关于创建全国生态市的调查与研究

创建生态城市

打造幸福家园

——关于创建全国生态市的调查与研究

建设生态市是坚持环保优先、推进绿色增长的必然要求，是改善人居环境、提高城乡人民生活质量的迫切需要，也是实现可持续发展、促进跨越发展的战略举措。根据市委宣传部、市社科联的安排，我局组成关于生态市建设研究课题组，对全市生态环境进行了调查摸底，客观分析现状，查找问题与不足，并到周边县市学习考察，体察生态环境建设带来的巨大变化，探寻先进地区成功创建经验，针对我市存在的实际问题提出一些合理的建议，形成调研报告如下。

一、生态市建设取得成绩和存在问题

近年来，市委、市政府高度重视环境保护和生态建设工作，专门成立了由市长任组长，分管领导任副组长，相关部门和乡镇主要负责人为成员的生态市建设领导小组，制定出台了《**2010-2012年生态市建设三年行动纲要》，分解目标任务，列出阶段创建计划，把生态市创建纳入各乡镇及有关部门年度考核。在财力十分紧张的情况下，挤出1000万元资金作为生态建设专项资金，用于以奖代补，充分调动镇、村创建工作积极性，全市已基本形成“政府推动、部门联动、乡镇齐动”的创建格局。加大宣传教育力度，广泛宣传生态科普知识、环保法律法规，营造浓厚的创建氛围。全面推行政府、企业环境行为信息公开，对涉及公众环境权益的发展规划、建设项目和重大政策，通过听证会、论证会等形式，广泛听取意见，维护公众环境知情权、议事权和监督权。进一步加大结构调整力度，加强节能减排，强化管理创新，生态市创建工作有序推进，全市环境保护和生态建设取得积极进展。

1、环境质量持续改善。单位GDP能耗、水耗、万元GDP污染物排放强度持续下降，地表水水质达标率逐年提高，城区河流监测为劣ⅴ类的断面越来越少。2010年，**市10条主要河流的24个监测断面中，Ⅰ～Ⅲ类断面占12.5%，Ⅳ～Ⅴ类水质断面占41.7%，劣Ⅴ类断面占45.8%。与2009年相比，Ⅰ～Ⅲ类上升了8.4个百分点，劣于Ⅴ类比例下降了8.4个百分点，水质总体好转。长江**段水质整体以Ⅱ类为主。与上年相比，水质无明显变化。城区15条河17个监测断面中，水质类别Ⅲ至劣V类，影响水质类别的主要污染因子为氨氮、总磷。农村地表水综合达标率47.9%，较2009年上升了1.2个百分点，水质略有好转。2010年我市全部实现了由泰州市区域联合供水，根据泰州市环境监测中心站提供数据，泰州市三水厂水源水质达到饮用水水源水质标准，我市的饮水安全得到保障。2010年市区空气质量基本良好，城区空气环境质量API指数小于100的天数占全年的比例稳定达到85%以上，且有所上升；城市区域环境噪声达到功能区相应标准。

2、结构调整逐步加快。把转变发展方式作为生态市建设的核心，大力推进经济结构调整，立足增量抓优化、存量抓改造。坚持先进制造业和现代服务业“双轮驱动”，以发展高端制造业、高新技术产业、高成长性服务业、高效农业等“四高”产业为方向，积极推进产业优化升级。重点发展经济开发区及黄桥、虹桥、城东、农产品加工等四个重点园区。强化建设项目源头控制，大力发展新能源、新材料、环保节能产品等新兴产业，抬升项目准入门槛。所有工业项目向“一区四园”集聚，除省级**经济开发区外，其他园区和乡镇不得新上化工项目，现有化工企业新上技改项目必须进入经济开发区。对国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目一律不批；对环境污染严重、高耗能的项目一律不批；对环境质量不能满足环境功能区要求、在区域内无法平衡总量指标的项目一律不批；对饮用水源保护区、重要生态保护区内的工业项目一律不批。积极推行循环经济试点，帮助、配合经济开发区加快区域循环经济建设步伐，接长加粗氯碱、苯、新能源等产业链，完善企业内部“小循环”、企业与企业之间“中循环”、企业参与社会的“大循环”。强化清洁生产工作，加快淘汰污染严重的落后生产工艺、生产能力和产品，减少生产环节的污染物排放。

