《国家公务员制度讲座》学习辅导

第一篇：《国家公务员制度讲座》学习辅导

《国家公务员制度讲座》学习辅导（5）第十四章

辞职辞退

第一节

公务员辞职辞退的概念

一、公务员辞职、辞退的涵义

公务员的辞职，是指公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。这是《国家公务员暂行条例》所规定的特定概念。

公务员的辞退，是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为，这种行为的直接结果是解除了公务员与国家行政机关的工作关系。一般说来，辞退无需事

先征得公务员的同意，而是公务员所在部门或单位在一定条件下依法作出的一种行政行为。

二、公务员辞职辞退的特征

辞职辞退赋予了国家公务员和国家行政机关的双向选择权。公务员根据本人意愿有选择职业和工作单位的权利；国家行政机关则有根据法律规定辞退不适宜继续在行政机关工作的人员的权力。

公务员的辞职具有如下特点：

第一，辞职是公务员的法律权利。我国宪法规定，公民有劳动的基本权利。劳动权包括了择业权，而辞职正是公务员择业权利的一种实现形式。权利的行使与否完全取决于权利主体的意愿，他既可享受，也可放弃。所以，公务员是否辞职，由公务员本人自行决定。对于公务员辞职的权利，任何国家机关、社会团体或个人都不得非法侵犯。

第二，辞职必须经过一定的法律程序。从法理上讲，公民行使权利，必须遵守宪法和法律的规定。所以，公务员的辞职必须经本人申请，报经任免机关批准，不得擅自离职。

第三，辞职作为公务员的一项权利，是有保障的，即辞职公务员享有法定的辞职待遇。公务员依法辞职后，可以按照有关规定获得各种人事关系证明，有在规定范围内获得重新就职的权利，在辞职者担任其他国家公职以后，其在国家行政机关的工龄可以连续计算。

第四，辞职的主体是有法律限制的。未满国家行政机关规定的最低服务年限的公务员，不得辞职；在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，不得辞职。

公务员的辞退具有以下特点：

第一，辞退公务员，是国家行政机关的法定权力。国家法律赋予行政机关有依照法律解除不适宜继续在行政机关工作的公务员的职务关系的权力。这种权力只有国家行政机关才能行使，是国家行政机关的单方面行为。只要符合法定的事

由，行政机关就可按照法定程序辞退公务员，无需征得公务员的同意，公务员是这种权力关系的被动客体。

第二，辞退公务员，必须基于一定的法律事实。即只有当符合法律规定的条件或事由出现以后，行政机关才能终止其与公务员的职务关系。非因法定事由，公务员不得被辞退。不然，就是对公务员工作权利的侵犯，行政机关要负损害赔偿责任。

第三，辞退公务员，必须遵循必要的法律程序。法律程序的规定是保障公务员权利的重要手段。不符合法定程序的辞退公务员的行为，是无效的法律行为，对公务员不具有法律效力。因而，法律程序的规定既是公务员权利的有效保障，又是对行政机关自由裁量权的必要的限制。

第四，被辞退的公务员享有法定的待遇，即可以享受待业保险。辞退实质上是国家行政机关对公务员的一种处理行为，当然这种处理不属于、也不是对公务员的惩戒范围。这种行为的后果客观上会给公务员造成一定的损失，所以，对于

公务员的损失给予一定的补偿，体现了对公务员权利保障的周全性。

在实际工作中，必须把握辞职与自动离职、辞退与开除的区别。

(一)辞职与自动离职。公务员擅自离职超过一定期限，即作自动离职处理，或说“即视为自动离职”。这样，我们可以得出辞职与自动离职的第一个差异：辞职是公务员本人的意思表示，法律确认这种意思表示，并予以必要的保护。而自动离职尽管是由公务员的擅自离职行为引起的，但自动离职本身并不一定是公务员希望得到的法律后果，而是由法律认定公务员的擅自离职行为导致自动离职的后果。两者的第二个差异是，辞职是公务员的权利，行使与否及其行使的法律后果，法律不加干涉，由公务员本人自由处理；而自动离职则是一种违纪行为，违纪行为的法律后果并不是公务员本人所能决定得了的，而是由公务员所在行政机关根据其情节轻重给予相应的处理，即自动离职的法律后果是法律预先设定了的。

(二)辞退与开除。开除是对公务员最严重的行政处分，只适用于那些严重违法失职，严重侵犯人民群众利益、损害国家机关声誉，屡教不改的公务员。而辞退则不是一种行政处分。公务员被辞退的原因可能是公务员具有违法违纪行为但

尚未达到开除的程度，也有可能不全是公务员本人主观方面的原因引起的。从两者的法律后果看，尽管都是终止与行政机关的职务关系，但公务员被辞退后，可根据国家有关规定享受待业保险，而被开除者则不能享受这些待遇。第二节

公务员辞职辞退制度的建立和发展（略）

第三节

建立公务员辞职辞退制度的意义

一、建立公务员辞职制度的意义

(一)建立公务员辞职制度，是对传统人事体制的重大改革，是改革成果的体现和巩固。

(二)建立公务员辞职制度，是对公务员权利的有效保障。

(三)建立公务员辞职制度，是保证公务员队伍活力、提高行政效率的重要措施。

二、建立公务员辞退制度的童义

(一)建立公务员辞退制度是对干部人事制度的一项重要改革。

(二)公务员的辞退制度是优胜劣汰竞争机制的表现形式。

(三)公务员的辞退制度是保持公务员队伍活力的重要条件。

(四)公务员的辞退制度是确保国家行政机关辞退权不被滥用的法律保证。

(五)公务员辞退制度是公务员管理的重要环节，是保证公务员队伍素质的措施之一。

第四节

公务员辞职辞退的条件

公务员辞职辞退的条件是指公务员在什么情形下可以行使辞职的法律权利，行政机关在哪些情形下可以行使辞退公务员的法律权力。

一、公务员辞职的条件

从立法技术的角度讲，公务员的辞职条件分为肯定性条件和限制性条件。

公务员辞职的肯定性条件，就是公务员不愿意或不适宜继续在国家行政机关工作。在这种情况下，公务员可以提出辞职，经任免机关批准后，离开国家行政机关。公务员不愿意在国家行政机关工作，可能是由于本人志趣不在行政工作而

愿从事其他工作，可能是由于其所学的知识不适用于行政岗位，也可能是本人性格等原因而不愿在行政机关工作。公务员不适宜在机关工作，则可能是由于个人健康的原因不能担任行政工作，可能是本人的能力所限不适宜在行政机关工作，也可能是在行政机关发生行为过失造成不良影响而辞职。不管是“不愿意”还是“不适宜”，都是公务员自愿的，任何单位和个人都不得违反公务员的意愿而强制其辞职。

公务员辞职的限制性条件，并不是对上述肯定性条件的否定，而是对肯定性条件的限定和补充。只有在符合肯定性条件而又在限制性条件规定情形以外的情况下才可以辞职。

公务员辞职，具有下列限制：

1．未满国家行政机关规定的最低服务年限的，不得辞职。为了维护机关工作的连续性和稳定性，维护国家的利益，国家行政机关根据实际情况，规定公务员有三到五年的最低服务年限，只有在最低服务年限届满后，公务员才能提出辞职申请，未满最低服务年限的，不得提出辞职申请，任免机关也不得批准公务员的辞职申请。

2．在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，不得辞职，这里所说在涉及国家安全、重要机密等特殊岗位上任职的公务员，是指本职工作直接接触涉及国家安全和利益的秘密事项——诸如国家事务的重大决策中的秘密事项、国防建设和武装力量活动中的秘密事项、国家经济和科学技术中的秘密事项、维护国家安全中的秘密事项、外交和外事活动中的秘密事项——的公务员。他们因掌握国家重要的秘密事项，其辞职有可能因泄密而使国家利益遭受重大损失，因 而不允许他们在这些岗位上提出辞职。如果他们经工作调整脱离这些特殊岗位一定时间，其过去所了解情况已经解密，经批准后可以辞职。

二、公务员辞退的条件

确定公务员辞退的条件是建立健全公务员辞退制度的关健。将什么样的公务员纳入辞退的范围，不仅关系到被辞退公务员的利益，更重要的是事关公务员辞退制度是否合理有效。如果定得过窄，一些该辞退的公务员，就难以被辞退，辞

退制度就起不到应有的淘汰作用；如果定得过宽，则意味着有可能把合格的公务员列入淘汰对象，走上了矫枉过正的路子。

《国家公务员暂行条例》立足本国的国情，借鉴外国的经验，对辞退公务员的条件作了明确的规定。在下列五种情形下，行政机关可以辞退公务员：

(一)对在年度考核中，连续两年被确定为不称职的公务员，可以辞退。

根据公务员考核的规定，公务员的考核，分为平时考核和年度考核。年度考核的结果分为优秀、称职、不称职三个等次。如果公务员在年度考核中，连续两年被评为不称职，就说明该公务员没有能够很好地履行公务员的义务，完不成本职工作任务，已不适合继续在行政机关工作，行政机关就可据此辞退该公务员。

(二)对不胜任本职工作，又不接受其他安排的公务员，可以辞退。

公务员是否胜任本职工作，要经过认真考核加以确定。这里所说的考核与年度考核有所区别，主要是结合任职条件进行的考核，即考察公务员在业务能力、思想水平、身体条件等方面能否胜任本职工作。对于不胜任本职工作的公务员，行政机关一般会给予另外的适于该公务员工作能力的工作安排。如果公务员拒不接受对他的合理安排，即可予以辞退，以保证行政事务得到有效的执行。

(三)对因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的公务员，可以辞退。

政府机构改革是政治体制改革的一个重要内容。机构改革必然涉及到单位的调整、撤销、合并或者编制员额的缩减。如调整政府机构的职能，裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，撤销因人设事的机构，裁减人浮于事部门的人员，等等。对在机构改革中和国家机构编制的日常管理中因单位调整、撤销、合并或缩减编制员额等原因而需要调整工作的公务员，一方面，国家会从保障公务员权益的角度，作出合理妥善的安排，另一方面，公务员也要以大局为重，服从合理的安排，不要提出过高的要求，如果拒绝服从合理的工作安排，行政机关有权予以辞退。

(四)公务员旷工或无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的，可以辞退。

公务员有忠于职守，不得擅离工作岗位的义务。如违反这个规定，擅离工作岗位，则构成违纪行为，超过一定期限的，则应承担一定的法律后果，被辞退就是承担法律后果的一种形式。本项所说“旷工”，指公务员没有正当理由，不经请假，不上工作岗位，不从事本职工作；本项所说“无正当理由逾期不归”是指除不可抗力如疾病、自然灾害，不可预料的事故等情形外，公务员超过探亲假、年休假、事假、出差假、女公务员产假等的期限，不论是旷工，还是无正当理由逾假不归，只要连续超过十五天，或者在一年内累计超过三十天，都要予以辞

退。

(五)公务员如不履行公务员义务，不遵守公务员的纪律，经多次教育仍无转变，又不宜给予开除处分的，行政机关可予以辞退。

公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的人员，为保证其有效地执行公务，必须赋予其一定的权利，同时他必须履行公务员的义务，遵守公务员的纪律。如果不履行公务员的义务，不遵守公务员的纪律，经多次教育仍无转变，但违纪的严重程度又达不到给予开除处分，对这样的公务员即可予以辞退。

2．任免机关审查批准。公务员辞职事关重大，因而任免机关对于公务员提出的辞职申请必须认真审查。如果符合法定条件，应予批准。面且，任免机关应在接受申请之日起三个月内予以审批。超过审批期限，本人如坚持要求辞职的，任免机关应予办理辞职手续。在三个月的审批期限内，公务员不得擅自离职，即不得未经允许，私自脱离工作岗位，不再履行岗位职责，造成事实上的脱离行政机关。如果公务员擅自离职，必须承担由此造成的一切后果。

国家公务员辞职，必须符合规定的条件和程序。如果违反法律规定的条件和程序擅自离职的，国家行政机关要追究该公务员的责任。所谓“擅自离职”，是指辞职申请人在辞职审批期间或者在辞职申请不被批准后，未经允许，私自脱离工作岗位，不履行岗位职责，造成事实上的脱离行政机关。擅自离职是一种故意行为，它不仅违反了公务员的义务和纪律规定，而且使行政机关的工作受到干扰，给行政机关造成损失，因而应当承担一定的责任，受到行政处分。承担行政处分的形式是被开除出行政机关。

二、辞退公务员的程序

对辞退公务员程序的规定必须立足于两个方面：一是要确保行政机关能顺利地行使辞退权，二是要确保公务员的合法权益不致在这个过程中受到侵犯。基于这样的原则，辞退公务员必须经过以下程序：

