调查与决策——《构建洪灾预防体系 坚持科学防灾救灾》

第一篇：调查与决策——《构建洪灾预防体系 坚持科学防灾救灾》

调查与决策——《构建洪灾预防体系 坚持科学防灾救灾》总第386期

调查与决策（内参）

第15期

构建洪灾预防体系 坚持科学防灾救灾

--对达州市“7·18”特大洪灾防灾救灾工作经验的总结

中共四川省委政策研究室、中共达州市委政策研究室联合调研组

近年来，达州市深入贯彻落实科学发展观，认真总结连年抗洪救灾经验，积极探索科学防灾减灾的路子，着力加强防汛工程体系建设，用现代化技术和设备武装洪灾测报系统，不断完善洪灾防治预案和工作运行机制，着力建设高效运转的指挥、组织系统，逐步构建一套判断准确、指挥得力、反应敏捷、保障有效的洪灾预防体系，最大限度地减少灾害损失。今年7月16-18日，达州市境内持续强降雨，降雨覆盖全市7个县（市、区）273个乡镇，最大降雨量达510.1毫米，超过有气象记录以来的历史极值。长时间的强降雨，造成境内后河、前河、中河、州河、巴河、渠江等江河河水陡涨，渠县三汇镇洪峰流量达27700立方米/秒。全市沿江、沿河59个场镇、4座县城和达州中心主城区进水，渠县县城40%以上被淹，万源市城区平均水深1米、最深处达到1.5米以上，宣汉县城和达州中心城市滨河路淹至3楼。由于准确预警、及早准备、科学调度、精心组织，沿河沿江和易发地质灾害点48.5万名群众及近3亿元财产得到及时转移，最大限度地减少了灾害损失。

一、加强防汛工程体系建设，增强防御洪灾能力

近年来，达州市加大工作力度，多方筹措资金，大兴防洪工程，防汛能力有了显著提高。一是抓好州河梯度防洪工程建设。在原有宣汉县江口湖水电站、达县金盘子水电站基础之上，于2006年在达州中心城市上游建成罗江口水电枢纽工程，形成州河上、中、下游梯度防洪体系。二是狠抓骨干堤防工程建设。州河达州中心城市堤防工程、渠县县城堤防工程全面推进。目前，达州中心城市堤防已动工7.1公里，完工6.52公里，渠县县城堤防已建成2.2公里，开江县、宣汉县、大竹县等县城堤防工程正加紧进行。三是狠抓骨干水库建设。开江县宝石桥水库大坝枢纽扩建工程、大竹县龙潭水库主体工程全面竣工，宣汉县白岩滩水库已正式开工建设，渠县刘家拱桥水库、万源市寨子河、鲜家湾水库正加紧前期工作。四是狠抓病险水库整治。今年全市共动工整治病险水库15座，完工9座。

二、武装洪灾预测预报系统，提高洪灾预警能力

（一）武装气象预测预报系统。“十一五”期间，全市共投入资金4000多万元用于地方气象事业发展。2008年建成新一代多普勒天气雷达项目，该雷达可监测300公里内天气系统、空中云水含量及变化情况，能有效地对暴雨、雷暴、大风、冰雹等中小尺度强对流天气进行监测和预警，达州市也成为全省七个建成多普勒天气雷达项目市之一。同时，在全市各主要乡镇、主要河流沿河场镇、交通枢纽重镇、大中型水库建成了145个区域自动站，完成了土壤墒情自动监测系统、闪电定位仪和L波段探空雷达的建设。在应对“7·18”特大洪灾中，市气象局运用先进技术和设备，全面监测天气变化，综合分析气象信息，及时准确做出判断，于7月13日向全市发布了《强降雨天气趋势预测》重要天气趋势预报，7月14日上午再次确定15-18日达州市将有一次持续性暴雨、大暴雨天气过程，引起达州市防汛抗旱指挥部高度重视，为全市及早做好防汛准备、及时组织抗洪抢险赢得了宝贵时间。得益于准确的天气预报，达州市防汛抗旱指挥部从13日到18日能够客观从容指挥安排。

（二）武装暴雨洪水监控和预警预报系统。市委、市政府高度重视加强水文信息

化建设和引进先进预测预报技术，2006年投资30多万元引进水利部水文局开发的中国洪水预报系统，建成达州中心城市洪水预报模型系统，使达州市洪水预测预报精度提升到国内领先水平。2008年投资400多万元建成国家防汛指挥系统达州水情分中心和达州市地方报汛站水情遥测系统，建成覆盖全市重要河段、重点场镇和水利工程的43处雨情水情自动遥测站，该系统采用先进的遥测、计算机和通讯技术，可以实现降水和河流水位的自动采集、自动传输和处理，一次收集完全流域信息不超过10分钟，有效地提高了水情信息采集的准确性和实效性，为开展降水分析和洪水预测预报提供有力数据支持。先进的暴雨洪水监控和预警预报系统，保证了汛情、水情预报的准确和及时，在此次应对特大洪灾中，洪峰预见期达5至60小时以上，洪峰预报水位与实际水位相差均在0.2米以下。实现准确抢险、提早抢险，沿河城区和乡镇根据汛情、水情预报，均在洪峰来临前及时组织群众避险，并抓住洪水消退的时机，按照“水退人进”的原则，组织干部群众对淹没区搞好清淤和防疫工作，边清淤边消毒，防止重大疫情发生，迅速恢复了生产生活秩序。

（三）武装地灾监测系统。编制了《地质灾害防治规划》和《矿山地质环境治理规划》，为地质灾害避险搬迁安置工程提供了科学依据。全市设置地质灾害监测点1579个，其中79个监测点安装了裂缝伸缩监测仪，对56个点安装了80台裂缝报警器。建立地质灾害远程监控系统，对9处重特大地质灾害点实施远程监控，为领导决策提供直观的图像信息；开发了基于GIS的地质灾害应急指挥决策系统，将地质灾害隐患点的各类信息进行提取、分析、筛选、集成，从宏观到微观、从面到点对地质灾害应急处置各个环节、各项措施进行系统管理，将隐患点具体信息和应急资源相关信息集成在平台上，实现二维电子地图和三维遥感影像的系统管理。在抗击“7o18”特大洪灾中，万源市、宣汉县成功预报12处地质灾害，安全转移受灾害威胁群众48000多人。

（四）武装防灾信息系统。市气象局与通讯部门协作沟通，先后建成决策气象服务平台、“12121”、“96121”声讯平台和公众气象服务信息平台，与《四川日报》、《华西都市报》、四川新闻网、达州电视台、《达州日报》、《达州晚报》等新闻媒体紧密合作，实现了职能部门与社会群众之间防灾减灾信息的无缝衔接，让最重要最紧迫的信息在最快时间内发送到市委、市政府决策领导和人民群众手中，有效地提高全社会参与防灾减灾工作意识和能力。在抗击“7·18”特大暴雨洪灾过程中，通过新闻媒体、流动宣传车等平台，发布强降雨天气趋势预报1期、重要天气预报2期、暴雨橙色预警信号4期、红色预警信号4期、汛情公告9期，通过“10628121”气象防灾减灾平台免费向广大市民发送手机短信两百多万人次，“12121”和“96121”的拨打率高达15万人次。

（五）武装防汛指挥系统。完成达州市水情视频自动监测系统项目建设，新建市级防汛会商中心1个、县级防汛会商分中心6个，新建河道水库水情视频自动监测站20个，初步实现了对全市主要江河和中型以上电站、水库的实时监测。装备了“北斗一号”通信系统和海事电话，可将指挥部命令及时下达通信中断的受灾地区。购置了车载“小型移动应急平台”通信系统，通过该系统可将灾情和执行任务情况的图像、声音实时回传至市防汛指挥部，也可把灾情和指令及时传输到武警、预备役和其它救灾单位，使灾情处处知晓、任务人人明白。

