关于中国农村土地产权制度改革的讨论与研究

第一篇：关于中国农村土地产权制度改革的讨论与研究

关于中国农村土地产权制度改革的讨论与研究

土地制度是农村的基础制度，农村土地产权制度是农业经济制度的基础，是土地制度的核心。科学的农村集体土地产权制度将有利于农村经济的可持续发展。现行农村集体土地产权制度已不能适应新形势的要求，亟需对农村土地产权制度进行改革。

一、我国农村集体土地产权现状

（一）我国农村集体土地产权的基本构成一是我国农村的集体土地所有制，是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分：农用地；宅基地；集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。

（二）我国农村集体土地确权登记现状

截至末，全国集体土地所有权登记发证覆盖率66％，集体建设用地使用权登记发证覆盖率46％，宅基地登记发证覆盖率80％。

（三）我国集体土地征收和流转中的收益分配现状

目前，我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后，政府通常得给予四种补偿费用，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括：集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。

1、农户的承包地被征用后，土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有，而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体，而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。

2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型：政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型：增值收益由集体和土地使用者分享型；增值收益由土地权利人和政府共享型；土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我国农村集体成员资格认定的现状

农村集体成员资格认定大体上可分为三种：以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据；以现有集体经济组织的在册人口为依据；以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据，包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。随着社会经济的发展, 集体成员资格界定越来越困难，一是部分地方的户籍制度改革，使户籍的迁移变得相对容易和简单，使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用；二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。

二、我国农村集体土地产权存在的问题

（一）农村集体土地的产权主体的虚位

“农民集体”只具有抽象的意义，很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所

有”则表现为无实际内容的集体“空壳”，集体所有使所有者处于“虚位”状态；同时，农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态，产权主体的地位极不确定。

（二）农村集体土地产权权能残缺

国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地，作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。

（三）征地补偿标准低，使用和分配也不规范

一是征地补偿标准低，政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。

（四）产权的激励功能不明显

由于农民的土地使用权没有长期化保证，政府可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营，使农民难以形成长期的生产积极性，没有形成必要的土地投入激励机制，影响到农业的可持续发展。

三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架

（一）明确农民与土地所有权的关系

一是农民集体与农民个人的关系。二是村民委员会与农村经济组织的关系。三是政府管理权和农村集体土地所有权的关系。

（二）确保农村集体产权权能的实现

以法定的形式赋予农民集体真正的所有权和农民个人真正的使用权，要保证土地所有权在经济上得以充分体现，维护土地使用者的合法权益；在服从国家或集体全局利益的前提下保持集体土地所有者对其所拥有的土地的处置权。

（三）逐步建立和规范农村集体土地产权制度

首先要明确集体所有制中“集体”的内涵，创新保障集体土地使用权的法律制度，建立新型农村土地产权制度。其次要通过具体的法律制度设计解决和规范农村集体土地的流转问题，实现集体土地与国有土地的同地、同权、同价，合理分配收益。

（四）拓展国家宏观调控权

农村集体土地产权除土地所有权、土地使用权及他项权利外，还包括规划权、管理权、发展权等。国家应强化对农村集体土地的管理权、规划权、发展权。

四、农村集体土地产权制度改革的重点

（一）明确界定集体土地所有权的主体

一是应对集体成员的资格予以确认。二是明确界定土地所有权主体，三是明确农民与土地所有权的关系，稳定农村土地关系。四是明确村民小组与村委会的关系，保障土地所有权的行使。

（二）集体成员享有平等的集体土地所有权可以考虑把集体土地所有权细分为集体经济组织所有权以及农民个体成员权益，两者产生连带法律关系，成员人的权益依附于所有权，所有

权由各成员人的权益组成。

（三）赋予集体土地所有权完整的权能

一是承认农村土地所有者的排它占有权，以便有效抵制对土地的侵权行为。二是推动农村集体土地使用权物权化。三是强化权利主体对集体土地的收益权能。四是实现集体土地所有权完整的处分权能。

（四）依法保障实现集体土地所有权

一是配套改革国家土地征用制度。二是建立农村土地使用权有偿使用制度。三是放开并规范集体土地使用权流转，显化农民财产权价值。四是合理分配集体土地流转收益，保护国家、集体、农民共同利益。

（五）完善农村土地财产权利登记管理制度

农村土地权属管理应逐步由土地承包合同管理向具有物权公示意义的土地登记管理转变，由多部门管理向统一管理转变，由部门行业管理向专业化、规范化的属地管理转变，最终建立起一整套与市场经济相适应的农村土地财产权利登记管理制度。

第二篇：论文：关于中国农村土地产权制度改革的讨论与研究

土地制度是农村的基础制度，农村土地产权制度是农业经济制度的基础，是土地制度的核心。科学的农村集体土地产权制度将有利于农村经济的可持续发展。现行农村集体土地产权制度已不能适应新形势的要求，亟需对农村土地产权制度进行改革。

一、我国农村集体土地产权现状

（一）我国农村集体土地产权的基本构成一

是我国农村的集体土地所有制，是在一定的范围内由劳动群众共同占有土地的一种共有制形式。二是我国实行集体土地所有权与使用权相分离的制度。我国农村集体土地的用益物权除地役权外分三个部分：农用地；宅基地；集体企业建设用地以及农村集体公益事业用地。

（二）我国农村集体土地确权登记现状

截至末，全国集体土地所有权登记发证覆盖率66％，集体建设用地使用权登记发证覆盖率46％，宅基地登记发证覆盖率80％。

（三）我国集体土地征收和流转中的收益分配现状

目前，我国集体土地的收益主要产生于征收和流转过程中。国家对农村土地进行征收后，政府通常得给予四种补偿费用，即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。而农村集体建设用地流转收益分配主要包括：集体建设用地土地使用权设定的收益分配和集体建设用地土地使用权再转移的收益分配。