(一)由拟被辞退公务员所在机关提出建议。所在机关是指拟被辞退公务员的职务关系归属单位。有权提出辞退建议的只能是公务员所在机关，其他任何个人和单位都无权提出辞退建议，上级部门也不能越级辞退下级部门的公务员。同时公务员所在机关的辞退建议必须说明辞退的法定事由和事实依据。

(二)所在机关按管理权限报任免机关审批。这里所说的任免机关是指有权任兔被辞退公务员的机关。任免机关在接到辞退建议后，应进行认真的审查和复核。审查的内容包括：事由是否真实充分，理由能否成立，有无打击报复等非法行

为，有无适用法律不当情事，等等，经审查，如一切合乎法律规定，即可批准辞退建议。如发现拟被辞退的公务员应受惩戒处分或应受刑事处罚的，应另案处理；如发现有打击报复等非法行为的，则应中止辞退程序，追究有关人员的责任；如发现法定事由不充分，适用法律不当的，则应将辞退建议退回原单位。

(三)任免机关批准辞退的，应以书面形式通知本人。任免机关经过审查，作出批准辞退建议的决定后，必须以书面形式通知公务员本人。这是因为，辞退公务员关系到公务员的身份保障，要让公务员获知自己被辞退的事实和理由，使他在必要时可以通过行使申诉权和控告权保护自己的合法权益。同时，公务员在接到辞退通知后，不再享有公务员的权利，也无需履行公务员的义务，其与国家行政机关的法律关系即告消灭，公务员的身份也不再保留。

需要指出的是，公务员辞职或被辞退，离职前必须办理公务交接手续，必要时必须接受财务审计。之所以这样规定，是因为，公务员辞职或被辞退后，其原任职位的工作将由其他公务员接替。为了保证机关的工作不受离职影响仍能照常进行，辞职者或被辞退者同接替其工作的公务员之间就有一个公务交接的问题，他需要交办自己主管或者经办的各项工作，交代各项工作完成的程度，移交自己保管或使用的各种文件资料和各种办公用具等。没有进行公务交接或公务交接尚未完成时，不得离职。这样就能保证公务的执行不固人员的去留而中断，并使接任者明了前任对有关业务执行的详细情况，以便尽快进行工作，同时还能起到对离职者前段工作进行监察的作用。对于辞职或被辞退者中主管或经管财物的公务

员，还要按规定进行财务审计，对其任职期间执行财务纪律的情况进行检查监督，以保证本单位财务开支的合法性和正确性。

第六节

公务员辞职辞退的法律后果

一、公务员辞职的法律后果

公务员辞职产生的法律后果主要有三个方面：职务关系的消失；辞职后的待遇；重新进入公务员系统的条件。

(一)职务关系的消失

公务员与行政机关的职务关系，是一种行政法律关系。辞职过程体现了公务员与行政机关法律关系中权利与义务的辩证关系。公务员有自愿要求辞职的权利，行政机关则有根据法律批准其辞职决定的义务；相对地，行政机关有依法作出准予或不准予辞职决定的权利，公务员对行政机关作出的不准辞职的决定有服从的义务。一旦公务员获准辞职，则原来的法律关系——权利义务关系则发生相应的变化。辞职离开国家行政机关，则丧失公务员的身份，公务员与行政机关的职 务关系即告解除，法律关系即告消失，公务员不再享有公务员权利，也无需履行公务员义务。

(二)辞职后的待遇

公务员辞职后的待遇问题有关公务员的实际利益，必须予以重视。辞职因为是职务关系的消灭，所以辞职者不再享受公务员的任何待遇。但行政机关要负责给获准辞职者办理好各种有关身份、职务等级、工资待遇、工作年限等的证明及

递转手续，以作为辞职者重新就业时确定各种待遇的参考。

(三)辞职后，再次任职的限制

国家公务员辞职后，两年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。之所以作出这样的规定，是因为，公务员在职期间由于其具体执行国家行政事务，因而总是掌握有一定的权力，对隶属的企事业单位具有一定的影响。

二、公务员辞退的法律后果

(一)职务关系的消灭

公务员在职期间执行国家公务，享有国家规定的公务员的一切权利，同时必须履行公务员的一切义务。公务员被辞退后，不再负有执行国家公务的责任，也不再享有公务员的各项权利，无需履行公务员的义务，其与国家行政机关的法律关系也就消灭了，退出了公务员系统，不再保留公务员身份。

(二)辞退后的待遇

《国家公务员暂行条例》规定，被辞退的国家公务员，可以根据国家机关规定，享受待业保险，即被辞退的公务员在暂时丧失职业后等待再次就业期间可以从社会获得物质上的帮助，主要包括待业救济金、医疗补助费等。综观我国现行的企业辞退违纪职工、全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员的规定，对被辞退人员的待遇，有两种解决办法：一是未实行待业保险的部门或单位，对本单位的被辞退人员，一般是发给辞退费。二是实行了待业保险的部门和单位，被辞退人员享受待业保险待遇。

(三)重新进入公务员系统

公务员被辞退后，可从事新的职业，形成新的职务关系。如果他们想再回到公务员队伍；则必须根据国家公务员录用规定或调任规定，参加录用考试或履行调任程序，合格者才能进入。

第十五章

退

休

第一节

建立国家公务员退休制度的意义

一、退休制度的基本涵义

国家公务员退休是指国家公务员达到一定年龄和工龄，或因丧失工作能力而根据国家规定办理手续，离开工作岗位，并领取一定数额的养老金。退休制度是指国家赭定并颁布实行的关于退休方式、退休条件、退休待遇、退休审批和退休安置管理等方面法律法规内容的总称。

在理解退休制度这一概念时，我们应该注意把握它的完整性、法律性和执行效果三个方面。关于完整性，是指退休制度由有关退休的一系列规定所构成，是一个完整的法规体系。凡属单项规定，如对退休待遇方面作出某些规定，不能称之为退休制度，只能视为制度的一个组成部分。所谓法律性，是指所有规定均为国家制定，是国家法律的组成部分。关于执行效果，是指退休规定真正得到严格地执行，在国家人事管理中真正起到了应有的调节作用。虽有文字方面的规定，但并未在人事管理工作中起到应有的调节作用，或者文字性规定亦不完整，不能产生普遍的约束力时，不能认为在一个国家已经建立了退休制度，至少可以说没有建立起完善的退休制度。

离休实质上也是退休的一种特殊方式。这是我国的独创。所谓离休，是指建国以前参加革命工作的老干部，到达国家规定的年龄，或虽未到达规定年龄但因身体不能坚持正常工作，本人要求离休，经组织审查符合离休条件，确定离休后的待遇，批准离职长期休养，并发给离休荣誉证，落实安置地点。离休制度是离休条件、离休待遇、安置、管理等方面规定的总称，属于退休制度的一种特殊内容，是一种特殊的退休制度。由于可享受离休待遇的人仅限于建国前参加革命工作的老干部。因此从长远看，离休制度仍然是一项暂时性制度。

我国现行的还有一种退职制度。所谓退职，是指干部达到了退休年龄但未达到规定的退休工作年限，或者非因工丧失工作能力，而离开工作岗位，享受低于退休的待遇。

二、建立退休制度的意义

(一)建立公务员退休制度，是遵循人的生理发展规律，保持公务员队伍的生机和活力的重要措施。

(二)建立公务员退休制度既是对公务员实行老有所养权利的保障，又是对公务员履行退休义务的督促。

(三)建立公务员退休制度，是避免出现公务员领导职务终身制，实现新老交替正常化的重要措施。

(四)建立公务员退休制度，能更好地激发广大公务员的积极性，提高行政效率。

第二节

公务员退休的方式、条件及退休审批

一、退休方式

所谓退休方式，是指国家根据需要和公务员在退休方面的权利与义务关系面制定的约束力不同的享受养老待遇的规定。主要表现在确定退休条件时考虑本人意愿的多寡。退休方式一般包括自愿退休和强制退休两种。

自愿退休，即具备法定的最低退休条件之后，可以自愿申请退休。确定这种退休方式，主要是充分考虑公务员的权利，充分尊重本人的意愿。

强制退休，即达到法定的最高退休年龄之后，由任免机关命令其退休。确定这种退休方式偏重于考虑公务员必须履行义务的因素。

对退休方式的选择和确定，在不同的国度和不同的时期有所不同。目前建立了退休制度的资本主义国家的做法大致类似，前苏联东欧国家则又是一种类型。

资本主义国家，如英国规定，公务员服务年限符合法定条件，年满六十岁的可以退休；年满六十五岁的强迫退休；不满六十岁，工作无效能的，命令退休。这里的可以退休即自愿退休；强迫退休和命令退休，都是强制退休。美国文官退休法规定，除自愿退休、强制退休外，还有残疾退休和延迟退休。自愿退休的，可以在规定的几种退休年龄、工龄条件中，自愿选择一组，申请退休。强制性退休，指符合退休特殊条件规定的人虽，达到某一年龄、工龄后，必须退休。如消防人员、交通管理人员，工龄在二十年以上并达到一定年龄的都必须退休。

前苏联东欧国家大多把退休当作公民的一项权利，不太强调其义务性。因此，他们在有关法律条文中一般规定工作人员达到退休年龄时“可以”退休，而不是“必须”退休。但是，从他们的劳动法中关于终止劳动关系、废除劳动合同、辞退职

工的规定来看，又带有强制退休的因素。前苏联规定，职工到达退休年龄时，由工会及时办理退休手续。有的国家规定，符合法定退休年龄、工龄条件的都可以退休，如果本人申请继续工作，上级机关不同意时，即由该机关命令其退休。有的国家规定，少数领导干部到达退休年龄后是否留用，由组织部门安排，个人无权决定。这些情况说明，前苏联、东欧国家事实上也采用了自愿退休和强制退休两种方式。

国家公务员制度根据退休的权利和义务关系将退休分为“应当退休”和“可以提前退休”两种情况，前者实际上就是强制性退休。后者实际上就是自愿性退休。只有自愿退休而没有强制退休，实践证明退休规范难以推行；只有强制退休而没有自愿退休，则退休的权利与义务的关系未能充分体现。

二、退休条件

所谓退休条件，是指公务员获得享受退休待遇的权利应该达到的基本要求，主要包括年龄和工作年限(工龄)两个方面。其它条件如身体异常，劳动环境恶劣、工作岗位特殊等，可以通过降低最高退休年龄的方式使之提前获得享受退休待遇的权利。

关于公务员(公职人员)退休年龄的确定，世界各国一般有两种做法。一种是确定退休的最高年龄，即强制退休的年龄；一种是允许申请退休的年龄，即自愿退休年龄。

我国公务员制度规定公务员应当退休的条件有两种：一是年龄条件，即男年满60周岁，女年满55周岁；二是身体条件，即丧失工作能力的。凡是符合这两种条件之一的公务员，都必须退休，并享受规定的退休待遇。

我国公务员制度对公务员自愿退休的条件规定为：(一)男年满五十五周岁、女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；(二)工作年限满三十年的，本人提出要求，经任免机关批准，可以退休。这项规定明确，具备了上述条件就已经获得了享受退休待遇的权利，是否立即行使这一权利，则充分尊重本人的意愿。同时，尊重本人的意愿并不等于放任自流，还必须与任免机关的批准紧密结合起来。也就是说，达到上述条件后是否提出退休，完全取决于自己的意愿；是否能够实现退休，还需要有组织决定的因素。

三、退休审批

退休审批是指任免机关按照国家规定核准干部退休、推迟退休或暂缓退休的程序。按照我国的现行规定，干部退休、推迟退休或暂缓退休，由本人填表，单位审核，上报任免机关批准。其中杰出高级专家暂缓退休，由中央国家机关各部委，各省、市、自治区人民政府审定后，报人事部汇总，上报国务院批准后，由人事都通知执行。任免机关在批准时要审查退休条件或推迟、暂缓退休的理由，对批准退休者要确定其待遇，颁发退休证书和落实安置地点。

第三节

退休公务员的待遇、安置和管理

一、退休公务员的待遇

(一)政治待遇

政治待遇是指退休者的社会地位、政治地位和应该享有的各种政治权利。

在资本主义国家的退休法规中，没有政治待遇方面的规定。

在前苏联东欧国家1989年以前的一些退休法规中，曾规定退休干部的待遇包括政治待遇和物质生活待遇两个方面。

(二)养老保险金待遇

养老保险金亦称退休费，退休金等，是国家规定发给退休人员的生活经费，也是退休人员享受物质待遇的基本部分，它对保障退休人员的晚年生活起主要作用。

养老保险金的发放不属于按劳分配的范畴，因为它不是以劳动方式而获取报酬。但是它与按劳分配又有着内在的联系，因为它是在职时劳动价值中的一部分。由于它具有这种性质，所以尽管各国确定的计发标准不尽一致，然而基本依据 是从事实际工作(劳动)的年限(工龄)。工龄长的，所得退休金标准就高；工龄短的，所得退休金标准则低。

