破解基层全科网格建设的实践困境
作为网格化管理的升级版，全科网格在基层正得到越来越多的关注和应用。全科网格在维护社会治安、各类隐患排查、重点人员管控等基层治理的重点难点问题上取得了较好成效，成为推动基层治理体系和治理能力现代化的重要载体。但囿于各种体制机制因素，全科网格建设在实践中仍然存在一些不容忽视的困境。对此，应实现在功能定位上，从全能型管理向综合型服务转变；在主体协同上，从外生型处置向内生型治理转变；在运行载体上，从技术型依赖向结构性整合转变；在队伍建设上，从粗放型配置向精准化管理转变。
作为网格化管理的升级版，全科网格在基层正得到越来越多的关注和应用。通过整合原先分散在各条线的计生员、安全员、信息员、食安员等的职能和资源、建立专职网格员队伍、规范信息流转和事项处置等方式，全科网格在维护社会治安、各类隐患排查、重点人员管控等基层治理的重点难点问题上取得了较好成效，成为推动基层治理体系和治理能力现代化的重要载体。但囿于各种体制机制因素，全科网格建设在实践中仍然存在一些不容忽视的困境。探寻这些困境的深层缘由和破解之道，是进一步深化全科网格建设和推进基层治理现代化的必然要求。
当前全科网格实践中的三个困境
全科等于全能的功能困境。和传统网格化治理相比，全科网格的重要优势就在于重新梳理了网格任务清单，将计生员、安全员、信息员、食安员等的工作进行整合，形成“多员合一，一员多用”的格局，使基层有限的人力财力资源得到了高效利用。但由于缺乏刚性约束和制度规范，在任务层层叠加下，网格员除联系群众、采集信息、政策宣传外，还普遍包括多个条管部门的诸如市容环卫、园林绿化、违章建筑、社会治安、消防安全等十几类、上百项的综合内容，以及各种临时性、应急性任务。“全科网格”演变为“全能网格”，这对网格员的业务素质、工作能力、执法权限等来说，无疑都面临“小马拉大车”的困境。如一些消防、市场监管等下沉到网格的职能，因专业性和执法权限制，条线的监管力量仍需现场勘察与执法，导致重复劳动和资源浪费。同时，由于缺乏行政管理体制变革，除急事要事的综合协调处置，条线各自为政的现象依然广泛存在，镇街与派驻力量的协同不到位，业务流与数据流没能有效同步，基层网格“看得见管不着”的问题无法根本解决。
双向再行政化的制度困境。近年来，随着政府行政重心下移，基层治理的行政化倾向有愈发明显之势，并由此带来一系列问题，其中最主要就是村（居）自治组织对上有余而对下不足、干部与群众之间沟通不畅隔阂加深。全科网格的出现，很大程度上就是试图弥合基层行政化所带来的政社鸿沟，网格员承担起了本应由基层干部和社工承担的与群众沟通之责。可以说，全科网格之所以能取得明显成效，也正得益于这种沟通对于基层社会治理的重要价值。由此形成一个悖论，即全科网格成效愈明显，愈为村（居）自治组织专注于对上事务解除了后顾之忧，从而为其进一步行政化提供了制度空间。与此同时，全科网格作为政府治理功能的延伸，在行政力量下沉过程中其社会控制的思维没有根本改变，一些地方的网格治理自身亦出现行政化趋向，成为行政等级结构中的衍生层。其结果是，自上而下行政化的任务指派和动员是网格工作最核心的推动力量，居民自治与参与网格公共事务的制度空间仍然相对有限。
技术治理异化的目标困境。以天眼视频监控、GPS定位、手机APP、大数据平台等数字化、信息化的管理系统为技术支撑，推动社会治理的智能化和精细化，是全科网格建设的重要特征。技术治理的嵌入，大大优化了全科网格的信息采集流转以及全流程管理和网格考核等。但在实践中，技术治理的工具理性不同程度地异化为目标替代，如网格考核过于倚重信息技术的定量考核，重点在网格员轨迹、信息报送量、事件办结率，导致实践中一定程度上出现了“虚功”多“实功”少的形式主义问题。一是“人员空跑”。不少网格员只是按时下去简单转一圈、到任务点拍张照，上报的有效信息较少。有时因系统不稳定，网格员巡查轨迹没进入系统，不得不再次原路转一圈以满足每日里程“量”的考核。二是“事件空转”。基层多以简单事务为主，很多事务处理完毕后需再次经过信息录入、事件流转、办结回传等流程，以满足“留痕”和“信息量”的要求。三是“信息过滤”。为不影响网格事件办结率，对于一时难以解决的事件，网格员一般不会录入系统，村社（区）甚至镇街则予以默许，双方形成策略性“默契”。这种“过滤”带来的系统“盲区”，导致基于管理系统信息的数据分析和形势研判容易出现偏差。