1、农户的承包地被征用后，土地补偿费和安置补助费这两项主要费用是归农村集体经济组织所有，而个人承包经营户在丧失土地承包经营权的同时却不能直接作为受偿主体，而只能在集体经济组织或基层农村的村民委员会那里受偿。

2、集体建设用地流转过程中的收益大致有以下几种类型：政府-集体分享型、集体独享型、限制性集体独享型、政府-集体-农户分享和土地承包经营权补偿型。对于集体建设用地土地使用权再转移收益分配大致有以下几种类型：增值收益由集体和土地使用者分享型；增值收益由土地权利人和政府共享型；土地权利人包括集体和集体建设用地原使用权人、再转移收益由原土地使用人和政府分享型。

（四）我国农村集体成员资格认定的现状

农村集体成员资格认定大体上可分为三种：以第一轮或第二轮土地承包时的承包地或划地人口为依据；以现有集体经济组织的在册人口为依据；以第二轮土地承包日期起为时限的年龄段为依据，包括死亡人员、新生婴儿、迁出、迁入人口。

随着社会经济的发展，集体成员资格界定越来越困难，一是部分地方的户籍制度改革，使户籍的迁移变得相对容易和简单，使原来单纯以户籍作为判断集体成员资格的标准难以适用；二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失界定难。

二、我国农村集体土地产权存在的问题

（一）农村集体土地的产权主体的虚位

“农民集体”只具有抽象的意义，很难成为实践层面上的所有者主体。而事实上的“集体所有”则表现为无实际内容的集体“空壳”，集体所有使所有者处于“虚位”状态；同时，农民集体常随行政村组的存废、变更而存废、变更的状态，产权主体的地位极不确定。

（二）农村集体土地产权权能残缺

国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上可以因“公共利益”需要征收征用集体土地。实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上由土地使用权所代替，“农民集体”只能是有限的土地所有权人，国家才是农村土地的终极所有者。因此，作为集体的农民和“农民集体”实质上都没有对土地的最终处置权。

（三）征地补偿标准低，使用和分配也不规范

一是征地补偿标准低，政府在土地征收过程中所获收益比重过大。二是农村集体经济组织和农民无法分享土地增值收益。三是征地补偿收益使用、分配不规范。四是集体土地流转中国家与集体、集体与农民利益分配关系不确定、不规范。

（四）产权的激励功能不明显

由于农民的土地使用权没有长期化保证，土地承包期短，政府又可以对已经用承包制承包的土地随意调整、限制土地使用权的继承以及采取行政方式更改土地承包经营，使农民难以形成长期的生产积极性，限制了经营预期，结果对农民而言没有形成必要的土地投入激励机制，影响到农业的可持续发展。

三、农村土地产权制度改革的总体思路及框架

改革和完善我国农村集体土地产权制度，应当从我国实际出发，根据我国农地资源及人地关系的特点，在保持农村土地集体所有制不变的前提下，寻求建立以新型的产权关系为特征的农村土地集体所有制实现形式，构建和明确农村集体土地产权主体，显化农村集体土地产权权能，使农民拥有有效的土地产权。

（一）明确农民与土地所有权的关系

首先是农民集体与农民个人的关系。农村集体应当是为一定物质、经济的利益而聚集形成的，集体的意志应当是其成员的共同的意愿指向，农

第三篇：中国农村土地产权制度改革方向探讨

2010年10月7日星期四

中国农村土地产权制度改革方向探讨

2007-12-27 00:00:00

[摘要]产权问题是农村土地制度的核心问题，由于我国没有从根本上解决农村土地产权问题，所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，由此引发了困扰“三农”的一系列问题。为解决现行农村土地产权制度存在的问题，文章提出，中国农村土地产权制度改革应多元化，即国家土地的终极所有权、农民土地实际所有权即农村土地私有、农村公共领地的集体所有权。而要实施农村土地产权多元化改革，则必须在明晰农村土地产权的同时赋予产权主体相应的权能，进行土地管理体制改革。使法律与农村土地产权制度相协调，建立相配套的其他制度或机制。

（中经评论·北京）

一、中国农村土地产权制度引发的问题

产权问题是农村土地制度的核心问题，新中国农村土地产权制度经历了土地改革、农业合作化、人民公社、家庭联产承包责任制以及进一步稳定与完善土地承包关系等前后半个多世纪的历史变迁，时至今日，农村土地产权模糊状态还没有根本转变过来。国家赋予的农民长期而有保障的土地使用权，或曰物权性质的土地承包权，或曰法律规定的占有、使用、收益、处置、转让、抵押、继承等权利屡遭侵害，究其原因就是农村土地产权问题没有得到根本解决，表现为所有权主体虚置，使用权缺乏自主性、稳定性，收益权被分割，缺乏独享性，转让权不自由，并由此引发了困扰“三农”的诸多问题。

（一）农民难以真正获得土地所带来的收益。

有关法律规定，农村土地归农民集体所有，但“集体”是哪一级，法律规定得较为含糊。如《宪法》笼统界定为集体所有；《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级；而《农业法》、《土地管理法》界定为乡（镇）、村或村内农业集体经济组织。实际七由于土地所有权主体（农村集体经济组织）不复存在，农村县、乡（镇）、村的基层政权组织成了事实上的土地产权所有者。所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地，如国家或公共权力机关随意征用或过度使用土地，资本大力圈占土地。代表集体行使土地实际所有权的基层政府主管部门及领导也时常侵占农民的利益。农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。

（二）农村土地流转受限，土地市场被割裂、扭曲。

国家以垄断身份处置农村土地，规定农村土地不准买卖，土地的唯一买者只有国家，农村土地市场的微观主体难以进行有效的资源配置，统一的农村土地市场无法形成。农村土地集体所有权主体不确定，其所有权被分割，为众多的行政村或村民小组所掌握，造成行政村（或村小组、社区、城乡）之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。与实际市场行为相背离，使二元经济结构难以打破。而真正的所有权主体（农民）又缺位，被剥夺以土地要素进入市场交易的权利，不可能很好地履行土地流转和土地市场运作的权力，仅有土地使用权（以契约方式订立的土地承包权，其内容具有较大的随意性），土地的流转受到极大限制，因而造成农村土地资源浪费或低效配置。

