浦东新区建立过程中的政策制定研究

第一篇：浦东新区建立过程中的政策制定研究

浦东新区建立过程中的政策制定研究

转载日期：2012-7-17 23:20:00 来源：互联网

关键字: 浦东新区 政策 研究

摘要: 建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲

浦东，即上海黄浦江东岸。1990年4月18日，中国国务院总理李鹏正式宣布了开发浦东的计划。两年之后，1992年4月，在第七次全国人民代表大会第五次会议上，李鹏在政府工作报告中进一步指出，浦东的开发已经作为未来10年中国发展和对外开放的主要战略之一。

关于浦东开发的问题，早在1992年，邓小平就曾做过自我批评。他说：“现在，回顾过去的十年，我犯了一个大的错误，就是在建立第一批四个经济特区时没有选择上海。否则，整个长江三角洲、整个长江流域乃至整个国家的对外开放状况远远不是现在这个样子。”为什么中国的国家领导人如此强调浦东开发的重要性和对外开放呢？这还得从浦东和上海许多方面独特的条件和地位说起。

一、浦东的优势

建立浦东开发区的宏伟计划，旨在开发与上海市区毗连的三角洲。这个三角洲由黄浦江的东岸、长江入海口的西南岸、川阳河的北岸构成，这片地域像一个等腰三角形：顶角是黄浦江和长江的汇合处，左底角由黄浦江和川阳河汇合而成，右底角是川阳河和长江的汇合处；这片地域的绝大部分在上海市中心15公里的辐射范围之内，人口110万（1989年）；面积350平方公里，和目前上海整个城市中心地区的面积一样大。后来，整个开发区的面积扩大到了522平方公里。环绕黄浦江和长江入海口的水域，水深超过了12米，浦东可以发展海河运输。与此同时，覆盖数百平方公里的那片陆地，也有巨大的潜力发展制造业和第三产业。

除了良好的地理条件之外，浦东的优势是上海市的一部分。上海能从不同的方面支持浦东的开发，上海所能直接提供的帮助是中国任何其他省市无可匹敌的。

在中文意思当中，“浦东”就是黄浦江的东岸，“浦”就是黄浦江，“东”就是东面。“浦西”，即上海的中心，表示黄浦江的西面，“西”就是西面。所以，浦东和目前的上海密切地联系在一起，是上海很重要的一部分。由于这两个原因，这个区域被称作“浦东新开发区”或者“浦东新区”，而不是“经济特区”或经济技术开发区。首先，“浦西”是上海的老区，因此，浦东应该称作“新区”。其次，也许是更重要的，和中国其他地方相比较，浦东拥有更多的政策特权，所以浦东具有比“经济特区”和“经济技术开发区”更特殊的地位。因此，从名称上讲，“经济特区”不能充分表达浦东的特征。相比较则言，使用“新区”的概念更具有可接受性。

众所周知，上海是世界上最大的城市之一。在19世纪末和20世纪初，大量欧洲人的进入使上海获得了快速的发展。黄浦江边的西岸成为城市发展的中心地带。这些中心地带后来被称作“外滩”——世界各国的“建筑博物馆”，那里汇集了世界各国不同风格的各式宏伟建筑。这些建筑大致完成于20世纪的20年代和30年代，很多国际银行的分支机构都集中在这城。在30年代早期，上海已经变成世界著名的大都市，亚洲最大的金融贸易中心。随着上海的快速发展和繁荣，上海被越来越多的人称之为“东方的巴黎”、“冒险者的天堂”。

由于上海是中国最大的城市，所以，当中华人民共和国成立以后，上海继续在中国扮演经济心脏的角色。并且在改革开放的几十年中，在工业、科学、技术和商业方面始终承担着领导者的作用。人口仅有全国的1%、地域面积只有全国的0.1%的上海，承担了国家财政收入的10%，成为了中国中央财政系统的支柱。更重要的是，上海是世界的十大港口之一，年吞吐量达到了1.47亿吨，占到了整个国家总吞吐量的1/3以上，它的工业产品的总产值占到了整个国家的15%，其出口产值占到了整个国家出口总量的1/7以上；上海也是中国最重要的科学、技术、文化、教育基地，它拥有50所大学，1600所以上的研究机构，1/8以上的中国科学院院士集中在这里。

和香港比较，尽管香港现在也被称作“东方明珠”，但上海曾经领先香港半个世纪以上。在30年代，香港远远落后于上海，那时人们很少愿意去那里，即使到60年代早期，香港仍然落后于上海。仅仅是最近10年至15年，香港才成功地通过贸易、金融和各种各样的不动产生意的发展实现了飞跃。尽管如此，上海较之香港的工业、技术、科学、文化、教育优势还都从未失去过。鉴于上海在中国发展中决定性的作用，许多人士以非常宽广的视野将浦东的开发视作“弓箭发展模式”。他们将中国的海岸线比作一张弓，将长江视作一根箭，而上海正好位于海岸线的中心和长江入海口，所以，上海是箭头，而中国西南最大的城市重庆正好是箭尾。一旦上海起飞了，它将带动整个中国的沿海地区和长江流域的系统发展，同时也对整个中国的经济增长产生不可估量的影响。

事实上，开发浦东一直是上海和数代中国人的希望。早在孙中山的《建国大纲》中就有开发浦东和在这里建设大港口的设想。同时，在40年代，国民党当局在建设上海的规划中也包括了浦东问题。不幸的是，由于各种各样的原因，这些努力最后只能停留在纸上。

1949年以后，浦东逐步形成了一定的工业规模和农业基地。1990年以前，拥有1930家工业企业，38万产业工人，每年的工业产值已接近上海总产值的10%，但无论如何，把它的优势和上海的中心浦西相比较，它的发展结果远远落后于它应有的发展。

浦东，这片被许多世界著名的城市规划专家和建筑师视为20世纪世界大都市“最后极品”的土地，随着中国经济的发展、改革的深化和对外开放的深入，其开发的重要性和紧迫性日益被上海市和中国政府的领导人所认识，所以，浦东的开发最后被确定为中国深化改革和扩大对外开放进程中一个重要的发展战略。

二、建立浦东开发区的政策制定过程

1.浦东规划：起源与发展

事实上，开发浦东的规划在80年代的早期已经酝酿了很长的一段时间。中国改革开放的进程是一步一步地向前引导和不断提升的，从南到北，从东到西，第一步在广东和福建建立了经济特区，随后发展到14个沿海城市，其中也包括许多经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区。再之后又建立了五个沿海经济开发区，最后终于形成了中国沿海经济发展战略。在80年代中期，当改革开放进程率先在珠江三角洲、福建南部、东南沿海地区取得显著的成功时，作为沿海的14上开放城市之一，上海的发展才开始刚刚起步。那时，上海不仅落后于“四小龙”——香港、新加坡、南韩和台湾，而且在经济发展速度和经济活力上还落后于许多中国东南沿海城市和地区，作为30年代远东最大的经济中心城市、金融和贸易中心，上海已经显得有点黯然失色了。从1986年开始，在浦西地区，上海相继建立了三个经济技术开发区：闵行、虹桥和漕河泾，由于上海在地理条件、经济基础、科学技术等方面的优势这三个开发区引起了国内外大量投资商浓厚的兴趣。在很短的时间内，他们成功地吸引了巨额的投资项目，而正是这些巨额资本给这些经济技术开发区带来了繁荣。

例如，在闵行经济技术开发区，1990年9月以前，包括美国、日本、德国、澳大利亚、加拿大、新加坡、泰国、瑞士、意大利、香港和台湾省等14个国家和地区的61家外资企业签订了在该地区建立企业的合同，其外资总量达到了2.21亿美元，而占地面积仅有2.13平方公里。这些企业80%以上是以出口为导向的高技术企业。在1989年，这个开发区的外汇收入就达到了0.49亿美元。几年之后，它的外汇净收入就在14个沿海经济开发区中排在首位。

虹桥是中国最小的经济开发区，仅有65.2公顷。在80年代晚期，创造了吸引外资最好的成就（6.2亿美元）。

漕河泾的发展也引起了人们广泛的注意，这个开发区集中了一大批高技术产业群，诸如微电子、航空航天、光纤通信、生物工程、计算机和新材料。60多家海内外企业坐落在这里。在1989年，这个开发区的工业总产值已经达到了18.4亿元，并从出口中创造了0.43933亿美元的外汇。一个高技术的产业群在这里初具规模，并迅速发展了起来。

如上所述，这三个经济技术开发区发展的卓有成效，充分显示了上海在新时期创造快速经济增长的巨大潜力。但无论如何，这三个经济技术开发区总计只有8平方公里，在规模上毕竟太小了，对于上海这样一个国际大都市、中国最大的工业中心来说，实在难以担当发起更大的经济增长战略的责任。为进一步提升上海发展和开放的水平，尽快地恢复上海的名望，必须开辟更大的经济开发区。这样一个适当的开发区在哪里？众所周知，上海市的人口是高密度的∶6340平方公里的土地上聚集了1300万人口，平均每48平方米的土地上就有一个人，只占全国平均水平的1/3。更重要的是，141平方公里城市中心，集中了上海4500家企业的2万个商业生产网点。在这种情况下，上海市政当局进一步加强了开发黄浦江东岸——浦东的愿望。

一开始，在80年代的早期，各种各样的规划都相继提了出来：有的建议上海向宝山（上海的一个县）方向发展；有的考虑上海的工业应该向金山县方向延伸；有的认为开发浦东应该是最为理想的计划，等等。通过一而再、再而三地比较这些计划之后，上海的领导者们终于达成了最后的共识：跨过黄浦江，向东边发展，并力求通过各种方式开发浦东地区。最后，浦东终于被确定为上海一个新的经济增长点，通过这个增长点恢复和提升上海的活力。

之后，在1984年，为创造必要的条件开发浦东，上海市政府在一篇名为《上海经济发展战略大纲》的报告中提出了开发浦东的建议并将报告呈报到国务院。后来，这个建议得到国务院的书面回答和批准。但无论如何，在这个阶段，开发浦东这上最初的计划也仅仅是地方政府水平的经济发展战略而已，还没有像1990年初邓小平指出的那样，把它视为整个国家经济发展的战略之一。

从1986年起，开发浦东的理念开始不断加强。国务院在给上海市政府报告《上海市的发展规划》的书面答复中强调：“目前，有必要特别关注浦东地区的改革和建设，„„要在浦东地区发展金融、贸易、技术、高等教育和商业设施，修建新的居民区，以便使浦东地区变成一个现代化的新区。”虽然这份建议书再次肯定了浦东开发的必要生，但仍然不能视之为一项国家规划。

1987年6月，为了贯彻国务院的上述两项指令，上海市政府正式成立了一个由海内外专家组成的联合顾问团，以研究浦东新区的开发。这个顾问团进行了一年的可行性研究，形成了浦东建设总的规划理念。许多专家提出了很好的意见和建议。例如，林同炎教授，一位享有国际声誉的桥梁专家，美籍华人，海外最早、最热心浦东规划的代表者之一，他去浦东做过许多次调查。他认为，当今许多国际大都市的发展都跨过了城市的两岸，例如伦敦跨过了泰晤士河，巴黎跨过了塞纳河，浦东正像纽约河岸的曼哈顿。他坚信，在当今世界许多著名的国际大都市中，浦东是惟一能够开发的“极品之地”。他连续七次提出建议：“开发浦东，建设现代化的大上海。”他的重要建议包括出租土地给投资商、加强基础设施建设作为一项总的考虑等等，这些建议对于浦东的开发都是非常有价值的。