三、加强汛期工作运行体系建设，提升决策指挥能力

（一）强化防汛责任体系建设。按照《防洪法》和《〈防洪法〉实施办法》的要求，进一步强化了以行政首长负责制为核心，以分级负责制、部门负责制、技术负责制、岗位负责制为支撑的责任体系，明确了各级行政首长和相关职能部门的职责任务，强化了防汛抗旱的组织保障。今年汛前，将全市20个重点防洪城镇、55个重点电站（水库）防汛责任人发文通报到各地各部门，并于4月29日在《达州日报》上予以公示，接受社会监督。

（二）完善防汛预案体系建设。久病成良医，作为洪灾易发多发地区，达州市十分重视研究区域降雨规律、流域洪水发生规律、城镇和农村应对处置洪灾规律，总结近年抗洪抢险经验。在此基础上，于今年汛期来临前，再次组织专门力量对《达州市防汛抗旱应急预案》、《达州市城市防洪预案》、《达州市场镇防汛抗旱应急预案》进行了认真的修订和完善，使预案更具科学性、针对性和可操作性。气象、水文、国土等市级部门和各县（市、区）、乡（镇）也对防汛预案做了进一步完善。

（三）完善防汛工作运行机制。一是建立了高度集中的决策指挥机制。市委、市政府确保市防汛抗旱指挥部的统一指挥权，指挥部下设汛情预报、抢险救援、信息发布等8个工作组，在指挥长的统一指挥下，分工履职。编制印发了《达州市防汛抗旱指挥流程图》，对整个防洪决策机制和程序作了明确的规定。二是建立了动态会商机制。市防汛抗旱指挥部指挥长定期或不定期召集水利、防汛、气象、水文、国土等相关部门专家会商洪灾形势，提高了决策的科学性和及时性。三是完善了防汛抗旱值班运行机制。入汛后，市防汛抗旱指挥部实行指挥部领导一人一月带班制度和工作人员24小时值班制度。四是建立了信息采集发布机制。在信息收集上，建立了市县气象、水文、防汛部门灾害性天气会商机制、气象部门与政府之间的报告机制以及气象与水利、国土、民政、交通等部门的预警信息双向传递机制，提前加强灾害性天气的会商与传递。在信息发布上，市防汛抗旱指挥部通过广播、电视、报刊、网络、手机短信等多种渠道，第一时间向公众发布防汛信息，使广大群众及早采取防洪措施。对于电力、通讯全部中断的地区，当地政府出动流动宣传车，及早通报防汛信息。市、县城区在洪峰到来之前，拉响不同等级的防洪警报，有步骤地疏散转移沿河易淹群众。五是建立了州河联合防洪科学调度机制。市防汛指挥部在“7o18”特大暴雨洪灾中始终坚持“电调服从水调，水调服从洪调”的原则，按照“提前预泄、滞洪超蓄、全力错锋、尽快退水”原则尽最大努力进行错峰调度，尽管“7o18”降雨极值、强度以及周边地区降雨对达州的影响度均超过2004年“9o3”特大暴雨洪灾，但达州中心城市淹没水深却比“9o3”特大暴雨洪水低2.1米。六是完善了工作督查机制。将防汛抗旱工作纳入了市委、市政府督查项目，市防汛抗旱指挥部按照市委、市政府的要求，延伸工作范围，对包括乡镇、水库等的防汛抗旱工作情况加强了检查和督查。

四、夯实基层基础，提高防灾执行能力

（一）强化培训教育，提高防灾减灾能力。达州市各级党政牢固树立长期防大灾意识，把防汛知识列为各级党校授课内容，邀请专家举办处置自然灾害专题讲座，帮助各级领导干部增强防灾减灾意识和能力。强化对城镇社区、农村村组分区分段抢险救灾的组织管理，加强对群众的防洪知识宣传和依法应对处置的培训教育，增强群众防灾减灾意识和能力。抓好一年一度汛前防汛综合实战演练，增强了防汛抗灾综合指挥和协调配合能力。

（二）坚持专兼结合，做到群测群防。达州市注意发挥专业人员骨干作用，自进入汛期以来，全市防汛、气象、水文、国土等部门干部职工坚守岗位、昼夜奋战，为防汛救灾倾情倾力；全市共出动警力3500多人，参与转移和解救群众。注意发挥广大群众防灾救灾主体作用。全市气象、水文系统共建立重点部位观测报警队伍607个21462人，昼夜观测雨情、水情、汛情变化，为指挥部及时提供准确信息；建立健全了地质灾害群测群防网络体系，落实监测责任人298人、监测员1987人，对1579个地质灾害隐患点进行全天24小时监测，并分组分片开展地质灾害隐患动态巡查。

（三）夯实基层基础，确保决策落实到位。中共达州市委近年来扎实开展深入学习实践科学发展观活动和创建先进党组织争做优秀共产党员活动，深入推进“三村建设”、“三级联创”和“三大网络”建设，全面加强城乡基层党组织建设，党组织的凝聚力、创造力和战斗力空前增强。进入汛期以来，市委、市政府对防汛抢险工作及早做出安排，各县（市、区）、乡（镇）党委、政府和广大村（社区）基层党组织层层抓好贯彻落实，确保了市委、市政府的决策部署在第一时间让群众知晓、在基层落地生根。面对特大洪灾，全市各级党组织和广大党员干部，在防汛抗灾中冲锋在前、创先争优，及时组织临河低洼地带群众撤离并帮助转移财产，紧急救援遇险群众，减少了灾害损失，保证了人民群众生命财产安全。乡镇、村（社区）强大的执行力保证了各项防汛抢险目标任务的实现。

今年以来，暴雨成灾，频繁发生。在山地，特别是高山峡谷地带，不断引发泥石流、滑坡、崩塌等自然灾害，给人民群众的生命财产造成极大危害，严重影响一方的经济发展和社会生活。从近些年的气候变化、地质变动、植被变迁等自然生态情况看，今后若干年，至少一二十年，山区的建设将不得不面对大自然的严峻考验，防灾减灾工作是党委、政府不能忽视的一项重要工作。将现代科学技术、高效防灾机制与坚强的基层组织结合起来，不失为一条费省效宏的防灾减灾之路，达州在这方面做了有益的探索。建议有关部门总结达州等地的经验，进一步改进工作，完善体制机制，增强防灾减灾能力。在制定“十二五”规划时，充分考虑上述影响，不仅从防灾减灾的角度，还应从生产力布局、居民点建设、交通通信网络等方面加强研究，作出相应调整。

(提供单位:发布时间:2010-11-19录入用户：admin-swzys)

第二篇：构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系

构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系

十八届三中全会公报强调：“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”那么，如何构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系呢？结合多年基层工作实践，笔者认为，应主要从以下几方面入手：

首先，要认真清理各级党委、政府及其部门的职权。要明确其权力项目及类型；要弄清其总体有哪些权力？每项权力属于哪种类型？行使各项权力的法律法规、制度规章依据；要明确权力行使的主体和主要责任者。在此基础上，细化各项权力运行的程序，规定各项权力运行前、运行中、运行后必经的程序（包括监督程序），找出在权力运行流程中的风险点，针对风险点制定出相应的、具有可操作性防控措施。

其次，要建立科学决策的体制机制，确保决策科学。要规范各级党委重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用决策事前、事中、事后的相关程序。事前必经过哪些程序？哪些事项要公开征求意见？采取何种方式充分公开征求意见？如何采纳公开征求到的合理意见？召开会议讨论决定重大事项，要明确参会人员的有哪些责任？如何对决议事项进行明确表态？决策出现失误应如何追究相应的表态责任？从而强化每一个决策表态者的责任感，促使其对每项决策认真研究、深入调研，充分听取各方面意见，进行正确表态，确保决策的科学性。