（三）农业规模效应和可持续发展难以保证。

由于农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整，土地租赁市场无法正常发育，种地农民的利益很难得到保证，种地能手无法扩大经营规模，即使有些地方搞了规模经营，也往往受政府部门主导或强制，这种非市场行为主导的发展模式交易成本很高，农业效率令人质疑。又因农业资本有机构成低，农村土地增收的空间有限，农业变得无利可图，农民只好弃耕或离开农村沦为被雇用的“农民工”。随着工业化、城镇化的快速发展，“土地增值、获利减少”的效应会不断加剧，农村日渐失去内在的发展冲动。另外，使用权不稳定也影响着农业的可持续发展，尽管政府一直强调不准随意改变土地承包合同，但土地使用权“三年一小调、五年一大调”的现象十分普遍，影响了农民对农村土地长期投资的积极性，同时极大地刺激了农业生产者的短期行为，进行掠夺性经营。

（四）农民的经济预期具有不确定性。

政府承诺农村土地家庭承包经营长期不变，但土地所具有的保障功能又是不争的事实，因而均分土地（增人增地，减人减地）获取保障是农民群体的不断要求。然而农民土地使用权自身存在不可克服的矛盾，农民没有土地所有权，不可能获得土地要素收入，农民无法以土地作抵押，农村金融资本不能发挥作用，仅靠农民漫长痛苦的自身积累发展（规模）农业、调整农业结构或转为其他行业，对于目前处于窘境的一般农民群体来说很难有现实的可能性。农民心态表现为，“既想离开土地，又要守住土地，既小愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改良土壤方面下本钱。有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险。所以，农民对农村、农业发展的预期具有极大的不确定性。

二、中国农村土地产权制度改革方向的考辨

针对上述农村土地产权制度存在的问题，学术界提出了大致五种改革思路和主张：（1）土地国有制；（2）土地集体所有制，包括按份共有制、股份合作制、强化承包权或承包权永久化、集体所有制下的自由式；（3）土地私有制，包括土地私有、自耕农所有制、有限私有制、农村土地家庭财产权或土地家庭所有制；（4）两级或复合土地产权制，包括国有与集体所有制、集体与私人所有制、国家与个人所有制；（5）多级土地所有制。以上研究各有侧重，论述也似乎各有其理，但从解决现行农村土地产权制度存存的问题考虑，本文认为，必须明确两个层次的问题。

（一）第一个层次

必须弄清以下两个问题：

（1）农村土地产权到底归谁合理?从产权经济理论看，产权是一组权利，由法律明确界定，包括占有权、使用权、收益权、转让权。不同的产权安排会有不同的经济效率，而私有产权的效率是最高的，只要产权明确界定为私有，无论采取哪一种合约，在市场机制的作用下，都会实现资源配置的最优化。同样，我国农村土地产权回归农民，使农民能够成为真正

完整独立的经济主体，在法律的保护下自主决策、权衡利弊，放心大胆地行使土地财产的“三权”（使用权、收入的独享权和转让权），符合经济学的基本规律。从历史角度来看，长达数千年的中国历史，尽管“普天之下，莫非王土”，但事实上二地私有制根深蒂固，具体的土地财产权私有实际上是中国传统社会的基本特征。中国共产党以“耕者有其田”号召进行民主革命，认大量流离失所的农民获得二地，并在建国后得以实现，然而受传统社会主义理论和前苏联“集体农序”模式的影响，土地公有制的“社会主义改造”导致农村土地产权长期处于模糊状态，这不仅不符合中国的历史传统，而且有悖于中国经济发展的现实和生产力发展的客观需要。从现实看，1979年以来的家庭联产承包责任制使农民有自主支配土地的权力，但仅有使用权的土地在其绩效最大限度发挥之后，随着社会转型、断裂与分化，原订的制度效应逐渐弱化，“三农”问题日益突显。意政府虽识到了产权问题，却只在使用权上做文章，土地承包期一再延长，到目前承诺永久不变，其本意也是土地回归农民，然而没有最终所有权的实现，结果必然是农民的土地被大量侵吞、占有和流失，农民的利益屡遭侵害。从国外实践看，除中国等少数几个国家实行土地公有制之外，其他国家部实行土地私有化，而相比之下中国的农业生产效率却很低。同外实践证明，土地私有化后，土地便于流转，土地必然向耕种能手集中，土地的集约化程度不断提高，农业效率也不断提升。所以，实现土地产权制度的根本性变革就是土地回归农民。

（2）产权归属清晰能否有效解决存在的问题?许多人认为，产权回归农民不可能解决因产权模糊而引发的一系列问题。我们不否认产权回归会产生问题，但相比土地国有或集体所有，产权回归农民至少有以下好处：其一，提高农业效率。上地产权私有是土地市场化的基础，能使土地和农村劳动力流动起来，不但有利于交易费用的降低和效率的提高，而且有利于城乡二元体制的破解、生态环境的改善和可持续发展的实现；其二，减少政府干预。土地产权回归能增强农民与政府博弈的能力，最大限度地减少国家、集体以公共利益名义侵害农民土地，如“在转让过程中拥有地权的农民至少还有点发言权，是交易的主体方，在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少”；其三，保障农民利益。比较有代表性的观点是，“如果把土地私有了，村民会自发维护自己的权益，土地不会被轻易出卖；土地补偿费会给每一户村民，乡村官员失去了一大人块腐败的机会，这对于村民权益，对于廉政建设都足有好处的”。