在1988年5月，上海市政府举办了一场大型的国际会议，来讨论如何开发浦东的问题，100名以上的专家学者应邀参加了这次会议。江泽民（时任中共上海市委书记）、朱?基（时任上海市市长）在会上发表了重要的讲话。江泽民指出：“上海是世界著名的大城市，早在30年代就成为了亚洲最大的国际经济贸易中心，从1949开始，政府就一直关注它的经济发展尤其是工业发展。由于众所周知的原因，没有足够的时间去关注城市有效的改革和建设。所以，上海在海内外作为经济中心和枢纽的功能降低了，从现在开始，不允许这种状况继续下去！”

这次国际会议之后，先前开始的开发浦东的研究迅速地继续开展了下去。之后，也就是1990年初，随着邓小平对提升这个规划的直接介入，浦东开发最后变成了一项国家经济发展战略。

2.从地方政府的发展规划到国家的发展战略

1990年初，邓小平在上海度过了中国人自己的新年——春节。虽然那时他已经退休了，但他仍在思考如何加快中国发展和对外开放的进程问题。目睹了首批的5个经济特区的巨大变化和惊人成就，以及东南沿海地区的迅速发展，他有一个遗憾，就是没有在10年前将上海圈定在第一批的经济特区之中。他认为，上海和全国的经济发展丢失了太多的发展速度。2月18日，在上海新锦江饭店顶层的旋转大厅，邓小平向上海市的领导人发表了讲话，解释了10年前因。他说：“那一年为什么选定了那四个经济特区，主要是考虑了地理条件的原因。深圳和香港相邻，珠海和澳门毗连，汕头和许多人和东南亚华人做买卖，厦门也有许多人在世界各地做生意。无论如何，我们没有认识到，上海的优势在人才，上海人是聪明的，有许多优秀的品质。”他坚信：“假如那时就将上海定为一个经济特区，其情形远远不是现在这个样子。虽然上海也被列入了沿海14个开放城市，但那只是一般的待遇。假如多年前就像深圳那样开发浦东，那该多么好啊！”

事实上，在80年代早期，上海同有被纳入首批的经济特区，没有被推到改革开放试验地的前沿，可能有许多别的、重要的、敏感的因素。众所周知，上海的象征地位是中国工业的中心，国家财政收入的脊梁，上海作为一个经济特区的试验地必然意味着巨大的风险。假如上海这样一个经济特区的试验地失败了，那么，中国的经济在很大的程度上会受到什么影响呢？

不过，事实证明，中国的经济特区规划并未产生令人失望的结果。所以，邓小平才认为，是把这些成功的经验应用到上海的时候了。他相信，有浦西的人才，技术和管理优势以及上海现成的工业，浦东的开发对于上海活力的恢复、长江流域乃至整个国家的发展将是一个具有深远意义的关键步骤。因此，邓小平让朱?基（当时的中共上海市委书记和上海市市长）大胆地做他想做的一切，提升上海的进步。由于邓小平的密切关注和大力支持，浦东规划作为一项国家的发展战略不久就通过从中央到地方一系列高效率的工作变成了现实。

邓小平从上海回以北京以后，把他的想法告诉了共产党中央委员会的主要领导人。他说，他虽然已经从中央领导岗位的前台退休了，但仍然有一些事情想提一提，其中一个就是浦东开发问题。他特别强调：“上海是我们的胜利牌，要始终抓住上海发展这项坚定不移的重要措施，它是促进整个国家经济发展的一条捷径。”

鉴于邓小平想法的重大意义以及邓小平话语的权威性，邓小平的建议立即引起了中共中央和国务院的高度注意。国务委员、国家计划委员会主任邹家华立即组织了一个中央代表团赴上海，对浦东地区进行了现场考察，并很快向中央做出了汇报。几天以后，由于中央的指导和支持，上海市政府和中共上海市委提交了一份名为《关于浦东开发与开放的申请》的正式报告给中央，接着中央对这份报告又给予了答复，3月28日至4月8日，姚依林副总理带领的由中共中央、国务院有关部委领导人组成的代表团又到达上海进行了为期10天浦东开发可行性研究。后来，作为这项研究成果，一份名为《关于开发上海浦东地区的报告纲要》正式形成了。两天以后即4月10日，李鹏总理主持的国务院会议听取了姚依林副总理的报告。4月12日，中共中央总书记江泽民在中央政治局的会议上又进一步在原则上研究和同意了国务院提交的关于浦东地区开发的计划。

4月14日，李鹏总理开始了他在上海的视察工作，4月18日，在上海大众汽车公司成立15周年的庆祝大会上，李鹏发表了讲话。在讲话中，李鹏宣布，中共中央、国务院正式批准了上海关于加速开发浦东的建议，并且同意给浦东以经济技术开发区相同的政策和部分的经济特区政策。他特别强调：“这是中国深化改革，扩大对外开放的另一个战略性安排，这不仅对上海，而且对于全国都具有十分重要战略意义。”他说，中央会给浦东的开发以必要的支持，而且要求全国的其他省市也要给予浦东积极的支持。

李鹏传递出了这样一种观念：中国欢迎外国的企业、港澳同胞以及海外华人到浦东开发投资。他许诺，中国会为他们改善投资环境、提供优惠的合作条件。李的讲话很快通过媒体传播到了世界各地。

而且，在1992年10月，中共中央总书记江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会的政治报告中也宣布：“中国将利用浦东的开发作为驱动力，进一步开放长江沿岸的城市，使上海成为一个国际经济、金融、贸易中心，通过它给长江三角洲实现新的飞跃以新的推动力。”

可以看出，江泽民和李鹏的上述讲话标志着“浦东规划”一个重要的、新的转折点。也就是，两年之后的浦东开发最后被确定为90年代中国主要的经济发展战略。

3.贯彻浦东规划过程中的政府指导和政府推动

自从宣布进行浦东开发以后，中国的高层领导人包括邓小平，中共中央政治局的所有委员，全国人大、全国政协的所有常委，国务院的总理、副总理，都一致强调浦东开发的重要性，他们紧密团结，不断地提供指导和修改意见，每年还要去浦东作调查，和上海市的领导人一起工作，共同分析和解决规划实施过程中出现的各种问题。

1990年初，即浦东规划开始一年以后，李鹏总理带领的以中央有关部委领导组成的代表团对浦东进行了实地调查。在听取了有关报告、进行了有关研究之后，李鹏提出了四点意见：一是开发和开放浦东是一项长期的计划，应该按照总的蓝图一步一步实施。在“八五”计划期间，其主要任务是完成基础设施的建设，以创造一个良好的投资环境，为“九五”计划和21世纪的发展奠定一个坚实的基础。二是开发浦东必须充分利用上海现成的优势，这包括它的经济、技术条件，发达的市场机制。三是从浦东开发的一开始就要处理好第三产业和第二产业的关系。四是要采用投标的方法，从海内外邀请顶级设计师制定浦东规划。

1991年10月，中共中央政治局常委李瑞环也对浦东进行了考察，他鼓励上海市的干部和群众，要加速上海的改革开放进程，尽量大的努力开发浦东，恢复上海的活力，并认为这些工作具有十分重要的战略意义。

更重要的是，从1992年的1月中旬到2月下旬，邓小平进行了他举世瞩目的南方之行。他路过了武昌、深圳和上海，在上海时，他告诉当时的上海市委书记吴邦国和市长黄菊：“90年代是你们上海最后的机会，你们不能错过这个机会！”

这之后，从1992年初到1995年初短短的三年内，邓、江、李、朱先后分别10次视察过浦东和上海，敦促和帮助浦东的开发工作。在这些视察中，有四次是特别重要的，一是江泽民1993年3月初的视察，那时，由于在经济领域正在实行宏观调整政策，海内外的一些人士担心，中国开发和开放浦东的政策是否会发生改变，海外的媒体对此进行了许多推测。面对这种情况，江泽民庄严地宣布，中央关于开发、开放浦东的政策是坚定不移的、是不会改变的。“中央对上海的未来发展有一个更大的期望。”另外三次视察是江、李、朱在1995年初进行的视察。这些视察仔细地研究了浦东面对的新形势，中央政府认为，在“九五”计划期间，浦东要实现基础设施建设和功能开发的发展战略，同时为加速浦东的功能开发，要提供一系列的新政策。这些新政策同时在海内外引起了广泛的反响。

如上所述，自浦东规划开始实行之日起，许多中央领导人经常去上海和浦东进行视察，并给予工作指导。从中华人民共和国建立之日起，这还是从未发生的事情。可以认为，这些经常性的视察有着以下几个特殊的目的：（1）不断地向世界通告：中国开发浦东的决心是坚定的、不可动摇的。从而增强了那些投资者尤其是海外投资者的信心，由于这些投资者正在进行着许多项目，从而吸引了更多新的投资者。（2）向地方政府显示中央对此项规划的重视程度，鼓励他们尽力做好工作。（3）在项目实施的过程中不断给新出现的问题提供解决问题的办法，从而保证了浦东开发的顺利进行。

4.新区规划：制定浦东新区政策的关键

规划是一种特殊的政策制定行为。在实施浦东规划的开始，这项规划的重大意义就显示了出来。“中国改革的总设计师”邓小平就对浦东规划给予了指导。他强调，浦东规划必须要有一个高起点，为中国的对外开放提供一个明确的方向。它总的功能必须满足一个国际经济、金融、贸易、高技术中心的需要，它的城市功能应该拥有多种功能和现代化设施，是最理想的、世界上最好的。邓坚信，只要有一个高起点，浦东就能够超过中国几个早期发展起来的经济特区。很明显，邓意见的核心是，浦东开发要有高起点、高标准。这些高起点、高标准是基于以下几个因素而来的：（1）上海的特殊优势；（2）上海在中国和世界的重要地位；（3）10多年创办中国经济特区经验教训的启示。

毫无疑问，要达到上述高起点、高标准的目标，必须有一个高水平的规划工作。可以确信的是，浦东的规划已经表明而且将继续向世界表明，这个规划是一个极其优秀的范例，它具有以下几个特征：

和世界其他国际大都市的开发进程相比较，浦东规划最明显的优势是，从规划的一开始，在每一个时间点上，规划都是全面的、综合的。从而使浦东的开发从多种角度上看是科学的、系统的、高标准的。同时，浦东的规划者们非常清醒，非常珍视浦东自身的条件。他们始终坚持一个目标：浦东规划在世界上应该处于一个领先的位置。同时这个目标在他们的工作中是具体的：首先，他们明确地制定了1990～2010的浦东新区的长期规划，并把这个长期规划作为一个总目标，分三个阶段来付诸实施：第一阶段（1990～1995），其任务是加速基础设施的建设，开发几个主要的地区。在第二阶段（1996～2000），要完成民用设施的建设，从而使浦东成为中国最大的商业活动中心、高度开放的金融、贸易区、综合的保税区、出口导向的生产加工区、现代化农业的城市郊区，与此同时，建成设施齐全、满足各方面需要的高质量的居民生活区。在第三阶段（2001～2010），一个世界顶级水平的、外向型的、多功能性的现代化新区应该初具规模。