3、减排目标圆满完成。围绕落实国家、省、市污染减排工作要求，突出重点园区、重点行业和重点问题，加大环境执法力度，积极开展环境专项整治行动，以“结构减排、工程减排和管理减排”为主要措施，促进污染减排和区域环境质量改善。累计实施COD减排工程32个、SO2减排工程21个，全面完成“十一五”主要污染物减排目标任务。

一是整治重点园区。经济开发区是我市工业经济的主导区、核心区，也是我市污染企业的集中区。为此，加强了开发区环境监管力量，坚持铁腕执法，重拳治污。对建区之初入驻的20多家化工企业偷排、漏排污水问题，我们会同管委会开展专项行动，责令这些企业沿围墙外深挖2米，砌筑防渗隔离墙，清理偷排暗管，并按规定设置集水池、检查井和排放口，督促10家重点排污企业在排污口安装流量计和COD在线监控仪并实施联网。在企业内部实行“污水、冷却水、雨水”三水分流，杜绝了交叉污染和将生产废水混入冷却水、雨水稀释排放的现象。同时，对区内公共下水管网配套进行修缮、完善，严格实行清污分流。针对开发区废气和危险固废处置方面的突出问题，创造性采取“国标”、“民标”相结合的办法，邀请周边群众参与整治验收工作，直到群众满意为止。

二是治理重点行业。连续四年开展化工企业专项整治活动，对污染隐患全面排查，限期治理，对治理仍未能稳定达标排放的企业，依法取缔、关闭。四年已依法关闭小化工生产企业93家。加强热电企业消烟除尘、脱硫设施和烟气在线自动监测系统运行管理。每半月一次现场全面检查，每月一次监督性监测，及时公布各单位烟尘排放量、二氧化硫排放量、除尘和脱硫设施运行状况等相关情况。

三是督办重点问题。按照“党委领导、政府实施、纪委牵头、部门联动、挂牌督办、全面推进”的工作模式，对群众关注的环境难点、热点问题认真分析梳理，实行重点环境问题挂牌督办制，先后对60余件涉及近200家企业的环境污染问题，如烧制有机板（麻将料）废气污染、玻璃行业烟尘污染、化工企业利用废水塘渗漏污染、拉丝行业污水问题、乡镇染料生产污染问题、猪鬃加工行业污染问题等问题实行泰州、**两级挂牌督办。召开整治方案过堂会、现场督查会推进督办，对完不成治理任务的乡镇（部门），根据有关规定追究责任；对按期不能完成整治任务的企业，责令停产直至关闭。经过督办，共关闭企业42家，限期治理环境隐患20多个，一大批群众关注的热点、难点问题得到了解决。

4、环保基础设施配套功能增强。城镇生活污水处理和生活垃圾的集中处置是生态建设的重要的基础性工程。很长一段时间，我市这两项工程一直推进不快，严重影响了我市生态市建设进程。2010年，启动建设十大污水处理工程和重点镇生活垃圾中转站建设。至目前，开发区污水处理厂“5+2”扩建工程正在进行设备安装。农产品加工园区一期工程日处理能力5000吨的污水处理厂已基本建成，即将调试运行。黄桥镇生活污水处理厂已开工建设，污水管网同步建设，分三路推进，2011年底可投入使用。河失镇污水处理厂已转入设备安装阶段，污水管网准备实施。虹桥工业园区、城东工业园区污水处理项目已完成工程招投标，即将进场施工。古溪镇、宣堡镇污水处理工程正在土建施工。在2010年十大污水处理工程的基础上，2011年又确定了新建广陵、珊瑚、曲霞、分界4个镇污水处理厂，元竹镇镇区铺设污水收集管网与农产品园区污水处理厂接管，目前5个镇正在进行规划设计。开发区日处理能力350吨生活垃圾焚烧供热项目投入试运行。城区已建成8个、黄桥建成2个生活垃圾中转站,5个重点中心镇已有4个镇基本建成，其他5个镇也在筹建之中。

5、细胞工程顺利推进。创建国家生态市的一个基本条件是80%的乡镇必须创成国家级生态乡镇、80%的村必须创成市级以上生态村。2010年，生态镇、生态村创建实现了历史性突破。黄桥镇、**镇、新街镇3镇率先通过国家级生态镇验收，已上报国家环保部待命名。7个乡镇通过省级生态镇验收，其中5个已获得命名。张桥镇西桥村率先创成国家级生态村，全市91个村创成省、市级生态村。2011年又确定了5个镇创国家级生态镇，5个镇创省级生态镇，3个镇创泰州市级生态镇，确定2个村创国家级生态村，117个村创省、市级生态村。为确保创建任务顺利完成，市委市政府将生态创建工作列入政府年度目标考核的重要内容，以目标责任状的形式将任务细化分解到各乡镇及相关部门，先后召开了双创推进会、生态创建专题督查会、四城同创动员会来推动创建工作顺利开展。至目前，今年5个镇已接受省级初验，古溪、河失2镇创建国家级生态镇已通过验收并公示。