再次，要确保决策的执行力。对会议决定的事项，要明确每项决议的执行者和监督者，并进行公开，决议执行的情况或结果，要及时进行通报，杜绝暗箱操作，主动接受群众的监督，征求群众意见。对决策执行中群众不满意的地方，要切实整改，做到权力的执行在群众监督下进行。通过规范程序，强化监督，杜绝因“人情”关系、“潜规则”而出现的执行力软化、弱化的现象，确保各项决策执行坚决有力。

第四，要积极探索监督有力的制度规范。要强化上级对下级的监督、同级人大政协监督、社会团体监督、媒体监督和网络监督。要明确监督的职责、内容，监督不力应承担的责任，除涉密事项外，所有权力运行都应该公开，接受各级、各层次的监督。对于上级部门监管范围内和本级班子成员分管范围内出现的腐败问题，要制定相应的问责制度。要建立部门配合协作的联动机制，提高监督的整体效能。要通过建章立制，使各级纪检、监察、检察、审计、人大、政协等监督权力运行的职能机构，形成一个有机统一的整体，做到职责上分，目标上合，建立信息共享和沟通互联机制，在制约和监督权力运行上形成联动机制，提高监督制约的整体效能。通过完善制度，破除普遍存在的因“人情”关系而不监督、怕监督和不敢监督的现象，要建立“知情人”监督的连带责任机制，从而切实做到监督有力

第三篇：调查与决策——《倾力构建和谐社区 加快推进城市发展》

调查与决策——《倾力构建和谐社区 加快推进城市发展》总第355期

调查与决策（内参）

第23期

倾力构建和谐社区 加快推进城市发展

--通川区以党建引领推动和谐社区建设的实践与思考

中共达州市通川区委书记、区人大常委会主任 洪继诚

加快城市发展，社区建设是基础。通川区作为达州市中心城区所在地，社区建设历来为区委、区政府高度重视。继2007年成功创建省级社区建设示范区后，我们立足新的起点，突破思维定势，顺应发展趋势，积极争创全国和谐社区建设示范区。目前，全区69个社区已建成市级模范和谐社区12个，区级模范和谐社区28个，红旗路、小北街等一批示范社区先后获得省级先进党组织、充分就业社区、绿色社区、平安社区等称号。

一、主要做法

（一）整体联动，形成和谐社区建设一盘棋。一是加强组织领导。将和谐社区建设作为凸显通川特色社会建设的重要抓手，建立双组长领导小组，区委、区政府主要领导亲自挂帅，协同配合，齐抓共推。区委、区政府定期召开区委常委会、区长办公会和领导小组成员会，专题研究工作中存在的困难和问题，先后出台了《关于加强社区建设构建和谐社区的实施意见》等12个指导性文件，细化了加强社区党建、深化社区服务、规范阵地建设、强化资产管理等一系列社区建设的办法措施。二是落实帮扶责任。建立区级领导联系、部门帮扶、乡镇办委统筹、党员干部包户四级责任体系，区四大家领导分别挂包指导一个示范社区，区级部门分别结对帮扶一个重点社区，乡镇办委分别负责抓好一方所辖社区，党员干部分别服务联系一户困难家庭，通过定标、定时、定责、定人，将目标细化、措施实化，做到一级抓一级、层层抓落实。三是发动群众参与。重点强化社区居民主体意识，充分利用电视、报刊、网络等宣传媒体，通过开展文体活动、知识竞赛等多种形式，广泛宣传社区建设的目的、意义和先进典型，努力营造“社区是我家，建设靠大家”的浓厚氛围，不断激发社区居民的参与激情。全区形成了党委政府领导、组织民政牵头、区级部门配合、乡镇办委主抓、社区具体实施、群众广泛参与的“一盘棋”建设格局。

（二）载体推动，创设和谐社区建设总抓手。积极探索和谐社区建设的有效抓手，创新推进社区党建“六化建设”。一是领导班子核心化。在选准配强的基础上，通过加强教育培训、严格考核评比、健全激励机制、严肃工作纪律等，着力锻造一支政治坚定、作风扎实、乐于奉献、群众拥护的社区干部队伍，不断增强班子核心凝聚力。二是党员队伍先锋化。针对关系不顺问题，采取直管、双管、共管、协管、接管等方式，抓好对党员的分类管理；针对身份不亮问题，深入开展“一名党员一面旗，无私奉献在社区”等主题活动，发挥党员的先锋模范作用；针对力量不足问题，以壮大“巴山魂”志愿者服务队伍、下派年轻干部社区挂职等办法，整合各类人才资源。三是决策管理民主化。不断规范党员代表会、居民代表会、党员大会、居民大会等民主决策制度；成立由社区党员、居民、驻区单位代表等组成的民主管理议事会，形成意见收集、公开听证、民主决策、执行督办、群众评议的管理模式；组建民主监督小组，对重大决策实施、征地拆迁、困难救济、低保申领、就业扶助等居民关心的热点、难点工作进行全程监督。四是惠民服务实效化。不断拓宽服务领域、灵活服务方式、创新服务载体，积极推广连心服务卡、QQ网络平台、爱心超市、爱心互助站、惠民帮扶中心等，让居民群众需有所应、困有所助、难有所帮。五是维稳促和网络化。建立区、街道、社区及辖区单位三级信访排查网，街道调委会、社区调解办和楼道调解员三级调解网，形成层次清

楚、责任明确、参与广泛、反应迅速、群防群治的社区维稳体系。六是活动阵地标准化。多渠道筹措资金，狠抓“五室五站”社区办公阵地、公众文化场所建设，依托社区综合服务中心，为居民提供方便快捷的一站式服务。

（三）机制促动，激活和谐社区建设源动力。一是定期推进机制。将和谐社区建设纳入区委、区政府单项目标考核，实行每季度一次推进会，对区级部门和乡镇办委每季一督查、一排名、一小结、一通报，对年终考核连续两年排名最后一位的乡镇办委和最后两名的区级部门党组织书记免职调离；对群众满意率低于80％的社区干部诫勉谈话、低于60％的社区干部依法罢免。二是共驻共建机制。通过社区建设联席会、选聘辖区单位干部担任社区党组织兼职委员等形式，支持辖区单位积极参与社区建设。同时，鼓励社区主动向辖区单位汇报情况、提供服务，争取辖区单位对社区建设的支持，形成资源共享、事务共管、难题共解、活动共办、文明共创的社区共建新格局。三是投入保障机制。注重保障工作经费，将社区工作经费纳入财政预算，初步构建起“费随事转”经费增长机制。注重提高干部待遇，在认真执行省定生活补贴标准基础上，将城市社区干部全部纳入社保和医保范围，区财政每年拿出70余万元补助社区干部参保。注重加大投入力度，率先建立房产开发社区公益性服务设施配套费征收制度；区财政先后投入1515万元，用于社区服务中心和服务站建设。

（四）城乡互动，丰富和谐社区建设新内涵。立足城乡统筹发展，不断拓展社区工作内涵，推进城乡一体化。一是实行城乡组织联建。全区36个城市社区分别与33个农村社区、22个“三村建设”示范村结成联建对子，进行党建对接、组织互商、居村互动、党员互帮。二是实行城乡人才联姻。搭建城乡人才互补平台，鼓励城区居民、下岗失业人员到农村发展，帮助农村人才和剩余劳动力进城务工创业，实现城乡人才和就业岗位的对接互动。三是实行城乡党员共管。着力资源共享，使城乡党员教育管理随着互相流动不断延伸。积极帮助流动党员解决实际困难，在流入党员相对集中的朝阳街道办事处团包梁等社区，建立流动党员支部，开展帮助购房入户、子女入学等承诺服务。全区形成了城乡社区与村之间管理互学、服务互补、文化共享的工作机制，促进了城乡统筹发展。近两年，全区城市社区为联建帮扶对象提供致富信息、实用技术、用工信息等2600余条，赠送科技图书1000余本，开展互助活动、召开联谊会150余次。