（二）第二个层次

如果农村土地产权农民所有是一种理性回归，那么必然要理清学术界争论最为激烈的几个问题：

（1）产权回归是否会造成土地兼并，出现社会危机?许多人认为，农民一量有了私有权就会失去土地，就会发生土地兼并，出现社会危机。比较有代表性的观点是，如果国家允许土地私有化，必然会带来频繁的土地兼并，很多干部会成为大地主，很多农民会因天灾人祸而失去土地，成为佃民；土地的自由买卖将彻底完成国际资本与新兴资本对土地的占有和瓜分，形成金融资本兼并士地。事实上农村土地私有化小会出现土地兼并和大量无地农民，“土地兼并主要由于政治势力的介入，例如封赐、圈地、投献豪门等。若非政治势力介入，土地私有制也不会导致土地高度兼并和社会**”；旧中国的农村上地私有制所出现的‘土地集中兼并’或‘农民两极分化’的现象，根源不在于土地买卖与产权流转，而是政治强权造成的”。农民也是理性经济人，出卖土地是非常谨慎的，如果“农民卖地完全是自愿的选择，就像城市居民不会为了变现把私有住房卖掉向露宿街头一样”，各国经验证明，在民主与法治条件下，可以防止土地恶性兼并现象发生，“土地的适度集中，小仅不会导致社会冲突，反而是社会进步的重要表现”。

（2）产权回归是否会导致农民失去保障?许多学者认为，农村土地私有化后农民将失去社会保障。其理由是，中国农村不具备土地私有化的基本条件，基国国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，也是农民的就业保障和绝人多数农民的谋生手段；如果赋予农民土地私有权，贫困的农民面对孩子上大学、病人住院或家里有何人赌博、喝酒时，别无选择，只有卖地，没有了土地，其生存会失去保障。仅就这些问题而否定农村土地私有，“在逻辑上完全不能成立，二者没有必然联系，历史上土地并没有起到保障作用，土地也不应该成为农民的生活保障（应由国家或社会提供）”。如今农民已基本解决温饱问题，土地作为生存保障也只有在贫困地区或西部地区，对绝人多数地区的农民而言已不把土地作为生活保障，农业通常是弱质产业，许多地方种地反而亏本，农民收入主要来自第二、三产业，农民看病、孩子上学等主要依靠打工收入。就许多发达同家来说，农民的保障小是靠土地，而是靠政府的再次分配即政府的补贴。

（3）产权回归是否会使规模经营难以进行?许多学者认为，中国没有条件以所谓的耕地私有化来形成规模经营，因为农村土地私有会使农民惜售心理增强从而阻碍土地的转让与集中，即使人部分收入来自非农产业，一些农民也宁可粗放经营甚至撂荒而不愿出让土地，造成农村土地小规模经营的凝固化，阻碍农业规模化的发展；即使规模经营，其追求规模扩张的具体过程必然是大农场击垮小农。这里要弄清两个问题：其一，哪种产权更有利于规模经营，足政府（公有）主导好，还是私人（个体）主导好?其二，规模经营足“大”好，还是“小”好?众所周知，政府能在短期内迅速发展规模经营，但其效益却不乐观。实践证明，许多政府主导的规模经营都失败了。至于规模“大”好，还是“小”好，要因地而宜，因人而宜，因时而宜，二者是相对和可变的，有的地方适宜“大”，有的地方适宜“小”，“规模的‘大’不是通过主观改造或行政赐予，而是通过竞争由‘小’发展而米，‘小’是‘大’的基础，‘大’是‘小’的发展”。所以，农村土地私有与规模经营并不矛盾，农村土地私有可以使农民成为自主决策的市场主体，在市场运行机制完善的基础上优化土地资源配置效率，使农民不断成熟起来，逐步实现适宜的农业规模经营，这完全符合市场经济的基本原则。通过分析，各种改革思路和主张孰优孰劣，不言而明。纯粹的农村土地国有或集体所有已经被证明足发展的死胡同；纯粹的私有化在中国又不具有现实性，强烈的路径依赖是不得不考虑的问题；国有或集体主导下的实现形式难以根本突破公有制的局限性；相比之下强化农民私权的两极或多极所有制不是最好的方案，但应是最优的方案，应成为我国农村土地产权制度改革的方向。

三、中国农村土地产权制度改革方向探究

笔者主张农村土地产权制度多元化改革，其一，国家土地的终极所有权，这是不以人的意志为转移的；其二，强调农民土地实际所有权即农村土地私有，这是改革的核心部分，也是最具有实质意义的改革；其三，农村公共领地的集体所有权（主要包括公共的水塘、水库、山地、森林、墓地、祠堂、试验田等），这是出于对改革的路径依赖、村庄公共治理、基层公共服务的考虑。实施农村土地产权多元化改革的具体建议如下：

（一）明晰农村土地产权并赋予产权主体相应的权能。

明晰农村土地产权主体并确定产权主体对土地的权利、义务、利益和责任的限度，使产权主体行使相应的权力，承担相应的责任和义务。（1）国家土地终极所有者的权能。国家拥有土地的宏观调控权，通过决策、计划、指导、协调、审批、监控来规范农村土地的基本用途、土地流转及征地行为，特别对地方政府的土地决策及执行活动予以监督、规划、约束，即维护国家的整体利益和农村社会的稳定，保障农民土地私权的享有。（2）集体（乡、镇、村或村小组）享有对农村部分土地的所有权，按照国家法律、法规履行对自己产权领域的职责，对农村的土地由过去的产权土体和直接参与者转变为农民权力行使的维护者、监管者和公共服务的提供者。（3）农民个人或家庭对自己的土地拥有绝对所有权。国家要明确农民土地私权的范围、国家公共利益的边界，依照国家法律、法规让农户享有农村土地的所有权、使用权、继承权、收益权、流转权，即包括所有权在内的所有权能，使农民拥有独立的经济主体地位和权利。