6、城乡环境整治力度加大。按照规划合理、管理有序、设施配套、生态良好、环境整洁的要求，大力开展城乡环境综合整治。集镇重点开展以增添环卫设施、增添污水处理设施、增添道路面积、增添绿地面积“四增”为主要内容的环境设施建设和以乱停乱放、乱拉乱接、乱搭乱建、乱涂乱画等“八乱”为重点的环境专项整治。农村以“全面整治、全面覆盖”为目标，以“六清六建”、“三清一绿”为主要内容，点线面结合，整村连片推进，全面提高村庄环境整治水平。针对部分村庄整治标准过低，长效管理、后续管理脱节，脏、乱、差现象反弹等现象，督促加工补课。针对资金投入瓶颈问题，推行了“四位一体”的管理模式，整合资源，将村庄“垃圾清理、路道养护、河道管护、绿化管理”四项工作落实专人负责，建立专项资金，由财政统一拨付，保证专款专用，确保资金投入到位，责任落实到位。

我市生态市建设虽然取得了一些成绩，但与全面建设小康社会的要求相比，与人民群众的切身感受和环境期待相比，与建设生态文明、实现永续发展的目标相比，还有不少差距，资源环境与经济社会发展的矛盾仍然突出，主要表现在：

1、部分指标与考核标准差距较大。国家级生态市创建5项基本条件、22项考核指标中，我市至少还有7项指标没有达到要求，尤其是国家级环境优美乡镇创建、城镇污水集中处理率、城镇生活垃圾无害化处理率、城镇人均公共绿地面积等约束性指标，还有较大差距。

2、环保投入有待加大。国家级生态市考核指标中，环境保护投资占GDP的比重必须达到3.5%。但由于我市财力有限，目前全市环境保护投资的比例还远远不够。

3、水环境仍有隐患，城市河流黑臭现象依然存在。

4、产业结构不尽合理，结构性污染依然突出。由于历史因素，我市化工、医药、染织等污染行业在经济总量中所占比重仍然较重，环境成本相对比较高，结构性矛盾比较突出，经济粗放发展的特征比较明显。

5、环境基础设施建设滞后。由于受资金等因素的影响，我市特别是乡镇的环境基础设施建设进展缓慢，污水集中处理设施和收集管网有的已开工多年，尚未完工，有的干脆等待观望，就是建成了进水量也可能不足，正常运行难度较大。生活垃圾的无害化处理工程推进速度不快，“组保洁、村收集、镇转运、市处理”的垃圾四级处理体系还未形成，除城区外，乡镇及农村的生活垃圾仍停留在简易填埋状态。

6、农业面源污染依然严峻。农药、化肥仍然是农业生产中的主要化学投入品，投入比重较大，对水环境和农产品安全带来一定隐患。农作物秸秆综合利用尚无好的去处，禁烧难以实现，畜禽养殖污染日渐突出。

7、群众的环保意识有待提高。部分群众对环境保护和生态建设的认识不够，长期形成的乱倒乱放、破坏绿化树木等陋习根深蒂固，难以根治。

8、生态创建的标准仍然不高。有些乡镇、村开展生态创建活动徒于形式，只求牌子，不注重创建过程，不注重实效，不注重长效管理，时间一长，恢复原样。

二、面临形势和目标任务

建设生态文明是党的十七大提出的战略任务。加强生态建设，提高生态文明水平，是党在深刻总结我国发展过程中的经验教训，全面把握经济社会发展规律以及环境与经济深层次矛盾，清醒认识生态环境保护与可持续发展关系的基础上，站在历史的高度作出的重大战略部署，必须充分认识加强环境保护、推进生态建设的重要性，进一步增强工作的紧迫感和责任感。

