刑事立案检察监督的现状分析与制度完善的研究

第一篇：刑事立案检察监督的现状分析与制度完善的研究

刑事立案检察监督的现状分析与制度完善

关键词: 刑事立案/检察监督

在我国司法实践中，“犯罪立案数只占实际发案数40%左右，存在大量的犯罪黑数。” [1]刑事立案中存在的“当立不立”和“不当立而立”的问题较为严重，这一问题已经引起了社会各界的强烈反响。司法机关要保障在全社会实现公平和正义，就必须解决刑事立案中存在的问题，加强人民检察院对刑事立案的检察监督。然而，从司法实践看，公安机关对检察机关在立案监督中的立案通知不予执行，检察机关该如何继续行使检察监督权(注：公安机关对检察机关的刑事立案监督置之不理的情况经常发生，这里举一例为证：被告人阮某于某日晚利用看麦场的机会，以暴力手段将前去麦场取农具的同村女青年林某强奸。林某被害后当即到乡政府告发。但乡政府个别干部却认为两家同住一村，原来又没有什么矛盾，没有强奸的因素，而且一个人对一个人，如女方不同意，进行反抗，男方也不能达到目的，遂以通奸作结论，责成被告人作出检讨而了结此案。被害人及其父母不服，向县公安局告发。公安局则认为乡政府已作处理而不予受理。被害人又告到县人民检察院。检察院按照案件立案管辖的规定又转到公安局，并建议公安局对此案及时查处。公安局派人前往调查，经讯问被告人，被告人不承认;故未立案。尔后，被害人又告到检察院，检察院经详细询问被害人并到乡政府了解情况后认为，被害人告发情态自然;乡政府调查时见到被害人衣服撕破，手皮擦破以及裤子上附有精斑等;两家无矛盾，被害人与被告人平日来往不多，不存在诬陷的可能。因此认为，乡政府的原处理是错误的。据此，检察院再次通知公安机关，要求立案侦查，但公安机关认为已经调查过，拒绝受理。该案例参见徐静村主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社，1997年7月第1版。)，法律并无明确规定。事实证明，在目前情况下，“人民检察院的立案监督缺乏足够 1 的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，” [2]因而未能对刑事立案开展有力的监督、制约。如何加强刑事立案的检察监督是摆在法学理论工作者和法律实践工作者面前的一个急需解决的问题。

一、刑事立案的性质

刑事立案是独立的刑事诉讼程序还是刑事诉讼程序中侦查程序的一个环节，理论界存在争议。有人认为，“立案是一个独立的诉讼程序，也是一种重要的诉讼活动。” [3]但笔者认为，无论是从刑事诉讼立法规定来看，还是从刑事诉讼的过程来看，立案都只能是一种具有明显程序性的启动诉讼活动的一个环节，其本身隶属于侦查程序，并不具有一个独立诉讼程序的实质属性。

从我国立法的规定看，无法表明立案程序在立法上的独立程序地位。刑事诉讼法第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”这一法条把立案与侦查看成是不可分割的两个环节，视为一个程序。因此把立案认定为一个独立的诉讼程序，法律依据并不充分。所以，笔者认为，加强对刑事立案的检察监督是加强对刑事侦查的检察监督的重要组成部分，加强对刑事立案这一环节的检察监督，可以实现对立案侦查程序的检察监督的完整性。

二、刑事立案检察监督的立法和实践

我国现行法律对刑事立案检察监督的规定很不完善。对刑事立案“当立不立”的检察监督只有刑事诉讼法第八十七条的规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当 2

通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一法律规定在实际执行中存在两个问题：一是对公安机关在接到检察机关立案通知后没有按照法律规定执行立案如何处理无明确规定;二是如果公安机关在很不情愿的情况下进行了立案，但立而不侦或者怠慢侦查怎么办?侦查工作不是机械的作业，需要充分发挥侦查人员的主观能动性才能解决实际问题，形式上的立案，实质上的久拖不办不能体现监督的效果。

对刑事立案“不当立而立”的检察监督我国现行法律没有明文规定，因而在实践中出现了许多问题，产生了不良社会后果。如公安机关干预民事纠纷时有发生，有的以合同诈骗犯罪立案来帮助民事案件当事人追债;又如人民法院为执行生效民事判决而扣押被执行人财产时，公安机关以被执行人报案而以抢劫立案为由出面干预执行。产生问题的主要原因并不是刑事立案的条件不明确，而是缺少有效的监督。

考察国外一些国家对刑事立案的监督可以发现，尽管由于各国法律制度各不相同，检察机关与侦查机关的关系也不尽一致，但是，大多数国家对刑事立案的监督与控制仍然是十分有力的。

在意大利，检察院的首项职能就是主导刑事侦查，警察必须接受检察官的指令，由检察官决定刑事侦查的进程，整个刑事立案的控制权在检察官手中。在法国，检察官兼具有司法警察的所有职权，有权指挥司法警察的一切侦查活动，可以要求司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件，并可受理告发与告诉。法国检察官对侦查人员的刑事立案的监督是全方位的，每一个案件的立案都要受到检察官的监督，而且检察官可以自行立案侦查。

英美法系国家的刑事诉讼立法对此也有所体现。在美国，检察官的主要职责是在刑事案件中代表国家提起公诉，可他们也有权参与侦查工作。有些检察机关有自己的专门侦查人员，有些检察机构则经常从当地警察局抽调侦探组成侦查队伍。特别是当警察人员因受不公正之利害关系牵制不能

公正进行侦查工作的时候，检察官往往亲自主持开展侦查工作。由此说明英美国家刑事立案侦查的权力也主要是由检察机关掌握的。

在日本，诉讼模式是以当事人主义为主，职权主义为辅的一种诉讼构造。一般认为，侦查是警察的责任，警察具有较大的独立性，但也受到了检察官的制约。日本检察官对警察的刑事立案检察监督，主要有两种形式，一是罢免不服从指挥的警察;二是决定自行侦查。司法警察在对犯罪案件进行侦查时，需要检察官从公诉的角度对司法警察的侦查行为进行制约，故日本刑事诉讼法赋予了检察官一定的指示、指挥权。[4]日本刑事诉讼法第二百四十二条规定，司法警察在接受告诉或告发时，应当迅速将与之有关的文书及物证送交检察官，检察官认为有必要时可自行侦查;检察官为了保证公诉的提起，有权对警察的侦查活动进行一般性指示及一般性指挥。为确立检察官对司法警察的优势地位，日本刑事诉讼法第一百九十四条规定了警察拒不执行检察机关指示、指挥行为的惩戒。在司法警察职员没有正当性理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，认为有必要时，检察总长、高等检察厅长或地方检察厅长，对于警察署的司法警察职员，可以向国家公安委员会或都道公安委员会提出惩戒或罢免追诉，对于警察署以外的司法警察职员，可以向对他有惩戒或罢免权限的机关分别提出惩戒或罢免追诉。