为了获得最佳的设计，从而保证浦东的建设在世界在都市处于领先地位，浦东的权威机构邀请了数位世界著名的设计大师加入了设计工作。例如，陆家嘴中心区的设计就是融汇世界顶级设计师卓绝智慧的典型案例，陆家嘴中心区是浦东新区的心脏，拟设定为金融、贸易中心，这个中心区正好坐落于浦西外滩的对岸，覆盖地域面积仅有1.7平方公里，为开发它，政府从美国、法国、英国、意大利和日本邀请了数位专家参加设计工作，像浦东的决策者一样，这些大师非常珍视陆家嘴地区拥有的优势，一位外国设计者说：“在世界大都市大规模城市建设中，在20世纪，这是惟一一块‘极品之地’，因此，对它的设计应该是最卓越的，它的意义、它的影响远远超过浦东、上海、中国本身。”在设计过程中，所有的专家都对自己的天赋充满了自信，当他们完成各自的设计时，谁都没有去关心别人会怎样评论他们的工作。所以，当经过中外专家三个轮回17个阶段的研究、比较、修改、选择之后，最后完美 的方案终于产生了，个个都充满吸引力和自信。这个方案博采了众专家之长，富有中华民族风情。根据这项规划，88幢具有不同功能和格调的巨型大厦将在这个中心区拔地而起，海内外、中西方、历史与未来的精华在这里竞相辉映。这项规划的所有方案都力求经济发展与社会生活的功能整合，同时，充分考虑了生态环境，给所有的未来发展都提供了足够的空间。罗杰斯?G.理查德，一位世界著名的英国设计师，站在精心设计好的沙台旁边很长一段时间，写下了这样一句话：“一个中国概念的品牌将首次出现在21世纪的建筑学教科书中。”

可以说，在这块弹丸之地的高标准的设计上，浦东当局是不惜重金的，他们花掉了4亿法郎。

理性化、规则化的开发是浦东规划的一条重要原则。在设计过程中，最关注的就是第二产业与第三产业的整合。第三产业发展的程度是一个城市或一个国家发展水平的重要标志。和发达国家相比较，上海的情况并不是很乐观的。1985年，美国和日本的第三产业分别占到了各自GDP的51%和49%。而上海，中国最发达的地区，只占29%，和东京、纽约相比也是相当低的，这两个城市第三产业的产值已经占到了70%。面对这些鸿沟，浦东的设计者们一直强调在不同的区域进行不同的功能结构设计，从而保证浦东的经济分布有一个良好的方案和理想的结构。到此为止，作为第一阶段的规划，四个区域已经明确地划分出来，并正处在建设中，这四个区域有各自的特殊功能和主要发展目标，同时又作为浦东整体必须的一部分，服从于浦东总的目标。

陆家嘴，浦东的心脏地区，覆盖的地域面积有16平方公里，其设计主要用来集中大多数的第三产业群，包括金融、贸易、信息、服务、科学、技术、教育、文化等等，但其中强调的是金融、贸易中心，拟通过这个中心，大大地改变上海的经济结构，帮助上海重新获得东方最大的金融中心这个独特地位。

金桥区，19平方公里，被设计为外向型的加工生产区。除了容纳数百家工厂以外，其余的3.1平方公里的土地将被用作豪华住宅、公寓、写字楼、饭店、市场和娱乐业。更重要的是，在这个地区将建成数座保税仓库，从而保证上海的贸易开放能力，吸引更多的外国投资者。

第三个主要的功能区域是外高桥自由贸易区，这个区也可称作保税区，覆盖的地域面积为10平方公里。无论是从自由贸易上，还是从出口加工上，这个自由贸易区将是一个综合开发区。其主要目的是建成一个完全的自由港，从而通过隔离带将它与其他地区隔离出来。

第四个主要的功能区是张江高技术开发区，面积3.5平方公里，被用来促进高技术产业的提升，旨在通过教育、科学研究、开发、生产和销售的融合，创造出中国最大的高技术开发区。

如上所述，浦东规划在绘制蓝图时，使不同的地区有着不同的功能，从而保证了宏伟的开发计划从一开始就尽可能地趋于完美。

在浦东规划的编制中，规划者不仅考虑到了经济发展的需要，而且全面地考虑了社会发展的方方面面，从而为每一个居民提供最好的文化生活环境。对此，保护生态环境问题成为考虑的要点。不用说，浦东的每一寸土地都是有价值的，尽管如此，设计者把人均空地面积定到了20平方米，所有的空地上都要种上树木、鲜花和草皮，绿色面积在浦东总面积上要达到35%，此外，还计划在海岸线上修建38平方公里的绿色墙，更重要的是，将在浦东的心脏地带修建一个面积为160公顷的中央公园。

浦东规划中也考虑了文化、教育、健康和体育设施问题。一些建筑群建设成为浦东的重要标志，如东方民族音乐厅、一个大型的展览馆、天文观测站、自然博物馆等等，同时，世界一流水平的高等院校、中小学校、顶级的科学、技术园也将在这里建成。

从1990年4月开始执行浦东规划起，外国投资就纷纷地涌向浦东，平均每天流入1.5个项目、560万美元的外国资本，这种速度连续保持了五年以上。为选择符合浦东需要的最好项目，浦东的决策者们始终坚持以高标准把好项目审批关。这得益于他们清醒的“土地珍贵”意识，基于这些认识，无论谁引进项目，无论多大的投资，他们都坚定不移地认真审查一个投资项目，绝不接受任何一个“夕阳产业”和污染产业，例如，一个台商提交了一个传统的纺织项目，尽管投入的资本高达3500万美元，但仍被婉言谢绝了。

由于当局坚持以高标准把握好投资项目审批关，所以浦东的外商投资质量是非常优秀的。具体可以概括为以下三个特征：一是项目大。平均每个项目涉及的资本高达400万美元，这在中国经济技术开发区中名列首位，在所有的外商投资项目中，202个以上的项目的投资额超过了1000万美元，占整个投资计划的70%，其中60个是44家世界著名的跨国公司的建设项目。二是投资项目的产业结构是优秀的。直至1995年中期，1370个项目属于第三产业，诸如金融、商业和贸易，它们形成了浦东开发的主要风景点，第三产业总的投资是第二产业的2.22倍。三是项目的技术含量高。国家鼓励的11个高新技术领域，浦东就拥有了9个，并初步形成了产业群，这为调整和重建上海的工作结构注入了巨大的推动力。

实现城乡整合的原则是中国建立经济技术开发区和经济特区过程中的一个伟大创造。在浦东新区520平方公里的地域内，有33个乡镇（介于县与村之间的行政组织），为了与浦东总的规划和不同地区具体的规划相协调，这些乡镇根据城乡整合的原则制定了自身相应的发展规划，他们采用了如下三种方法：

?调整乡镇企业的结构，使乡镇企业的结构能与新区的建设联系起来，并与新区的发展相匹配。从而保证新区总的规划能够实现，同时也能使乡镇企业的发展取得长足进步。

?改革现成的农业结构，变广泛的种植为深度种植，从而满足浦东新的农业需要，例如，在杨桥乡的一个蔬菜种植基地，虽然它的种植面积从1990年的800公顷减少到1995年的133公顷，减少了83%，但种植方法的改进却使农业的总收入从1990年的7.2亿元增加到1995年的22亿元。

同时，通过全面的可行性研究，形成了一项浦东农业发展规划，这项农业规划旨在实现传统的种植一向现代农业的广泛开发方向拓展，诸如观光农业、旅游、绿色生态、外向型农业等等。采取这些措施，广大农民将很快致富，浦东的农村将自然地变成国际大都市的一个有机组成部分。

?提高农民的素质和教育程度。在1995年，浦东的26万农民当中有1/5在接受成人教育，由于土地被用于浦东开发，其中12万农民转成城市居民。1994年，1.4万人参加了上海的计算机技能考试，其中1/7的人获得了证书。以世纪末，有20万浦东农民将获得成人教育合格证书。

在浦东，从实施规划的开始，就加强了法律的约束力度。浦东开发过程中的所有方案都要接受上海市人民代表大会常委会的审查。任何一个地区的规划都来源于浦东总的规划，同时要征得各级政府的批准。为了推行已经通过的规划，浦东当局采取了三项措施：建立一个规划陈列馆，使上海的居民都学习这个规划，从而增强他们的规划意识；建立一个投诉系统，鼓励人们将那些违规方案报告给有关政府部门；建立一个特别小组，以检查和处理那些违反规划的事件。通过这些措施的实施，浦东开发的建设得以迅速而有规则地进行下去。

鉴于新区是国家在90年代的重要项目，中央政府同意给浦东一系列有力的新政策，从而确保开发成功而顺利地进行，同时，上海和浦东政府也采取了相应的政策，确保国家的政策能够有效地贯彻下去。

三、新特区的新政策

一个明确的政策，是政策制定过程的首要而直接的结果。正确的政策是成功领导的关键。由于浦东规划是建立在中国10年的经济技术开发区和经济特区的基础之上，所以它能够吸取别的地区的经验和教训，从而使新区绘制的政策蓝图也显得更加系统化、全面化，由此，使浦东的政策支持显得更加具体、更加有力、更加成功。

1.浦东政策的来源和类型

浦东开发所实施的政策主要来源于三个方面：（1）中共中央和国务院给的；（2）国家有关部委给的；（3）上海和浦东政府提出来的。

分析这些政策，可以理解它们具有三方面的功能：

?给上海市政府以更多的权力，这主要集中在两个方面：一是同意给地方政府以更多的自主权，以在更大的范围内检查和审批投资项目；二是允许地方政府在新区保持适当的财政收入并给予特殊的财政支持。

?给投资者提供三方面的优惠条件：减税或免税；在投资形式上给予更多的方便；改善基础设施，提供更好的投资环境。

?规定地方政府的行政工作方法和工作程序，从而确保浦东新区的工作效率的提高和工作质量的改进。

2.浦东新区的主要政策及其特征

接下来的篇幅，我们要具体分析浦东的主要政策，从而找到这些政策的基本特征。直到1995年末，浦东绝大部分的政策都由中央和地方政府制定。这些政策包括：1990年3月制定的浦东10项优惠政策，1990年9月10日制定的9项法规，1992年3月10日批准的10多项优惠政策，以及其他关于工作程序和工作方法的规定。

1990年3月，上海市政府举行了一个新闻发布会，在这个会上，上海市市长朱?基宣布中共中央、国务院已经同意给浦东新区10项优惠政策和优惠措施，这些政策包括：一些新规定，除了其他经济特区和经济技术开发区的一般条款以外，还有诸如减税和免税的方法和条件、工商业增值税的免除、鼓励投资于基础设施建设，等等。这些新的规定有以下5条：

?允许外商在新区投资第三产业，根据目前（1990）的规定，在中国其他地方，外商从事金融、零售业和其他贸易是要遭到禁止或限制的。官方同意，外商可以在新区内投资这些产业。

?允许外商在上海和新区设立外资银行。

?在浦东的保税区，允许外国贸易机构从事仓储贸易。

?明确地批准了土地有权有偿转让政策，鼓励外商签订合同，开发附近的大片土地。

?新区获得的新的财政收入将予以保留，用于浦东进一步的发展。仅仅几个月以后，1990年的9月10日，在上海市政府举行的新闻发布会上，开发和开放浦东的9项规定正式发布了。