（二）转变政府职能与干部政绩观，进行土地管理体制改革。

约束地方政府的行为，改变农民绝对弱势地位，必须在明确农村土地产权的基础上进行土地管理体制改革，把土地资源市场化作为土地制度改革的基本方向，合理划分中央与地方政府的权力，实施中央到地方垂直管理，国家对土地履行规划、管理、调控和监督职责；转变地方政府职能，使地方政府从上地交易中退出，把精力主要放在上地规划的制定和执行上，充当纯粹的服务者、监管者和仲裁者；创新政府官员的考评机制，转变政府政绩观。只有这样，政府职能才不至于缺位、越位、错位，才能有效摆正领导干部的政绩观，维护农民的切身利益。

（三）加强和完善土地立法，使法律与农村土地产权制度相协调。

中国拥有最严格的立法，但土地违法却令人触目惊心。其原要在于，只有严格的土地审批法，却没有约束政府行为失范的法；只有保护公共利益如何实现的法，却没有维护农民土地权益的法；现有的土地立法足粗线条的，弹性大，没有更为细致和专门的立法，而且已有的立法存在相冲突的地方，对土地关系的处理方面主要依靠缺乏系统性、可操作性的政策来调整，而不足靠具体的法律来严格规范、界定、保护农民的土地权利。所以，一要通过立法来确定各产权主体的权利和义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，依靠法律规范、界定国家土地管理部门的权限、义务及行政行为。二要完善现有农村土地法律法规。如解决《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例的问题，统一《农村土地承包法》和《土地管理法》中的相关规定，解决中国征地制度中存在的“二律背反”现象；优化土地征用的审批程序；制定土地抵押贷款的法律等。三要进行司法制度改革，为农民提供法律服务。当农民土地权益遭受侵害时，要有能为农民提供救济的制度与机制，如法院不受地方政府控制，拥有独立审判权，能相对公平地裁判农民与地方政府间的土地纠纷。

（四）建立与农村土地产权制度相配套的其他制度或机制。

最大限度地发挥农村土地产权制度效益，还必须考虑其他约束条件：第一，建立社会保障制度以防止短期内出现“大土地所有制”，即所谓的“土地兼并”，或防止农民因天灾病祸出卖土地，出现“贫民窟”；第二，建立城乡一体化的户籍制度，让所谓“盲流”的农民工真正城市化并成为“稳定流”；第三，建立真正的村民自治，让农民成为发展主体，改变过去垄断农民话语权和代民作主的行为，让农民组织成为农民的代言人，以增强农民集体或农民合作组织与政府谈判的能力，使土地产权改革与国家治理、乡村民主自治糅合起来；第四，完善市场机制，确保农民能自由地在市场上支配土地，进行合法的土地交易和买卖，并适时推进土地证券化和建立土地银行的改革。

第四篇：我国农村土地产权制度改革研究

我国农村土地产权制度改革研究

【摘要】：随着家庭联产承包责任制内在潜能的进一步释放,被改革初期农村经济迅速增长所掩盖的农地产权制度缺陷也逐步显现,从而影响了我国农村经济的进一步发展。本文认为,现有农地产权制度是影响农民增收、农业生产方式转变的主要原因。因此,加强对农村土地产权制度的研究,分析目前我国农地产权制度存在的问题,提出下一步我国农地产权制度改革的建议与对策,并在此基础上构建符合市场经济运行规律的农地产权制度,具有重要的理论和现实意义。本文在马克思土地所有权理论、新制度经济学产权理论、交易费用理论及制度变迁理论的理论基础上,采用规范分析和实证分析相结合的方法,分析了当前我国农地产权制度存在的问题,阐述了农地产权制度改革的现实依据,并提出了农地产权制度改革的建议和对策。通过对现有农地产权制度的研究,本文认为,我国现行农地产权制度主要存在以下问题:一是农地所有权主体模糊;二是农地承包经营权缺乏排他性;三是农地征用制度不合理,农民的土地收益得不到保证;四是农地流转制度存在缺陷,导致土地分割细碎分散,规模不经济。问题固然存在,但随着我国经济的发展,同时也演化出有利于我国农村土地产权制度改革的条件:首先,农民收入多样化缓解了农地产权改革压力;其次,农村人口转移为农地产权改革创造了条件;最后,当前国际经济形势变化也迫使我国必须进行农地产权改革,以增加农民收入扩大内需,从而转变我国经济增长方式,实现我国经济的可持续性发展。因此,我们应以此为契机,从

以下几个方面着手,对我国农地产权制度进行改革:第一,立足于现阶段我国农村经济发展水平;第二,坚持农村土地集体所有;第三,明确农村土地所有权主体;第四,通过完善农地使用权流转机制,实现农地规模经营;最后,通过承包经营权股份化改革,转变农地经营方式,实现农业产业化发展。本文的创新之处是提出了农地产权制度改革的具体措施:一是主张在坚持农村土地集体所有的前提下,通过农地承包经营权股份化改革成立农业公司,转变现有分散、零碎的农地经营方式;通过完善农地使用权流转机制,实现农地规模经营;二是在实现农地规模经营的基础上,建立农产品深加工企业。农产品深加工企业的建立一方面能够提供就业机会,解决部分农民就业问题;另一方面能够拉伸产业链条,提高农产品附加值,从整体上提高农产品价格,增加农民收入。农民收入的增加、农业的发展及农村的繁荣可以最终有效的缓解我国内需不足的问题,从而转变我国经济增长方式,实现我国经济的可持续性发展。【关键词】：农村土地产权制度规模经营农民收入 【学位授予单位】：山西财经大学 【学位级别】：硕士 【学位授予年份】：2009 【分类号】：F321.1 【目录】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章导论12-211.1选题背景及研究意义12-141.1.1选题背景12-131.1.2研究意义13-141.2国内相关研究综述14-181.2.1关于农村土地产权制度现状研究综述141.2.2关于农村土地产权制度对农村经济发展的影响研究综述14-151.2.3关