可见，无论是以英、美为代表的当事人主义，还是以法、德为代表的职权主义，抑或是以日本为代表的混合主义，虽然各国检察监督模式在表现形式上各有差异，但检察官对包括刑事立案在内的侦查活动进行监督和制约是无可争议的。这种检察监督的强化发展，是现代刑事诉讼制度的内在要求，也是诉讼程序规律的体现。

在现代社会，诉讼程序存在的一个重要理由是规制权力以保证其合目的地运作。为了规制公安机关对刑事立案权力的行使，应该用诉讼程序理论来说明刑事立案检察监督的合理性和正当性。在 4

诉讼程序理论中，公安机关在立案、侦查中与检察机关关系，在西方国家采用“侦检一体理论”，(注：学界有一种观点认为，侦检关系模式只有一种即侦检一体化模式，大陆法系的侦检一体化模式可称之为紧密型，英美法系的侦检一体化模式可称之为松散型。(编者注))我国强调“侦检分工制约理论”，即公安机关和检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”。“侦检分工制约理论”是我国构建刑事立案检察监督制度的理论基础。根据“侦检分工制约理论”，检察机关对公安机关具有检察监督的制约权，而这种制约权应该既包括对“作为”行为的制约权，又包括对“不作为”行为的制约权。权力也是职责和责任，不依法行使权力是一种失职行为，必须有明确的监督。对公安机关立案侦查的“作为”的行为，检察机关应当通过审查批准、审查起诉等环节进行检察监督，而对于公安机关“当立不立”的不作为行为，如果检察机关没有有效的监督手段，那么“侦检分工理论”也是不完善和不全面的。加强检察机关对公安机关刑事立案中“当立不立”和“不当立而立”现象的检察监督是全面落实“侦检分工制约理论”的要求。因此，尽管我国不采用“侦检一体理论”，但应借鉴“侦检一体理论”中符合我国国情的要素，加强对侦查工作的检察监督，[5]并将立案和侦查作为一个整体进行检察监督，使“侦检分工制约理论”更加丰富和完善。

三、刑事立案检察监督的制度完善

从刑事立案检察监督的实施情况来看，如果不辅之以检察监督制度的深入改革，诉讼程序的公正必然难以实现。根据司法实践及他国的立法经验，笔者就完善检察机关对公安机关刑事立案的检察监督程序，提出二项改革的建议：一是对公安机关“当立不立”的案件，检察机关不仅可以指令公安机关立案侦查，而且公安机关不按照指令办理时，检察机关可以自行立案侦查;二是对公安机关“不当立而立”的案件，检察机关可以指令公安机关撤销案件。

在公安机关不按照检察机关立案指令办理时，保留检察机关自行立案侦查的选择权力是实现有效监督的重要手段。一方面，从“侦检分工制约理论”的要求上看，自行立案侦查是有效制约、打击犯罪的监督手段。当一个人被迫做不愿意做的事情的时候，这个人就会对这件事情应付了事，而立案侦查是需要积极去做才能有成效的，与其让公安机关消极立案侦查还不如改变立案侦查的主管机关更有效果。另一方面，从“侦检一体理论”和“侦检分工制约理论”相互借鉴的角度看，我国应该在坚持“侦检分工制约理论”的同时，适当借鉴“侦检一体理论”的某些精神，吸收国际上的一些通常做法，强化检察机关对公安机关的监督和制约作用。

检察机关对公安机关“不当立而立”的刑事案件行使立案撤销权，可以使刑事立案工作更加规范化，建议刑事诉讼法第八十七条增加一款作为第二款，规定：“犯罪嫌疑人向人民检察院申诉认为公安机关不应当立案侦查而立案侦查的，人民检察院可以要求公安机关报送有关材料，并进行审查，经审查认为确实不应当立案的，人民检察院可以指令公安机关撤销案件。”

本文原载于《人民检察》2005年第4期上

注释:

【参考文献】

[1] 王步顺.探析刑事案件的充分立案[J].江西社会科学，2000.(1).130.[2] 赵景川，宗淼.论立案监督的制度保障[J].河南公安高等专科学校学报，2003,(4).21.[3] 赵志建.对刑事立案问题的探讨[J].法学杂志，2002,(5).8.[4] 陈光中.外国刑事诉讼程序比较研究[M].北京：法律出版社，1988.61.[5] 陈卫东，郝银钟.侦、检一体化模式研究[J].法学研究，1999,(1).文章来源：中顾法律网(免费法律咨询，就上中顾法律网）你好，谢谢你看这个资料

第二篇：安远县检察院对刑事检察调解制度的研究分析

安远县检察院对刑事检察调解制度的研究分析

安远县人民检察院唐强英

近年来，检察机关不断创新工作机制，有力地促进了和谐社会建设及“三项重点”工作，特别是检调对接工作的开展为检察机关更积极主动地服务大局、服务群众提供了更为广阔的平台。安远县院审时度势，立足工作实际，积极探索化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的新工作机制与方法，并把实践工作提升到理论层面进行思考和总结。

一、一个案例引发的思考

2011年8月16日，安远县检察院受理了一起提请批准逮捕案件：犯罪嫌疑人魏X泉因向被害人魏X阳索要房租一事发生争吵，进而发生打斗。犯罪嫌疑人魏X泉用拳头击打被害人魏X阳面部等处，造成被害人右眼眶内侧壁骨折、头部、颈部等多处软组织挫伤（经法医鉴定为轻伤甲级），犯罪嫌疑人魏X泉的妻子也被误伤,当场昏倒。犯罪嫌疑人魏X泉被取保候审。该案到了检委会讨论阶段，捕与不捕争议较大。原来犯罪嫌疑人魏X泉与被害人魏X阳是邻居，平时关系还颇为亲密，而犯罪嫌疑人魏X泉是其家庭的主要经济来源，其子患有智障，若把他逮捕，对这个家庭的伤害非常大。另一方面，被害人魏X阳对自己的打架行为也有悔意。