这9项规定是对4月颁布的上述10项优惠政策和措施的具体化，其中3项是国务院批准有关部委颁布的，这些规定包括：

?在上海对外贸和中外合资的金融机构实施行政管理措施。

?对企业收入的税收减免和工商企业增值税减免的规定，以鼓励外商在上海浦东新区投资（由财政部颁布）。

?中华人民共和国海关物流控制的措施，即个人物品进入或离开上海外高桥地区的运输手段规定（由海关总署颁布）。

其他6项是上海市政府颁布的，这些规定向国务院各部委进行了咨询，有关部分都得到了部委的指导和同意。这6项规定包括：

?上海市关于鼓励外商投资浦东新区的规定。

?上海外高桥地区的行政管理措施。

?上海浦东的土地管理规定。

?上海浦东新区建设和管理的项目措施规定。

?上海浦东新区外资企业的审批措施。

?对上海浦东新区的产业发展和投资方向指导。

在这些文件的规定过程中，中共中央、国务院都十分重视。甚至中共中央总书记江泽民和国务院总理李鹏还经常亲自过问这些法规的工作情况。由于这些工作的意义重大、时间紧迫，因此，这些工作在浦东开发宣布仅仅4个月以后于当年的8月份就高效率地完成了，在余下来的一个月中被翻译成英文和日文两种文字，然后就在9月10日举办的新闻发布会上呈现了出来。

两年以后，1992年3月10日，上海市市长黄菊给国内外的新闻机构发布了一条重要新闻，为了支持浦东新区的开发和开放，中央政府同意给上海和浦东10项比深圳更优惠的新政策，这10项政策中，有5项是授权给上海市政府审批投资项目的权力，另外5项给上海扩大基金以支持浦东开发的权力。

前5项政策是：

?授权给上海在外高桥地区建立中资或外资仓储贸易企业的审批权。

?授权给上海在浦东新区内的国有大中型企业的进出口审批权。

?放宽上海在浦东新区建立非工业项目的审批权。

?同意给上海在浦东新区投资金额低于2亿元工业项目的审批权。

?同意上海发行自己的股票和债券用于浦东开发，允许全国其他地方的股票在上海进行交易。

后5项政策和前5项政策构成了一个完整的统一体，其内容如下：

?允许上海每年发行5亿元的工业债券。

?除了已经获得的每年1亿美元的贷款外，中央政府同意给上海每年2亿美元的低息贷款。

?允许上海为外商投资者每年向上浮动1亿美元的B股价值。

?1992年，除了已经给的2亿元外，再给上海1亿元的附加分配基金。

我们以相当的篇幅介绍了与浦东新区有关的重要政策的主要方面，这对于我们从多角度理解这些政策是必需的。这些事实充分证明：（a）中国的中央政府对待浦东是很特别的；（b）所有浦东的政策是在很短时间内制定出来的；（c）这些政策有些是其他经济特区和经济开发区从未有过的，有些政策和其他经济特区和经济开发区是类似的，但更有力度；（d）无论是中央政府还是地方政府对于执行这些政策和措施都有强烈的紧迫感。

必须强调的是，中央政府答应给浦东这些新政策具有十分重要的意义，例如，中央政府答应给浦东的基础设施建设提供财政和信贷配额，这就和现成的经济特区政策不同。除浦东外没有例外，所有的其他经济特区和开放地区也只不过仅仅给了一些政策优待以促进当地资本的原始积累，而中央政府没有直接答应给过什么。正如邓小平在1979年4月对广东省的领导人说的那样：“中央政府没有钱，所以，你们只能依靠自己的努力。”离开浦东基础设施的建设，离开地方政府为寻找新的资金来源而寻求国内支持的能力，浦东是不可能吸引外商投资的，所以，这些特殊的优待政策充分地表明了中央政府的领导人为确保浦东开发成功的坚定决心。

除了制定与经济活动直接有关的政策以外。还制定了与工作方法和工作质量有关的一些政策。特别是制定了审批外商投资项目的时间限定，它规定，从接受相关的文本开始，在20天内必须完成项目建议书，30在内完成可行性报告、合同与合作条款，7天之内发布同意证书，15天之内核对和答复商务许可。通过这些规定，上海和浦东当地政府已经大大地加强了他们的工作效率，改进了他们的工作质量，以使浦东和上海形成一个理想的投资环境，从而带来浦东新区的繁荣。

四、浦东的繁荣

从以上的讨论中，我们应该得出这样一个结论：和中国的其他经济特区和经济开发区相比较，浦东新区在三个方面处于领先的地位，它们是：全面开发与开放的条件是最优秀的；答应给它的优惠政策的强度是最大的；开发的起点是最高的。这自然产生了第四个“最”——它的发展速度是最快的。

浦东的繁荣是一个奇迹，引起了全世界的关注。首先，基础设施的巨大成就使投资环境发生了巨大的变化。直到1995年4月，浦东新区成立五周年的时候，投资于基础设施建设的资金就超过了25亿元，从而使一个崭新的浦东基本成形，从道路、桥梁、码头、机场到通讯设施、电力、水、煤气供应，从各种不同功能的巨型大厦到居民居住区的必要服务设施，都一一具备。而在1990年，浦东在上海的居民看起来只不过是个乡村，现在却变成了一个现代化的国际大都市的大市区，那时，一句著名的顺口溜是“宁要西岸（浦西）的一张床，不要浦东的一间房”，而今这都永远成为了历史。

由于多方面良好的条件，浦东引起国内外大批的投资商高度的关注。在实施规划的一开始，许多外商就以前瞻性的眼光进入浦东地区寻找他们发展的可能性，1990年4月宣布浦东规划之后才5个月，就有1500多个外商投资集团赶赴浦东，人数超过了4000人，100多个第二、三产业项目在酝酿之中。从1990年至1995年，外商投资浦东的数量快速增加（请看下表），外商签订的投资合同的投资总量达到了90.94亿美元。

外商总的投资高达37.48亿美元，其中涵盖了33家分支银行、87家金融机构；外商独资项目的投资总额达到了12.18亿美元，几乎占到了整个外商投资总额的1/3。尤其是，浦东的外资在项目总量、投资项目的水平、引入资金的总量等方面在全国都是领先的。例如，在浦东金桥出口生产加工区，就有200多项外资项目，平均投资额高达1300万美元，是整个国家水平的10倍。在浦东的第一个五年期内，外商平均每天进入浦东的项目达到1.5个，每天流入投资金额达到560万美元。

除此之外，大量的国内资本也流入了浦东。截止1995年末，国务院各部委、其他省市在浦东建立的企业就高达4000家。

由于基础设施高速地领先建设，巨额的投资项目在浦东实施，生产量迅速增长。事实证明，浦东是一个获得高额回报的理想之地。1995年，3700多家企业中，2320家企业开始运转。90%的企业一年之后就可以开始赢利。在1995年这些企业的销售收入就高达564亿元，创造了4.1亿元的利润。上海日立电气公司就建立在金桥出口生产加工区，投资了5500万美元，在一年内就建成投产，在不到一年的生产中就赚到了3亿元的利润。日本投资者说：“在以前的日立海外分公司中，还从来没有过这样好的收益。”在1990年，浦东的国内生产总值仅有60亿元，而到1995年已增至410亿元，是1990年的5.83倍。

五年，仅仅是历史的一瞬间，无论如何，在这期间，浦东发生了翻天覆地的变化，它是一首伟大的史诗。浦东的开发，引起了世界的注意，4000多个外宾代表团，200多位政界要人和经济界的巨头，专门到浦东进行视察。浦东的成就雄辩地说明，在当今世界上，浦东拥有最巨大的投资潜力。

第二篇：浦东新区政策

上海市为浦东新区制定的各项政策

一、出台的各项政策

为扶持和促进浦东新区的发展，据不完全统计，上海市相继出台了如下的政策： 《关于鼓励浦东新区企业技术开发机构发展的若干意见》

《浦东新区“十五”期间财政扶持省部楼宇招商的若干意见》

《浦东新区“十五”期间财政扶持外高桥保税区经济发展的若干意见》

《浦东新区“十五”期间浦东新区财政扶持经济发展的若干意见》

《浦东新区“十五”期间政策扶持张江高科技园区高新技术产业发展的若干意见》 《浦东新区“十五”期间财政扶持经济发展的若干意见实施细则》

《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定(2001-7-5)》

《浦东新区简化手续进一步放宽内资企业外贸进出口经营权资格》

《浦东新区关于《上海市鼓励外国跨国公司设立地区总部的暂行规定》》

《浦东新区支持投资性机构设立和发展的暂行办法》

《关于浦东新区进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干意见》

《浦东新区企业博士后资助专项资金实施细则》

《关于进一步支持浦东新区生物医药、微电子、软件产业发展的若干财政扶持措施》 《关于鼓励国内大企业在浦东新区设立总部的暂行规定》

《行政过错责任追究暂行办法》

《浦东新区人民政府关于印发浦东新区科技发展基金管理办法的通知》

《关于转发市财政局、物价局转发的关于财政部、国家发展改革委关于公布取消103项行政审批等收费项目的《通知》的通知》

《上海市浦东新区水域环境卫生管理办法》、《浦东新区扶持文化发展的若干意见（试行）》

《新区政府批转建设局等五部门《关于加快发展浦东新区公共交通的意见》 《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见》

《浦东新区促进现代服务业发展的财政扶持意见实施细则》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（1）：国家外汇管理局关于推动浦东新区跨国公司外汇管理改革试点有关问题的批复》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（2）：关于浦东新区跨国公司外汇资金管理方式改革试点有关问题的通知》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（3）：跨国公司外汇资金境内集中管理试点方案实施细则》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（4）：跨国公司借助离岸账户进行外汇资金集中管理试点方案实施细则》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（5）：跨国公司购汇境外放款试点方案实施细则》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（6）：放宽跨国公司进入外汇市场条件限制试点方案实施细则》

《浦东综合配套改革试点之外汇管理体制改革（7）：跨国公司集中办理贸易收付汇手续试点方案实施细则》

《浦东新区人才医疗和体检实施办法》

《浦东新区人才子女入学入园实施办法》

《浦东新区人才户籍引进实施办法》

《浦东新区支持、鼓励人才若干意见（2008年6月26日发布）》

《浦东新区支持博士后工作实施办法》、《浦东新区促进自主创新的若干意见》

《关于浦东新区促进股权投资企业和股权投资管理企业发展意见》

《关于浦东新区支持金融机构发展的意见》

《浦东新区鼓励扶持市民创业行动计划》

《浦东新区设立外商投资股权投资管理企业试行办法》

《境内自然人在浦东新区投资设立中外合资、中外合作经营企业试行办法》。

二、一些主要的措施

 开展以集成电路设计企业为龙头的集成电路产业链保税监管模式试点。

 创新海关对浦东地区研发中心的管理。落实研发中心税收政策，并研究提出政策建议，推动创新型企业发展壮大。

 积极扶持国家支柱产业和高端制造业的发展。对技术含量高、附加值高、产业链长的高端制造企业实行“量体裁衣”式的海关监管。

 以自主创新带动自主创业，大力支持中小企业发展。对符合条件的中小企业给予享受联网监管、无纸通关、便捷通关、网上支付、上门验放等措施，尽可能地降低企业运行成本，帮助解决实际困难，协助中小企业做大做强，进一步提高国际竞争力。

三、减免政策

“五免五减半”。从事机场、港口、公路、电站等能源、交通建设项目的外商投资企业，减按15%的税率征收企业所得税。其中，经营期在15年以上的，经企业申请、税务机关批准，从开始获利起，第一年至第五年免征企业所得税，第六年至第十年减半征收企业所得税。