于农村土地产权改革的现实依据研究综述15-161.2.4关于农地产权改革方向研究综述16-171.2.5关于农村土地产权改革建议研究综述17-181.3研究内容及研究方法18-191.4研究思路及结构安排19-201.5论文的创新与不足20-21第2章农村土地产权制度现状分析21-272.1产权、农地与农村土地产权制度21-222.2现行农地产权制度的确立22-242.3现行农地产权制度存在的问题24-272.3.1农地所有权主体模糊、边界不清和缺乏产权稳定性24-252.3.2土地承包经营权缺乏排他性，农地承包经营权、责、利缺乏对称性252.3.3农地征用制度不合理，农民的土地收益权得不到保证25-262.3.4农地流转制度存在缺陷，土地分割细碎分散，规模不经济26-27第3章农地产权制度改革的必要性和现实依据27-383.1农地产权制度改革的必要性分析27-323.1.1农地征用制度对农民收入的影响27-283.1.2农地承包经营制度对农业发展的影响28-303.1.3农地产权制度影响我国经济可持续发展30-323.2农地产权制度改革的现实依据32-383.2.1农民收入多样化缓解农村土地产权制度改革压力32-343.2.2农村人口转移为农村土地产权制度改革创造条件34-363.2.3当前国际国内经济形势加速我国农村土地产权制度改革36-38第4章农地产权制度改革的理论基础、政策依据及其思路38-454.1农地产权制度改革的理论基础38-424.1.1马克思土地所有权理论38-404.1.2新制度经济学的产权、交易费用及制度变迁理论40-424.2农地产权制度改革的政策依据42-434.3农地产权制度改革的总体思路43-45第5章农地产权制度改革的建议与对策45-545.1立足于现阶段农村经济发展水平455.2明确农地产权主体

45-465.3坚持农村土地集体所有46-485.4完善农地使用权流转机制，实现农地规模经营48-505.5农地承包经营权股份化，转变农地经营方式50-54第6章本文的研究结论及需要进一步研究的问题54-556.1本文的研究结论546.2需要进一步研究的问题54-55参考文献55-57致谢57-58攻读硕士期间写作的文章及发表的论文58-59 请联系页眉网站。

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第五篇：关于林业产权制度改革的调查与研究(精)

关于林业产权制度改革的调查与研究

关于林业产权制度改革的调查与研究 孙彪

近几年，随着社会主义市场经济的不断深入，党中央、国务院和省政府制定了鼓励非公有制林业发展的若干政策，促进了我市集体林产权制度的改革。一些地区取得了显著成效，积累了好的经验和做法。

一、集体林产权制度改革现状

1998年以来，尤其是在中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》及省政府《关于加快发展商品林和非公有制林业的通知》下发以后，我市集体林产权和经营方式发生了重大变革。商品林建设的多元化投入、多形式经营、多层次发展的形势已见雏形。至201X年底，全市集体林林地使用权、林木所有权和经营权已经明晰到户的面积为340.98万亩，占全市集体林业用地总面积665.96万亩的51.2%，并有不断扩大的趋势。其中，近几年通过改革分权到户的集体林面积为268.58万亩，具体是：管护承包面积96.1万亩，经营承包面积72.76万亩，招标、拍卖、协商 1 出让面积99.72万亩；1983年林业“三定”工作中分包到户的自留山和责任山面积72.4万亩。

二、集体林产权制度改革的总体评价

集体林产权制度改革，解决的是制约林业快速发展的生产关系问题，改革后的利与弊，是显而易见的。

（一）集体林产权制度改革的突出成效

通过改革，将山林所有权明晰到户，调动了林权所有者投资营造林和保护森林资源的积极性，推动了林业发展。

1、改革充分调动了社会各界投资营林生产的积极性 过去山林归集体所有，在村民谁都有谁都没有的情况下，营林生产与群众利益结合不紧密，造林靠政府发动，村民则是出工不出力，致使造林成活率、保存率普遍偏低，年年造林不见林，林地资源利用率、收益率极低。通过林权改革，将集体林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户，建立起合法稳定的承包、租赁关系，增强了村民及社会各界投资林业生产的信心。

在造林绿化方面，我市近三年来完成造林96.27万亩中，非公有制投资造林就达45.8万亩，占全市完成造林面积的 47.6%。仅201X，我市非公有制造林就达201X5户，完成造林面积27.28万亩，占我市造林面积的88%，超百亩的有141户，超500亩的有5户，超千亩的有2户。昌图县林业局职工韩庆华，通过林地承包方式在朝阳、大兴乡承包宜林荒沟1100亩，投资155万元，营造新品种杨树80万株，现平均胸径已达12cm；铁岭县造林大户刘德信，在完成自有自留山、责任山造林的基础上，于1998年起，又通过承包或转包的方式承包林地550亩，营造杨树10万株，目前平均胸径已达18cm，价值500万元以上。宽松的林业政策，调动了群众造林的积极性，造林大户的涌现又带动了周边的群众。通过林权改革，非公有制造林已逐步成为造林的主体。

2、林业产业长足发展，地方经济又增新亮点

首先，非公有制造林进程的加快，为苗木花卉业带来了新的发展机遇。我市以靠山乡为核心的苗木花卉基地面积已增至9.5万亩，年产商品苗3.7亿株，人均增加收入2200元，占人均收入的60%。其次是逐年递增的森林资源为木材精深加工业提供了原材料保障。继香港独资浩远木业落户铁岭后，沈阳文成木业也看准铁岭的原材料优势，来铁岭落户。目前，全市650家木材经营加工企业，年产值达 3.5亿立方米。三是闲弃的经济林资源再现生机，为铁岭创造出了独特的经济发展优势。自明清以来，铁岭榛子一直被视为榛子中的精品，但由于过去体制上的制约，野生榛林呈弃管状态。通过承包、拍卖改革，社会各界有识之士看准了野生榛林开发的潜力和经济优势，积极通过承包经营等方式投资野生榛林复垦，使野生榛林再度发挥了创造新的经济增长点的优势。我市榛林垦复目前已达到18.7万亩，年产成品榛子280万公斤，并已成功地申报了榛子原产地保护标识，铁岭榛子被列入国家原产地保护，创出了“春园”、“铁榛”等名牌榛子产品。铁岭县榛园垦复大户佟宝华，承包榛林0.7万亩，年产榛2万公斤，年收益达到50万元。四是林业立体开发成效显著，林地利用率明显提高。山林处处有黄金，沟塘处处都是宝。沟塘养林蛙，林下育山参在我市已蔚然成风。我市人工、半人工养殖林蛙户已达500多户，开发林蛙养殖沟1100条，林蛙储量达1.9亿只，年产商品蛙1000万只；我市以开原市黄旗寨乡和铁岭县白旗寨乡为代表的林下参开发面积猛增，目前已开发林下参、细辛3万亩,香菇、木耳等食用菌1万亩，刺龙芽，大叶芹等山野菜12万亩，年产值6600万元。