二、初步成效

（一）“三大网络”提升了社区管理新水平。一是构建了无缝覆盖的组织网络。先后将7个社区党支部升格为党委或总支，建立楼栋党支部12个，单元党小组37个，设立流动党员服务站点50个，有条件的“两新”组织建党率达100%，初步构建起“社区党组织-小区党支部-楼栋党小组”的组织架构、“居民党员-在职党员-流动党员”的管理网络、工青妇等群团组织互为补充的共建链条。二是构建了规范高效的工作网络。完善了社区工作限时办结、过失追究、首问责任、督办通报等制度，通过深入调研、定期会商、定期汇报和谐社区创建情况，建立了区、乡镇办委、社区、居民四级互联互通的工作机制，形成了“两级政府、三级管理、四级责任”社区工作格局。三是构建了反应灵敏的应急网络。在乡镇办委设立应急处置办公室，强化社情掌控、应急管理；在社区组建应急处置小组，依托专职巡逻队、义务巡逻队等强化社会治理；在辖区企业、学校、机关及离退休老同志中设置应急联络员，构建起街道、社区、小区、共驻单位“四力合一”应急网络。

（二）“三大体系”展现了社区建设新局面。一是以社区党组织为核心的领导体系。通过选优配强，社区干部队伍年龄、文化结构不断优化，“两委”班子平均年龄36.5岁，大专

及以上文化占48.1%，一大批工作能力较强、群众认可度高的能人成为社区建设领头雁。广泛开展了“与党同心、与民贴心、建和谐社区”等党建惠民行动，党组织成了社区建设主心骨。二是以落实民权为主导的社区自治体系。坚持社区干部由群众民主选举、社区大事由群众民主决策、社区公约由群众民主约定、社区事务由群众民主管理，广泛推行一事一议、集体决策、居民听证等制度，创新建立3人专职监督、3人轮值监审的“3+3”财务监督机制，“党员初议、代表决议、群众监督”等措施使社区集体资产管理得到有效加强。三是渠道畅通的民情疏导体系。建立“居民-社区-政府”逐级反映、社情民意收集、居民议事听证沟通渠道，开通了书记信箱、区长热线，将每月10日定为领导信访接访日。全区共设立服务信箱69个、问题解决回音壁35个，开通民情热线69条，搭建居民QQ诉求平台13个。

（三）“三大平台”形成了社区服务新态势。一是便民平台让群众称心。通过新建、改扩建、购置等形式，建立敞开式、一站式服务大厅32个，实现了机构、人员等“六到位”，名称、标识等“五统一”，工作着装、工作流程等“四规范”；制发社区党员干部、志愿者服务、警民联系三张“连心服务卡”3.2万余张，帮助解决了一大批事关群众切身利益的困难和问题。二是助民平台让群众暖心。全区城市失业人员和就业援助对象登记率、企业退休人员社会化管理服务率均达100%；城市低保实现应保尽保、动态管理。近两年来，先后开发公益性岗位558个，5097人通过社区实现了再就业；通过社区爱心捐助接收点和慈善爱心超市，接受爱心物资捐赠103.56万元，发放救助金638万元，救助生活困难居民5360人次。三是康民平台让群众舒心。建成8个社区卫生服务中心、站点，形成社区居民10分钟医疗服务圈；建立多功能社区文体活动场所35个，成立社区文艺宣传队、秧歌队等110余支，开展城市社区趣味体育活动、广场文艺演出等群众性活动40余场次，廉政文化进社区文艺节目836个、演出158场；深入开展城乡环境综合治理，全面落实“门前三包”，城市社区绿化面积达35.6%。

三、实践体会

（一）领导推动，各方参与，是社区建设的核心动力。社区在促进城市和谐、化解矛盾、维护稳定中处于前沿一线，社区建设面宽量大、任务艰巨。工作中，争取市委、市政府积极支持，尤其是市领导、市级部门分别联系帮扶不同社区，对社区建设强力推动，区本级自加压力，主动作为，呈现出全员参与、整体联动、共驻共建的良好局面。实践证明，只有各级各部门高度重视、积极参与，全体居民共同配合，社区建设的资源和力量才能得以有效整合、充分调动。

（二）拓宽领域，强化服务，是社区建设的根本宗旨。改善民生、促进和谐是我们的工作追求，服务人民、实惠大众是我们的职责任务。工作中，我们紧紧抓住社区建设中的热点、难点问题，围绕经济发展、环境整治、文化建设等内容，积极探索为民服务的工作机制，不断创新服务群众的有效途径，取得党得民心、民得实惠的社会效果。实践证明，只有坚持把居民群众的根本利益放在首位，社区和谐的内涵才会越来越完善，推进城市发展的群众基础才会越来越巩固。

（三）加强民主，居民自治，是社区建设的内在要求。和谐社区建设，居民是主体；实现居民自治，民主是保障。工作中，我们以民主引导、激发、凝聚群众，让群众决策工作，靠群众推动工作，由群众监督工作，最大程度地保证居民的利益诉求、合理主张和民主权利，使社区建设充满生机与活力。实践证明，只有充分尊重群众、相信群众、依靠群众，社区居民自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的路子才会越走越宽广。

（四）固本强基，党建引领，是社区建设的重要保障。社区是党在城市的工作基础，构建和谐社区，关键在于增强基层党组织活力，发挥好社区党建龙头作用。工作中，我们积极创新社区党建载体，社区党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用充分发挥，党建富民惠民取得明显成效。实践证明，只有社区党建不断强化，党在社区的组织覆盖、工作覆盖、凝聚力覆盖不断扩大，社区居民才能有效组织、充分发动，社区建设才能全面加强，城市发展才能加快推进。

(提供单位:发布时间:2009-07-17录入用户：admin-swzys)

第四篇：构建新型农业经营体系的调查与思考

构建新型农业经营体系的调查与思考

加快构建新型农业经营体系，是现代农业发展的核心和基础，也是十八届三中全会提出的进一步深化农村改革的一项重大任务，对加快建设农业现代化具有决定性意义。本文以农业大市湖北省荆门市为例，对如何构建新型农业经营体系，使农村生产关系更加适应生产力发展作一些粗浅的分析研究。

一、构建新型农业经营体系意义重大

“新型农业经营体系”所强调的“新型”，是相对于传统小规模分散经营而言的，是对传统农业经营方式的创新和发展。“农业经营”的涵义较广，既涵盖农产品生产、加工和销售各环节，又包括各类生产性服务，是产前、产中、产后各类活动的总称。这里所说的“体系”，既包括各类农业经营主体，又包括各主体之间的联结机制，是各类主体及其关系的总和。总的来看，新型农业经营体系可以被理解为，在坚持农村基本经营制度的基础上，顺应农业农村发展形势的变化，通过自发形成或政府引导，形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是各种利益关系下的传统农户与新型农业经营主体的总称。

农村改革30多年来，在实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制基础上，农业农村发展取得了举世瞩目的成就。但是随着工业化、城镇化的加快推进，农业现代化相对滞后，农业经营体系已经不能适应形势需要，探索如何在家庭承包经营基础上构建新型农业经营体系，对于增强农村发展活力，加快现代农业发展，意义十分重大。

加快构建新型农业经营体系，是新形势下现代农业发展的迫切要求。当前，在工业化、城镇化快速推进的新形势下，农业农村发展面临着诸多新的矛盾和挑战。大量农村劳动力转移到城镇和工业部门，农业农户兼业化、农村空心化、农民老龄化等问题日益凸显，“谁来种地”的问题越来越紧迫。小生产与大市场不能有效对接，农产品价格剧烈波动、畸高畸低，谷贱伤农、菜贵伤民的现象愈发频繁，“种什么”的问题亟须回答。农民种田多是从经验出发，土地产出率、劳动生产率不高，迫切需要科学知识的指导以及专业化、系列化的生产性服务，“怎么种”的问题非常迫切。解决这些问题，必须加快农业经营体系改革和创新，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，不断提升农业经营体系服务“三农”的能力，加快现代农业发展。