从国家对生态环保考核的新要求来看，加强环境保护、提高生态文明水平势在必行。

“十二五”期间，国家对环境保护和污染减排的要求越来越严：主要污染物总量控制因子增加为4项，减排比例不低于“十一五”；随着工业化、城镇化进程的加快，污染物排放量将刚性增加；加上工程减排后续潜力不足，结构减排过程较为缓慢，监管减排形成的有效削减量余地有限，新增两项指标减排措施需大量资金投入和政策支持等原因，经济快速发展与环境容量不足的矛盾将更加突出。“十二五”时期，国家对生态环境考核的标准会更高。

从产业结构优化升级的新任务来看，加强环境保护、提高生态文明水平刻不容缓。中央指出，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化。必须把加强环境保护，推进生态建设，大力发展生态经济，作为调整优化产业结构的重要切入点和有效途径，推动经济发展由资源依赖向创新驱动转变，由粗放型增长向集约型发展转变，以较少的资源环境代价支撑经济社会又好又快发展。

从城乡发展一体化的新趋势来看，加强环境保护、提高生态文明水平时不我待。省委十一届九次全会首次把城市化战略拓展为城乡一体化战略。随着城乡一体化进程的加快和消费结构的不断升级，人民群众对城乡环境质量的要求越来越高。必须顺应群众对改善生态环境的新期盼、新要求，努力让天更蓝、地更绿、水更清，让人民群众共享宝贵的生态财富。

我市生态市建设的主要目标是：到2013年创建成全国生态市，2015年创建成国家环保模范城市。到2015年，全市转变经济发展方式和调整产业结构取得初步成效，循环经济体系逐步建立，主要污染物排放总量得到有效控制，突出环境问题基本解决，环境安全基本保障，为全面建设小康社会奠定良好的环境基础。具体目标是：城市空气质量、集中式饮用水源地、地表水等环境功能区达标率有所提高，单位GDP能耗和主要污染物排放量达到省、泰州市控制要求，农村环境综合整治和城市黑臭河流整治取得明显成效，核与辐射环境安全得到保障，环境法制建设进一步完善，环保监管能力建设和依法行政水平进一步加强；一区四园创成省级生态工业园或循环经济产业园区。

三、我市加强生态市建设的对策建议

加快推进生态市建设的工作重点要从统筹城乡生态保护出发，突出重点，突破难点，提高经济社会发展的质量，提高人们居住环境的质量，提高生态保护和生态建设的能力，保障区域生态平衡和生态安全。有关对策建议如下：

一、强化污染减排，积极推进产业转型升级。“十二五”期间随着经济规模的扩大，要确保完成新的约束性指标和存量、新增量的减排。狠抓源头控制。严格执行国家、省、市关于建设项目环境保护的各项法律法规，控制高耗能、高排放行业发展，促进污染减排。积极引导现有中小型企业向一区四园集中，应用节能环保技术改造传统化工、医药、机电等优势主导产业，大力发展新能源、新材料、环保节能产品等新兴产业，推动产业转型升级。强化监控管理。组织实施重点减排工程，加快热电企业脱硫、脱硝和污水处理厂脱氮工程建设，利用先进技术加快相关企业提标改造工程建设。继续开展关停小化工、挂牌督办等专项行动，利用自动在线监控装置等技术手段加大监控力度，严厉打击偷排等环境违法行为。加强环境应急能力建设，提高环境安全事故预防能力。发展循环经济。进一步扩大循环经济试点范围，以点带面推进循环经济规模壮大，努力接长做优氯碱化工、油脂化工、煤化工、船舶制造、环保节能、传动设备、医药、农产品加工等产业链。引导企业开展环境管理体系等绿色认证，全面推行清洁生产，对重污染企业实施强制性清洁生产审核。努力提高现代服务业在国民经济中的比重，大力发展先进制造业，推广清洁能源的使用，促进产业结构优化升级。一是在**经济开发区之外不允许再上任何化工项目，全市新引进的项目中非化工比重要逐年上升；**经济开发区进区门槛要逐年提高，目前最低要达3亿人民币，到“十二五”期末，要达到5亿人民币以上。二是继续深入开展全市化工行业专项整治工作。从面上说，在全市范围内，继续淘汰高耗能、重污染、难治理的化工企业；制订硬性规定，近期年销售收入在亿元以下的化工企业都要列入淘汰范围，到“十二期”末，年销售收入在三亿元以下的化工企业都要淘汰到位，**经济开发区建区之初引进的小型化工企业也要逐步淘汰，让出环境容量和土地容量，新上低能耗、轻污染或无污染、高附加值的项目。