面对这一情况，承办人认为，为促进社会和谐，深入贯彻“两 1

少两扩”精神，建议由县院主持调解这一轻微刑事犯罪案件。检委会认为检察调解制度尚未成熟，如何依法、公正、公开地调解好这一案件需要缜密的思考。

经过详细了解案件双方态度、居中主持“圆桌调解”、两方充分对话协商、签订调解协议、加害方及时履行道歉赔款义务、及时作出不逮捕决定等程序，该院成功化解了当事人之间的矛盾，不仅使被害人的利益得到了最大限度的保护，犯罪嫌疑人也受到了深刻的教育，其家庭得以保全，双方重归友好。

安远县院以办理此典型案件为契机，查看历年批捕、公诉案件记录，发现类似于上述案例的轻微刑事案件在司法实践中还有很多。而根据最高检《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》及十六部委《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，如何构建检察调解制度俨然已成为一个亟待解决的现实问题。

二、检察机关适用调解制度存在的问题

（一）缺乏法律依据，没有统一的标准。我国目前的《刑法》、《刑事诉讼法》都没有规定刑事调解，即使是现如今的《刑事诉讼法修正案（草案）》也没有支持检察机关主持调解的条文。最高检没有就检察机关主持刑事调解工作发布规范或指导意见，在《最高人民检察院关于开展检调对接试点工作的意见》中，检察机关仍然处于协同配合的地位。

（二）检察调解与审查批捕、审查起诉期限有冲突。刑事诉

讼法规定检察机关的审查批捕期限为七天，审查起诉的期限最长为一个半月。而检察机关主持调解要从审查案卷、告知权利义务、详细了解双方意愿、面对面协商方案、签订协议、履行协议、审批做出决定等环节需要耗费大量的时间和精力，甚至可能遭遇当事人反悔、履行不能等情况，导致调解周期无限延长。

（三）调解方案的不履行与不批捕、不起诉决定相矛盾。经调解后的案件，会因各种原因不能立即履行协议，而检察机关根据调解协议在法定期限内做出了不批捕、不起诉的决定，却无法确保当事人切实履行协议，这就无疑给被害人的合法权益带来了第二次侵害，同时也会给犯罪嫌疑人乘机逃脱刑罚的机会，社会不稳定、不和谐因素可能不减反增。

三、检察机关适用调解的可行性分析

（一）构建和谐社会为建立检察调解提供了有利的社会环境。十六届六中全会会议公报指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性„„要更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐。”检察机关居中调解促进加害人与被害人对话协商，使被害人充分表达利益诉求、内心上得到更多关照，使加害人自愿悔过、积极赔偿以取得被害人的谅解和法律的宽大处理，对妥善化解社会矛盾、建设和谐社会意义重大。

（二）中国“和”文化及耻诉的传统观念为检察调解提供了文化基础。儒家文化的“仁”“义”思想，使中国人历来不提倡

对抗式地解决矛盾纠纷。我们在提倡通过诉讼来“定纷止争”的同时，还应结合自身实际，谨记刑法的“谦抑性”，把力量和资源集中在打击少数严重违法犯罪上。面对家庭、邻里之间发生的轻微刑事案件，适调解会比刑罚更符合当事人的意志及我国的历史文化传统。

（三）宽严相济的刑事政策及“大调解”工作机制的构建为检察调解提供了政策依据。宽严相济刑事政策的实质是要对刑事犯罪区别对待，而检察调解是实现宽严相济的重要措施。此外，赣州市十六家机关单位近日联合印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》中规定：“检察机关要依法履行法律监督职能，建立依托大调解工作平台参与化解社会矛盾纠纷的工作机制，对轻微刑事案件，依照法律规定，探索建立运用和解方式解决问题的机制，明确开展调解或引导刑事和解的条件、范围和程序”。

四、检察调解制度的具体内容

（一）检察调解适用范围

适用检察调解的范围宜限定于未成年犯、过失犯、初犯、偶犯、老年人犯及亲友、邻里之间纠纷引发的轻微刑事案件。因为这些人主观恶性较小，教育、改造的难度不大，能够保护被害人利益、恢复被破坏的社会关系，还达到使犯罪者改过自新、复归社会，并节约司法成本、提高诉讼效率的目的。同时这些轻微刑事案件往往更具有调解可能性，当事人履行调解协议的积极主动性、可控性也会更强，能够

有效的维护被害人的合法权益。

（二）检察调解的适用条件

检察机关在审查批捕、审查起诉阶段适用调解的轻微刑事案件应当坚持自愿、公开、公平、公正原则，并要求具备一定的主观条件和客观条件：主观上犯罪嫌疑人认罪并悔过，愿意承担应有的责任和义务，且双方当事人都有和解意愿；客观上检察机关已查清案件事实，掌握充分证据，分清了责任大小，且双方对案件事实认定无异议。

（三）检察调解的适用程序

1、启动调解程序。当事人及其辩护人、诉讼代理人、法定代理人一方或双方在检察机关审查批捕、审查起诉期间主动提出申请的，承办人经审查认为符合条件的即可开展调解。若没有当事人主动提请调解，而检察机关发现调解时机成熟，应主动联系双方进行充分说明解释，在征得双方当事人同意后即可启动刑事调解。

2、调解阶段。检察机关内部专门调解小组组织涉案各方，和平对话，一起分别就案件事实、责任分担、权利义务等内容发表意见，并协商拟定解决方案，磋商过程有检察机关记录在案。检察机关根据调解结果制作《刑事调解书》，由三方签章后生效。

3、调解执行阶段。在审查批捕阶段订立调解协议后，只有当事人在批捕期限内执行完协议内容，检察机关才能做出不批捕决定，否则应立即按照普通程序作出决定。在审查起诉阶段适用

调解，检察机关也应该在当事人执行完协议内容后再作出不起诉决定，但应考虑当事人的实际情况，附加一些条件作出不起诉决定，以保证被害人的合法权益不被再次侵犯，如在需要赔付损失而犯罪嫌疑人经济能力不允许的情况下可提供有经济能力的担保人或担保物。

4、监督帮教阶段。在当事人履行了调解协议后，检察机关依法作出不批捕、不起诉决定后，应审查监督调解成效，对当事人进行帮教回访，或到其所在单位、社区、亲友家了解双方和解后的心理状态及思想认识，尽力帮助他们解决一些实际困难。若一方反悔，不履行协议，应支持另一方根据调解协议向法院申请执行。

此外，检察调解并不意味着对加害人不进行惩罚。检察机关进行刑事调解时可以辅之以训诫、要求具结悔过书、进行社会帮教或社区矫正等非监禁措施，或运用附条件不起诉、刑事污点限制公开等，以切实做到司法公正、案结事了。