 “二免三减半”。在浦东新区内开办的中外合资经营、中外合作经营、外商投资经营的生产性企业，从事生产、经营所得和其他所得，减按15%的税率征收企业所得税。其中，经营期在10年以上的，经企业申请，税务机关批准，从开始获利的起，第一年和第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。

 “一免二减半”。外资银行、外资银行分行、中外合资银行及财务公司等金融机构外国投资者的资本金或分行由总行拨入的营运资金超过1000万美元、经营期限在10年以上的，经金融机构申请、税务机关批准，其经营业务所得减按15%的税率缴纳企业所得税并从开始获利起，第一年免征企业所得税，第二年和第三处减半征收所得税。

 两类企业减税。产品出口企业按照国家规定减免企业所得税期满后，凡企业出口产品的产值达到当年企业产品产值70%以上的，减按10%的税率征收企业所得税。凡先进技术企业按照国家规定减免企业所得税期满后，可以延长3年减按10%的税率征收企业所得税。

 外商在中国境内没有设立机构的而有来源于浦东新区的股息、利息、租金、特许权使用费和其他所得，除依法免征所得税的以外，都减按10%的税率征收所得税。其中以优惠条件提供资金、设备或者转让技术先进的，需要给予更多的减征或免征优惠的，由上海市人民政府决定。

 中外合资经营企业的外国投资者，将从企业分得的利润汇出境外，免征汇出额的所得税。

 外国投资者将其从企业分得的利润，再投资于本企业或其他外商投资企业，或举办新的外商投资企业，经营期不少于5年的，经申请，税务机关核准，退还其再投资部分已缴纳企业所得税税款的40%。再投资举办、扩建产品出口企业或者先进

技术企业，经营期不少于5年的，退还其再投资部分已缴纳的全部企业所得税税款。

四、税收政策

 地方所得税和房产税政策

在2000年底之前，免征新区内外商投资企业的地方所得税。外商投资企业在新区内自建或购置的自用新建房屋，自建成或购置的月份起，免征房产税5年。

 关税政策

凡1996年3月31日前设立的外商投资生产企业，对项目自用的生产设备，继续享受免征进口关税和进口环节税的优惠。

对1996年4月1日至1997年12月31日按国家规定程序批准设立的外商投资项目，以及1995年1月1日至1997年12月31日利用外国政府贷款和国际金融组织贷款项目的进口设备，从1998年1月1日起，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》明确不予免税的进口商品外，免征进口关税和进口环节增值税。

另外，中国国务院决定自1998年1月1日起，对符合《外商投资产业指导目录》鼓励类和限制乙类，并转让技术的外商投资项目，在投资总额内进口的自用设备，除《外商投资项目不予免税的进口目录》所列商品外，免征进口关税和进口环节增值税。外国政府贷款和国际金融组织贷款项目进口的自用设备、加工贸易外商提供的不作价进口设备，除《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征进口关税和进口环节增值税。

五、特别审批政策

1．允许在浦东新区选择有代表性的国家和地区的外国投资者，与之试办3-4家中外合资的外贸企业，由上海市提出具体方案，经外经贸部核定经营范围和贸易金额，报国务院审批。

2．外商桥保税区内可以开展除零售业务以外的保税性质的商业经营活动，并逐步扩大服务贸易。

3．允许首先在浦东试点，同意外资银行经营人民币业务，进入浦东的外资银行将获得优先权。

4．具备条件以后，经中国人民银行审批，在陆家嘴注册的外资金融机构可以在浦西和外商桥保税区内设立分支机构，可以在浦东新区再设立若干家外资和中外合资保险机构。

第三篇：浦东新区人才资源开发政策介绍

浦东新区人才资源开发政策介绍

转载日期：2012-7-17 23:16:00 来源：上海市浦东新区劳动人事局 金融、贸易、保险等行业人才

金融、贸易是浦东新区未来十年发展的主导产业。到2010年将会有近200家中外银行和非银行金融机构、十几家要素市场落户浦东。按新世纪头十年内年均递增16%计算，其金融保险业增加值到2010年有望实现280－300亿元，并且资本市场和其它要素市场的国际化程度达到20－30%。同时，如果能吸引200家左右的世界500强企业入驻浦东，集聚3000家外贸企业和5万家内贸企业，则到2010年其外贸出口将接近400亿美元，社会消费品零售额将达到2500亿元，因此，可以预计下世纪前十年浦东新区将继续保持对金融、贸易、保险等行业人才的强劲需求。需指出的是，“十五”期间浦东新区贸易开放的新特征是从货物贸易向技术和服务贸易拓展，届时以物流业、报关业、国际通讯业、国际金融保险业、租赁业、咨询业等服务贸易为主和以专用技术、专利商标和教育培训为主体的技术贸易都将形成新的人才需求源。

根据调查，1995年浦东新区金融保险业人才资源总量为4923人，约占职工总数的67.0%。其中专业技术人员占99%, 中专以上学历非专业技术人员占1%。若按此人才比例推算，1998年金融保险业人才存量约5200人。根据预测，到2005年浦东新区金融保险人才需求量将在8200人左右，比1998年增长57.7%。

3、会展旅游人才

拓展会展功能是新区新一轮发展中的重要目标。目前浦东已基本具备了举办国际大型会议和展览的硬件条件，因此到2010年要把浦东建成亚太地区具有国际知名度的会展中心，加强软件建设，培养高素质的会展管理经营人员、服务人员和翻译人员势在必行。到2010年浦东会展有望占全市的1/3，接待参观人次达160万，届时客观上会形成对以上人才的强大需求。

培育旅游产业是新区新一轮发展中另一重要目标。据统计，1998年旅游业收入总额达到11.2亿元，约占GDP的1.6%，职工人数约1.5万，若按新区企业平均人才密度（27.4%）计，则旅游餐饮业人才资源量约达到4100人左右。今后10年旅游业如按目前年均收入增长率（30%）持续增长，到2010年旅游收入将达到GDP的9%左右，则“十五”期末旅游人才需求量在1.6万人左右，比1998年数量增加3－4倍，需求量巨大。

4、城市管理和环境建设人才

未来十年浦东开发建设的重点将从以开发区为主向开发区建设和城市化纵深推进并重转移，中心城区建设突出“重管理、重环境、重功能”；其他分区要基本完成形态建设任务、加快产业、人口、文化、教育等基本要素的集聚，这预示着未来浦东新区将形成对城市管理和环境建设人才需求的新高潮。

5、高层次的市场营销、经营管理和财务管理人才

根据对典型企业的调查，由于此类人员对企业发展极其关键，而且效果显著，因此企业对高层次的市场营销、经营管理和财务管理人才的需求坚挺。从发展趋势看，此类人才无论在何时何地都极受企业欢迎。目前，此类人员在浦东地区人才市场存量较小，供求缺口较大，此类人员跳槽频繁。

根据市委、市政府的要求以及浦东新区“十五”期间和2015年社会、经济发展的中、长期规划，浦东新区在“十五”期间和2015年前的人才资源发展战略将重点突出以下几个方面：

——人才资源发展的战略思想是：围绕中心，服务经济，为浦东开发开放提供人才资源保障。

——人才资源发展的战略目标是：加快构筑人才资源高地，实现人才分布高密度，人才素质高水准，人才结构高对应，人才流动高活力，人才产出高效率。

——人才资源发展的战略着眼点是：培养和造就国家公务员、专业技术人员和企业经营管理人员三支高素质队伍。

——人才资源发展的战略重点是：把海外留学生作为人才资源开发的重点，让精英人才的最佳年龄段在浦东发挥作用作为人才资源开发的重中之重。

——人才资源发展的战略措施是：聚焦张江，辐射全区，合理定位，增强合力。

对此，我们确立的人才资源开发的指导思想是：以邓小平人才人事理论和党的十五大提出的“三个方面、三个作用”为指导，以浦东新区率先建立社会主义市场经济体制和在21世纪初基本建成具有世界一流水平的外向型、多功能、现代化的新城区为目标，突出人才资本的战略地位，以营造人才环境为重点，加大整体性人才资源开发的力度，力争在人才规模、层次、结构、机制、效能等方面处于国内领先地位并跻身国际先进行列，到2015年基本建成与浦东开发开放的地位和功能相匹配的人才开发基地以及国内、国际优质人才密集的人才资源高地。

在战略步骤上分两步走：“十五”期间，浦东新区要通过人才资源的开发，成为人才向往和集聚的热土，成为人才成长的佳境，成为人才辐射的基地，成为干部制度创新的实验区，为建设人才高地奠定基础；到2015年，浦东新区要成为长江流域乃至亚太地区人才流动、创业最具活力的中心区域，基本建成国内、国际优质人才集聚的高地之一。

为了确保浦东新区人才发展战略目标的实现，浦东新区今后一个时期人才高地建设的对策措施，应重点放在营造有利于人才资源开发的良好环境上。

（1）用好用足现有政策。要全面落实《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》、《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《关于进一步推动浦东新区高科技产业化的财税扶持措施》、《浦东新区关于引进海外留学人员来新区工作的若干规定》和《关于吸引高层次人才和本科以上应届毕业生来浦东创业和发展的若干规定》，并对各委办局、直属公司的贯彻情况进行全面督查，保证已制定的各项政策落实到位。

（2）实行人才储备政策。要与全国50多所重点高校建立紧密型的联系，在北大、清华、复旦、交大、同济等有关高等院校设立奖学金，派出联络员，开展定点服务，提前从在校博士生、硕士生中物色企业紧缺人才，为新区高新技术企业提供引才代理。组织高新技术企业参与培养高校学生，与有关大学在读硕士生、博士生挂钩，提供助学金、奖学金，签定毕业后合作、服务、工作合同。对于愿意来浦东工作而暂未找到工作单位的浦东紧缺、急需专业的应届大学本科以上优秀毕业生（在原就读高校曾被评为“三好”学生或优秀毕业生的）和国内外高层次的优秀人才（经高级人才公司测评认定的），可由新区高级人才公司给予引进，办理入户手续，并为其市场择业创造条件。对其余愿意来浦东工作而暂未找到工作单位的应届大学本科以上毕业生，实行“暂住证”制度。

（3）放宽人才工资政策。按企业经济效益从优核定工资总额，保证企业高新技术人才的工资增长不受工资总额的影响；海外高层次人才来新区工作的，其报酬可根据其所任职务和专业技术水平，参照其在国外的工资情况，由用人单位与本人协商后从优确定；高新技术企业可自行确定建立职工补充养老保险。

（4）强化人才奖励政策。完善对突出贡献专家、学者和专业人员的重奖政策，对在高新技术成果转化工作中取得显著成绩的科技人员，可优先向人事部推荐申报授予国家有突出贡献的中青年专家称号和享受政府特殊津贴。要继续做好每浦东开发杰出人才的评选表彰工作。凡是在浦东新区工作的高新技术开发人员不分国别和单位隶属关系、所有制性质，都可以作为浦东开发杰出人才评选的对象，并享受本地人员同样的奖励待遇。继续做好每两年的科技功臣评选工作，逐步形成政府奖励示范和企业奖励为主体的人才激励机制。

（5）优化人才服务政策。强化人才交流中心、留学生服务中心、高级人才开发公司和生产力促进中心等现有服务机构为高新技术企业服务的功能，为高新技术人才拥有的专业技术、专利发明等无形资产提供评估服务，保护科技人才的合法权益；为科技人才出国和赴港澳台参加学术交流、技术贸易洽谈、出口设备安装调试等工作提供方便；为高新技术人才的继续教育和出国培训提供名额和资金资助；对一年多次出国的高新技术企业的商务、技术人员，简化出国审批手续；进一步扩大人事代理的范围和项目，为高新技术企业提供人才招聘、人才租赁、人才托管、资质评估、人事诊断、薪资设计、社会保险等一条龙服务。