关于退休金具体标准的确定和退休者实得退休金数额多寡，这与各国的经济发展、财力状况有密切的关系。总的讲，退休金要低于在职时的工资收入，退休金的计发标准(比例)确定后，一般以在职时的工资基础(有的以最后一年的月平均

工资；有的以最后三年的平均工资，做法不一)为计算基数。在一个国家的同一时期内，退休金比例高低与个人实得退休金数额多少成正比例。

(三)其它待遇

国家公务虽退休后，除了按规定享受政治待遇和养老保险金待遇外，还可以享受为保障晚年生活所必须的其他物质待遇。其中一部分是在职时所享受的，退休后继续予以保留；一部分是国家为退休人员专门设置的。按照我国现行规定，其内容包括两个部分。一部分是在职时所享受，退休后可继续保留的，如公费医疗，住房标准和房租、取暖、物价补贴等；另一部分是为退休人员增设的，如特殊贡献补助费，易地安家补助费、护理费、车旅费等。还有如丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费等，均与在职干部一样对待。

特殊贡献补助费不是每个退休人员都可以享受。它是国家对获得全国劳动英雄、劳动模范称号，在退休时仍然保持其荣誉的干部；省、自治区、直辖市人民政府认为在新民主主义革命和社会主义革命、社会主义建设的各条战线上有特殊贡献的干部；部队军以上单位授于战斗英雄称号和认为对作战、军队建设有特殊贡献的转业、复员军人，在退休时仍然保持其荣誉的一种鼓励。上述人员在退休时其退休费标准可以在一般标准的基础上再提高5％至15％。同时，国家为鼓励工作人员在艰苦地区从事革命和建设，对长期在艰苦地区工作的人员，退休时可根据工龄长短分别提高5％至10％的退休费计发标准。

二、退休公务员的安置

退休公务员的安置，是指对退休公务员生活、休息地点的安排。我国公务员退休后，一般应当在原任职机关所在地安置。但有以下特殊情况的，可以按规定易地安置：

（1）只身一人在一地的，可以到配偶所在地。

（2）工作地没有子女照顾的；可以到子女所在地。

（3）由内地到边远、艰苦地区工作，身体确实不能适应继续在当地生活的可 以到本人退休时所在省、自治区辖区内条件较好的中小城镇，或到本人原调出单位所在地，或到本人、配偶原籍的中小城镇。

按以上情况作易地安置时，对到北京、天津、上海安置的，按国家规定的从严掌握精神执行。

公务员退休后易地安置的，其原在一地共同生活的配偶及未成年子女可以随迁；由原工作机关按规定发给安家补助费或建房补助费(到农村安置的)；其本人及随迁家属前往居住地的车船费、住宿费及行李托运费等由原工作机关按规定

报销；易地安置后，由接收地区有关机构按规定给付各项退休待遇。

三、退休公务员的管理

退休公务员的管理，广义地讲是指包括退休审批这个环节在内的，为使退休公务员安度晚年并发挥余热而进行的全部工作。狭义地讲，一般不包括退休审批这个环节在内，仅指为使经批准退休以后的公务员安度晚年而进行的工作。无论

从广义或狭义理解，退休公务员的管理都应该包括管理内容、管理方式、管理机构等基本方面。

(一)管理内容

参照我国现行干部退休的规定，管理内容一方面是调查研究，制定退休公务员有关政治、生活待遇的政策规定，即立法；另一方面是办理退休手续、发放养老保险金、联系落实安置地点、生病就医、组织文化娱乐活动、帮助解决生活困难、抚恤善后等具体工作。

(二)管理方式

所谓管理方式，是指为落实国家规定的管理内容，保障退休人员的晚年生活而采取的一定形式。如建立规章制度；做到有章可循；建立管理机构，实现组织落实；筹措一定经费，使之有物质保障。也可以从管理内容的落实方面加以解释，比如退休手续如何办理，退休金怎样发放，生病就医如何保障，继续发挥作用怎样组织，政治待遇如何落实。

我国目前退休干部管理，基本是由政府和退休干部所在单位负责的方式。办理退休手续，按干部管理权限进行。退休金由政府拨款，干部所在单位代发。落实安置地点，政治生活待遇，都由干部所在单位负责。

按照我国养老保险制度改革的思路，对退休公务员的管理方式将实行属地化，社会化的管理，有关退休公务员管理的内容，有的由政府和政府人事部门行使，其他大量的事务性内容，将由有关的社会事业性机构负责。

第十六章

申诉控告

第一节

申诉控告的涵义一、一般申诉的涵义及分类

(一)一般申诉的涵义

申诉是指当公民或其他组织成员依据宪法、法律或组织章程应当享有的权利受到侵害时，按照一定程序，向有关机关或组织说明和诉说，要求给予解决的活动。

从上述申诉的涵义可以看出，申诉具有以下几个特征：

1．申诉权的人才能提起申诉。申诉权是由宪法、法律或组织章程明文规定 的。例如，宪法第四十一条规定：中华人民共和闰公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。党章第四条明文规定：党员有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复”、申诉权具有权利的一般特征，它是由国家或政党社团用宪法、法律或组织章程加以确认的公民或组织成员实现某种行为的可能性。至于公民或者组织成员是否利用这种权利实现某种行为，完全由自己决定，别人无权干涉。因此，有申诉权的人是否提起申诉完全由自己决定。

2．申诉人认为自己的合法权利受到损害时就可以提起申诉或委托他人代为申诉，至于事实上其权利是否受到损害，需要由受理机关进行审理才能确定。如经过受理机关审理，其权利并未受到损害，申诉人不承担任何责任。申诉的这一特征与控告划清了界限。如果控告人以保障自己的权利为名诬告他人，将承担责任。

3．申诉人申诉的目的是使自己因受到违法或不当侵害而受到的损失得到补偿。申诉的这一特征与控告和检举划清了界限。控告人控告的目的不仅是使自己得到补偿，还要追究侵权人的责任。检举人检举的目的则主要不是使自己得到

某种补偿，而是使公众或他人的利益不受损害。

4．申诉必须按照一定的程序进行。申诉程序都在国家法律、法规或其他规范性文件中规定，具有约束力。申诉的这一特征可以与一般的要求、意见、希望、反映等相区别。一般的要求、意见、希望、反映等没有严格的程序规定。

5．受理申诉的机关由法律、法规或其他规范性文件确定。根据申诉种类的不同，受理申诉的机关可以分为司法机关、行政机关、政党社团组织机关及企事业单位。

(二)一般申诉的分类

按照申诉人的不同可以将申诉分为五类：

1．公民和法人的申诉。凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。凡具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织都是法人。

公民和法人的申诉一般是指诉讼上的申诉，即诉讼当事人(自然人或法人)或其他有关公民对已发生法律效力的判决或裁定不服，依法向审判机关、检察机关提出重新处理的要求。

这类申诉的特点是：(1)申诉人是公民，法人或其他组织；(2)受理机关是国家审判机关和检察机关；(3)申诉的原因，是申诉人对已发生法律效力的判决、裁决不服。

按照法律依据的不同，这类申诉还可以分为三种：一是刑事诉讼上的申诉；二是民事诉讼上的申诉；三是行政诉讼上的申诉。

2．政党和社团组织成员的申诉。这类申诉的特点是：“(1)申诉人是政党或社团组织的成员；(2)受理机关是政党或社团组织的领导机关或工作部门；(3)申诉的原因是政党或社团组织的成员对其组织作出的已发生约束力的决定不服。政

党和社团组织成员的申诉一般在组织章程中规定。一般性群众团体和学术组织的章程中不规定组织成员的申诉权。

3．国家机关工作人员的申诉。这类申诉是指国家机关工作人员对涉及个人的处理决定不服时，向原处理机关及其上级机关或专门机关提出重新处理要求的行为。其特点是：(1)申诉人是国家机关工作人员；(2)受理机关是原处理机关及其上级机关或监察机关；(3)申诉的原因是申诉人对涉及个人的处理决定不服。

4．企业职工的申诉。这类申诉是指企业职工对企业给予自已的处分决定不服时，向企业的上级机关或劳动仲裁机构提出重新处理要求的行为。

5．选民的申诉。这类申诉是指，选民对于公布的选民名单有不同意见时，可以向选举委员会提出申诉。

二、公务员申诉的涵义

(一)公务员申诉，是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服时，向原处理机关、同级人民政府人事部门以及监察机关提出重新处理要求的行为。因为公务员是国家机关工作人员的一部分，所以公务员申诉也属于国家机关工作人员申诉的一种。

(二)公务员申诉的特点

公务员申诉与其他人员的申诉相比，具有以下几个特点：

1．申诉人是《国家公务员暂行条例》规定的国家公务员。

2．申诉的原因，是公务员对涉及本人的人事处理决定不服。这类处理决定是由公务员管理机关或监察机关作出的。处理决定涉及公务员的个人利益，其内容主要包括行政处分、工资福利、考核评定、辞退、降职以及退休待遇等事项。

3．受理公务员申诉的机关，按照申诉内容和本人意愿的不同可分别是原处理机关、同级人民政府人事部门和监察机关。

三、控告的涵义及分类

(一)一般控告的涵义

从一般意义上说，控告是指公民或其他组织成员以口头或书面形式向司法机关或者法定的其他机关揭发违法违纪者及其违法违纪事实，并要求依法惩处的行为。

(二)控告与申诉和检举的异同

申诉权、控告权、检举权都是公民或组织成员的基本权利，三者的相同之处主要有：第一，申诉权、控告权、检举权都由宪法、基本法律或组织章程规定，地位较低的法规文件中不能规定这类内容。如特殊情况下需要规定的，应由相应的权力机关授权。第二，享有这些权利的人是否行使这些权利，完全由自己决定。因为作为一种权利，它只是说明，国家或组织允许公民或组织成员作某种行为或不作某种行为，并给其提供实现某些要求的可能条件，而公民或组织成员是否把这种可能变为现实，则完全由自己决定。

控告与申诉的区别有：第一，目的不同。申诉的目的是使处理机关改变或撤销对自己的处理决定，以便恢复自己的合法权益，并使已经受到的损失得到补偿。控告的目的则不仅仅是使自己的合法权益得到恢复和壮偿，而且还要求有关机

关对实施不法侵害的机关或人员承担法律责任。第二，原因不同。引起申诉的原因，是公民或其他组织成员对已发生效力的处理决定不服，要求重新审查处理。引起控告的原因，是公民或其组织成员的合法权益受到不法侵害，要求对责任人

进行惩处。

控告与检举的区别：第一，权利主体不同。控告的权利主体是直接受违法违纪行为侵害的人或其法定代理人；检举的权利主体一般与事件无直接牵连。第二，行为目的不同。控告是为保护自身的权益而要求依法处理；检举一般是出于义

愤或为了维护公益而提出关于处理违法违纪人员的要求。

(三)控告的分类

按照控告人的不同可以将控告分为三类：

1．公民的控告。《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出控告的权利，有关国家机关必须查清事实，负责处理。

2．政党和其他社会组织成员的控告。例如，《中国共产党章程》规定：党员享有向党负责检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部的权利。

3．国家公务员的控告《(国家公务员暂行条例》规定：公务员对任何国家行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向其上级行政机关或者监察机关提出控告。

第二节

申诉控告的性质和意义

一、公务员申诉、控告的性质

(一)权利保障性

公务员的申诉控告权对公务员的其他各项权利的实现起着保障作用。在实际生活中，错误处理公务员的现象，以及虽未违反规定，但处理不当，畸轻畸重的现象经常发生。有了申诉控告制度之后，公务员对涉及自己的处理决定不服时可以上诉，对侵犯自己权益的行为可以控告，公务员对因错误处理给自己造成的损失还可以要求补偿，很显然，这些都体现了申诉控告制度的权利保障性。

(二)事后监督性

申诉控告制度具有使公务员管理机关及其工作人员的人事行政行为发生后，能够受到监督的性质。从人事管理法制建设的角度看，申诉控告制度是人事行政监督制度不可缺少的重要内容。监督，包括事前监督、事中监督和事后监督。事