第三篇：检察改革与刑事诉讼制度的完善

检察改革与刑事诉讼制度的完善

最高人民检察院检察理论研究所 所长 张智辉

 2013-03-10 21:30:17

来源：《国家检察官学院学报》2012 年第 5 期

关键词: 检察改革/刑事诉讼法再修改/法律监督/职能调整/模式转变

内容提要: 检察机关参与刑事诉讼的全过程，其工作与刑事诉讼法的修改完善具有极为密切的联系。近年来，检察机关进行的检察体制和工作机制改革为刑事诉讼法的修改提供了丰富的素材，奠定了坚实的实践基础；刑事诉讼制度的改革完善，特别是刑事诉讼法赋予检察机关新的职责，必将引起检察工作机制的变革和检察改革的进一步深化。

全国人大常委会副委员长王兆国 2012 年 3 月 8 日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上作《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉的说明》时指出：这次刑事诉讼法修改，“坚持社会主义法治理念，贯彻宽严相济刑事政策，落实中央深化司法体制和工作机制改革的要求，适应新形势下惩罚犯罪和保护人民的需要，着力解决当前司法实践中迫切需要解决的问题，符合我国国情和实际。”这些话，充分反映了这次刑事诉讼法修改与近年来进行的司法体制和工作机制改革之间的内在联系。检察改革作为国家司法体制和工作机制改革的一个重要组成部分，亦与刑事诉讼法的修改具有密切的联系。回顾检察改革的推进历程和基本内容，分析探讨检察改革与刑事诉讼法修改的关系，对于深化检察改革，深刻理解和贯彻实施修改后的刑事诉讼法，都具有极为重要的意义。

一、检察改革的简要回顾

自 1997 年党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，全国各级检察机关围绕检察体制和工作机制中存在的问题，开始了检察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民检察院颁布了《三年检察改革实施意见》，首次对检察改革进行了全面规划，从改革检察业务工作机制、改革检察机关的机构等组织体系、改革检察官办案机制、改革检察机关干部人事制度、改革检察机关内外部监督制约机制等五个方面提出了 35 项改革任务。

2002 年，党的十六大报告进一步明确了司法改革的目标和任务，提出要“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”2003 年 4 月，中央政法委牵头成立了中央司法体制改革领导小组。2004 年 12 月，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，从十个方面规定了司法改革的内容。在中央司法体制改革领导小组的领导下，最高人民检察院成立了最高人民检察院司法体制和工作机制改革领导小组，并设立了办公室，负责研究和协调检察体制和工作机制改革中的相关问题，并于 2005 年 8 月颁布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，明确了 2005 年至2008 年检察改革的任务。该意见从重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题入手，提出了改革和完善对诉讼活动的法律监督制度、完善检察机关接受监督和内部制约的制度、创新检察工作机制、完善检察机关组织体系、改革和完善检察干部管理体制、改革和完善检察机关经费保障体制等六个方面的 36 项改革任务，并提出了完成检察改革任务的主要措施。

2007 年，党的十七大报告再次提出要“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”按照党的十七大报告的精神，中央政法委员会于 2008 年12 月发出了《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障等四个方面提出了 60 项改革任务。根据这个意见，并结合现行检察体制和工作机制在某些方面出现的与人民群众的新要求、新期待以及检察工作科学发展不相适应的问题，2009 年 2 月 19 日最高人民检察院印发了《最高人民检察院关于贯彻落实中央政法委员会关于深化司法体制改革若干意见的实施意见——关于深化检察改革 2009—2012 年工作规划》，提出今后一段时期深化检察改革的总体目标，并把检察改革的重点确定为强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约。该规划从优化检察职权配置、改革和完善人民检察院接受监督制约制度、完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施、改革和完善人民检察院组织体系和检察干部管理制度、认真落实中央关于改革和完善政法经费保障体制的总体部署等五个方面提出了深化检察改革的 40 项任务。按照中央关于司法体制和工作机制改革的要求以及检察改革工作规划，近年来，检察改革稳步推进，各项改革措施相继完成。

从改革的目标上看，检察改革重点着眼于两个方面：一是强化法律监督。法律监督是检察机关的根本性质和基本职能，强化法律监督不仅是检察工作的目标，也是检察改革始终坚持的目标。检察改革就是要通过检察体制和工作机制改革，促进检察机关更好更充分地履行法律监督职责，从制度上保障检察机关职能作用的充分发挥。二是强化对自身执法活动的监督。为了保障检察权的正确行使，加强对检察机关执法办案活动的内部制约和外部监督是十分必要的。因此，在强化对其他机关执法活动进行法律监督的同时，检察机关对自身执法活动的监督也高度重视，反复强调要把对自身执法活动的监督放在与法律监督同等重要的位置。

从具体措施上看，有关强化法律监督的检察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善对立案活动的监督机制。针对有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，最高人民检察院与有关部门会签了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，明确检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督职责和程序；会同公安部联合制定并下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，进一步加强了对刑事立案活动的法律监督。第二，改革和完善对侦查活动的监督机制。最高人民检察院与公安部联合制定并下发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，通过增强审查逮捕程序的司法性，及时发现和纠正侦查活动中可能存在的违法行为；制定并下发《关于在审查逮捕和审查起诉工作中加强证据审查的若干意见》，完善检察机关介入侦查、引导取证工作机制，力图遏制刑讯逼供、暴力取证等违法行为。第三，改革和完善对审判活动的监督机制。最高人民检察院通过与最高人民法院会签《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》、《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》以及《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》等文件，落实和完善检察长和受委托的副检察长列席人民法院审判委员会会议制度，规范列席会议的职责、范围和程序，强化对审判活动的法律监督，探索对执行活动的法律监督；出台《关于加强适用简易程序公诉案件诉讼监督工作的通知》，完善对适用简易程序的公诉案件实行法律监督的工作机制；出台《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》，与最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部联合制定《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》，配合人民法院规范量刑程序的相关改革，规范检察机关量刑建议活动；出台《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，改革检察机关办理刑事申诉案件的工作机制，加强对生效裁判的法律监督。第四，改革和完善对羁押场所执法活动的监督机制。最高人民检察院制定下发了《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》、《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管检察监督的意见》，进一步规范和加强了对减刑、假释、监外执行活动的法律监督。针对近年来出现的“躲猫猫”等事件，最高人民检察院与公安部联合制定并印发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，与公安部、司法部联合制定并印发了《关于建立和完善人民检察院派出机构与监狱、看守所、劳教所工作联系制度的意见》等规范性文件，建立刑罚变更执行同步监督机制，推行与看守所监管活动的信息联网，强化对看守所执法活动的动态监督，建立健全纠正和防止超期羁押的长效工作机制，维护被羁押人的合法权益。第五，改革和完善对司法工作人员渎职行为的法律监督机制。最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部会签并下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确了检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查核实、建议更换办案人等方式进行监督，调查核实可以询问当事人、知情人，查阅、复制、摘抄、调取有关材料等，进一步丰富了检察机关法律监督的手段。