加快构建新型农业经营体系，是转变农业发展方式，提高农业综合效益的迫切需要。当前，我国农业已进入改造传统农业、加快建设现代农业的关键时期，从依靠大量消耗资源的传统方式，转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的现代方式上来，农业和农民对农业科技的依赖性和关联度明显增强。农业科技应用，已由以往的农户单独分散应用转变为大面积集约化应用：已由某种技术措施的单项实施转变为多项技术组装配套实施：已由农业经营者一家一户采用转变为需要由服务体系和农技队伍综合实施。面对农业和农民应用农业科技方式和对农业科技需求的重大变化，必须加快建立健全新型农业经营体系，提高农业科技应用能力，提高劳动生产率、土地产出率和资源利用效率。

加快构建新型农业经营体系，是增强农业发展动力和活力的迫切需要。改革开放以来，我国实行农村家庭承包经营制度，充分调动了农民生产积极性，大大焕发了农村生机活力，农业农村经济持续快速发展。但是一家一户的承包经营，也带来了土地细碎化的问题。承包农户规模小，每户耕种田块多，劳动生产率低下。因此，迫切需要加快建设新型农业经营体系，克服和解决农业经营中的弊端，从体系上消除制约农业农村发展的体制机制障碍，提高农业生产的组织化程度和适度规模化水平，重新焕发发展活力，凝聚发展动力。

二、荆门市新型农业经营体系建设现状及存在的问题

荆门市位于湖北省中部，是农业大市，总面积1.24万平方公里，总人口300万，其中耕地面积407万亩，乡村人口189.67万人。近年来，荆门市围绕率先实现农业现代化目标，积极实施“中国农谷”战略，创新农业生产经营方式，培育了农民专业合作社、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体，初步构建起集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。目前，全市共有农民合作社3487个，带动农户42万户，年销售农产品总值近40亿元，实现可分配盈余4.28亿元：家庭农场式的经营主体3389个，经营总面积28.3万亩，家庭农村经营总收入5.19亿元；市级以上农业产业化重点龙头企业207家，其中国家级龙头企业6家，省级龙头企业64家，年产值达600多亿元，带动本市及周边农户40多万户，农户从事产业化经营户均增收2400元。全市新型农业经营主体涉及水稻、蔬菜、水果、茶叶的规模种植，家禽、牲猪、草食动物、特种水产的规模养殖，农资配送、农机作业、农业技术和信息服务、农产品加工及市场营销等多个领域，并通过订单农业、土地入股、保护价收购、利润返还等多种形式，与农户建立了利益共享、风险共担的多种发展模式。

虽然荆门市新型农业经营体系建设成效较大，解决了农业转型发展过程中的一些问题，但是存在的困难和问题依然突出。

（一）农村劳动力大量转移，“谁来种地”的问题更加凸显。由于城镇有大量的就业机会、更完善的公共服务和更高的生活质量，农村人口尤其是农村大量青壮年劳动力向二、三产业和城镇转移，导致传统家庭承包经营户逐渐衰退，新生代农民不愿回乡务农，农业劳动力素质下降，出现了“青年不会种田、壮年不愿种田、老年无力种田”的局面，农业面临“谁来种地”的问题目渐突出。当前，农村劳动力大量外出造成了庞大的留守老人、留守妇女群体，他们成为了村庄生产和生活的主体。农村除少部分举家外出打工者将土地自发流转出去之外，其他很多农户均以老人和妇女为主要农业劳动者。留守老人和妇女因家务和体质等原因无法外出务工，因而成为家庭生计的辅助劳力，承担起了务农的职责。当务农成为辅助性生计来源并能够轻易完成的时候，老人种田、妇女种田模式能够维持主粮种植。还有一部分农民如候鸟迁徙般游走于城市与农村之间，农忙时节回乡种地，农忙之后立即返城务工，这种称为“候鸟式农业”的经营模式也非常普遍。“候鸟式农业”排除了抛荒的可能性，维持着“去劳动力化”的主粮种植，同时不可避免地呈现粗放式特征。目前，荆门市在农业中从业的劳动力还有50多万人，其中老年人和妇女约占76%，许多家庭因缺乏青壮年劳动力，生产效率大幅度降低，很多已从商品生产者蜕变为生计型小农。目前，从事农业生产的基本上为上世纪50、60年代出生的人，都在奔50、奔60岁的年龄，“谁来种田”成为当前农业发展所面临的现实问题。

（二）土地规模经营不够，集约化水平不高。分户经营效益差和统一经营能力弱的问题并存。荆门市目前土地流转面积为119.8万亩，占农村承包耕地面积的37.26%；其中适度规模经营面积37.4万亩，仅占流转总面积的31.2%。可见，传统分户经营仍然是当前农业经营的主要模式。在我国小农经营的格局中，家庭承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权，同时也以集体所有权来约束土地的非农转化并庇护农户的家庭经营权。这种制度客观上也造成了耕地的细碎分散化，增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下，大量农民外出务工所产生的“离农化”带来的粗放经营、撂荒等问题，不仅造成了农地的浪费，而且威胁着国家粮食安全。荆门市户均耕地6亩，农户经营地块多，土地零碎分散。农业经营以分户经营为主，一家一户的小规模分散生产，限制了先进技术的采纳和农业生产效率的提高，而且交易费用高，市场风险大，带来经济效益较差。虽然近年来新型规模农业经营主体发展较快，但经营规模、盈利能力、带动效应都还不足，统一经营能力仍较弱。

（三）农村有效抵押物不足，农业融资贷款困难。新型经营主体由于经营规模扩大，对资金的需求远远大于传统经营户，但涉农贷款“卡脖子”、经营大户融资难的问题目显突出。近年来，金融机构虽加大了对“三农”的信贷支持，但主要是小额贷款，对新型农业经营主体的支持无疑是杯水车薪。金融机构放贷必须在效益与风险之间进行权衡，农村集体土地承包权目前缺乏物权属性，农机机械均不能作为有效抵押物，授信担保困难，银行“输血”有限。京山县全兴米业公司以稻谷收购、大米加工为主要经营业务。受抵押物不足的限制，信用社的贷款额度一直在500万元以内，每次因资金问题而力不从心，错过收购良机。钟祥市保蜂蜂业专业合作社成员136户，由于资金短缺，没有能力实现统一收购。向农村信用社贷款，但农民专业合作社在信用社没有授信，无法贷出款来。“贷款难”的问题，已经在相当大的程度上制约了新型农业经营主体的发展、壮大。资金来源受限和持续巨额资金需求之间的矛盾制约了经营规模的扩大，部分经营主体因资金链断裂，难以为继，陷入进退两难的境地。

（四）农业服务滞后，社会化水平不高。随着规模经营主体的快速发展，对农业社会化服务的需求越来越大。目前，农村集体经济比较薄弱，村级组织普遍缺乏为农民提供“统”的服务能力，公益性服务供需衔接不紧密，新型的社会化、市场化专业服务组织不发达，造成社会化服务严重滞后于农业规模经营的问题。基层农技服务机构人员断层、经费不足、设施落后、体系断网，农业技术公益性服务难以全面落实到位。由于受经费短缺的制约，很多乡镇农技服务机构多年未进大专院校毕业生，进而影响基层农技队伍的充实更新，同时导致在职人员年龄偏大，知识老化，农技推广工作面临后继乏人的尴尬局面。基层农技服务机构主要是针对传统家庭经营户提供生产技术服务，还是靠“大喇叭灌输、大呼隆培训、大挂图宣传”，很难满足新型经营主体从事现代农业生产经营所需要的个性化、全程化和综合性服务。新型经营主体由于经营规模扩大，需要平整土地、挖掘水渠、兴修机耕道、较大的晒场等。由于基础设施投入较大、回报周期长，有些具有公共物品的性质，加之流转的不确定性，因此普遍投入不足。许多生产大户和专业合作社由于申请不到建设用地，新购买的农机具只能露天堆放，储藏粮食的仓库和储备农业生产资料的库房紧缺。