前监督是指在实施某一具体行政行为之前，对其实施方案、计划的监督，以防止违法或不当行为出现。事中监督是指在实施某一具体行政行为过程中，对其执行情况进行监督，以便及时纠正违法或不当行为。事后监督是指某一具体行政行为发生后，对其进行的监督。事后监督又可分为两种。一种是主动监督，是指行政行为发生后，监督机关或人员主动进行的监督。另一种是被动监督，是指行政行为发生后，该行为所指向的相对人或其他知情人提出申诉控告或检举后进行的监督。

(三)主观断定性

公务员只要主观断定自己的合法权益受到了侵害，就可以按规定程序向有关机关提起申诉和控告。至于客观上，公务员的权益是否真正受到了侵害，必须经过审理才能确定。正因为申诉控告具有这种性质，所以公务员条例规定：复核申

诉期间，不停止对公务员处理决定的执行。

(四)程序性

公务员的申诉控告及对申诉控告的审理必须严格按照法定程序进行。法定程序是使申诉控告案件得以客观、公正审理的重要保证。公务员申诉控告的规定，实质是程序规定。

因为申诉控告规定的适用，涉及各种有关公务员管理的法规，这些法规才是判断公务员的权益是否受到损害的标准和依据，因此这些法规是申诉控告规定的实体法，申诉控告的规定是程序法。

二、公务员申诉、控告的意义

(一)公务员申诉控告的直接意义在于，当公务员的合法权益遭到侵害后，能够依法要求纠正并得到补偿。所以申诉控告制度是实现公务员权利的重要保障。

(二)申诉控告制度对于调动公务员的积极性具有重要作用。公务员工作积极性的发挥对于提高行政效率，促进国家各项事业的发展有着至关重要的作用。

(三)申诉控告制度有利于及时发现和惩处公务员管理中有违法乱纪行为的人员，及时纠正公务员管理工作中的错误。

(四)申诉控告制度对其他公务员制度的实行起着重要的保障和监督作用。

第三节

申诉控告制度的主要内容

一、公务员申诉、控告权的确认、(一)公务员的申诉、控告权，由国家公务员总法规予以确认。国家公务员条例规定，公务员享有依法提出申诉和控告的权利。此外，我国行政监察方面的法规和一些有关国家公务员管理的单项法规也对公务员的申诉控告权作了规定。这

些规定构成了我国公务员申诉控告制度的法规体系。

(二)公务员申诉控告权的权利主体，是各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员的申诉、控告权一般应由本人直接行使。在特殊情况下也可委托他人代为行使。

公务员被行政机关辞退或开除后，虽然已不再保留公务员身份，但如对辞退或开除决定不服时，仍可享有公务员的申诉控告权，向有关机关提出申诉和控告。

(三)公务员的申诉控告权可具体划分为：要求受理，要求变更或撤销原处理决定，要求赔偿损失或挽回影响及要求惩处责任人的权利。

要求受理的权利，是指公务员对涉及本人的人事处理决定不服时，有权要求原处理机关、同级政府人事部门或监察机关受理。这些机关相应地负有受理公务员申诉的义务。公务员对于行政机关及其工作人员侵犯其权利的行为，有权向上级行政机关或者监察机关提出控告，上级行政机关和监察机关负有接受公务员控告的义务，不得以任何借口刁难或拒绝。

要求变更或撤销原处理决定的权利，是指公务员对行政机关作出的关于自己的处理决定不服时，如果认为处理决定同事实有出入或结论有错误时，有权要求改变原处理决定；如果认为处理决定所依据的事实根本不存在，或有重大错误，有权要求撤销原处理决定。受理机关负有在调查、审理的基础上，作出维持、变更或撤销原处理决定的义务。

要求赔偿损失或挽回影响的权利，是指当公务员因受到行政机关的错误处理而造成经济损失时，有权要求处理机关在经济上赔偿损失；造成名誉损害时，有权要求处理机关采取一定形式，在一定范围内恢复名誉、消除影响、赔礼道歉。原处理机关应按有关规定赔偿损失或恢复名誉、消除影响、赔礼道歉。

要求惩处责任人的权利，是指当公务员认为自己之所以受到错误处理是因为某个或某些具体工作人员的违法失职行为所致时，有权要求受理机关对责任人员给予惩处。在受理机关经过调查确认控告人理由正当时，则受理机关不仅负有直接决定或要求原处理机关决定变更或撤销原处理决定，责成原处理机关赔偿损失的义务，而且负有直接惩处或建议有关机关惩处责任人的义务。

二、公务员申诉、控告的条件

提起申诉、控告的条件，是指具备哪些条件时，公务员才能提起申诉、控告。

(一)提起申诉的条件

1．须有涉及公务员个人的已经生效的处理决定。处理决定是由公务员管理机关或监察部门以书面形式作出的，决定的内容一般涉及对公务员的惩戒、免职、辞退，以及工资福利、退休待遇等问题。处理决定必须已经生效，如果正在研究

之中，尚未正式决定，则说明对公务员权益侵害的事实尚未发生，这时不能提起申诉。

2．公务员对处理决定不服。“不服”是指公务员自己主观上认为涉及本人的处理决定不公正，不客观、不合法，因而有意见。如果没有公务员个人的不服，就不会发生申诉案件。当然，如果原处理机关或脓处理机关的上级机关发现对某个公务员的处理决定失当，即使公务员汉有申诉，也要主动给予纠正，但这种纠正与由申诉引起的纠正不同，其不同点在于：

(1)提出纠正要求的主体不同。前者是原处理机关或原处理机关的上级机关；后者是受到处理的国家公务员。(2)解决的程序不同。

(2)被处分者的违法行为证据确凿，无可争议时。

(二)提起控告的条件

1．当公务员的自身权益受到侵害时才能提起控告。也就是说，公务员提起控告的直接目的，是为了保护自身的权益，而不是保护他人的权益。当然，由于控告人的控告，有关机关实施了对违法机关和人员的惩罚，也可能使他人的利益

得到保护，但这并不是控告人提出控告的主要目的。

2．控告的内容必须与公务员身份有关。公务员既具有公民身份，也具有公务员身份，即享受公民权利，也享受公务员权利。当其公民权利受到侵害时，行使公民控告权；当其公务员权利受到侵害时，才能行使公务员的控告权。

3．被告人必须是确定的机关和人员。如果不明确被告人是谁，则无法追究被告人的责任，因此，不能提起控告。

三、受理公务员申诉、控告的机关

受理公务员申诉、控告的机关，是指根据法律规定，有权处理公务员的申诉、控告案件，并能够承担受理公务员申诉、控告责任的机关。

(一)受理公务员申诉的机关

公务员的申诉，是在其对涉及个人权益的处理决定不服时提出的，其目的是为了通过申诉，改变原处理决定，保障自己的合法权益。因此，在确定受理公务员申诉的机关时应考虑两个方面：一是该机关必须有权改变或撤销原处理机关做

出的处理决定，或有权向原处理机关提出改变或撤销原处理决定的意见；二是为使申诉案件得到及时处理，受理机关的行政层次应尽量与原处理机关靠近。在这两个方面中，第一方 面是主要的，是首先考虑的，其次才能考虑第二方面。从这两方面考虑，受理公务员申诉的机关为：

1．原处理机关，即做出处理决定的机关。因为原处理机关有权改变或撤销本机关所做出的处理决定，同时也可以保证案件及时处理。大部分申诉案件应该在原处理机关解决。这是因为：第一，原处理机关对案情最了解，容易查清事实。

第二，程序简便直接，解决问题及时，给国家和公务员个人造成的损失小。为能把大部分申诉案件在原处理机关解决好，原处理机关对公务员提出的申诉，要高度重视，要认识到受理公务员申诉是原处理机关的责任,在可能的情况下，原直接处理人员应尽量回避。要认真核查作出处理决定的事实依据和法律、政策依据，以及处理程序上是否符合规定。如发现原处理决定有错误，应彻底纠正；如原处理正确，应耐心细致地向申诉人作出解释和说明，作好思想工作。

2．同级人民政府人事部门。各级人民政府人事部门是各级人民政府综合管理公务员事务的职能部门。按照《国家公务员暂行条例》的规定，政府人事部门有权处理公务员申诉案件。其处理决定有些可由政府人事部门直接作出，有些需

报同级人民政府作出。对这些处理决定有关部门必须按照执行。

3．行政监察机关。(1)根据国家有关规定，行政监察机关有权直接给予公务员撤职以下的行政处分，因此，当公务员对监察机关给予自己的行政处分不服时，就可能向作出处理决定的行政监察机关提起申诉；(2)根据国家行政监察机关的职责范围，当公务员对其管理机关给予的行政处分决定不服时，可以向行政监察机关申诉，行政监察机关应该按照有关规定受理公务员的申诉，井有权直接或建议有关机关纠正错误的行政处分决定。

(二)受理公务员控告的机关

国家公务员行使控告权的目的，一方面是要保障自己的合法权益不受侵害，另一方面是使侵犯其权益的机关和人员受到应有的惩罚。因此，接受控告的机关必须有权查处公务员的控告案件并追究侵犯公务员权益的人员的法律责任。

根据这一要求，受理公务员控告的机关为实施了侵权行为的机关的上级行政机关或者监察机关。因为(1)上级行政机关既有责任也有权力纠正其下级行政机关及其领导人员的错误行为，也有权力惩处犯错误的机关和人员；(2)监察机关 既有受理公务员控告的职责，也有直接惩处和建议有关部门惩处违纪违法人员的权力。

四、申诉、控告的程序

申诉、控告的程序，是指申诉、控告案件的当事人以及受理机关在审理申诉、控告案件时而进行的，既分阶段又相连贯的活动顺序。只有完成前一阶段的任务，才能推向下一阶段，直至终结。申诉、控告程序的各个阶段虽然都为共同的目的服务，但由于各自的特定任务与作用不同，分别由不同的机关负责进行，既不能相互代替，也不能前后颠倒，只能按照法律的规定相互配合，分阶段依次办理。

(一)申诉的程序

公务员的申诉，根据原处理机关的不同，分为两种不同的程序。

第一种，原处理机关为公务员管理机关时，申诉的程序为： 复核。即由国家公务员在接到处理决定之日起三十日内，可向原处理机关提出重新处理自己的问题的申请，以及原处理机关在接到公务员书面申请后的一定期限内作出复核决

定的过程。复核不是公务员申诉的必经程序。如果公务员对通过复核解决自己的问题缺乏信心或有其它原因时，也可以不经复核直接向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，也可以直接向监察机关提出申诉。

复核程序的特点是：(1)受理机关是原处理机关，因此对案情比较了解。这一特点，带来两种可能，一是解决问题快，处理得当；二是不容易改变原处理决定。(2)公务员可以要求复核，也可以直接提起申诉。复核的这一特点，使公务员可以自主地决定有无必要向原处理机关申请复核，如果认为没有必要，就可以直接向同级人民政府人事部门或监察机关提出申诉。

申诉。国家公务员的申诉，可以在对原处理机关的复核决定不服时，向同级人民政府人事部门或监察机关提出，也可以不经原处理机关复核而直接向同级人民政府人事部门或监察机关提出。同级人民政府人事部门或监察机关应在一定期

限内对公务员的申诉做出处理。

再申诉。根据国家监察部1991年11月30日下发的《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》，公务员如对有管辖权的监察机关的复审决定仍然不服，“可以在收到复审决定次日起15日内向作出复审决定的上一级监察机关申请复核”。这里的“复核’’就是“再申诉”。接受再申诉的行政监察机关应在一定期限内作出最终决定。这时，申诉程序即告完结。

申诉程序完结以后，如果国家公务员对最终决定仍然不服，可以按照国家有关信访工作的规定，继续向有关机关反映。受理机关将按信访工作的办法处理。

第二种，原处理机关为监察机关时，申诉的程序为：

复核。即公务员向作出处理决定的行政监察机关提出重新审理对自己的行政处分的要求，以及原处理机关作出复核决定的过程。

申诉。公务员如对原处理机关作出的复核决定不服，可以向原处理机关的上一级监察机关提出申诉。上一级监察机关在接到公务员的申诉后，应在一定期限内作出最终决定。

公务员如对最终决定仍然不服，可按国家有关信访工作的规定，继续向有关机关反映，但这时已不属于申诉程序。

(二)控告的程序

控告的程序一般包括：提出控告、立案、调查、作出处理决定及执行处理决定等内容。

提出控告。当国家公务员认为自己的权益受到不法或不当侵害时，向上级行政机关或者监察机关提出对实施侵害的机关或人员的控告。公务员提出控告，应向上级行政机关或者监察机关提供明确的被控告人、自己的权益受到侵害的事