3、林业两滥案件明显减少，森林资源管理得到加强 山林改革实现了产权明晰，权责分明，山林权属和群众利益紧密结合，保护森林资源的安全已经成为群众的自觉行动。森林资产成为公民的自有财产。目前，我市凡是已经开展林权改革、分包到户的森林资源，都形成了山山有人管，林林有人护，人人都是护林员的可喜局面。盗砍滥伐林木、滥征乱占林地案件明显减少，幼林地内砍柴、放牧现象也有所收敛。

4、科技兴林有了新进展，林分质量得到明显提高 通过二次渐伐、林下更新红松等耐荫树种，尤其对于油松等天然更新效果较好的树种，通过二次渐伐实现天然更新更是理想的经营模式，这样不仅不影响林地的经济产出，而且还可以缩短林业的生产周期，对实现森林资源面积、蓄积的“双增长”起到积极作用。但多年来，这种经营方式始终得不到广泛推广，集体林经营单位从少投入多产出的目的出发，一直看中剔光头的皆伐方式，原因就是产权不明晰，林木资产与群众利益结合不紧密。通过改革，密切了群众与森林资源资产的关系，林权所有者从真正意义上将森林资源当作自己的长远利益来谋划，不仅在营林采伐中杜绝了“拔大毛”现象，而且二次渐伐、冠下更新的有利于森林资源长期利用的经营模式也得到推广。

（二）存在的问题

我市的集体林权制度改革虽然取得了一定成绩，但客观地讲，也存在许多不容乐观的问题。

1、个别地区存在无序转让、假招标的现象，低价出售集体山林，造成集体资产的流失。

2、个别地方未经村民代表大会集体讨论，少数人将山林低价出售；还有个别村民委员会未经小组同意，擅自将小组的山林转让出售，导致村民不满。

3、个别地区转让没有经过评估，程序不规范。

4、林木采伐制度不配套，林权所有者收益权落不实，导致个别地方对林权制度改革不感兴趣。

5、个别村民存在短期行为，急功近利，重眼前轻长远。

三、总结经验，推陈出新，坚定集体林产权制度改革的正确发展方向

林权制度是林业建设与发展的核心和基础。推进集体林权制度改革，建立归属清晰、权责明确、流转规范、保护严格的现代林业产权制度，是林权所有者和经营者的内在要 6 求，是林业发展的制度保障，对加快全市林业发展具有重要的战略意义。

我市土地利用现状是“四山一水四分田，一分道路和庄园”，林地与耕地面积持平。但对国民经济贡献率，林业产值不足农业的十分之一，其原由就是林业所有制关系成为制约林业快速发展的关键因素。为消除制约林业发展的瓶颈，加快集体林产权制度改革势在必行。

（一）推进集体林产权制度改革条件业已成熟 国家、省政府为全面开展集体林产权提供了政策上的保障。《农村土地承包法》明确规定，国家实行农村土地承包经营制度，林地是土地的重要组成部分，要通过承包、拍卖等方式赋予农民长期而有保障的土地使用权，要对“两权合一、统一经营”的林业产权制度实施改革为承包经营制度。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》明确指出，对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待，积极探索有效的经营形式，将产权逐步明晰到个人。今年初省政府《关于深化经济体制改革的实施意见》（辽政发〔201X〕13号）对深化集体林产权制度改革也提出明 7 确要求。最近省政府又下发了《关于深化集体林产权制度改革的意见》。

省内、外及我市既往的集体林产权制度改革实践证明：一是集体林产权制度改革有较好的群众基础，群众热情高。二是改革后尽管个别地区由于操作不当而出现了不利于林业快速发展的问题，但如果考虑细致、组织周密、阳光操作，对盘活林业资产、加快林业发展的效果是十分明显的。三是福建、江西两省和我省的本溪市开展的集体林产权制度改革已经说明，通过改革，明晰林业产权关系，落实经营权、处置权和收益权，解放了林业生产力，调动了群众营林生产积极性，不仅林业对国民经济贡献率明显提升，而且也加快了森林资源的快速增长，生态环境明显改善。