（五）政策支持不够给力，抗风险能力弱。我国农业补贴政策体系是以家庭承包经营为基础，针对新型主体的专项扶持政策不多。如种粮补贴是按原有的计税承包面积发放，农民形象地说“不管目前是种树的、养鱼的还是打工的，都可以享受到种粮补贴，拿钱的不种粮、种粮的不拿钱”。一些粮食经营大户一方面拿不到补贴，另一方面还要支付土地流转费用，单位面积的生产成本大大增加。同时，新型经营主体生产专业化程度较高，集中了千家万户的种养风险，相较于多种经营来说分散风险的能力更弱，更需要政策性农业保险，但由于目前农业保险存在法律缺位、财政补贴少、保险覆盖面窄、保障水平低等问题，农业保险尤其政策性保险、巨灾保险和再保险等远远满足不了新型主体发展的需要。2012年京山县国宝桥米公司流转了5万多亩土地，以食品安全、有机认证为目标打造优质大米核心原料基地。2013年遭遇特大旱灾，导致部分水稻绝收，几万农民的风险全部聚集到国宝桥米公司身上，损失严重，农业保险不足以承担损失，而当前又没有土地流转特大自然灾害风险保险，严重影响规模经营的效益，加大了企业履行责任的压力和困难，进而影响农民利益。

三、多措并举驱动新型农业经营体系建设

加快构建新型农业经营体系是推进现代农业发展的一项重大而紧迫的任务。解决新型农业经营体系建设中的问题，必须综合施策，在农业经营主体、农业经营方式、农业经营组织、农业经营体制创新等方面做文章。

（一）创新农业经营主体。新型农业经营主体是农业先进生产力的代表，是实现农业转型升级的主导力量。必须把培育新型农业经营主体放在突出位置。

一是加快培育新型职业农民。新型职业农民是现代农业建设的核心主体。新型职业农民是专业从事农业生产经营的高素质、高技能农业从业者。发展新型农业经营主体，要以农民为主体，绝不能排斥农民。要把培养职业农民作为提升农业劳动者素质的核心任务，以提升农民的科学素养、职业技能和经营能力为重点，探索培育模式，强化政策扶持，加大培训力度，造就一支综合素质高、生产经营能力强、主体作用发挥明显的新型职业农民队伍。开展多形式、经常性的职业培训，健全农业技能持证上岗制度。选择一批素质较高的农民，通过加强专业知识培训，使之成为生产经营型、专业技能型和社会服务型职业农民。鼓励大中专院校毕业生回乡务农，投资创办农业实体。积极推进建立完善创业兴业、信息服务、劳动保障等内容的综合扶持政策体系。新增农业补贴向种养大户、农民专业合作社新型职业农民倾斜。

二是大力发展专业种养大户和家庭农场。专业大户和家庭农场是推进现代农业发展的重要经营主体，是促进家庭经营集约化、专业化、规模化的有效形式。依法引导和鼓励各类主体采取直接转包、租赁及委托发包等多种方式流转土地承包经营权，为种养大户和家庭农场发展规模经营创造条件，鼓励引导工商资本从事农业，投资创办家庭农场。探索试行集体产权、土地承包经营权、农民住房所有权的抵押贷款，解决种养大户和家庭农场的融资困难，促进规模经营的发展。要加大对种养大户、家庭农场的支持力度，各类补贴和项目重点要向种养大户和家庭农场倾斜，着力提高家庭农业生产经营的规模化、集约化水平。

三是提升农民专业合作社发展水平。发展农民专业合作社是提高农业组织化程度的一种有效形式，也是构建新型农业经营体系的重要内容。解决小生产与大市场、小规模与大经营、分散经营与统一服务的矛盾，把千家万户的农民组织起来，要靠发展农民合作社。农民专业合作社具有带动散户、组织大户、对接企业、联结市场的功能，应成为引领农民进入市场的主要经营组织，发挥其提高农民组织化程度的作用。推进合作社发展既要重视增加数量、扩大覆盖面，更要注重提升发展水平和发展质量，进一步增强农民合作社的自身实力和发展活力，提高辐射带动和服务能力。鼓励合作社按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社强社。支持合作社兴办加工流通项目，完善生产设施，扩大产销对接，提高生产经营、市场开拓和组织带动能力。鼓励有条件的合作社兴办资金互助社，拓展服务功能。

四是多途径壮大龙头企业。龙头企业是新型农业经营主体的骨干力量，是先进生产要素的集成，具有资金、技术、人才、设备等方面的比较优势，应主要在产业链中更多承担农产品加工和市场营销的作用，并为农户提供产前、产中、产后的各类生产性服务，加强技术指导和试验示范。引导龙头企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式进行联合重组，支持农业龙头企业开展技术改造，开发新技术、新产品、新工艺，加强技术集成和商业模式创新，以科技创新提升企业素质、发展质量和经济效益。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的设施农业和规模化畜牧业等种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

（二）创新农业经营方式。构建新型农业经营体系，必须坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。

一是始终坚持家庭经营的基础地位不动摇，着力提高家庭经营集约化水平。从产业规律和世界发展规律来看，家庭是农业经营最有效的主体。农业生产的自然环境多变、生产对象特殊、生产过程复杂，只有在生产成果与生产者自身利益紧密挂钩的情况下，生产者才能真正贴心经营。纵观世界各国农业生产经营，没有不以农户为主的。美国等发达国家，农业搞得再好也还是以农民家庭为主，只不过规模大小有差异。古今中外，没有农业不以家庭为主而搞得好的。因此，从农业经营主体来说，以家庭经营为基础这一点不能动摇。要在稳定和完善农村基本经营制度基础上，通过机制创新，更好地激发家庭经营的活力。鼓励农户扩大家庭经营的规模，采用先进科技和现代生产要素，增加技术、资本等生产要素投入，提高集约化水平。

二是发展多种形式的合作与联合，提高农业合作化水平。发展合作经营、合作经济，可以解决农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。加大政策扶持力度，引导专业技能少、资金实力弱的农户，通过劳力、土地、资金以及生产工具的合作，发展灵活多样的联户经营。积极引导联户经营的农户，按照统一生产规程、统一管理模式、统一品种种养、统一渠道销售等形式，发展规模化、专业化生产。对联户经营的农户实行民主管理，劳动成果按投入的土地、劳动、资金、技术等生产要素比例进行分配。引导同区域、同行业、同类型农民合作社以产品和产业为纽带，在劳动、技术、产品、资本、品牌等方面开展联合与合作，组建农民合作社联社。

三是大力推进农业产业化经营。坚持安全化、产业化、市场化方向，按照三次产业互为促进、协调发展的思路，立足建设现代农业，以一产为基础、二产为重点、三产为配套，精心打造产加销、贸工农一体的全产业链条，畅通一产向二、三产业延伸的通道。以龙头企业为关键、合作社为纽带、农户为基础，积极培育具有竞争力的支柱产业，构建农产品基地规模化、农业种植绿色化、加工企业龙头化、项目建设多元化的农业发展新格局，逐步形成农民跟着产业走、产业跟着“龙头”走、“龙头”跟着市场走的良性发展轨道。