破解全科网格实践困境的基本思路
基层全科网格建设，仅仅依靠外生性的行政力量下沉和技术嵌入，必然出现机制变革遭遇体制壁垒、工具理性替代价值理性的问题。破解全科网格实践困境，需要在更深层的价值理念和管理体制改革上有所突破。
功能定位上，从全能型管理向综合型服务转变。在政府职能转型和放管服改革的基础上，坚持“全科不等于全能”“融合不等于替代”的原则，防止上级政府对基层政府随意的责任传递和形式主义绩效评估行为，让基层治理回归其本位职能。“服务”是全科网格得到群众认可、具有持久生命力的关键所在。应以综合性、服务性、兜底性为导向，明确和规范网格“管理”与“服务”职能定位，梳理、精简和整合各条线的工作事项，理清基层综治中心与综合服务中心的关系，理清网格与村居（社区）的职责边界，建立网格员的代办服务事项清单，促进网格工作与基层执法和公共服务工作的有机融合。
主体协同上，从外生型处置向内生型治理转变。作为居民聚集的生活场所，社区的基本属性决定了在基层治理中居民参与的核心作用。将协治与自治相结合，推动网格全科化向治理全员化拓展，激发基层社会内生活力，是全科网格建设的必由之路。应充分调动村居（社区）干部、党员、乡贤、新居民等主体及各类基层组织的作用，建立制度化的居民参与公共事务的渠道及空间，以此推动资源整合、部门联动、流程再造，保障基层自治功能有效释放。同时，从激发网格活力和增强网格治理能力的角度来看，当前需要加强网格的团队建设，整合网格队伍，强化联合巡查和执法力量建设，尤其是推动县（区）与镇街综治力量定时“入格”，从而建立有效的网格横向和纵向的多主体协作机制。
运行载体上，从技术型依赖向结构性整合转变。网格治理的设计初衷就是拓展国家与社会联结通道，全面探知和及时解决各类社会问题。在这个过程中，应防止治理形式与问题本质之间的偏离，关键在于围绕问题解决而非技术运行来重新设计相关体制机制，以数据流倒逼业务流的整合，以业务流整合助推条块间结构性整合。为此，需要根据实际的工作事项和流程推进系统开发和迭代，着力解决涉及多个职能部门的系统冲突和不兼容问题，加强网格信息数据的整体统筹和标准化建设，为综合信息平台和各条线平台的数据对接制定相对统一的规范和标准，将碎片化的信息转化成集约、可用的数据。在此基础上，推进全科网格、公共服务与政务办事共享互通和无缝对接，最终推动政府部门的功能性变革和政社关系的系统性再造。
队伍建设上，从粗放型配置向精准化管理转变。网格员队伍的整体素质和能力，直接影响了网格治理的实践绩效。应着眼改革目标和需求变化，立足网格工作实际调整考核机制，改变过于倚重系统数据的考核方式。重点强化群众对网格工作的评价考核，加大民生服务方面的权重。规范信息报送和现场巡查制度，设置不纳入“办结率”考核的“事件报备”模块，消除系统的信息“盲区”，以考核指挥棒引导网格工作转型。依据各地差异制定和实施分类改革方案，不搞“一
刀切”。在基础较好、需求强烈的县（区）可建立专门负责网格员队伍运营的公益类社会组织或管理公司，破除网格员身份难题，实施政社（企）分开，完善政府购买服务机制，进一步提升网格队伍的专业化与职业化水平。而对于基础偏弱、矛盾不突出的地区可考虑适度或基本保留村社干部兼任网格员的做法，保证网格治理改革的稳步可持续推进。
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