有关强化对自身执法活动监督的检察改革主要包括以下方面：第一，推行职务犯罪审查逮捕程序改革。为了解决职务犯罪案件的侦查和逮捕在同一检察院内部运行，制约效果不明显的问题，最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》和《〈关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）〉的补充规定》，从 2009 年 9 月起在省级以下（不含省级）人民检察院有步骤地推行逮捕职务犯罪嫌疑人报请上一级人民检察院审查决定的制度，进一步规范职务犯罪侦查中强制措施的适用，以切实保障犯罪嫌疑人的合法权益。第二，实行侦查职权与抗诉职权相分离。为切实强化检察机关执法办案环节中不同性质权能之间的有效制衡，最高人民检察院颁布了《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，决定各级人民检察院的抗诉职权与职务犯罪侦查职权由不同业务部门行使，并规范了抗诉工作与职务犯罪侦查工作的内部职责分工与协作配合，防止因同一部门权力过于集中导致权力被滥用，增强了检察机关执法的公信力。第三，健全和规范检察委员会制度。最高人民检察院颁布了《人民检察院检察委员会议事和工作规则》、《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》，通过优化检察委员会委员的人员和知识结构，规范检察委员会的议事规则，加强检察委员会办事机构建设，以保证检察委员会作为检察机关最高业务决策机构对重大案件和检察业务工作重大问题的科学决策和民主决策。第四，完善对执法活动的内部监督制度。最高人民检察院颁布《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》、《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，不断加强对检察机关执法办案活动的监督制约；出台《人民检察院讯问犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，建立和推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，规范职务犯罪侦查行为；出台《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的意见》，加强和改进检察机关对举报线索的办理机制；出台《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》，建立规范扣押、冻结、保管、处理涉案款物的长效机制；出台《关于进一步建立健全检察机关执法办案考评机制的指导意见》，改革和完善检察机关的执法办案考评机制；成立专门的案件管理机构，加强对人民检察院办案工作全过程的规范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受监督制约制度。最高人民检察院制定并下发了《关于进一步做好向全国人大常委会的专项工作报告有关问题的意见》、《最高人民检察院与各民主党派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》、《关于实行人民监督员制度的规定》等规范性文件，使检察机关接受人民群众包括人大代表、政协委员监督的工作更加规范。检察机关还开通了全国人大代表、政协委员联络专网和专线电话，完善了检察新闻发布制度，举办“检察开放日”活动，推行不起诉案件、申诉案件听证会制度和检察法律文书释法说理制度，不断深化和拓展检务公开，加强了对检察活动的社会监督。这些改革措施不仅加强了对检察机关执法办案活动的监督制约，而且进一步规范了检察机关的执法行为，增强了检察机关执法的公信力。

此外，检察改革还围绕着制约检察工作发展的体制性、机制性问题展开，取得了明显成效。例如，铁路检察院管理体制改革取得了突破性进展，彻底改变了企业管检察院的体制；检察机关干部人事管理体制改革积极推进，检察人员工资待遇和职业保障制度逐步完善；检察机关经费保障体制进一步科学化，经费保障水平明显提高，基层基础设施明显改善。

二、检察改革对刑事诉讼制度完善的实践意义

从对检察改革的简要回顾中不难看出，检察改革的内容，无论是为了强化法律监督，还是为了强化对自身执法活动的监督，多数都与刑事诉讼制度有着密切的联系，甚至有的本身就是刑事诉讼制度修改完善的组成部分。可以说，近年来的检察改革在许多方面都为刑事诉讼法的修改提供了实践基础。

例如，为有效防止和纠正检察工作中存在的超期羁押现象，从 2003 年 5 月开始，最高人民检察院在全国范围内单独或联合其他机关共同开展清理超期羁押活动，并制定了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，建立了羁押期限告知、期限届满提示、检查通报、超期投诉和责任追究等八项制度。2010 年 10 月，高检院又会同公安部制发了《关于人民检察院对看守所实施法律监督若干问题的意见》，进一步强化了看守所法律监督工作。这些改革举措，为羁押制度的修改完善奠定了实践基础。修改后的刑事诉讼法不仅明确规定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，应当立即送看守所羁押，犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员应当在看守所内进行讯问，而且明确规定“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对于人民法院、人民检察院或者公安机关采取强制措施法定期限届满的，有权要求解除强制措施”，“人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日以内作出决定；不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由”。刑事诉讼法还规定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”。这些规定对于完善刑事羁押制度，充分保障被羁押人的权利，无疑具有重要的意义。而它们之所以被写入刑事诉讼法，应该说，与近年来检察机关在改革过程中同有关国家机关密切配合，积极防止和纠正超期羁押，加强对看守所的法律监督，有着密切的联系。

又如，按照 1996 年刑事诉讼法的规定，检察机关审查逮捕，主要是对公安机关移送的案卷材料和证据进行审查并作出决定。这意味着检察机关在审查批准逮捕的时候，往往单方面地依据公安机关的意见。为了保证逮捕适用的公正性和准确性，最高人民检察院从 2005 年起就要求实行审查逮捕时讯问犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民检察院会同公安部联合制定并印发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》，明确检察机关在审查逮捕中认为证据存有疑问的，可以复核有关证据、讯问犯罪嫌疑人、询问证人；在以下四类案件中应当讯问犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事实、是否有逮捕必要等关键问题有疑点的；（2）案情重大、疑难、复杂的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有线索或者证据表明侦查活动可能存在刑讯逼供、暴力取证等违法犯罪行为的。在刑事诉讼法修改过程中，立法机关吸收了这项改革的成功经验，明确规定：“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：

（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；

（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；

（三）侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见”。显然，在检察改革基础上形成的这些规定进一步完善了审查批准逮捕程序。

再如，讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像是检察机关推进司法民主的一项重大举措，其改革成果也为本次刑诉法修改所采纳。2005 年 11 月，高检院制定并下发了《讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》，并明确了相关的技术规范，建立了讯问职务犯罪嫌疑人全程录音录像制度。随着该项工作的全面推开和不断深化，检察机关职务犯罪侦查水平不断提高，对讯问活动的监督和犯罪嫌疑人的人权保障得到进一步强化。刑事诉讼法修正案吸收了这一成功做法，第 121 条明确规定：“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性”。这个规定，既是对检察机关率先推行全程同步录音录像改革举措的充分肯定，也是在吸取检察机关多年实践经验的基础上形成的。