四是着力构建多元化社会服务体系，提高社会化服务水平。充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，为农民提供全方位、低成本、便利、高效的生产经营服务。引导公共服务机构转变职能，逐步从经营性领域退出，主要在具有较强公益性、外部性、基础性的领域，以及那些经营性服务机构不愿干、干不来的领域开展服务，如新品种新技术示范推广、土壤环境监测、产品质量监管等。重点培育经营性社会化服务组织。要在培育服务主体、拓宽产后服务、创新服务模式上下功夫，从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度。要拉长产后服务这一短板，重点加强农产品加工、储藏、包装、品牌创立和宣传、农业综合信息提供、金融保险等服务领域。

（三）创新农业经营组织。建立各类农业经营主体协同发展的组织模式，是构建新型农业经营体系的重要内容。发展新型农业经营组织，有利于发挥规模效益和提高劳动生产率，有利于增强抵抗自然风险和市场风险能力，促进农业增效、农民增收和农村发展。

一是探索建立和完善农民专业合作社模式。农民专业合作社是种养大户等生产经营主体与农户合资组建的互助共同体，成员之间既有劳动的联合，又有资本的联合。要把合作社逐渐建设成为落实农业政策的平台。在建设农民专业合作社过程中，重点发展能人牵头型和村级组织支持型合作社：在股权组织形式上，探索重点发展土地流转股份合作社。

二是探索建立和完善“龙头企业+专业合作社（专业协会、集体经济组织）+农户”的组织带动模式。完善利益联结机制，推动龙头企业与专业合作社深度融合。合作社为农户提供生产资料和技术服务，农户负责农作物的种植和畜禽水产养殖，企业负责收购产品，组织农产品加工和销售。鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，带动农民增加收入，实现企业和农户双赢。

三是探索建立和完善农业协会组织模式。农业协会是介于政府和农业经营者之间，并为其提供咨询和协调服务的社会中介组织。建立农业协会，并通过对农民的技术指导、信息共享等服务，提升农业的市场竞争力，确保农业经营者的合理收益。四是探索建立和完善科技带动型经营组织模式。重点是积极发挥农业生态技术和循环利用技术的引领带动作用，支持科技企业领办合作社，通过科技水平的提升提高农业的经济效益。五是探索建立和完善农业产业基地经营模式。以市场为导向，根据市场需求，调整产业结构。农业经营活动在过去横向分工的基础上，强调纵向的分工和联合。通过产业化基地经营模式，降低经营风险。

（四）创新农业经营体制机制。着力从以下几方面促进新型农业经营体制机制的建立和完善。

一是探索新型城镇化与新农村建设联动推进的机制。坚持一手抓新农村建设，一手抓新型城镇化，把握以人为本的新型城镇化的正确方向，促进中小城市、县城、小城镇协调发展，把农业转移人口市民化作为推进城镇化最紧迫的任务。通过建立普惠型社会保障制度等政策措施，使农民工有条件在城市安家落户，让大量已经转移到二三产业和城镇的农民工及其家庭成员，成为城镇中安居乐业的新市民，从而为加快农地流转、规模经营和家庭经营的集约化创造条件。

二是探索风险利益共担机制。通过深化农地制度改革，明确农户承包农地永久不变，并赋予完整的土地用益物权，使之建立更加规范的农户承包地的流转机制。同时，注重引导各类经营主体建立稳定的利益连接机制，拉长产业链条。采取设立风险资金、利润二次分配制、支持农民以生产要素入股，结成利益共享、风险共担的紧密共同体等形式，探索风险共担基础上的合理利益分配制度，使家庭承包经营、企业化经营和合作经营的优势得到充分叠加。

三是探索建设服务型村级基层组织的机制。加强村级基层组织建设，对发展现代农业，建设新农村具有十分重要的基础作用。在新形势下，应该以建设服务型的村级基层组织为导向，使这些基层组织成为引导农民、服务农民的一支重要的组织力量。加快转变集体经济组织的职能和经营机制，不断创新为农服务的机制，增强为农户服务的能力和手段。制定优惠政策，发展村社集体经济，让村社集体充分开发利用好集体所有的土地、山林、水面等资源，进一步转换集体的经营机制，建立多种所有制共同发展的机制，创造集体经营与家庭经营、民营经济互促共进的新局面。

第五篇：构建机构编制监督检查工作体系的调查与思考

构建机构编制监督检查工作体系的

调 查 与 思 考

机构编制监督检查是是机构编制管理工作的重要环节和有机组成部分，是促进机构编制管理科学化、法制化、规范化建设的重要手段。虽然近年来国家先后出台了一些机构编制监督检查的相关规章制度，机构编制部门也强化措施，切实抓好机构编制监督检查工作，机构编制监督检查工作呈现出良好的发展态势。但随着各项社会事业的不断发展和政府机构改革、事业单位改革的不断深入，机构编制监督检查工作也面临一些实际问题，下面我就新形势下如何构建行之有效的机构编制监督检查工作体系来谈谈自己的几点粗浅看法。

一、当前机构编制监督检查工作存在的主要问题(一)机构编制政策法规缺少宣传。机构编制政策法规的宣传教育是搞好监督检查的前提和基础，但当前的机构编制政策法规宣传形式单一，点少面窄，效果不明显。一些部门单位只有班子成员和具体经办机构编制事项的人员才能了解一些机构编制相关政策法规,其他人员对此却知之甚少，有些人还不知道编制的含义及机构编制委员会办公室这个机构的职能，甚至有的还不知道有编办这个机构的存在。他们普遍认为，人事调配安排只是人事部门说了算，编制则无关紧要。

（二）机构编制部门自身重视不够。机构编制部门在机构编制管理问题上普遍存在重审批、轻监管现象。在平时的工作中，只重视机构的设立、撤并，编制和职能的增加或减少，而忽略了对机构编制文件批复下发后执行情况的监管，致使机构编制部门的监督检查处于被动应付局面。现在的机构编制监督检查是存在问题或为应付上级检查才进行的，其他时间，机构编制部门主动、自发开展督查工作是少之又少。这就不同程度造成了一些部门单位长时间存在空机构或不在编制限额内调配人员等违规现象。另外，目前的监督检查程序还不够规范，监督检查方式比较单一，主要还是停留在听汇报、查资料及制订整改措施等层面上，内在的、深层的问题，如个别一些单位的工作人员在编不在岗，拿着国家工资在外做生意，及编制在一个单位，而人却在另一个单位上班等现象就没有得到及时发现和纠正。

(三)机构编制部门工作人员少。就我地区而言，工作人员最多的※※※也就十几个人，其他县市编办人数大多在五至七、八个不等。机构编制部门的领导常常是既当爹又当妈，领导和下属干部职工没有多大区别，一把手领导也时常要做一些具体的日常工作，他们常常是一岗多职，如我办的一名分管副主任，他既要经办各项机构编制事务，又要兼管我办出纳、统计等工作。另一位事业单位登记管理工作人员，除 了要办理全县所有事业单位的登记管理、变更及年检业务工作外，还兼管会计、工会等多项工作。由于人员少，工作任务繁重，所以在机构编制部门中很少配有专职的督查工作人员。

(四)“条条干预”问题还不同程度存在。在实际工作中，机构编制管理来自各方面的阻力随处可见，少数上级业务部门常以领导讲话、检查评比、批项目、经费划拨等形式干预下级的机构编制事项，使得下级单位为促进自身发展和维护单位利益而不得不到机构编制部门软磨硬泡要求解决相关机构编制请求，“条条干预”造成了机构编制部门在兄弟单位的切身利益和机构编制政策法规当中必选其一的两难境地。另外，行政部门人员调动随意性大，有的行政部门随意从下属事业单位抽调工作人员，导致混岗、混编现象时有发生，这就为机构编制监督检查工作造成了巨大障碍。

（五）机构编制法规约束办不强，且难于执行到位。现行的《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等法规性文件的出台，虽为机构编制部门履行监督检查职能提供了法定依据，但在实际操作过程中，相关的惩处需要编委会的同意、纪检监察机关的支持，才能得以实施。由于实施对违反机构编制纪律的惩处要涉及多个部门单位，所以在监督检查及处 理违纪违规问题时，有的受监督权限等各方面原因制约，执行时难于到位。