（6）实施“名人工程”政策。对于拔尖人才要给予特别优厚的待遇。凡是愿意来浦东工作的名企业家、学科带头人、名院长、名医生、名校长、名教师、名教练、名记者、名编辑等具有名人效应的人才，可突破年龄、学历、职称等方面的条件限制。对拔尖人才的引进，要特事特办，先进后办，还要满腔热情地为他们解决过渡住房、家属随迁、子女就读等困难。要研究如何使精英人才的精英阶段在浦东发挥作用的配套政策，重视最佳年龄段人才的流动，形成活的人才机制。

（7）完善海外引智政策。要坚持“猎头”与“借头”、回国服务与为国服务并举的方针。鼓励海外留学人员来浦东创业、定居或通过参与工程项目攻关、论证研究、回国讲学、提供信息、咨询服务等各种形式参加浦东开发。鼓励和支持留学人员企业与国内企业联合进行技术研究开发。留学人员可将其拥有的专利、非专利技术等无形资产，通过评估后作价投资。留学人员企业在承担科研项目、申请科研成果鉴定、参与政府评奖、认定高新技术企业、引进人才等方面，享受与国内公有制企业同等待遇。留学人员企业兼并、参股或收购亏损、破产的国有、集体企业，两年内免征企业所得税。凡当年吸纳下岗职工和待业人员达到一定比例的，按劳动、财税部门的规定，享受企业所得税优惠政策。要建立以留学人员企业为主要对象的贷款担保公司，建立留学生创业专项经费。对尚未经市级部门认定的留学生企业，可以在新区设定的服务项目以及可由新区掌握的政策上先行操作，一切可以先提供的待遇都要予以落实。

原文日期：2012-7-17 23:16:35

第四篇：三中全会决定：研究制定渐进式延迟退休年龄政策

三中全会决定：

研究制定渐进式延迟退休年龄政策

2013年11月15日18:56 来源：中国新闻网

中新网11月15日电 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》今天(15日)全文播发。《决定》于2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过，共分十六项60条。《决定》中提出，研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。

第五篇：计划生育政策制定的依据

二、我国计划生育政策制定的依据

（一）整体政策的依据

一般说来，人口发展状况、原有人口政策、整体的制度安排与结构、经济发展及其战略和人口、资源与环境所形成的人地关系构成人口政策环境，并成为所有参与人的共同信息。依据共同信息，参与人形成有关人口均衡发展的不同战略，在反复出现的博弈中，各种决策规则被参与人不断尝试，进而从众多的决策规则中分离出一种参与人都认可、都相信的共同知识，在供给方形成条文化、客观化的政府规制，并在各参与人处得到实施，从而凝结成共有信念。在各种影响因素当中，一定时期的人口发展状况是人口政策形成的重要依据。原有人口政策以路径依赖的方式影响以后的制度安排和政策演变。整体性制度安排和制度结构也成为选择人口政策的重要环境。由于制度结构中各种制度安排的相互关联，某个特定制度安排的变迁，可能引起其他制度安排的服务需求，导致严重的制度非均衡。经济发展及其战略、人口与资源环境等形成的人地关系内生不同的人口需求，诱发新的规则。

总体来说可以归类为以下三个依据：

1.马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想是我国制定人口生育政策的思想理论依据任何政策的制定都是在一定的思想理论指导下进行的。有什么样的思想认识路线,就会制定出什么样的政策来。我国的人口生育政策就是在马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想的指导下制定出来的。马克思主义人口理论和毛泽东、邓小平人口思想不是就人口谈人口,而是运用唯物论的方法,把人口现象、人口运动及其整个过程放到生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动中加以考察,从而既科学地阐明了人口自身的发展规律,也阐明了人口与经济、人口与社会的发展规律,在此基础上,提出了著名的“两种生产”理论、人多也好也坏的两点理论、人口非控制不行的理论、中国是大国也是小国的理论、人均是主要尺度的理论,为我们认识和解决中国人口问题,为我们制定出一个符合中国实际需要的人口生育政策提供了思想理论基础;同时,也为我们在人口问题上统一全国人民的思想认识提供了有力的理论武器。

2.我国人口、经济、社会、资源、环境的现状及其交互作用后可持续发展的需要,是制定我国人口生育政策的客观国情依据。

任何一个国家的人口生育政策,都是从自己的国情及其需要出发而制定出来的。我国是世界上第一人口大国,人口基数大、素质偏低;经济较为落后,底子薄,人均收入低于世界平均水平很多；各种社会设施和社会福利的人均水平处于世界平均水平以下；各种资源总量可观,但是总的人均水平则归于世界上最低行列;自然环境虽然空间较大,但是适宜于人类生存的环境相对紧张,环境的人口承载力已接近饱和。我们的经济、社会、资源、环境已经承受了来自人口的巨大压力,我们不能再继续加压了。摆在我们面前的任务是:承认现实,在已有国情的条件下寻求快速发展的路子。在人口方面,要尽量减少出生人口数量,提高人口素质;在经济方面,在充分利用和发挥劳动力资源优势的同时,大力采用最新技术,以尽快提高社会平均劳动力生产率水平；在社会方面,改善社会设施,增进福利水平,不断提高人们的生活质量；在资源方面,节约资源,提高资源利用率,在开发新资源的同时转变经济的增长方式,提高单位资源的贡献率；在环境方面,合理人口分布,减少污染或破坏,大力发展环保产业,使生态得以平衡,并处于良性循环状态。以上国情诸多要素的发展并不是孤立的,而是相互联系、相互制约、相互依赖,其中特别是人口要素,既与经济有着密切的关系,又与社会有着密切的关系,既与资源有着关系,又与环境有着关系,人口的数量过多和素质偏低的现状正在通过许多途径给经济、资源、环境以不良的影响。我国国情的现状和未来发展趋势以及人口与经济、社会、资源、环境的可持续发展都要求我们制定一个控制人口增长,提高人口素质的人口政策。

3.绝大多数人的生育观念定势及其可塑性是制定我国人口生育政策的社会心理依据。

生育观念是人们生育需求的反映。生育需求即生育动机,有经济的、社会的、精神的、宗族的、夫妻之间的等等多个方面。由历史和现实诸多因素形成的人们生育观的定势,虽然是我们制定人口政策的出发点,但不是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。人们生育观的可塑性和生育极限性才是我们制定人口政策的决定点和最后临界点。从出发点到最后临界点的人们生育观的可塑性是有较大幅度的。我们决定人口政策内容及其量点究竟在较大幅度的哪一点上？对此,我们认为,在控制人口过速增长方向已定的条件下,主要就决定于经过努力工作后人们心理的承受能力了。能承受得了,我们的人口生育政策最终就能落实,也会有很好的政策效果。承受不了,就会造成诸多矛盾,出现各种阻力,人口生育政策就不能完全落实,政策效果也不会是理想的。因此,我们在制定人口政策时,要认真考虑人们生育观的可塑性和人们的不断变化着的心理承受能力,在执行人口政策时,要从育龄群众现实需要出发,采取多种措施,急人所急,帮人所需,不断加大人们生育观的可塑性,提高他们对人口生育政策在心理上的承受能力。只有这样,我们的人口生育政策才是从实际出发的,才会得到绝大多数人的拥护,也才能顺利地得到贯彻执行。

（二）各个阶段政策制定的主要依据

1、现实与要求：计划生育提出的起点（1949—1953）（1）毛泽东《历史唯心观的破产》一文之潜在影响

1949年10月1日，中华人民共和国诞生，但由于意识形态的分歧，新生的人民政权处于帝国主义的经济封锁和政治包围之中。早在新中国成立之前，前美国国务卿艾奇逊就曾大肆散布：“中国人口在十八、十九两个世纪里增加了一倍，因此使土地受到不堪负担的压力。人民吃饭的问题是每个中国政府必然碰到的一件事情。一直到现在没有一个政府使这个问题得到解决。”针对这种否定、怀疑中国革命的谬论，1949年9月16日，毛泽东发表著名的《历史唯心观的破产》一文，严正批驳艾奇逊的人口观，鲜明地阐述了自己的人口观。毛泽东指出：“中国人口众多是一件极大的好事情，再增加多少倍也完全有办法，这办法就是生产。西方资产阶级经济学家如象马尔萨斯之流所谓食物增加赶不上人口增加的一套谬论，不但被马克思主义者早已从理论上批驳得干干净净，而且已被革命后的苏联和中国解放区的事实所完全驳倒。”“世间一切事务中人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。我们是艾奇逊反革命理论的驳斥者，我们相信革命能改变一切，一个人口多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”

毛泽东对人民的热情洋溢的赞扬，有力的批判了人口决定论和人口悲观论者，驳斥了帝国主义对新生的中华人民共和国的攻击。在那时候的历史条件下毛泽东的这些论述，是针对艾奇逊认为中国不能解决吃饭问题的观点来说的，强调的是革命加生产便能解决吃饭问题，并不是回答新中国成立后要不要控制人口的问题。加之那时候战争还未结束的情况下，控制人口问题还没有提上议事日程，所以我们不能撇开当时的历史背景，而用今天的计划生育的观点来看待毛泽东的这种论述。

但同时我们不得不承认，毛泽东在强调人的创造性、批驳人口悲观论的同时，也潜在着忽视人口发展规律和趋势的因素，使中国人民在认识人口问题的道路上多了一些曲折。后来，其中的部分论述被一些人所误用，据以反对节制人口的正确主张，导致片面的、错误的人口理论曾盛行一时，使中国共产党和人民放松了对急剧增长的人口的控制，直接、间接地影响了计划生育政策的制定和执行，造成了较为严重的消极后果。

（2）经验不足与盲目照搬

新中国成立之初，各项事业百废待兴，中国共产党和人民政府不可能立即充分认识到人口增长与经济发展之间的尖锐矛盾，没对人口问题引起足够的重视。由于缺乏准确的资料，对全国的人口总数还没有摸清底细，连起码的人口总数，也是沿用国民党统治时期的4.75亿人。毛泽东在新中国成立初期的几次讲话中，都说我国人口是4.7亿。统计资料的模糊，制约了国家对人口问题的认识，包括人口结构、人口分布、发展越势和发展规律等。1950-1953年的抗美援朝战争，更是难以让人超越战争环境而去提倡计划生育。直到1953年，“人多是好事，人多不是坏事”的观点，成为当时人口问题的主导思想。在此思想指导下，1950—1952年三年国民经济恢复时期，我国政府有关部门制定了一些限制节育、鼓励多生的社会经济政策。主要表现为：