此外，2010 年 6 月“两高三部”联合制发了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》（以下简称“两个证据规定”）。为了落实两个证据规定，高检院于 2010 年 12 月制发了关于适用两个证据规定的指导意见，对非法证据排除的范围、检察机关对非法证据的处理、庭审中证据合法性的证明责任、证据合法性的证明、证据的调查核实及侦查人员出庭作证等问题作了进一步明确和规范。全国检察机关据此切实排除非法证据，为刑事证据制度的修改完善积累经验。在刑事诉讼法修改过程中，立法机关肯定了检察机关在排除非法证据中的重要地位，也重点吸收了相关检察改革的成果。

正如王兆国副委员长所指出的：“深化司法体制和工作机制改革，是中央从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，作出的重要战略部署。进一步规范司法行为，推进建设公正高效权威的社会主义司法制度，需要加快完善刑事诉讼制度。刑事诉讼法的修改，是贯彻落实中央深化司法体制和工作机制改革要求的具体举措。”因此，以检察改革为代表的司法体制和工作机制改革中的有益探索和成功经验，被立法机关吸收或者借鉴而上升为法律规范，亦在情理之中。

三、刑事诉讼法修改对检察改革提出的新课题

刑事诉讼法的修改，既吸收了检察改革乃至整个司法体制和工作机制改革的成果，也为检察改革提出了新的课题。刑事诉讼法对原有刑事诉讼制度的修改，需要检察机关调整和改变原有的执法观念和办案模式，进行工作机制创新；刑事诉讼法新设立的制度，需要检察机关对内部机构的职责分工作出新的规定，或者调整原有的工作机制以满足贯彻实施新的刑事诉讼法的要求。

第一，新增职能的分工问题。这次刑事诉讼法修改进一步扩大了检察机关的诉讼职责，如何切实履行这些新增职责，是检察机关必须思考的问题。例如，刑事诉讼法第 93 条规定，人民检察院应当对羁押的必要性进行审查。这是此次刑事诉讼法修改赋予检察机关的一项新的职责。这个职责应当由哪个部门具体行使，是一个需要研究解决的问题。有的人认为，审查批准逮捕和决定逮捕以及延长羁押期限的审查批准，都是由侦查监督部门负责的，羁押必要性审查也应当由侦查监督部门负责。有的人认为，监所检察部门对羁押的情况最了解，是否有必要继续羁押，应当由监所检察部门负责审查，并且监所检察部门对羁押必要性进行审查，也符合决定权与执行权相分离的原则。究竟羁押必要性审查的职责由哪个内设机构来履行更为合适，就涉及到一个检察权内部的优化配置问题，需要通过检察体制和工作机制改革来完成。

第二，职务犯罪侦查模式的转变问题。这次刑事诉讼法修改进一步强化了对被告人权利的保护，对侦查程序的规制也愈加严格，如明确规定犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。辩护律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。这些规定，对检察机关直接受理案件的侦查工作提出了新的挑战，原来讯问犯罪嫌疑人的空间阻隔、信息封闭的办案优势被打破，这就必然要引起职务犯罪侦查模式的转变和侦查工作机制的创新，否则难以适应刑事诉讼法修改的需要。

第三，公诉模式的转变问题。刑事诉讼法关于“适用简易程序审理公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭”的规定（第 210 条第 2 款）、关于“人民检察院提出抗诉的案件或者第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院都应当派员出席法庭”的规定（第 224 条）、关于“人民法院开庭审理的再审案件，同级人民检察院应当派员出席法庭”的规定（第 245 条第 2 款），关于庭前会议的规定，关于非法证据排除的规定，关于“法庭审理过程中，对与定罪、量刑有关的事实、证据都应当进行调查、辩论”的规定（第 193 条），尤其是关于四个特别程序的规定，都给检察机关的公诉活动带来重大影响。这些规定，一方面大大增加了公诉部门的工作量，进一步加剧了公诉部门案多人少的矛盾；另一方面也赋予了公诉活动一些新的职能，必将引起公诉模式的改变。这都对检察改革提出了新的课题，需要在以后的改革进程中加以解决。

第四，刑罚执行监督的机制改革问题。对刑罚执行活动实行法律监督，是检察机关的一项重要职责。但过去，这种监督一直是一种事后监督，检察机关提出的监督意见往往因为有关的决定或者裁判已经执行而难以发挥作用。为此，检察机关在有关机关的配合下，积极推进刑罚执行监督程序的改革。在这次刑事诉讼法修改过程中，立法机关总结了近年来检察改革的实践，对刑罚执行监督作了重大改革。刑事诉讼法第255、256 条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见”；“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查”。第 262、263 条规定：“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见”；“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定”。这些规定改变了过去那种事后监督的模式，使检察机关有可能在决定机关变更刑罚执行方式的同时，有针对性地提出监督意见，实现对刑罚执行活动的同步监督。而这些规定的贯彻执行，同样需要改革检察机关监所检察工作机制。

总之，由于检察机关参与刑事诉讼的整个过程，刑事诉讼法的修改完善，必然引起检察体制和工作机制的改革。检察机关应当根据刑事诉讼法的修改情况，调整内部职责分工，更新工作机制，保证新的刑事诉讼法在检察工作中得到全面贯彻和切实遵守。

第四篇：残疾人社会保障现状与制度完善

残疾人社会保障现状与制度完善

贺仁清（兴和县残联理事长）

残疾人是一个特殊性的弱势群体，重视残疾人社会保障，不仅是完善社会保障体系的必要内容，更是衡量社会公正与文明进步程度的基本指标。改革开放以来，我国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高，贫困残疾人基本上实现了“应保尽保”。总之，我国最低生活保障工作已经步入规范化、法治化的轨道，作为一项普遍的、有效的社会政策，最低生活保障制度对保护残疾人群体和构建和谐社会发挥了巨大的作用。但是，这项制度在执行过程中也暴露出很多问题，如残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多问题，残疾人总体生活状况与社会平均水平存在较大的差距。因此，在加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的背景下，应尽快弥补对残疾人社会保障的缺失，以残疾人保障与残疾人服务为重点，推进残疾人事业发展。

一、残疾人社会保障存在的主要问题

（一）对残疾人最低生活保障缺乏救助理念。在许多人的传统观念中，残疾人属于个人和家庭的不幸，照顾残疾人完全是家庭的责任，这一观念需要改变。因为残疾人致残的原因是多方面的：既有先天的因素，也有后天的因素；既有个人的原因，也有社会的原因。在致残的各种原因中，如职业伤害、交通事故、医疗事故、环境污染等都属于社会因素。因此，照顾好残疾人，不仅是家庭的责任，而且最终是社会和政府的责任。但是，在社会保障制度的实施过程中，对实施主体的救济理念还存在缺陷。