实以及侵害人实施侵害的具体行为，为受理机关进行调查提供情况。

立案。公务员向上级行政机关或者监察机关提出控告以后，上级行政机关或者监察机关要对控告人提供的情况进行初步审查、判断。当认为被控告人有违法违纪行为，并需追究行政责任时，应当立案。重要案件的立案，应向上一级监察机关备案。

调查。上级行政机关或者监察机关决定立案以后，应立即进行认真调查，听取被调查人的陈述和辩解，全面收集证据。根据调查工作的需要，上级行政机关或者监察机关可以聘请有关机关、团体、单位的人员和具有专门知识、技术的人

员参加检查和调查工作。

作出处理决定。上级行政机关或者监察机关经过检查和调查，分别不同情况作出处理决定。当认定被告人没有违法违纪行为，或虽有违法违纪行为但不需要追究行政责任时，应当依照立案时的批准程序销案，并告知被调查人及其所在单

位；当认为需要依照有关规定对被告机关或人员作出处理决定时，上级行政机关可以直接作出；监察机关需作出监察决定或监察建议时，应提请本机关的监察委员会讨论，重要的监察决定和监察建议应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意，监察部的重要监察决定和监察建议，应当报经国务院同意，监察机关的处理决定，应当以书面形式送达有关机关或者人员。

执行处理决定。有关机关或者人员在收到上级行政机关或者监察机关作出的处理决定或监察建议以后，应在一定的期限内执行，并将执行情况通报给上级行政机关或者行政监察机关。

五、国家公务员行使申诉、控告权时应承担的义务

公务员在行使申诉、控告权时必须承担相应的义务，否则就可能侵害他人或国家的利益。其内容主要包括：

(一)要忠于事实。公务员在申诉、控告时，必须如实反映情况，不能为了实现个人的某种目的而弄虚作假，甚至故意捏造事实。因为受理申诉、控告的机关只有了解案件的真实情况，才能作出正确的处理决定。如果申诉人反映的情况不真实，轻者，会延长做出正确决定的时间，浪费国家的人力，财力；重者，可能损害他人或国家的更大利益。

(二)不提出过高或无理要求。处理申诉案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。申诉人的要求也不能脱离事实，脱离有关规定。当受理机关作出恰当的处理决定之后，申诉人就不应该再提出过高或无理要求。

(三)要遵守受理机关就申诉问麓制定的规章制度。不得有冲击机关、破坏公物、拦截汽车、聚众闹事和欧打、谩骂工作人员等违法违纪行为。

(四)不得诬告陷害他人。“诬告”是指故意捏造事实，向有关机关控告，欲使他人受到不应受的行政或刑事处分的行为，这是法律所禁止并严惩的行为。公务员诬告陷害他人的，要根据情节轻重给予批评教育或行政处分；因诬告陷害构成犯罪的，司法机关将追究其刑事责任；给国家、集体和他人造成经济损失的，应负责赔偿；造成名誉损害的，应公开道歉，挽回影响。

六、受理公务员申诉，控告的机关应承担的义务

受理公务员申诉、控告的机关是申诉、控告的主管机关，对申诉、控告制度的执行负有重要责任。同时，国家公务员申诉、控告权的真正实现，也需要受理申诉、控告的机关承担相应的义务。其内容主要包括：

(一)必须查明事实。查明事实是正确处理申诉、控告案件的基础。只有事实清楚，才能处理正确。要查明事实必须做到：(1)认真、耐心地听取申诉、控告人的意见，因为他们是案件的当事人，对案情有直接的了解；(2)认真听取原处理人员的意见，了解作出原处理决定的理由；(3)向所有知情人了解案情，查明与案件有关的所有事实材料；(4)对调查的材料要进行综合分析、验证，去伪存真；(5)对有疑问的材料，要重新调查，直至搞清为止。

(二)要严格执行政策。在查清事实的基础上，必须认真研究政策，正确适用政策。研究和适用政策时必须注意：(1)适用的政策必须是现行有效的政策，不能适用已经失效的政策；(2)适用政策要准确，要严格掌握政策界限，不能畸轻畸重；(3)属于自由裁量权范围内的处理决定，应尽量尊重原处理机关的意见；(4)对适用政策把握不准时，应主动向有关机关询问或请示。

在规定的期限内做出处理决定。因为申诉、控告人往往在权益受到侵害时才提出申诉或控告，所以受理机关应在正确处理的前提下，尽量提高工作效率，缩短处理时间。为此，有关国家公务员的法规规定，受理公务员申诉、控告的机关应在一定期限内做出处理决定。受理期限一般在三十天至六十天之内。受理机关与原处理机关的行政层次相隔越远，案情越复杂，受理期限越长。在特殊情况下，需要延长受理期限时，必须报经有关机关批准。

(四)经过审理，如发现原处理决定确实有错误，应尽尽量彻底纠正，以减少重复申诉和控告。

七、国家行政机关及其工作人员错误处理公务员应承担的责任

为了补偿公务员因受到错误处理而造成的损失，同时也为了使公务员管理机关及其工作人员能够慎重处理涉及公务员权益的问题，必须规定国家行政机关及其工作人员错误处理公务员后应承担的法律责任。这些责任主要包括：

(一)造成经济损失的应负责赔偿。赔偿数额一般应与损失数额相当。待国家赔偿法公布实施以后，要按照国家赔偿法的有关规定进行赔偿。

(二)造成名誉损害的应负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉。名誉损害是指，由于国家行政机关及其工作人员的错误处理，在一定范围内败坏了公务员的名声。因此，要负责在造成名誉损害的范围内恢复名誉。

(三)对故意打击报复的直接责任者，应追究法律责任。直接责任者承担责任的大小，应根据其动机、手段和给国家及公务员造成的损失而定。

第十七章

公务员管理机构

第一节

公务员管理体制

公务员管理体制是指公务员管理权力的配置和划分，公务员管理机构的设置，由此而构成的公务员管理系统。即由管理权力和管理机构构成的公务员管理系统。

对公务员的管理，既是对机关行政人员的管理，也是行政机关管理的一部分，或者说是政府机关自身管理的重要内容。因此，公务员管理体制从属于国家管理体制，从属于政治体制，是国家管理体制、政治体制的一个组成部分。

在国家管理体系中，管理公务员的权力并不止于公务员管理机构的权力。事实上，执政党、立法机关(议会)、政府首脑(总统、总理或内阁首相)在公务员管理中都具有不可忽视的作用和影响。它们在公务员管理中所占的地位和所起的作

用，它们的权力划分，及它们相互的关系，构成了公务员管理体制的基本格局和不同特点。

执政党

西方国家公务员管理体制的一个特点，是强调所谓的不受党派干预。由于西方国家实行多党制，两党或多党竞争，轮流执政，执政党的更换是经常的。在西方国家实行公务员制度之前，执政党的交替往往带来政府工作人员的大换班，选举获胜的政党总要大面积地撤换政府官员，把政府职位作为战利品进行肥缺分赃，由此而引起了政府工作秩序的混乱和社会的动荡。为了保证政府工作不致因为执政党的更换而中断，为了维护政策执行的连续性和政局的稳定，西方国家在建立公务员制度时，都强调公务员管理与党派脱钩和公务员所谓“政治中立”，强调公务员管理系统是所谓的不受政党干预的独立的管理系统。

我国是社会主义国家，在我国实行中国共产党领导下的多党合作，不存在多党竞争、轮流执政的问题。中国共产党是我们国家的领导核心。作为执政党，中国共产党不仅对政府实施思想和政治的领导，而且还要实施组织领导。党的组织

路线的贯彻，是实现党的政治路线的保障。我国的公务员制度，是在党的组织路线和干部政策的指导下建立起来的，是党的组织路线和干部政策在政府机关人事管理领域的具体贯彻。党在公务员管理中的领导作用体现为，党制定组织路线

和干部政策，指导公务员制度的建立和完善，对公务员管理工作实施宏观指导和监督，推荐和管理政府中的重要干部等等。

但是，党对公务员管理的领导和指导作用，并不等于党委和党委组织部门包办公务员管理的具体事务，不等于党委和党委组织部门直接管理所有的公务员，党的作用在于政策指导和宏观管理。相反，党充分发挥政府机关管理公务员的作

用。

立法机关

立法机关在公务员管理体制中的作用，一是根源于公务员管理的性质。公务员管理是一种法制化的管理，即依法管理，公务员管理依据法律和法规来进行。作为国家立法主体的立法机关，对公务员管理具有立法权，二是根源

于立法机关和行政机关的关系。立法机关对行政机关具有监督、指导作用。公务员管理是行政管理的一个重要内容，因此理所当然地受到立法机关的监督。

由此而决定，立法机关在公务员管理中的作用主要体现为两个方面：一是对公务员管理进行立法；二是对公务员管理的监督和指导。

在我国，全国人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会及其常委会对公务员管理具有立法作用和监督指导作用。

政府首脑

政府首脑对行政工作负总的责任，公务员管理是行政管理的有机组成部分，对公务员的管理是为了达到“治事’’目的，因此，政府首脑对公务员管理也负总的责任。在实行部外制的国家，公务员事务主要由相对独立的公务员管理机构管理，但公务员管理机构除对议会负责外，还必须对行政首脑负责。在实行部内制的国家，公务员主管机构是政府的一个部门，直接受政府首脑指挥和领导。有的国家，甚至规定政府首脑直接兼任公务员主管机构的首长。一般来说，政府首脑是公务员管理活动的最高领导者，也是公务员管理责任的主要承担者。政府首脑决定公务员管理中的重大问题，发布有关公务员管理的行政命令，签发公务员管理的规章制度，提名或任命公务员主管机构的行政首长，指挥和领导公务员管理机构的工作。在公务员管理体制中，政府首脑担任决策者、领导者、指挥者的主要角色。

公务员管理机构

公务员管理机构是管理公务员事务的组织体系。这里所说的公务员管理机构，不是指单个的机关，而是指由若干个担负公务员管理任务的机关构成的组织体系。

在现代国家中，公务员构成一个庞大的职业集团，而且，随着社会经济、文化、科技的发展，政府机构功能日益复杂，公务员数量不断增加。因此，只有对公务员的录用、考核、晋升、工资、退休等事务实行统一的管理，才能保证政府的稳定和高效。公务员管理机构就是根据管理公务员事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标。公务员管理机构是国家的人事行政机关，是政府管理系统中一个不可缺少的、至关重要的部门。

在公务员管理中，相对于执政党、立法机关和政府首脑，公务员管理机构的作用最为直接。公务员管理机构接受执政党的政策指导，通过自身的工作，贯彻执政党的干部政策。这一点，在社会主义国家尤为明显。立法机关通过的公务员管理法律，靠公务员管理机构去执行和实施。在公务员管理机构与政府首脑的关系上；一方面，公务员管理机构接受政府首脑的领导，对政府首脑负责；另一方面，公务员管理机构又是政府首脑和行政首长在用人方面的辅助、咨询机关，是政府首脑和行政首长的助手和参谋。所以，公务员管理机构在公务员管理体制中处于中心地位，是公务员管理体制的核心部分，它代表国家直接行使管理公务员的权力，实现对公务员事务的统一管理。

第二节

公务员管理机构的职能和组织形式

一、公务员管理机构的职能

公务员管理机构的职能，是指公务员管理机构的职权和责任，即对公务员管理机构所担负的任务和所起的作用的规定。

为了全面地了解公务员管理机构的职能，我们可以从不同的角度来加以分析。

首先，从公务员管理机构和公务员制度的关系来看，公务员管理机构具有组织实施和维护公务员制度的职能

其次，从公务员管理机构的业务范围来看，公务员管理机构具有全面管理公务员事务的职能。

第三，从管理过程中公务员管理机构的作用来看，公务员管理机构具有决策、执行、协调、监督、服务等职能。

1．决策

决策是管理的首要环节。公务员管理机构的决策职能主要体现为：提出推行和实施公务员制度的方案、规划和步骤；就公务员管理提出立法倡议，拟定有关的法律、法规草案，交立法机关或行政首脑机关通过；制定公务员管理法律的实施细则和具体管理办法；对立法机关、行政首脑机关颁布的公务员法津、法规进行解释；制定人事管理计划，如录用计划、培训计划、工资计划等；就公务员管理中的问题作出决定等等。

2．执行

执行公务员管理的有关法律法规和规章制度，办理公务员管理的具体事务。如办理考试录用、考核、晋升、奖惩、交流、退休、人事统计等具体事务。

3．监督仲裁

公务员管理机构负有监督公务员法律和法规的贯彻执行的责任，对违反法律和法规的现象和出现的的偏差加以纠正，以保障公务员法律和法规的正确实施。当公务员和所在的机关或行政首长因服务条件、工作环境、工资福利、纪律处分等问题发生纠纷时，也由相应的公务员管理机构进行仲裁，或参与仲裁，这种仲裁，也起到监督的作用。