综上所述，加快集体林产权制度改革已经成为快速推进林业发展的必由之路。

（二）周密安排，将集体林产权制度改革切实抓出成效

1、将集体林产权制度改革纳入市委、市政府的重要议事日程

集体林产权制度改革是一项事关千家万户利益的大事，社会牵扯面广、利益关系复杂、工作难度大。为保证此项工作保持正确的发展方向，我们将积极争取市委、市政府对此项工作的支持和重视，建立起以市委牵头、市政府操作、各部门参与的领导机制，以切实加强对改革工作的组织领导。建立奖惩并重的责任监督机制，由各级纪检、监察和林业部门组成巡回监督组，随时掌握林权改革的动态。各级党委、政府要正确面对和处理好改革中的“两大”关系，第一，正确处理好森林资源的保护与利用的关系。要从切实保护好资源和环境，充分发挥我省森林资源优势和生态优势的实际出发，以这次“林改”为契机，继续搞好森林分类经营管理。一是严格保护公益林，更好地满足人们对生态环境的需求。公益林承担着维护生态的重要功能，在林业产权制度改革后，公益林的保护只能加强，不能削弱，更不允许遭到破坏。二是放活商品林，加快林业产业发展。要完善林木采伐管理政策。今后对于自留山的林木、定向培育的工业原料用材林、速生丰产林、新造商品林的采伐，在执行国家相关政策和标准的同时，要给林木所有者更多的自主权。第二，正确处理好改革与稳定的关系。集体林产权制度改革直接关系到广大林农的切身利 益，总体上有利于社会稳定。始终注意处理好改革、发展和稳定三者的关系，坚持把稳定放在第一位，本着先易后难的原则，妥善处理好历史遗留问题，认真处理好山林纠纷，严格执行改革方案，充分尊重多数群众的意愿。对借改革之名，进行乱砍滥伐、破坏森林资源的违法犯罪行为要认真查处，严厉打击。对改革的程序、方法、内容要做到公开、公平、公正，改革方案的制定必须坚持民主原则，广泛听取村民的意见。要把林改政策和决策权交给群众。

2、方案先行，分区施策，依法操作

在指导思想和工作目标上，我们定位为：以“三个代表”为指导，以实现林业快速发展、有利于森林资源总量递增为目标，坚持“明晰所有权，放活使用权和经营权，落实处置权，保障收益权”的原则，在保持集体林地所有权的前提下，明确林木所有权和林地使用权，落实和完善以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营体制；将林地使用权、林木所有权和经营权落实到户，落实到联户或其他经营实体，鼓励森林资源依法合理流转，保护非公有林权所有者的合法财产权，真正实现“林有其主、主有其权、权有其利”。改革中，我们要谨防“四种倾向”。一是防 止简单化倾向。就是把林改简单地理解为“一分了之”、“一卖了之”、“一包了之”，这种做法是对改革的一种误解、甚至是一种损害。二是防止绝对化倾向。“绝对化”就是思维上的一种僵化，表现在工作上“千篇一律”，方法上“一刀切”、“一种模式”或照抄照搬。必须坚持因地制宜、科学地区分不同情况，采取不同的对策，做到“改而有序，分而有为”。三是防止浅表化倾向。“浅表化”就是经验化，经验是珍贵的、有价值的，但只凭经验，不讲理性和科学就可能流于形式，达不到预期效果。四是防止短期化倾向。就是既要全力抓好当前的改革，注重针对性、突破性、操作性，又要有战略眼光和思维，突出前瞻性、战略性、政策性。不搞急功近利，不留任何改革的“后遗症”。

在分区施策、方案制定上，我们要充分考虑到村民意愿和森林资源自然条件两大因素，宜分则分、宜管则管、宜包则包，不搞“一刀切”。首先要尊重当地群众意愿，充分听取群众对改革的呼声，改革方式可以因村而异，多种多样，如分林到户，承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拔等，只要改革后有利于发展森林资源，不造成森林资源的破坏，群众满意（三分之二以上村民同意）哪种方式，就采取哪种方式。其次为避免在改革中造成集体林资产的流 失，要抽调专业技术人员组建森林资源资产评估机构，作为改革中森林资源资产流转的必备环节，凡未经评估而作价流转的一律无效。第三要充分考虑到森林资源自然条件的差异和改革后林业的发展前景，严格依法依规操作。一是对在以往林权改革成果重新把关，凡是公平、合理、符合政策规定、经过村民或村民代表表决、合同齐全的，均予以维护；凡程序不健全、合同不完备的，要经村民或村民代表大会重新表决，予以补正或废止。废止的要列入本次改革。二是分区施策，依法守规。从林业区划上看，我市现有公益林347.7万亩，商品林429.6万亩，这次改革中，对公益林主要采伐管护承包的方式，经营者依法享有公益林补偿，并可以在不破坏森林资源的前提下开展林下资源开发，如林蛙养殖和种植林下参；商品林则力求分权到户。从森林资源分布区位上看，我市分为东部山区和中西部平原区，东部山区以用材林和水源涵养林为主，中西部以防风固沙林和农田防护林为主。东部山区采取均山、均利的方式分片到户、分包到人；因中西部农田林网无法分条、分段，则采取整带、整网眼地公开招标拍卖等方式落实到人。三是保证改革后实现森林资源的面积和蓄积的“双增长”。从今年起，今后农田防护林更新采伐均签订限期 更新责任状，预收造林更新保证金（按每亩700元收取，其中：整地保证金每亩500元，造林保证金每亩200元），造林更新保证金建立专户，统一支付。

3、未雨绸缪，与时俱进，创建适应森林资源资产流转的交易平台

这次集体林产权制度改革是实现林业由传统的集体所有的封闭经营模式向社会化办林业的开放式经营模式转变的开端。改革后，在社会多主体的普遍参与下，森林资源资产的转让、转包、继承、抵押、担保、入股、信贷等业务将大量增加，林业生产经营模式、理念也将发生重大变革，林业管理的任务将更为繁重。为适应这一重大变革，我们要切实做好以下几方面工作：一是要强化宣传，让林业的社会参与者普遍知晓林业法律、法规、方针、政策，切实提高林业生产各主体的法律意识和政策意识，做到严格依法经营、依法办事。二是建立起完善的与集体林改革相适应的森林资源管理办法，进一步规范森林资源资产的流转程序、流转范围，严格森林经营中林木的采伐设计、审批、林木采伐许可证的核发、伐中监督、伐后验收、运输证的发放、迹地更新等环节的行政管理，以保证森林资源的持续增长、永续利用。第三为满足社会涉林各主体的服 务需求，林业主管部门要建立起以有利于森林资源资产流转的林权登记发证、资产评估、林业投资咨询、营造林技术服务等在内的森林资源资产交易平台，采取“一条龙”的服务方式，进一步盘活森林资源资产。铁岭市林业局