（二）残疾人社会保障线单一，救助倾斜不够。目前我国实行的最低生活保障制度，不是按照年龄和残疾程度等方面的标准制定的，而是按照家庭成员人均收入是否低于当地最低生活保障标准来提供最低生活保障金的，因而，残疾人最低生活保障线单一，没有专门对残疾人老人、儿童等特殊家庭进行救助，使他们无法应对附加的支出需求。在现实生活中，残疾人由于身体的特殊性，其贫困的程度和弱势化的程度要远远高于其他群体，理应将残疾人最低生活保障进行单独划分，分类施保。但是，现有的制度设计并没有将残疾人的特殊性考虑进去，没有对残疾人这个特殊困难的群体分类施保，更没有考虑到残疾人特别是重度残疾人的特殊需求，在残疾人低保救助中仍实行着与健全人同样的计算和补助标准，因此，最低保障弱化了残疾人这个特殊群体应当享有的优惠政策，客观上也给残疾人家庭带来了社会救助的不公平。

（三）残疾人最低生活保障覆盖面较窄，城乡差距大。虽然残疾人的低保覆盖率较普通人群高，但残疾人的贫困状况仍很严重，特别是农村残疾人低保覆盖面偏低。在农村虽然建立了最低生活保障、医疗救助、新型农村合作医疗以及临时救济救助等扶助政策，已将符合条件的农村贫困残疾人全部纳入其中，但受财政收入的限制，一直存在着补贴标准较低的现象。因此，农村贫困残疾人的基本生活普遍较为困难。另外，“新农合”以及医疗救助政策仍徘徊在低层次的救助水平上，还难以满足农村残疾人的医疗救助需求。

二、完善残疾人社会保障制度的路径选择

（一）更新救助理念，实现救助社会化。十七届五中全会报告中提出，要大力发展慈善事业，支持残疾人事业发展，健全残疾人服务体系。要确立残疾人保障与残疾人服务理念，前者主要是现金津贴方式，后者则是劳务服务方式，要重视两者的有机结合。因此，从中国残疾人事业的客观需要出发，仅靠政府承担是远远不够的。残疾人社会保障无疑需要财政资金的支撑，但更需要调动全社会的资源和公众参与的积极性。资金筹集可以多元化，如政府与民间乃至国外，服务则应当主要走民间发展的道路，即动员全社会的力量，支持与鼓励民间兴办残疾人护理机构等。如果能够实现官民结合、资金与服务结合，不仅可以壮大残疾人事业的发展，而且可以主导或者直接影响其他制度，如计划生育中的新生儿出生缺陷干预、职业病的预防、工伤受害者及其他事故致残者的康复、老年人的护理等，使社会保障与慈善公益事业走向融合，形成人人关心、全社会救助的浓厚氛围。

（二）提供综合性救助，把不同项目社会保障标准整合到一体化制度中。在对残疾人实行救助时，要考虑把不同项目的社会救助制度整合到一体化的制度中，以各类的基本需求为基础，综合考虑并及时提供综合性援助。所谓综合性援助，就是在考虑一个家庭日常所需的医疗、住房、教育等方面最低费用的基础上，给出一个综合的救助金额。这个金额应综合考虑一个家庭日常生活的基本需求，因每个家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也应各不相同。因此，综合性救助不仅可以避免由于项目叠加而出现的救助成本过高的现象，也可以更好地满足受助者的实际需求。

（三）完善分类救助制度，提高对重度残疾人的救助标准。对残疾人实施分类救助包括两个方面，其一，残疾人与其他弱势群体相比具有自身的特殊性，因而需要获得一些特殊服务，如医疗救助、康复等，应将残疾人的低保线同健全人的低保线进行重新划定，残疾人最低保障标准可提高10个百分点到20个百分点，提高后的标准不会给政府带来很大的财政压力，而且能够将更多的残疾人纳入到最低生活保障体系中。其二，残疾人群体内部也需要根据残疾 等级、残疾类型、年龄等因素实施不同的救助标准。因此，分类救助可以将救济资源作重新分配，并向更 弱势者倾斜，这有助于提高政府对特殊低保对象的救济标准，使之更能满足特殊救助对象的实际需求。

第五篇：探讨检察委员会的制度现状与完善

检察委员会的制度现状与完善

一、检察委员会制度概述

为最大限度发挥集体智慧的作用，在民主集中制原则下对检察业务中遇到的重大疑难复杂案件和其他重大事项进行讨论，确保检察决策的正确性，我国创设了检察委员会制度。它是中国特色检察制度的主要组成部分，也是我国检察改革的一项重要内容，符合法制现代化所要求的“法律运作和法律组织机构的现代化” [1]。

现行检察委员会制度正式产生于新中国成立之初，是具有中国特色的检察制度的重要组成部分。从历史的角度考察，检察委员会的决策机制经历了从检察长制向民主集中制推演的历史过程。1949年12月制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定，检察长是检察委员会的主席，检察委员会意见不一致时，检察长有最后的决定权，表明了检察长在检察委员会制度中的特殊地位。1954年的《人民检察院组织法》进一步扩大了检察长的权力，规定检察委员会在检察长领导下处理检察工作中的重大问题。1979年的《人民检察院组织法》总结了过去的历史教训，明确规定了检察委员会实行民主集中制。此后的有关组织法或组织条例，对检察委员会实行民主集中制都作了明确规定。1999 年最高人民检察院发出的《关于改革和加强检察委员会工作的通知》以及2008年2月新修订通过的《检察委员会组织条例》(以下称《组织条例》)对检察委员会的决策机制作了更加具体的规定。如《组织条例》第11条规定“检察委员会实行民主集中制，遵循少

数服从多数的原则”、“检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席，才能召开；必须有全体组成人员过半数同意，才能作出决定”等。2009年10月，最高人民检察院出台《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，对民主集中制的决策原则和决策程序再次作了强调和规范。

二、现行检察委员会制度缺陷

检察委员会的决策机制在历史演进中虽然取得了长足进步，但从制度层面及实践运作来看，检察委员会制度尤其决策机制仍然不尽完善。具体表现为决策机制仍带有较强的行政色彩、决策主体专业化不足以及责任机制缺失等。随着新修订的《组织条例》以及《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的施行，上述问题虽得到一定程度的改观，但尚未根本解决。