二、强化环境整治，积极营造良好生态环境。进一步加强全市城乡环境综合整治，着力解决群众反映强烈的环境问题，促进人与自然和谐相处。加强水污染防治。加快实施区域供水规划，确保让全市人民全部喝上长江水。加快城镇生活污水收集管网和污水处理厂建设步伐，积极探索农村生活污水处理模式。加大城市黑臭河流的整治力度，逐步恢复内河生态和景观功能。加大农村河道清淤力度，通过引水、调水、翻水等措施，提升河道的自净能力和环境容量。加强工业污染防治。加快推进园区集中供热中心及配套供热管网建设、改造。全面加强工业烟尘、粉尘的排放控制，开展热电行业脱硫脱硝设施建设和管理。在化工医药、电镀等重点行业提高治理设施的回用效率。推进区域和行业联合，在电力、建材、环保等行业构建工业固体废物综合利用系统。加强危险废物全过程监督管理，提升防治水平，降低存贮、转运、处置等环节的环境风险。开展城乡环境综合整治。推进实施城区烟尘控制区和噪声达标区建设工作，开展三产行业专项整治。加快推进城镇垃圾收运体系和无害化处理设施建设，推广城乡生活垃圾集中处理和垃圾资源化综合利用，新建、改造一批垃圾中转站。加强医疗废物安全处置，推进医疗废物收集向乡镇、村卫生单位延伸，实现农村医疗废物安全处置全覆盖。组织推进农村环境综合整治，农村生活垃圾实施四级处置模式，加强农村无害化卫生户厕和沼气项目建设，抓好秸秆禁烧和综合利用工作。全面实施测土配方施肥技术，大幅减少农药、化肥使用量。加强畜禽和水产养殖污染治理，切实改善农村居住环境。

三、强化生态建设，积极提升生态文明水平。坚持生态文明理念，广泛开展生态文化宣传，推广健康、绿色生活方式。大力开展生态宣传教育。建议要在更高层面上、高密度、全方位开展生态文明宣传教育活动，大力弘扬生态文化，从理念灌输入手，增强全社会生态文明意识，努力形成节约、健康、文明、科学的生产生活方式，使珍爱自然、保护生态、节约资源、低碳生活等生态文明观念深入人心，成为每个公民、每个家庭、每个单位的自觉行动。深入推进生态镇、村和绿色学校、绿色社区、绿色企业等生态市“细胞工程”和国家环保模范城市创建活动。加强森林公园、黄桥古镇、风景名胜区及重要生态功能区的保护和建设。对生态功能相对脆弱、环境敏感性高、环境容量小、具有重要生态功能价值的饮用水源的二级和准保护区、重要湿地等，实施限制性开发。大力推进绿化体系建设，突出抓好沿江、沿河、沿路生态防护林和农田林网建设，积极开展绿色家园、绿色村庄建设，形成覆盖城市的绿色网络和城乡一体的三级城镇绿化体系。

四、强化制度建设，积极构建生态建设工作体系。建立健全多元化投入机制。加大专项资金支持力度，引导生态建设，尽快出台相关扶持政策，对生态创建以及城乡污水处理、垃圾处理、重点生态工程等项目实行财力倾斜，专款专用。鼓励各类社会资本参与生态建设，形成政府主导、市场推进、社会参与的格局，拓宽生态建设的资金来源。积极探索建立生态补偿机制。积极实施排污权有偿使用和交易制度，建立以区域协调为目的的生态补偿机制。建议引入“重点经济区”和“重点生态区”的概念，将三大主体功能区及经济实力较强的一些镇定位为“重点经济区”，将一些经济基础相对薄弱且以农为主的镇列为“重点生态区”，在两者之间建立一种互惠、互补关系，即：重点生态区为重点经济区提供生态服务，重点经济区为重点生态区提供经济补偿。以类似于财政转移支付的方式，以区域互补、协调为目的对重点生态区进行生态效益补偿，实现市内创建资金的合理有效配置。建立生态文明建设考核机制，建议把生态建设作为干部综合考核的重点内容，完善现行干部政绩考核制度和评价标准，加大生态文明建设的考核比重，全面衡量干部政绩。充分发挥政绩考核机制“风向标”的作用，引导领导干部正确处理经济社会发展与保护资源、保护生态的关系，以降低行政成本、减少施政代价、提高施政绩效，努力实现执政理念的根本性转变。进一步强化生态文明建设责任追究，实行生态文明建设“一票否决制”，推行生态危害官员问责制，努力促进生态环境的持续改善。