4．协调

为了有效地管理，必须协调内外关系，以沟通信息，协同动作。需要协调的关系有几类。一是公务员管理机构系统内部的协调；二是代表政府与公务员的协调；三是公务员管理机构与政府其他部门间的协调；四是公务员管理机构与立法机关、司法机关、新闻舆论界的协调。

5．服务

公务员管理机构对公务员的管理兼有为公务员服务的性质。公务员管理机构依法保护公务员的工作权利、生活权利和其他权利，为公务员创造学习提高的机会，对生老病死进行优抚，对有特殊困难人员进行帮助和照顾，对退休人员给予必要照顾等等。

二、公务员管理机构的组织形式

(一)部外制与部内制

从公务员管理机构与行政系统的关系来看，各国公务员管理机构有部外制和部内制、折衷制之分。

1．部外制

所谓部外制，是指在行政系统之外，设立相对独立的公务员管理机构。它独立行使公务员的考试录用权，统一掌管公务员的考核、晋升、工资、退休等事务。

部外制的优点是，充分体现人事管理在行政管理中的特殊性和重要性，充分体现用人与治事相制约，有利于客观公正地选拔和使用人才，有利于公务员管理的统筹考虑，有利于合理科学措施的推行。

部外制的缺点是，用人与治事相脱节而易产生矛盾，用人单位和行政首长缺乏用人权和人事监督权，妨碍行政责任的完整性，公务员管理机关独立于行政机关之外，对用人单位的实际需要和情况缺乏了解，所采取的管理措施容易脱离实际。并难以得到用人单位的密切配合和支持，不能充分发挥作用。

2．部内制

部内制相对于部外制而言，即在各行政部门内设立人事 机构，掌管各部门内部公务员的考试录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务。内阁之下设立的公务员管理机构，负责统筹和协调工作。

其优点是，公务员管理机构与行政机构合为一体，治事与管人紧密结合，事权统一，配合密切。

其缺点是，在公务员管理上容易造成标准不一，各自为政，造成互相攀比，影响公务员情绪。特别是当行政首长有偏颇时，容易出现用人上的不公平。

3．折衷制

介于部外制与部内制之间。即在行政系统之外，设立独立的公务员管理机构，专门掌管公务员的考试录用，而除考试录用之外的其他公务员事务，则由设在行政系统之内的公务员管理机构和各行政部门内的人事机构自行管理。

其优点是，考试权独立行使。行政首长不易任人唯亲，考试录用之外的公务员事务，各部门自己管理，能使用人与治事相统一，有利于事权统一，提高效率。

其缺点是，将公务员的考试录用和其他管理业务分开，易割裂公务员管理事务的统一性，同时在机构设置上也易造成职能重叠。

(二)委员制与首长制

从机构内部的领导方式看，公务员管理机构在组织形式上有委员制和首长制之分。

1．委员制

谓委员制，即由若干人组成委员会，为机构的最高领导，集体负责，按照少数服从多数的原则决定重大问题。

其其优点是，易于反映各方面的意见，集思广益，考虑问题全面，防止独断专行，互相监督，可以防止用人上的营私舞弊和不公正现象。

其缺点是责任不明确，容易出现无人负责的现象，意见不易统一，容易造成议而不决，决而不行的状况，行动迟缓，影响效率。

2．首长制

所谓首长制，即由首长一人为机构的最高领导，实行首长负责，对不同意见首长有最终的决定权。

其优点是，责任明确。事权集中，可避免不必要的矛盾和摩擦，指挥灵活，行动迅速。

其缺点是，不利于发扬民主，容易出现决策的偏颇和失误，如缺乏有效监督、易于滋长独断专行和营私舞弊。

3．混合制

即在决策时实行集体负责制，在执行时实行个人负责制。

其优点是兼有委员制和首长制之长处。在决策时集体负责，听取不同意见，考虑周到。在执行时责任明确，指挥灵活。

其缺点是，实行起来时，如果负责执行的首长和负责决策的委员会产生不同意见时，容易造成或者是一人独断，或者是无人负责的现象。

(三)中央与地方的公务员管理机构

中央的公务员管理机构，其管理范围为全体国家公务员。地方公务员管理机构，即隶属于地方政府的公务员管理机构，其管理范围是某一地区的公务员。在中央与地方公务员管理机构的设置方式上，主要有两种类型。

1．单一制国家的设置方式

在单一制国家中，地方与中央公务员管理机构大体相同，机构设置基本上是上下对口。地方公务员管理机构处从属地位，中央公务员管理机构对地方公务员管理机构具有领导或指导关系。

地方机构的主要任务是执行中央机构制定的法规和政策。地方机构也可以根据地方的实际情况制定某些具体办法，但不能与中央的法规政策相抵触。中央对地方有指导权、监督权、否决权。

其优点是可以使全国的公务员管理工作标准一致，政令统一，有利于对公务员管理的深入研究和统筹规划，有利于帮助和推动落后地区，提高公务员管理的整体水平。

其缺点是，容易造成地方对中央的依赖，不利于发挥地方的主动性和创造性，中央的政策和决定不能完全适合每一个地区的情况，地方的特殊性难以得到充分的重视和体现。

2．联邦制国家和实行地方自治国家的设置方式

在联邦制和实行地方自治的国家，公务员分为国家(联邦)公务员和地方公务员。国家公务员即在中央(联邦)和中央政府在地方的派出机构任职的公务员。地方公务员即在地方政府任职的公务员。他们分属两个不同的体系，各自有自己适用的法规和管理制度。在联邦制和实行地方自治的国家，中央公务员管理机构管理国家公务员事务。中央公务员管理机构除本部外，还在地方设置派出机构，管理在地方工作的国家公务员。

地方公务员管理机构管理当地的公务员事务。地方的公务员管理机构设置有两种情形。一是与中央公务员管理机构基本相同。另一种情况是地方的公务员管理机构与中央的公务员管理机构完全不同，地方根据自己的需要和考虑设置公务员管理机构，不仅在名称、职能上与中央公务员管理机构有很大的差别，而且地方与地方之间也不一样。

不管上述那一种情形，在联邦制和实行地方自治的国家，中央公务员管理机构与地方公务员管理机构分属两个系统，地方机构对中央机构没有从属关系，中央机构对地方机构既没有领导权，也没有指导监督权。地方机构从属于地方政府，其业务与中央几无关系，有完全的自主权和独立性。

这种机构设置方式，优点是可以充分发挥地方的主动性和创造性，充分照顾地方的特殊性，地方可以因地制宜，不致于因推诿迟缓而贻误时机。缺点是地方在公务员管理上自立章法，各行其是，容易为某种狭隘的利益所驱使，而造成管理上的盲目性，地方之间的不统一也易引起互相攀比，造成管理上的不良倾向。

第三节

国外公务员管理机构的发展演变（略）

第四节

我国的公务员管理机构

一、我国政府人事管理机构的历史沿革（略）

二、现行公务员管理机构

我国现行公务员管理机构，分为两类，一类是各级政府设置的综合管理机构，一类是政府各部门设置的部门执行机构。

(一)综合管理机构

《国家公务虽暂行条例》第八十五条规定：“国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作”。“县级以上地方人民政府的人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。”可见，国务院人事部门即人事部、县级以上地方人民政府的人事部门，包括省、自治区、直辖市人民政府的人事厅(局)；计划单列市、设区的市、盟、自治州人民政府的人事局；地区行政专员公署的人事处；县、市、旗人民政府的人事科，均为我国公务员综合管理机构。

各级政府人事部门是各级政府的组成部门，是各级政府人事行政职能部门，受同级政府首长领导，对同级政府首长负责，同时接受上级政府人事部门的业务指导。在各级政府人事部门内部，亦实行首长负责制，同时设有党组，由行政首长兼任党组书记，根据公务员综合管理需要内设若干机构，如人事部内设若干司(厅)，省、直辖市、自治区人事厅内设若干处(室)。

各级政府人事部门行使同级政府人事行政职能，综合管理公务员事务。作为公务员综合管理机构，它们具有如下特点：

第一，综合管理机构是具有多种管理功能的机构，即在对公务员事务的管理中，具有决策、协调、监督、执行等多种功能，而不是只具有单一的管理功能。

第二，所管理的公务员事务的内容具有全面性和综合性，包括公务员的录用、职位分类、考核、奖惩、职务升降、交流、培训、工资福利、辞职辞退、申诉控告、退休等各个环节的事务。而不是象外国设置的公务员管理机构中，有的专管考试录用、有的专管人事纠纷裁决等。

第三，其职权所及的范围，不象部门执行机构仅限于本部门，而是包括同级政府各个部门和本行政区域的公务员管理工作。

第四，其管理对象主要是公务员事务，而不是公务员个人。虽然综合管理机构根据同级政府的授权也有管理某些公务员的职能，但其职能主要是对公务员事务的管理，而不是对人的管理，通过制定管理规范并指导实施或规范对公务员事

务的管理。从这个意义上说，综合管理机构对公务员的管理具有宏观管理、间接管理的性质，而不是直接管理。

综合管理机构即各级政府人事部门管理公务员事务的职能主要是：

(1)制定公务员管理规范。

(2)对同级政府各部门的人事机构和下级政府人事部门进行业务指导。(3)对某些管理事务进行跨部门跨地区的组织协调。(4)对某些管理事务行使审核、审批权。

(5)对公务员管理工作实施监督。

(6)根据授权直接管理部分公务员。

(二)部门执行机构

设在政府各部门的人事机构，是公务员管理的部门执行机构，如国务院各部、委、直属机构、办公机构等内设的人事司，省、自治区、直辖市政府各部门的人事处。有的部门的人事机构不单独设置，而是和别的职能机构合署。

部门执行机构是本部门行政首长的领导，对本部门行政首长负责，是行政首长在“用人”方面的助手和参谋，同时接受同级政府人事部门的业务指导和监督，在本部门执行公务员管理的职责。

部门执行机构的特点，主要是管理本机关的公务员，个别实行垂直领导的部门，上级部门的人事机构的管理范围也包括下属部门的公务员。部门执行机构主要承担执行功能，有时侯，部门执行机构也根据本部门的实际情况制定一些规范

性文件，但必须是不与公务员管理的法律法规和综合管理机构制定的政策相抵触，实际上是公务员管理的法律、法规和政策在本部门本单位的具体运用，因之也属于执行管理行为。

部门执行机构主要对本单位公务员具体执行如下管理权：(1)录用权。依据法定条件和程序，经批准，为本单位录用公务员。(2)考核权。组织对本机关公务员的年度考核，执行诸如晋升考核等专门考核。(3)奖惩权。依法对公务员实施奖惩。(4)升降权。依法定程序和条件对公务员实施职务升降和级别升降。(5)任免权。根据任免机关的决定，办理对公务员的职务任免事宜。(6)辞退权。依法对公务员予以辞退。(7)其他人事决定权。如决定公务员的转任、轮换、回避、退休等。

需要指出的是，上述管理权的行使，决定权并不全部在于部门执行机构。有的是由部门执行机构根据公务员管理法律、法规执行，有的是根据行政领导或行政领导集体的决定执行。部门执行机构担负具体执行的职责，起具体执行的作用。

综上所述，我国公务员管理机构的设置模式是，在各级政府设综合管理机构，在政府各个部门设部门执行机构。综合管理机构担负对公务员事务综合管理的职能，具有决策、协调、监督等功能。部门执行机构担负具体执行对公务员直接管理的职能。综合管理机构对同级政府各部门的执行机构、上级政府综合管理机构对下级政府的综合管理机构负有业务指导和监督的责任。由此而构成的我国公务员管理机构体系，具有管理统一、事权集中、机构精干、关系明晰等优点，是适合我国国情的。

第二篇：国家公务员制度讲座学习辅导2

《国家公务员制度讲座》学习辅导（2）第四章

录

用

第一节

考试录用制度的产生、发展及实行考试录用制度的意义

一、考试录用制度的产生与发展

考试录用就是通过竞争性考试选拔政府工作人员的一种制度。从一般的意义上理解，这种以考试方法选拔政府官员的制度起源于中国古代的科举制；从现代意义上理解，这种制度则是伴随着近代西方产业革命而产生的西方文官的考任