第一，检察委员会的议事规则仍带有较浓厚的行政色彩。受检察机关行政领导体制和检察长负责制的影响，现行检察委员会制度的行政色彩仍十分浓厚。它们突出表现在两个方面，一方面检察长的行政权威可能影响甚至左右其他检察委员会成员的意见。一些基层检察院的实践表明，检察长可能违反议事规则有意或无意地先行表达出倾向性意见，或者在最后发表不同于大多数人的意见后再次征询其他委员的意见，其他委员基于检察长的行政权威可能临时改变主张或不再坚持自己的意见。另一方面是检察委员会议而未决的案件可能通过请示方式报上级审批，将司法断案演变为行政决策。《组织条例》规定，地方各级人民检察院检察长在讨论重大案件或重大问题时不同意多

数检察委员会委员意见的，可以报请上一级人民检察院决定。实践中，常出现基层院的请示案件可能经三级检察委员会研究进而严重影响办案期限的窘况，同时还为法外干扰、基层院推卸责任、上交矛盾开辟了渠道。

第二，检察委员会某些组成人员专业化不足。现行检察委员会委员的构成模式和选任程序不尽科学合理，影响到检察委员会的议决质量和效率。《人民检察院组织法》及《组织条例》对检察委员会的组成以及委员任职条件的规定过于笼统和简略，委员任期、换届、资格、权利义务等都没有更详细的规定。由此导致实践中通常出现三种类型的问题：一是对检察委员会委员的选任机制不健全，委员资格偏重行政资历，人员素质参差不齐。二是专职委员的专业化程度不高。2006年，中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中提出各级检察机关可以设置2名左右的专职委员。实践中，有的检察机关忽视专业素养而将有限的名额用来解决即将退休的干部的职级待遇。三是委员的任期无限制，更新机制不健全。

第三，决策原则缺乏司法特色。现行检察委员会决策机制在决策规则以及决定的执行力等方面缺乏司法特色，有的方面甚至存在弱化迹象。一是检察委员会实行的民主集中制并不完整，检察长与其他委员的权力地位不完全平等。如《人民检察院组织法》和《组织条例》都规定，检察长不同意多数委员的意见的，并不要求严格按照少数服从多数的原则作出决定，检察长在此享有其他委员不具备的报请上级人民检察院决定的权力。检察长可以通过这种特别程序来否定多数人的意见，这无疑是民主集中制原则的例外。二是检察长将重大问题可以报请同级人大常委会决定之规定同样弱化了检察委员会决策的司法属性。检察机关应当向同级人大负责并报告工作，但不能混淆立法与司法在宪法上的职能界分。三是赋予下级机关对上级检察委员会决定的复议权也是缺乏司法属性的表现。《组织条例》第15条规定，下级检察机关对上级检察委员会决定有不同意见的，可以提请上级检察委员会复议。复议复核属行政程序范畴，将该程序引入检察委员会的司法处断活动，无疑影响了检察委员会决定的严肃性和执行力。

第四，检察委员会责任机制缺失。对于如何认定并追究检察委员会的执法过错责任，目前尚无明确规定。最高人民检察院出台的《检察人员执法过错责任追究条例》第12条对集体议决的执法过错责任承担仅有原则性的规定：人民检察院及其执法办案部门经集体讨论造成执法过错的，由集体讨论的主持人和导致错误决定产生的其他人员分别承担责任。但这个规定具体到检察委员会应如何落实、如何认定并追究委员的执法过错责任尚不明确。检察委员会议决案件实行集体负责制，一旦出现执法过错往往因追究机制不健全而集体不负责。无责任则无制约，责任机制的缺失意味着决策机制的不完整，会严重影响决策主体的责任心和决策质量。

总而言之，由于司法改革的整体理论贮备仍比较薄弱，致使司法改革包括检察改革仍面对重重矛盾和种种难题。如何改革现行的检察制度，是事关检察事业发展、事关司法改革本质命运、事关司法现代化进程的重大问题。我国现行的检察制度是新中国在政权建设和法

制建设进程中的历史性选择，其产生具有科学的理论基础、坚实的政治基础和深厚的实践经验，具有自身的强大优势和强大的生命力。

三、关于完善我国检察委员会制度的一些设想

最高人民检察院按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的意见精神，制定了《关于深化检察改革2009-2012年工作规划》，提出要继续深化检察委员会制度改革，进一步提高检察委员会决策的质量和效率。检察委员会制度改革应当遵循司法规律，以民主、高效、权威为目标，重点改革议决方式，优化决策体系，兑现责任机制。

第一，合理吸纳合议制，严格检察长的“集中”机制。检察委员会制度应借鉴吸纳审判合议制的合理内核，严格检察长的“集中”机制，以补强民主集中制原则，实现决策程序的正当化。检察委员会的议决机制要实现在票权上的平等性(检察长的票权可相对优于其他委员)，要适时引入合议制作为检察委员会的决策机制，使检察委员会议决案件更加符合司法活动的规律。

第二，应建立检察委员会层级议决制度。要严格按照各级检察院的分工，对属于本级检察院分工范围内的决策事项，应该做出决策而不能再递交上级检察院决策。同时，对不属于本级检察院分工范围内的决策事项，即使是已经讨论并得出结果的，也应该层报上级院做决策。

第三，要优化检察委员会人员组成结构，确保检察委员会议事质量。一是调整委员结构，注意员额配比适度，年龄结构合理。严格执行《检察改革三年实施意见》，真正把业务精、议事水平高的优秀检

察官充实到检察委员会中来。二是严格委员的选任程序。选任程序可原则确定为民主推荐、检察长提名、报人大任命这一程序；明确委员的任职期限，原则上可与检察长任期协调一致，连任不超过两届。

第四，要建立完善责任追究机制，强化检察委员会决策责任。决策意味着风险和责任。建立完善责任机制是强化检察委员会决策的司法属性和决策质量的重要保障。检察委员会决策要敢于兑现责任，但要建立科学的责任追究机制。可以研究适度将集体责任分解兑现到个人，在《检察人员执法过错责任追究条例》的基础上制定实施细则，明确检察委员会委员执法过错责任的认定、责任划分与追究程序，做到追究责任有依据。此外，还应对检察委员会委员进行绩效管理。委员每年年终都应当向检察委员会以及同级人大常委会述职；政工部门会同检察委员会办事机构对委员的履职情况如参会次数、发表意见的情况、纪律作风等进行汇总测评，报给人大作为考评依据，以此增强委员的决策责任心，提高决策质量。

附：参考文献

[1]公丕祥．法制现代化研究(第二卷)[M]．南京师范大学出版社。1996：80—81．