在医疗卫生方面，对绝育手术和人工流产采取严格限制的方针。1950年4月20日，中央人民政府卫生部、中国人民革命军事委员会卫生部发布《机关部队干部妇女打胎限制的办法》。规定：为保障母体安全和下一代的生命．禁止非法打胎。并规定了可施行打胎的6种情形。打胎以前，必须经本人丈夫同意并签字。打胎者，或经公立医院妇产科医生证明，申请批准，或经机关首长批准。属中央所属单位的。须经李德全部长审核批准。军事范围的由傅连暲部长审核批准。凡未经批准而打胎者，对其本人及执行打胎者，分别予以处分。1951年12月31日，中央人民政府政务院文化教育委员会批复了卫生部《限制节育及人工流产暂行办法》及《婚前健康检查试行办法》二草案，规定施行绝育手术的条件为：①妇女有重症痨病、心脏病、。肾脏病、恶性贫血或其他足以影响生命之疾病者：②妇女因骨盆狭窄、畸形，难产或其他原因剖腹生产二次以上者；③已婚妇女年逾35岁，有亲生子女6人以上，其中至少有一人年逾10岁，如再生育将严重影响其健康以至危害其生命者。施行人工流产手术的条件为：①孕妇患肺结核、心脏病、肾脏病、恶性贫血或其他重病，继续妊娠将危害母体生命或对母体健康有重大损害者：②发生流产现象，实施安胎无效者；③因骨盆狭窄、畸形或其他原因剖腹生产二次以上者。施行绝育及人工流产手术的批准手续有一些具体规定，在实行绝育手术及人工流产手术之前，必须夫妻双方同意，并经组织批准，违反者以非法堕胎论罪。此外．草案还规定：药房出售节育药具，须向当地卫生主管机关呈报批准等。1953年1月12日，卫生部通知海关：“查避孕药和用具与国家政策不符，应禁止进口”。14日，卫生部批复华东军政委员会卫生部并抄送全国卫生机关及中国医药公司，重申对节育用具的制造销售应予登记，严加管理。

2、计划生育呼之欲出（1）人口激增的社会现实

为进一步摸清人口底数，掌握我国的基本国情，以适应国民经济有计划按比例发展，从1953年5月开始，我国进行了1949年以来的第一次全国人口普查。普查的标准时间为1953年6月30日24时。普查的项目有：总人口(其中分男、女、育龄妇女)，总户口数，各年龄组人口(其中分0—6岁、7-14岁、劳动年龄人口、男60女55岁以上人口)，市、镇县人口。这次普查，全国共动员了250万统计员、记录员、调查员和监察员等，以个人常住所为计算基础，获得了1953年人口总数、性别、年龄、民族构成和城乡人口分布情况等项目的情况，准确度是较高的。1954年11月1日，普查结果公布：全国人口总数(包括台湾、港澳、国外华侨和留学生在内)为601938035人，其中大陆人口达58060万人，占世界人1：3的1／4：少数民族人人口数为3532万；城市人口占13．26％，农村人口占86．74％。1949—1953后的短短4年中，全国净增人口4600多万．人口自然增长率高达23‰。经过第一次全国人口普查，使人们看到了中国6亿人口的现实，摸清了全国人口的底码，人口增长过快的势头明朗化。在进行全国人口普查的同时，我国内务部还进行了人口动态统计分析。分析结果表明，我国人口已出现高出生率和较低死亡率及高自然增长率的发展趋势。人口基数之大，增长速度之快，使人口问题不容忽视。人口无计划地盲目增长同国民经济有计划发展的矛盾开始显露出来。人们日常生活中已感到城市住房有些紧张，青少年升学受到校舍的限制，育龄人群的避孕要求也变得强烈起来。正如周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》中所言：中国老百姓“对生儿育女的事情是很高兴的，喜欢多生几个孩子。但是，这样一个增长率的供应问题，却是我们一个大负担”。第一次全国人口普查和人口动态统计分析的结果，使人们看到了我国人口基数大、增长快的社会事实，为计划生育的提出提供了现实依据。中国共产党和人民政府开始意识到控制人口盲目增长的必要性，并从政策上、技术上为开展节制生育作了很多准备工作。

（2）群众普遍的节育要求

1950年4月13日，中央人民政府委员会第七次会议通过丁《中华人民共和国婚姻法》，规定“实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女的合法利益的新民主主义婚姻制度”。我国广大妇女翻身得到了解放，成为国家的主人。她们得到了恋爱自由、婚姻自主和男女平等的权利。人身解放与政治自由的获得，使广大妇女释放出巨大的热情。随着建设事业的发展和妇女就业人数的迅速增加，生育子女过多过密，必然影响她们的工作、学习、生活和对子女的教养。许多已婚妇女既要参加工作、学习，又要兼顾家务劳动、照料孩子。早婚多育与工作、学习、生活之间的矛盾逐渐凸显出来。为摆脱家庭羁绊和多子女的拖累，她们迫切希望晚结婚、少生育。少数农村妇女也迫切希望少生育，更好地参加生产劳动，但她们多数不知如何避孕，又羞于启口询问，更没有避孕节育的措施，私下堕胎的现象也经常发生。

在此期间。我国政府对群众的节育要求有所觉察。1954年5月27日，邓颖超(时任全国妇女联合会副主席)写信给邓小平(时任政务院副总理)，提到“关于已婚女同志生孩子太多的困难以及避孕的问题。……确是带普遍性的。”“有不少已婚男女干部为了避孕，由于得不到指导及适宜的药物工具等而被迫自行盲目解决，采用了一些有损身体健康或引起疾病以致造成不良后果，倘主管及有关方面不及时注意，采取主动的方针和适宜可行的步骤，任其自流，则会使许多干部因缺乏避孕的医药卫生常识而造成不良的后果，将影响干部的身体健康，也影响家庭幸福及女干部的工作与学习。”邓颖超的信真实地反映了广大育龄妇女要求少育、节育的强烈愿望和急切心情，也反映了中央领导对避孕节育问题的重视和关切。收到邓颖超来信的第二天，邓小平即在信上作了批示：“我认为避孕是完全有必要的和有益的，……应采取一些有效的措施。”刘少奇也意识到农民的节育要求，“现在乡下人也在叫苦，他们不知道如何节育，也不知道可不可以不生孩子，溺婴的很多，特别在贫困农民中更多。可见农民中也不是没有人要求节育。做妇女工作的同志就应该采取适当办法，告诉他们如何节育。”在现实与要求面前，中国共产党和人民政府开始考虑计划生育的政策制定和技术服务，计划生育事业呼之欲出。

2、政策与宣传：计划生育起步的双翼（1954—1957）（1）宣传活动的展开

这一时期由严禁节育到逐步主张节制生育阶段。此时的避孕宣传工作由过去的口头的、不公开的宣传变为登报的、公开的宣传活动，如1956年6月15日，《健康报》发表题为《进行避孕知识的宣传和指导》的社论，6月20日，《光明日报》载李德全(时任卫生部长)在全国人大一届三次会议上的发言《人民保健事业新任务》，6月26日，《光明日报》以《要做好节育问题的宣传和指导》为题载邵力子在全国人大一届三次会议上的发言。8月6日，卫生部根据中央指示精神和形势发展需要，发出《关于避孕工作的指示》。同年，全国各地报刊如《浙江日报》、《新湖南报》、《解放日报》、《文汇报》等都宣传报道了大量有关节育、避孕的新闻，浙江、上海《新知识》、人民卫生等出版社还出版许多相关书籍。

在人口政策较为宽松的环境里，人口研究之风也日渐兴盛。在中国共产党和人民政府的倡导下20世纪50年代中后期，许多经济学家、社会学家和医学家纷纷在报刊上发表文章，参加座谈讨论，阐述控制人口增长、实行计划生育的必要性，提出解决中国人口问题、推行避孕节育的途径和建议。如罗青（北京劳动干部学校校长）的就出生率的降低提出了两个关键性的问题：节制生育和提倡晚婚，并进行了比较详细的分析。，在众多研究论文中最其代表性、影响最为深远的要当马寅初的《新人口论》。马寅初利用他担任人大代表、人大常委

职务之便，每到一地都深入工厂、农村，间工人农民干部座谈人口问题。7月5日，《人民日报》刊载马寅初在全国人大一届四次会议上题为《新人口论》的书面发言。在《新人口论》中，马寅初根据1953年全国人口普查的资料客观地估量了中国人口发展的态势，分析了人口增长过快与资金积累、轻工业原料生产、粮食生产以及科学研究之间的一系列矛盾，对人口盲目增长作了探讨，提出了控制人口数量和提高入口质量的主张，系统地阐述了自己的人口观点，受到国内外人士的广泛关注。

（2）计划生育的初步开展

1957年3月28日，商业部、卫生部和供销合作总社发出联合通知，决定扩大供应避孕药具并全面降价，实行全国统一价格。5月15日，卫生部发出修改人工流产及绝育手术的通知，简化了人工流产及绝育手术手续。10月10—31日，卫生部、化工部、商业部联合举办避孕工作展览会，并介绍了正在研究、试制中的避孕方法及药具。3月31日，中华医学总会节育技术指导委员会成立。马寅初应邀与会并发言，他说：“我们的经济是计划经济，生育也必须耍有计划。”“控制人口必须要由政府来做，这件事只有我们这个政府做得到”。避孕药具的供应和质量检查的加强，避孕指导门诊点和避孕药具销售点的扩大，人工流产和“结扎”手术手续的简化，节育技术指导委员会和分会的建立及节育技术人员的培训，都大大方便了有计划生育要求的人民群众。

针对中国人口快速增长势头和群众较为普遍的节育要求，中国政府适时地提出实行节制生育和计划生育，并在宣传教育、技术指导和药具生产供应等方面都做了一些实际工作，使得我国人口从1952年开始的第一次生育高峰增速趋缓。但由于各项工作的开展还仅限于在个别大、中城镇以及个别省、县展开，而且很快即告中断，对于全局的控制人口增长没有多大变化。计划生育要走上正轨，还有相当长的一段路要走。

3、争论与批判：计划生育发展的歧路（1958—1961）

计划生育指导思想的反复。1958年“大跃进”运动开始后，整个文化教育界迅速受到反右斗争扩大化的冲击，计划生育指导思想出现反复，刚刚起步的计划生育工作遭受挫折。毛泽东等国家领导人在人口问题上的矛盾心理，误导了对计划生育问题的争论，挑起了对人口研究的错误批判，计划生育认识的误区导致了计划生育航向的迷失与发展的歧路。计划生育成为政治运动的殉葬品。1958年1月28日，毛泽东在最高国务会议上指出：“人多好，还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。农民字都不认识，还有早婚的习惯。你强迫他节育，又不行，他又不能控制自己……我看要搞到七亿人口，就会紧张起来……但是我并不是说不要做宣传，不要制造工具。要做宣传，要尽可能做宣传。我是赞成节育的，并且赞成有计划地节育的。一方面讲节育，一方面要节省，要成为风气。”5月5日，刘少奇在八届二中全会的工作报告中说：“一些学者认定农业生产的速度赶不上人口增长的速度，他们只看到人是消费者，而不首先看到人是生产者，人多就有可能生产得更多，积累得更多………”。“左”倾错误的影响，造成对工农业生产盲目乐观、不切实际的估计，片面强调人多是好事的一面，忽视人多有困难的一面，形成对计划生育必要性的挑战。

1959-1961年三年困难时期，我国人口出生率下降，死亡率升高，自然增长率降低，人口增长陷于停滞。大陆总人口由1958年年底的65994万人反而减至1961年年底的65859万人，1960年更是出现1949年以后的首次人口负增长。1949年以来第一次人口发展低谷，迷惑了一部分人的眼睛，他们认为无需提倡计划生育，也很少有人再愿过问。计划生育工作被搁置下来，广大群众的生育又回复到自发状态。