(六)各相关职能部门协调配合机制不完善。近来，组织、编制、财政、人社等相关职能部门，在人员、编制、经费等管理运作中加强了协调配合，进一步明确了先编制、后人事、再核拨经费的人事调动办理程序，为推动机构编制监督检查和建立相关职能部门统筹协调的综合约束机制做出了积极努力。但在具体办理过程中，由于种种原因，仍存在联系脱节问题。如：组织部门在配备领导干部时，常常是着重能力及适应工作岗位需要，而是不是在编制限额内调配则考虑很少。

二、构建科学运转的机构编制监督检查工作体系的对策 机构编制监督检查工作是维护机构编制权威性、严肃性的重要手段。加强机构编制监督检查，不仅需要建立科学有效的监督检查约束机制，更需要有一套完善、规范、可行的监督检查办法。我认为可以从以下几个方面采取措施，加强监管。

(一)加大宣传力度，提高机构编制政策法规知晓率。一是积极参加政法部门组织的送法下乡活动，精选一些带有普遍性、受关注度高的机构编制政策法规制成宣传单，深入到基层一线进行宣传。二是充分利用机构编制部门自己的网站，宣传有关机构编制管理的政策法规、重要文件及上级有 关机构编制管理精神。三是要充分利用当地党报党刊、电视、简报等多种媒介，大力宣传机构编制管理工作，让广大干部群众了解机构编制管理工作，参与机构编制监督，支持机构编制事业。四是及时宣传通报机构编制管理正反两方面的典型事例。要善于发现、总结身边机构编制管理先进的事迹，通过报刊、电视、先进事迹报告会等多种形式进行宣扬。其次要通过各种媒介及时将一些机构编制管理反面典型进行通报，如溆浦县严重的机构编制违纪违规事件，就要及时进行通报，让各级各部门引起重视，并引以为戒。只有加强宣传教育，使机构编制政策法规深入人心，才能得到社会各界的广泛认同和支持，才能群策群力，促进监督检查工作健康发展。

(二)、加强机构编制部门监督检查职能和队伍建设。一是转变机构编制重审批、轻监管观念。要提高对机构编制监督检查工作的认识，机构编制监督检查是衡量和检验一个地方机构编制管理水平和编办整体工作能力的重要标志，是促进机构编制管理科学化、法制化、规范化建设的重要抓手，所以在工作中，我们要将监督检查作为一项重要工作来抓紧抓好。要逐步转变机构编制管理工作中重审批、轻监管的观念，在规范审批程序的同时，进一步加强对机构编制批复文件下发后执行情况的监管，积极通过年终统计、法人年检、不定期抽查等方式，对各机关事业单位的职责履行 情况、机构设臵、人员编制增减等情况进行督查，切实推进机构编制管理以审批为主向审批与监管并重转变。

二是建立健全考核评估和领导责任追究机制。机构编制部门要会同有关部门建立健全相关考核评估制度，将下一级党委、政府及本级各机关事业单位的机构编制执行情况与单位年终的评奖评优进行挂钩。同时将机构编制管理工作列入各级党政领导班子和主要领导的考核内容，督促领导干部进一步加强对机构编制监督管理工作的领导，重视和支持机构编制监督管理工作，按照“谁批准、谁负责”的原则，在任期内实行严格的责任监查，对有严重违反机构编制纪律和规定的领导干部，不得提拔任用，并按有关规定追究领导干部责任。

三是实行机构编制审批执行情况报告制度。机关和事业单位每年必须按规定向机构编制部门报告机构编制执行的情况，报告时，机构编制部门应就机构、编制、人员、职能等一一与各机关事业单位进行核对，确保各机关事业单位的机构编制事项在规定范围内执行。同时机构编制部门应定期或不定期向党委、政府和上级机构编制部门报告本辖区机关、事业单位编制审批执行情况，主动接受党委、政府和上级机构编制部门的监督检查。

四是加强监督检查队伍建设。由于编制部门人员少，设臵监督检查专职人员困难较大，要结合实际，将监督检查工 作与机构编制管理日常工作进行统筹协调。在年统及事业单位年检中，工作人员可根据工作需要，深入机关有事业单位对相关机构编制事项进行督查。同时，根据编办自身工作的轻重缓急，机构编制部门可组织临时专项督查组，对机关事业单位的机构编制事项进行不定期督查。另外监督检查工作要求高、难度大、政策性强，机构编制部门要加大监督检查业务培训力度，除了举办常规的业务培训班之外，要进一步拓宽培训渠道，扩大培训覆盖面。培训要以机构编制相关政策法规和监督检查操作实务为重点，突出针对性、实用性和可操作性，努力提升机构编制部门的整体素质和监督检查业务能力水平。

（三）机构编制部门可探索实行垂直管理

机构的设立、撤并，编制和职能的增加或减少，往往涉及到各部门单位的切身利益，加上少数上级业务部门的“条条干预”，在机构编制管理实际工作中，机构编制部门时常左右为难。为更好解决“条条干预”问题，我认为机构编制部门在归宿管理上可探索实行垂直管理模式。将县级机构编制部门人、财、物管理整体上划，实行垂直管理，直接受命省直机构编制部门管理。这样一来，县级机构编制部门就减少了与县直、州直相关部门单位的牵扯，就能更好地贯彻执行各项机构编制事项。当然如果实施垂直管理，就要对机构编制部门实行严格的跟踪管理和考核评估，严防出现机构编 制违规违纪行为。

（四）加快研制机构编制专业法规

在《地方各级人民政府机构设臵和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》及《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等法律法规的基础上，加快研制出台涵盖党政群团等机构的机构编制专业法规，以法律形式对机构设臵、编制管理、审批权限与程序、监督检查、法律责任等作出明确规定。同时要强化严格依法行政，进一步建立健全依法开展机构编制监督检查的各项制度，严格按照法定权限、法定程序行使行政监督权，认真落实行政执法责任制，规范监督检查行为，加大对违法问题的惩处力度，克服行政不作为和乱作为现象，确保邓小平同志提出的“编制就是法律”这一论断得到真正落实。

（五）加强各职能部门之间的协调配合

一是必须坚持充分发挥编制“总阀门”的作用，进一步建立健全与组织、人事、财政等部门的综合监督约束机制，坚持在按规定设臵的机构和核批的编制范围内，组织、人社部门才能给予办理录、聘（任）、调任手续和核定工资，财政部门才能列入政府预算并核拨经费，银行才能开设账户并发放工资。

二是加强与相关职能部门的协作。监察机关的沟通交流。在监督检查工作中，积极与监察机关密切配合，充分发 挥监察机关专门监督和机构编制部门业务监督的优势，及时互通信息，形成督查合力，不断提高监督检查质量，共同推动机构编制监督检查工作健康发展。

三是在现有构编制统计和实名制管理系统软件基础上，探索研发一套集统计与实名制管理功能于一体的机构编制人员信息管理系统软件，该系统软件应将各部门单位的机构编制、实有人员、领导职数、经费性质、工资核拨等相关信息一一详细记录在案，各级党政群团机构按照管理权限对本单位、本系统的机构编制和实有人员信息及时进行更新维护。机构编制部门对本级所辖范围内的所有机构编制和人员信息进行全面统筹管理，并通过自动汇总统计，实时掌握所辖范围内机构编制和人员变化情况，为机构编制监督检查提供可靠依据。

机构编制监督检查工作是一项系统工程，仅靠机构编制一个部门是远远不够的，还需要各级领导和各有关部门提高认识，积极支持、配合、参与，才能使机构编制监督检查工作逐步走向科学化、制度化、规范化的轨道，为社会经济和各项事业的发展做出应有贡献。