制。从历史渊源来讲，我国公务员录用制度中采用的考试办法，与上述考试录用制度具有一定的继承性。

(一)中国古代的科举制

早在汉代，我国就有以“对策”和“射策”方式选拔官吏的做法。对策类似于命题考试，射策类似于抽签考试。

中国古代真正的考试选官制度是从隋朝开始。隋炀帝大业年间设进士科，一般认为是科举制正式创立的标志。

所谓“科举制”，就是分科举士之意。它与以往的官吏选拔制度的根本区别在于：以往官吏选拔制度主要采取各种形式的推荐选拔办法，而科举制度主要是通过分门别类的考试来确定官吏的选拔与任用，考试成绩是主要的标准。

科举制在唐朝已得到长足发展。唐朝的科举制分为常科和制科两类。常科即每年由礼部定期举行的科举考试；制科则是由皇帝不定期下诏举行的考试。

科举制从唐朝至清朝，一直是选拔任用官吏的主要途径，有时甚至强调“非科举毋得为官”。一般讲，明清时期的科举考试大体分为四级，即童试、乡试、会试、殿试。童试为科举考试的初级考试。应考者须经过童试取得生员资格才能参加乡试。乡试为省一级的考试。一般三年举行一次，通过考试者称为举人。举人可以参加会试，会试为中央一级的考试；由礼部主持，一般也是三年举行一次。通过考试者称为贡士，取得参加殿试的资格。殿试是科举考试为最高一级考试，由皇帝亲自主持。录取的名次分为三甲。一甲取三人，第一名为状元，第二名为榜眼，第三名为探花，赐进士及第；二甲约取考试者的三分之一左右，赐进士出身；余者为三甲，赐同进士出身。通过殿试的考生可根据不同情况分别授官。

(二)近现代西方文官的考任制

现代意义上的考试选官制度是始于西方资本主义国家，即在十九世纪中叶伴随西方产业革命的完成而建立的文官考任制。这种制度在德国和英国实行较早。英国考任制度的建立对西方各国影响很大。

二、实行考试录用制度的意义

考试录用制度的意义主要表现在两个方面：

(一)从考试的一般意义上理解，考试在选拔优秀人才、优化人才结构方面有重要作用。

考试作为一种测度、评价个体差异性的手段，在确保行政机关工作人员的基本素质、选拔优秀人才方面起着重要作用。

考试还有一种功能，即调整社会上人才的布局和结构。一旦录用考试成为国家行政机关录用人员的主要方式，就产生几方面社会效果：一是促使教育内容的改革，使学校培养出来的人才能适应社会的需要；二是促使行政机关本身对自己的职位设置，人才的年龄、专业配置以及知识结构等进行科学分析，提出新的要 求，不断改善人才结构，以达到优化组合；三是使社会各行各业人员能够根据自己的潜在能力，向着有利于发挥自己特长的方向努力，从而在整个社会上起到人才调节的作用。

（二）从国家机关录用考试的特殊意义上理解，考试的作用表现在如下几点：第一，从考试的地位看，它是确保国家行政机关工作人员的基本素质，选拔 秀人才，提高行政效率的重要手段。

从公务员制度的规定看，与旧的人事管理体制不同，采用考试加考核的录用办法是选拔主任科员以下非领导职务的公务员的根本途径。凡进入公务员队伍，担任科级以下非领导职务，都要经过法定考试，公开竞争，择优录用。考试在公务员制度中的这种“特殊”地位，使其在确保公务员队伍基本素质上起着别的方法不可替代的作用。

第二，从考试的内容看，它是确保党的德才兼备的干部路线得以贯彻落实的重要手段。

录用考试包含两个主要环节，一是笔试，二是面试。笔试侧重于考察考生的基本文化知识、专业知识；面试侧重于考察考生的言语表达能力、反应能力、逻辑思维能力以及其他实际工作需要的能力。通过这样的考试，再加上我们过去一贯坚持的考核，即对考生政治态度、道德品质的考察，就在干部录中具体落实了德才兼备的方针，从而从根本上体现了党的干部路线。

第三，从社会效果看，它是促进机关廉政建设，抵制用人上的不正之风的重要手段。

录用考试有两个特点，一是有一个科学的评价标准，不分对象，一视同仁。二是面向社会，公开竞争。将考试应用于机关干部的选拔录用上，实际上是在用人工作中增加了公平竞争和公开监督的机制。这两点正是我国干部人事制度改革中所要解决的问题。

第二节

公务员录用的涵义与原则

一、公务员录用的涵义

公务员的录用，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。

它有三个方面的基本涵义：第一，录用的适用范围只限于补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，即主任科员、副主任科员、科员和办事员。行政机关以外的其他党政机关和企业、事业单位的在职人员进人公务员队伍担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务的，不采取录用的方式，属于交流的范畴。第二，录用公务员，必须采用公开考试和严格考核的办法，择优录用。即通过考试全面测验报考者的文化知识和专业技术水平以及适应职位要求的基本能力；通过考核全面考察考试合格者的政治思想、道德品质、工作能力、工作表现及其他方面的情况。第三，录用公务员，必须按照法定的条件和程序进行。这里的法定条件，既有对有关人员的条件要求，也有对用人单位的条件要求。对人员的条件要求，按照录用过程中不同阶段的要求来划分，有报考条件和正式录用条件；按照各种条件的内容要求来划分，又包括政治条件、业务条件和自然条件(包括健康状况等)。对用人单位的条件要求，主要指职位空缺等条件。录用公务员的法定程序，包括从发布报考公告、进行资格审查，到考试、考核、提出拟录用名单报批等一套规定，录用公务员必须按照这样的程序进行。

二、公务员录用制度的基本原则

我国的公务员录用制度，应当坚持以下五条基本原则：

(一)公开原则

公开原则主要是指录用公务员必须面向社会，公开招考。通过贯彻公开原则，一方面能动员社会上各种优秀人才报考国家公务员，以便在更大范围内选拔人才，保证录用质量；另一方面能够增加用人制度的透明度，便于公开监督，减少用人上的不正之风。

在公务员录用工作中贯彻公开原则，在具体做法上必须做到以下几点：一是招考政策公开；二是报名时间、招考对象和条件公开；三是用人部门、招考指标、招考职位、任职资格公开；四是考试时间、方法、程序公开；五是考试成绩、录用结果公开。公开的形式多种多样，主要有(1)利用报纸、电台、电视台等宣传工具公开刊登或广播、发布招考简章和消息；(2)举办新闻发布会，向新闻界和社会宣传招考的有关政策，解答有关招考的询问；(3)主管招考的负责人以公开信或发表电视讲话的方式解释有关招考的政策，介绍国家机关的工作性质和特点，鼓励各方面的优秀人才积极报考，呼吁社会给以理解和支持；(4)考试成绩与录取结果采取公开张榜公布或个别通知考生。

（二）平等原则

平等原则即承认公民在担任公职方面有平等的权利与机会里所讲的平等，是指公民报考国家公务员的法律地位平等，凡具有报考资格的公民均可应考。当公民受到不平等待遇时，有权要求法律保护。除了不符合法定报考条件的人员，任何人不因民族、性别、家庭出身、个人成分、宗教信仰、婚姻状况等原因，而在录用方面受到歧视，同时也不因上述原因而享有特权。对他们的录用与否只看其是否具备任职所需要的品德与才能。

对待平等原则的理解不能绝对化。一方面，它是我们制定有关政策规定的准则；另一方面又要看到，平等条件的实现程度必然受到经济、政治、社会发展水平的制约。

(三)竞争原则

所谓竞争，主要是指公务员的录用按照考试成绩排列名次，并考核本人政治思想、道德品质和实际工作能力，鉴别优劣，择优录用。选择优秀人才为政府提供高效的服务是公务员录用制度的基本目的。

整个招考工作分为几个环节：报名及资格审查、笔试、面试、体检、考核，每一环节都是一次筛选，前一环节不合格者不得进入下一环节。经过这种层层筛选，层层淘汰，选拔出来的人员就会具有较好的政治素质和较强的工作能力。

(四)德才兼备的原则

德才兼备的原则是我们党在长期的斗争中形成的被历史证明是行之有效的选拔和使用干部的原则，也是我国公务员录用制度需遵循的原则。德才兼备作为我国公务员录用制度的一条基本原则，最突出地表现是，录用公务员时，对报考者要从“德”和“才”两方面去衡量，二者得兼，不可偏废。具体来讲，即不仅测试报考人员的文化知识和业务能力，还要考核其政治态度和思想品质。因此，我们说的竞争，同西方国家的竞争，涵义是不同的，它不是单纯的文化水平和业务能力的竞争，而是报考者之间包括政治条件、思想品德和业务能力的全面衡量比较。

(五)按职位要求选人的原则

按职位要求选人作为公务员录用制度的一条原则，是指在录用公务员时，应当要有职位空缺并按照招考职位的工作 性质、责任大小、难易程度及其任职资 格条件来衡量报考者的德、才情况是否符合要求。按职位要求选人，也是适才适所的人事管理原则的一般要求。尤其是初级职位，专业化分工比较细，一般都要求任职人员具有相应的专业才能，专才专用。另外，某些特殊职位，对“德”的条件也有特殊的要求。

第三节

公务员录用考试的种类、方法和内容

一、测评种类

(一)公开竞争性考试

公开竞争性考试的特点是，这种考试是开放性的，实行面向社会，公开报名，凡具有报考资格条件者都可报考；考试成绩也要公开，允许查询；整个考试过程要接受社会的公开监督等。同时，这种考试是充分体现竞争精神的，通过笔试、面试，全面测试报考者的知识水平和适应职位要求的能力，层层筛选，按照考试成绩评价优劣、排出先后名次，确定合格者名单。

在考试实践中，对公开竞争性考试的具体组织，还将根据各招考职位对应考者文化水平的不同要求，大体划分为两种类型(层次)，分别命题，分别组织进行。即：招考职位要求应考者应具有大学专科以上学历的作为一个类型；招考职位要

求应考者具有高中、中专学历的作为另一个类型。对这两种类型的应考者的笔试和面试，不仅命题水平有差异，考试科目也不完全相同。

(二)简化程序与采用其他测评办法

简化程序与采用其他测评办法，是相对于公开竞争性考试而言的。在—般情况下，录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，都必须采用公开竞争性考试的办法。但一些特殊职位录用公务员，也可以不采用公开竞争性考试的办法，可

以简化公务员条例规定的录用程序或者采用其他测评办法。

适用简化程序和其他测评办法的情况，大体有以下几种：

1．因特殊情况不宜公开招考的职位。

2．因招考职位所要求的专业特殊，有条件报考的人员极少，难以形成竞争的。

3．因业务要求特殊，需要专门测试其业务水平，而不需进行一般性考试的。

4．对一些技术操作性比较强的职位，可以采取审查资格证书或者考察实际操作演练情况的办法。

需要注意的是，采用简化程序与其他测评方法录用公务员的“特殊职位”以及如何简化程序，采用什么样的测评办法，必须经国务院人事部门或者省级政府人事部门批准，其他任何机关不能自行决定。

二、考试的基本方法

我国公务员录用考试的基本方法是笔试和面试，现分述如下：

(一)笔试

笔试，主要用于考查应试者的知识水平、理论水平、写作能力和思维能力等。笔试具有三大优点：一是经济性。可以在同一时间对大批人员在不同地点进行考试；二是客观性。主考人与报考者不直接接触，评卷有客观尺度；三是广博性。一张试卷可以出多学科的不同类型的题目。

笔试的形式，世界各国主要采用两种：一种是英、法、德等国家采用的传统论文式笔试，它要求以议论文或记叙文解答问题。这种方法能够较好地检验报考者的文字表达、材料综合以及逻辑思维能力，但命题范围较小，选择性比较差，特别是评分标准易受阅卷者主观好恶的影响。另一种是美国采用的选择式笔试。它主要是让应试者根据试题的要求，以简明的文字或符号判断是非或选择答案。这种方法能够检验应试者多方面的知识，考卷容量大，且评分标准化、统一化，但应试者在答题时有猜度的可能性，而且难以考查应试者的文字表达能力、创新能力和思想深度。因此，这两种形式各有利弊。目前，世界各国有把这两种方式综合使用的趋势。

(二)面试

面试是通过考试人员与应试者直接交谈或者置考生于某种特定情景中进行观察，从而完成对其在素质能力等方面的评价的一种考试方法。主要考查应试者是否具备拟任职位所需要的实际才能和某些素质。

面试的突出优点在于：可以弥补笔试内容的不足，易于观察应试者的口头表达能力、交往能力、应变能力、举止仪表、气质等。但是评分时易受主考人员的主观印象的影响。因此，面试的设计应科学合理，并有标准答案，主考人员应受过专门训练。面试过程中，应为报考人创造相同的环境和气氛，面试时间要控制适中，努力保证整个面试的一致性和客观性。