4、计划生育的再起与停顿（1962—1970）（1）计划生育的再度兴起（1962—1965）

从1962年起，我国结婚生育人数大幅度上升，初婚妇女数由1959年339.2万猛增至

1962年的577.4万和1963年的507.9万，增福分别达70.2％和49.7％。与此同时，大量已婚育龄妇女开始进行补偿性生育。受此影响，我国人口发展迅速走出低谷，并开始猛增，人口出生洪峰接踵而来。1962年12月18日，中共中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，文件明确指出：“在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，适当控制《人口自然增长率，使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是我国社会主义建设中既定的政策。”1963年2月1日，周恩来在华东农业先进集体代表会议上说：在这里我先提出一个问题，就是晚婚和节育。1962年2月7日。周恩来在《克服目前困难的主要办法》一文中指出：“从长远来看，我们不仅要减现在的城镇人口，减现在的职工，还要控制人口的增长。在人口多的城市，在人口密的地区，应该提倡节制生育、计划生育。”1963年9月18日，徐运北（时任卫生部党组书记、副部长）在中共中央、国务院第二次城市工{乍会议上发言，就开展计划生育的步骤和要求提出了明确的方案。1965年2月21日至3月16日，周恩来在对卫生工作指示中强调：“计划生育工作应先搞城市，农村要有重点地结合社教工作来搞，避免强迫命令，要求太急。技术指导，培训干部，卫生部要抓，也要定几条。计划生育是一件大事，要有规划。”

1963年，全国部分省、市已经设立了计划生育机构，配置了少量专职工作人员，有些较大的县也设立了专门机构。1964年1月15日，国务院召集有关部委、群众团体、解放军总政治部开会，研究成立国务院计划生育委员会。会后成立，委员会下设办公室。

（2）计划生育陷于停顿（1966—1970）

在此期间，计划生育在口头上是“要注意计划生育”，但在实际上却是陷于停顿状态。1966—1970年间，尽管中国共产党和人民政府没有放弃人口控制的方针。计划生育的政策也没肖大的改变，但社会环境处于无政府状态，地方计划生育机构或被“革命委员会”取消，或名存实亡，计划生育领导干部靠边站，工作人员包括小分队无法开展工作，计划生育工作实际上陷于停顿状态。1968年8月，国务院成立计划生育领导小组，办公室设在卫生部，由栗秀真任办公室主任，有关计划生育工作由卫生部军管会业务组统一领导，但实际上只是一种摆设，投有发挥作用。在“左”的思想影响下，周恩来提倡计划生育的建议，大多难以付诸实践，全国人口又处于盲目发展的状态。计划生育工作的受阻，使1962年开始的全国第二次人口生育高峰居高不下，并呈现出峰值高、峰期长、惯性大的特点。

5、计划生育的勃兴与普及（1971—1978）

随着“文化大革命”的开展，我国人口在无政府状态下急剧膨胀，人口与经济的比例关系严重失调。人口与经济的相背运动，使国民收入的很大一部分不得不用于新增人口德生活需要，资金积累和人民生活水平的提高受到限制，市场供应、往房、交通、教育、医疗以及劳动就业等一系列社会经济问题更加严重。全园人均耕地面积由1965年的2.14亩减至1970年的1.84亩。1970年，人均粮食产量只有293公斤，比1957年还少13公厅。控制人口过快增长越来越成为国家的当务之急。

在“文化大革命”期间，周恩来在毛泽东的倡导下，顶住“四人帮”的干扰和破坏，克服重重困难，重申实行计划生育的政策，并做了大量艰苦细致的工作，表明了国家控制人口过快增长的决心。中共中央、国务院高度重视计划生育工作，进一步从战略高度明确了实行计划生育的思想，统一了全党全民的认识。在1971-1978年间．国家加强了对计划生育药具的生产和管理，全国各地组织机构相继恢复，计划生育政策初步形成，广大干部和人民群众认识到人口控制势在必行，广大城市和农村普遍大力开展了计划生育，我国的计划生育工作渐入正轨。

1978年2越24日，国务院批转《关于全国计划生育工作汇报会的报告》，提出力争在三年内把人口自然增长率降到10‰以下，为实现四个现代化做出更大的贡献。10月26日，中共中央批转国务院计划生育领导小组《关于国务院各计划生育领导小组第一次会议的报

告》（中发第69号文件），进一步明确了“晚、稀、少”的内涵，即“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个。生育间隔三年以上。”这样，我国以“晚、稀、少”（后来发展为“晚婚、晚育、少生、优生”，具体表述为“控制人口数量，提高人口素质。”）为主要内容的计划生育政策基本形成。

6、计划生育的限制人口增殖政策在生育数量上的进一步收紧（1980—1984）邓小平指出，“人口多、耕地少和底子薄是中国实现四个现代化必须看到的两个重要特点。”由于我国人口基数大，“即使若干年后人口不再增加，人口多的问题在一段时间内也仍然存在。”。人口众多，使我国在生产还不够发展的条件下，吃饭、教育和就业就都成为严重的问题。因此，在社会主义现代化建设中，必须大力加强计划生育工作。”“争取到1985年把人口增长率降到10‰以下，降不到这个水平不行，国家负担不起。”“中国是个大国，又是个小国。所谓大国就是人口多，土地面积大。所谓小国就是中国还是发展中国家，还比较穷。中国是名副其实的小国，但又可以说中国是名副其实的大国。”基于上述考虑，邓小平反复提到计划生育的重要性和紧迫性。

国务院在1980年9月召开的第五届全国人民代表大会第三次会议上，正式宣布实行计划生育政策。指出:“国务院经过认真研究，认为在今后二、三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿”。同年9月25日，,中共中央发表“关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信”，号召党团员带头执行新的计划生育政策。1982年初，中共中央、国务院又发布了关于进一步做好计划生育工作的指示，具体规定：国家干部和职工、城镇居民,除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎；对于少数民族，也要提倡计划生育，在要求上，可适当放宽一些。计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生。既要控制人口数量，又要提高人口素质。

同年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅转发《全国计划生育工作会议纪要》时指出，实行计划生育，是我们国家的一项基本国策，是一项长期的战略任务。至此，我国限制人口增殖的生育政策在内容上有所扩展和充实，在生育数量上又进一步收紧。晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩，稀是就生育间隔而言的，只生一孩，就不存在间隔了，稀被取消了，增加了一个优生，即提高人口素质的内容，而且第一次把计划生育提高到基本国策高度来认识。

7、计划生育政策的进一步调整和稳定（1985—1991）

在这一阶段，我国的计划生育政策得到了逐步的完善。我国的计划生育政策是“从我国的实际情况出发制定的。它是我国的一项基本国策，并写入我国的宪法。”在坚定不移地实行计划生育基本国策、严格控制人口增长的大前提下，从中央7号文件出发，根据各地的不同情况，分类指导，在实践中不断完善生育政策，使我国生育政策逐步建立在坚实可行的基础上，保证了生育政策的稳定性和连续性。1985年10月和11月，国家计划生育委员会先后在山东省荣成县和陕西省勉县召开南片和北片试点县经验交流会。1986年4月12日，六届全国人大四次会议提出了我国主要生育政策为：各地区、各部门要继续把计划生育工作放在重要的地位，大力抓紧抓好。计划生育部门要根据各地不同情况，进行分类指导；继续提倡晚婚晚育和一对夫妇只生一个孩子。农村中有实际困难的夫妇，可以按计划生育两个孩子；少数民族夫妇，一般可以生育两个孩子，个别可以生三个孩子。5月9日，中共中央批转《关于“六五”期间计划生育工作情况和“七五”期间工作意见的报告》。在批语中说，实行计划生育、控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制定出经过教育、绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策。12月1日至5日，全国计划生育工作会议强调，计划生育一定要继续抓紧，不要动摇。

1988年3月31日，中央中央政治局常委第18次会议强调，把计划生育政策建立在既坚定而又可行的基础上是中央的决定。“农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除了过去规定的一些特殊情况可以生两个孩子以外，要求生第二胎的独女户，间隔几年以后可允许生二胎。”1989年2月27日，李鹏在全国计划生育委员会主任会议上坐重要讲话，“我们现在的人口政策总的要求是，实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质。基本的政策是提倡一对夫妇只生一个孩子。”2月23日，中共中央政治局常委会第58次会议认为，计划生育是我国的基本国策，计划生育政策必须稳定；政策的波动会引起多生、抢生，因此既不能再放宽，也不能再收紧。1991年5月12日，中共中央、国务院联合发出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，要求坚决贯彻落实现行政策，依法管理计划生育。总之，“中国计划生育工作的基本经验，其中首要一条是必须制定一个既坚定又可行的计划生育政策，这个政策必须稳定，并且要把计划生育工作逐步纳入法制轨道。”

在这一时期，组织机构日益健全，事业机构如计划生育服务站的广泛建立，计划生育相关科技攻关硕果累累等。

8、计划生育的新形势与新探索（1992—2013）

1992年以后，社会主义市场经济体制在我国逐步建立起来。但“计划生育作为基本国策，不会因为经济运行机制的转变而改变。”计划生育政策的稳定，主要体现在一些重要会议、重要文件和领导人的讲话中。早在1992年3月12日，中共中央政治局常委会第172次会议认为，“目前计划生育工作绝不能有丝毫松懈，计划生育政策必须坚持不变，已经统一的控制人口增长的计划指标也不能随意改变。”1993年3月21日，李鹏在中共中央、国务院第三次计划生育工作座谈会上说：“在计划生育中有诸多经验，其中有一条是：现行的计划生育政策不变。政策上不能摇摆。”

调整后的现行计划生育政策 ,具有三点新意。其一为控制生育二胎的条件有所放宽,原先定的十几种情况加上独女户,农村政策生育率约为1.76 孩，大大缓解了生育政策与生育需要之间的矛盾；其二为严格禁止计划外生育，特别是计划外三胎生育；其三为对少数民族计划生育的要求进一步明确起来，人口在1000万以上的少数民族，原则上与汉族同样要求，1000 万以下的，根据人口密度等情况，允许一对夫妇生育二胎，个别的可以生育三胎，但不准生育四胎。调整后的现行生育政策，受到绝大部分城乡群众和育龄夫妇的欢迎和支持，具有较强的生命力，因而需要稳定，以充分发挥生育政策对人们生育观念和生育行为的导向作用。

随着多年的计划生育政策的执行，近年来也给社会带来了一些消极的影响。

一是人口性别结构问题。资料统计我国近几年新生人口男女比例117:100，国际公认比例107:100。男性比例过高造成：婚姻压力大、加剧性犯罪、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童等现象，社会不稳定因素加大。

二是人口老龄化。我国进入“未富先老”困境。我国人口老龄化进程快，老年人绝对数量大、区域差异明显，人口老化与综合国力不相适应，即进入“未富先老”的困境。

三是劳动力就业问题。劳动年龄人口供应跟不上经济发展需求，靠人力实现增长的中国经济面临持续衰退。预测表明中国劳动适龄人口将从2013-2015年减少。未来10年内，20-40岁年龄段减少1亿以上。

四是是对家庭规模结构的影响。421家庭结构导致独生子女老年父母“老难所养”和“老无所依”。

五是独生子女的性格健康问题。社会学家研究发现，大多数独生子女在人格特征方面缺乏合作、共享和宽容精神。与老一代相比，抗挫折能力和心理素质差，不及父辈勤俭节约，由此可能引发其他社会问题。

所以基于上述原因，在2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对外发布，其中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。

[1].杨魁孚、梁济民、张凡：《中国人口与计划生育大事要览》，中国人口出版社，2001年9月版，第2页。

[2].彭珮云：《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997年3月版，第59页。