财政收支行为都要被置于预算的规范之下，就是要通过预算来控制和规范财政权力。而预算法的主要任务就是合理配置预算权，规定如何依法形成预算，并保证预算对于政府具有约束力。

四、强化了对预算的审查监督

修订后的预算法进一步完善了监督机制、监督重点和监督方式。

1.细化预算、决算有了进一步规范

1.1新预算法要求各部门、各单位应当按照财政部制定的政府收支分类科目、预算支出标准以及绩效目标管理的规定，根据各自履行法定职责和事业发展需要以及存量资产情况来编制本部门、本单位的预算草案，规定了政府收入分为类、款、项、目；政府支出按其功能分为类、款、项，按其经济性质分为类、款。

1.2报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算支出按其功能分类编列到项。

1.3对细化决算也作出了规定，要求决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出，一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。

这样的制度设计，进一步解决各级政府的预算“内行说不清、外行看不懂”的问题，有利于各级人大加强对政府预算、决算的审查监督。

2.完善了预算初审制度

新预算法对中央和地方各级预算草案报送初审的时限（中央预算报送时限为大会举行的四十五日前，地方县级以上各级政府预算报送时限为大会举行的三十日前）、初审的主体（中央预算初审主体为财经委，地方县级以上各级政府预算初审主体为有关专门委员会）都作出了规范。同时，新预算法规定了审查结果向大会主席团报告制度和报告的四项内容。

新预算法详细规定了八项重点内容：（1）上一预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（2）预算安排是否符合本法规定；（3）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（4）重点指出和重大投资项目的预算安排是否适当；（5）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（6）对下级政府的转移支付支出预算是否规范、适当；（7）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（8）与预算有关重要事项的说明是否清晰。

3.强化了审计监督

新的预算法强调县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算进行审计监督，审计的范围比过去更宽了。同时，引入了公开原则，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。新的预算法第九十条是新增加的条款，规定政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。对所属各单位预算执行的监督检查和纠正违反预算的行为成为各部门的一项法定职责。

为了使宪法规定的公民权利得以实现，新预算法增加了对公民监督权的规定，公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。

整个“监督”一章的各项具体制度规定，进一步完善了对预算监督的体制机制，有利于各级人民代表大会、各有关部门和社会公众对各级政府预算的监督，增强各级政府预算的刚性约束力。

五、认真贯彻实施新预算法

1.做好新预算法的学习宣传工作

认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容。

2.做好新预算法实施的立法配套工作

新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。

中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。

3.做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作

新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

六、结论

新预算法如何在财税体制改革中发挥积极作用，关键看如何执行。只有认真贯彻执行新预算法，加大新预算法的宣传力度，完善新预算法实施的配套立法，才能更好的规范政府的财政预算行为，才能更好地发挥新预算法的法律指引作用。

参考文献

[1]杨博野：《迎接新预算法》，《浙江经济》2014年第18期。

[2]刘永刚，王红茹.新预算法：一部管理政府的法[J].中国经济周刊，2014，（35）