面试的形式也有两种：一种是个别面试。即由5-7名人员组成面试考官委员会，对应考人就个人的经历，求职动机、计划、兴趣等一系列问题，连续发问，以测试其口头表达能力、应变能力等；第二种是分组面试。通常是以会议的方式，由考生轮流当会议主席，就某个问题进行讨论或辩论，考官只做引导性发言，最后以表达能力、组织协调能力、团体适应能力等指标进行打分。

除了面谈法外，面试中常用的还有情景模拟法和心理测验法。情景模拟是指将考生置于一个模拟真实工作情景的环境中，通过所创造的逼真工作环境，在模拟工作中运用各种手段综合考察应试人的治事、领导、适应、创造和言谈等能力，从而获得应试人实际工作能力的直观印象。

心理测验的应用大体有三种形式：纸笔测验式、纸笔测验加仪器测验式以及问答式。主要用于了解一个人的性格、气质、能力倾向等。心理测验还有待进一步予以完善，只有科学、合理地将其应用于我国的人才选拔考试中，才能发挥其应有的效能。

三、考试的基本内容

国外对公务员考试内容的设计主要有两种倾向：一种是以英国为代表的“通才”标准。即在考试内容设计上比较注重报考者的一般教育程度，在考试方法上偏重于对基础理论的测验；另一种是以美国为代表的“专才”标准。即注重考察应考者的专业知识和技能，强调个人在某个领域中的一技之长，重视专家的地位和作用。在考试内容上侧重于专业性、实用项目的测验，注意吸收专家学者担任高级文官。

我国公务员考试在内容设计上主张：博专结合，以博促专。考试内容大致可分三个方面：

(一)知识测验。主要包括基础知识和专业知识两部分。基础知识主要是指担任国家行政机关工作人员必备的基本的通用性知识，如政治、法律、行政管理、宏观经济、公文写作等；专业知识主要是指从事某一专业或职位所必备的业务知识。

(二)智力测验，或叫能力测验。主要包括对记忆能力、分析观察能力、综合归纳能力、数目能力、文字表达能力以及语言关系能力等一般能力的综合测验。

(三)技能测验。主要包括应试者处理实际问题的速度与质量，检验应试者对知识和智力运用的程度和能力。

第四节

录用公务员的程序

我国行政机关录用公务员应当经过以下几项程序：

一、发布招考公告

发布招考公告，是采用公开竞争性考试的办法录用公务员的法定必经程序。除经国家明文规定或经有权机关批准不宜公开招考的职位之外,其他普通职位录用公务员时，都必须面向社会公开招考。招考公告的基本内容应当包括：招考部门及所在地区、招考职位及其所要求的资格条件、考试科目及报名地点和时间等。发布招考公告的方式，可以利用报刊、电台、电视台来发布，也可以采用新闻发布会的方式，还可以在公共场所张贴公告等等。

二、对报考人员进行资格审查

资格审查程序就是初步审查报考人员是否具有报考公务员的资格条件。对审查合格者发给准考证，准其参加录用考试。

报考资格条件是指国家和主考机关规定的成为某个职位上的公务员时不可缺少的起码的条件。对此，世界各国公务员法中都有规定，主要包括六个方面的内容；一是国籍，报考者必须具有本国的国籍；二是享有公民权；三是报考者应有良好的道德品质；四是报考者应具有与报考职位相应的文化程度；五是年龄要求；六是身体素质方面的要求。规定的方式大体有三种：一种是只规定积极性报考资格条件，即符合什么样的条件方可报考；一种是只规定消极性资格条件，即是具有什么样的情况不允许报考；另一种是既规定积极性资格条件，同时也规定消极性资格条件。

我国的国家公务员报考资格条件的规定大体属于积极性的。报考国家公务员的基本资格条件为：(1)具有中华人民共和国国籍，享有公民的政治权利；(2)拥护中国共产党的领导，热爱社会主义；(3)遵纪守法，品行端正，具有为人民服务精神；(4)具有与报考职位相应的文化程度；(5)身体条件和年龄等方面的条件；(6)具有考试主管机关批准的其他条件。

其中第(6)项“具有考试主管机关批准的其他条件”，是指由用人单位根据某些特殊职位的要求提出，经过考试主管部门批准同意，在一般资格条件之外增加的条件，如有的保密职位要求符合机要人员条件等。

三、对资格审查合格者进行考试

考试程序的目的是通过笔试和面试的方式，全面测验应考者的文化知识和专业知识以及适应职位要求的业务素质和工作能力。考试根据报考职位所需文化程度的高低分等次分别组织进行。笔试分公共科目和专业科目，面试也分若干测

评要素，都由国家统一规定，或授权有关机关具体确定。考试成绩应一一核对登记，并与考卷一起妥为保管。按照规定的录取分数线确定考试合格者名单，并按成绩高低顺序排列予以公布。考试的分数可以不公布，但当事人要求查阅时可以

查阅。

四、对考试合格者进行录用考核

录用考核的对象是前一程序确定的考试合格者。考核的基本内容包括政治思想、道德品质、工作能力等方面。用人部门在明确考核的内容后，还必须确定出考核合格与不合格的标准。

考核的方法必须有统一的组织领导，一般应以用人单位的机关人事部门为主，组成考核小组。考核的方式可通过查阅个人档案，向其所在单位领导、同事了解情况，与本人交谈等形式进行。

考核结束后，用人部门应综合分析考核情况，给每一个被考核者作出考核结论。这一程序中，除了对考试合格者进行政治思想、道德品质、工作能力等方面 的考核之外，实践中还应组织这些人员进行体格检查，以审查其健康状况是否适应工作要求。体检的项目及标准由录用考试主管机关规定，体检的具体组织工作

由政府人事部门或由其委托用人部门负责。

五、提出拟录用人员名单，办理录用手续

考试、考核工作结束后；根据考试成绩和考核结果，进行综合平衡和比较，按照择优录用的原则提出拟录用人员名单，报设区的市级(即地市级)以上人民政府人事部门审批。经批准后再履行其他录用手续。

六、对新录用人员进行试用

在《国家公务员暂行条例》中虽然没有把试用作为录用公务员的程序，而是作为对新录用人员的要求规定的。但实际上，试用是整个录用程序的延伸，新录用的公务员必须经过一段时间的试用，方可正式任职。试用的目的主要是用人部门对被试用人员的政治思想水平和适应工作的能力等进行考察，作为试用期满后正式任职或取消录用资格的依据，同时也使试用人员在正式任职前获得职务上所需要的知识和能力，更快地适应工作。应届毕业大学生、研究生除特殊专业外，试用时间为一年，从在职人员中录用的人员试用时间由用人部门决定，一般不得少于三个月。特殊情况由用人部门决定可适当延长试用期。

用人部门应该对试用人员严格要求和管理。首先，应对试用人员进行认真考察，试用期满后，要对所有试用人员进行考核，确定试用是否合格。其次，要加强对试用人员的培训，使之熟悉行政机关工作所需知识，了解本机关机构设置与职能情况，掌握拟任职务的工作性质、任务、方法等，成为一名合格的公务员。

此外，按照公务员条例的规定，省级以上人民政府的工作部门录用的公务员，一般应当具有基层工作经历(两年以上)，但是，由于某些职位所要求的专业知识和技能特殊，比如会计、翻译、计算机操作员等，经国家规定或授权有关机关批准，也可以录用没有基层工作经历的人员任职(主要是从应届大中专毕业生中录取)，录取后在试用期内或者试用期后安排这些人员到基层机关工作一至二年，以取得基层工作经验。

第五章

考

核

第一节

考核制度的涵义与建立考核制度的意义

一、我国干部考核制度的发展概况

我国干部考核制度，是在新民主主义革命时期党的干部考核工作的基础上，逐步建立和发展起来的。在不同的历史时期，干部考核的形式不尽相同，考核的内容也各有侧重。

新民主主义革命时期，干部考核主要表现为对干部的“审查”制度，其主要目的，一是为了“防止和清除奸细”；二是为了了解干部的长处和弱点，以便更好地使用于部。

建国初期，干部考核叫“鉴定”和“考察”。1949年11月4中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》说明了干部鉴定的性质和目的，同时对鉴定内容和方法等作了规定，指出：“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。”考核内容，“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”。鉴定方法“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。在考核时间上，规定“每隔一年左右的时间内，各地均须对其所属干部进行一次鉴定”。在实际执行中，干部鉴定工作虽然不够制度化，但鉴定办法一直坚持下来，干部在经过一个时期的工作以后，或者 经过一次运动，参加一次培训之后，都要做一次鉴定。

到1964年，在干部考核内容方面规定得更加全面，中央组织部《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》提出，对科技干部的考核，除了考核政治思想之处，还要考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献、科学技术水平和业务能力。

1979年11月中央组织部印发了《关于实行干部考核制度的意见》的通知。通知指出：“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核”。在考核方法上，提出“要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来”。通知对考核内容和考核方法的规定，表明我们对干部考核的认识达到了一个新的水平，从此，干部考核逐步向正规化、科学化方向发展。

1988年6月，经中央批准，中央组织部发出《关于试行地方党政领导干部工作考核制度的通知》，同时印发了《县(市、区)党政领导干部工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部工作考核方案(试行)》两个文件。

1989年2月，中央组织部、人事部又联合发出《关于试行中央、国家机关司处级领导干部工作考核制度的通知》，同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部工作考核方案(试行)》。1988年、1989年发出的这两个考核通知及三个考核方案，对部分领导干部考核的目的、对象、形式、内容、时间、程序和考核机构的设置及职责、考核结果的使用等问题都作了具体详细的规定。这些规定是近十几年来各地各部门干部考核实践经验的总结，为建立公务员的考核制度打下了良好的基础。

二、建立考核制度的科学依据

考核制度的建立，是加强人事管理工作的客观要求，是建立在科学基础之上的。

(一)考核是加强人事管理的必然要求

我国古代很早就有了比较正规的官吏考核制度，通过考核了解官吏的善恶功过，以决定对他们的升降去留，以求惩汰庸劣，官得其人，野无遗贤，朝无幸进。现代世界各国也都十分重视对公职人员的考核工作，把考核结果作为对公职人员

加薪、升级、调职、免职等的重要依据，先后创造了不少考核办法，注意引进现代科学技术，谋求考核方法的不断改进。

(二)人的素质是可以考核的一个人的基本素质总要在他的日常工作和社会活动中表现出来的。反过来说，通过一个人的工作和生活，完全可以了解到他的基本素质。所谓“知人知面不知心”，只是反映了考核的难度，并不是说不能考核。总之，人的素质是客观存在，因而是可知的。既然人的素质可以通过一定的办法得以了解，并且人们的素质各有不同，那么，对人的素质，包括政治素质和业务素质，就可以考核，可以比较，可以鉴别，然后区分情况，有针对性地实施管理。

(三)考核的功能和效应

考核要对人员作出评价，评价的结果能起到依据作用，即可以根据评价结果对人员进行合理、正确的任用、奖励、培训、晋升工资等。与这种评价作用相联系，考核能产生一定的心理效应，因而起到督促、激励和导向的作用。由于考核要检查工作人员的行为是否符合要求，检查工作人员是否尽到了职责，是否完成了任务，这就在工作人员的心理上起到一种鞭策和督促的作用。同时，人有自我 比较能力，考核能调动人的自我比较意识，每个工作人员都会将自己的评价结果同周围的人进行比较，将自己的工作成绩同工作要求比较，这样就有效地激发了人的竞争意识，从而产生激励作用。当工作人员的优点和成绩在考核中得到肯定时，也会受到激励，力求日后保持优点或争取做得更好。另外，考核还能起导向作用，正确的考核标准就像一面旗帜，指出工作人员前进的方向，工作人员通过考核，会产生一种“见贤思齐，见不贤而内自省”的心理效应。由此可见，在人事管理中正确地运用考核，能产生相当重要的作用。与此相反，如果工作人员长期处在一种缺乏考核的环境里，便会出现“干多干少一个样”、“干好干坏一个样”的局面，工作人员就会越来越消极、怠惰。

综上所述，人事管理需要检查人员的工作情况和评价、识别人才，这使考核制度的产生有了必要性；人的政治素质和业务素质都可以通过一定的科学方法得以考察，这使考核制度的产生有了可行性；考核有多种功能和作用，这就使考核制度的产生和发展具备了可能性。

三、公务员考核制度的涵义

所谓公务员的考核制度，就是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资等的依据的制度。

这一制度的涵义包括：

第一，考核的对象是已确立公务员身份的人员。

第二，考核制度的实施主要采取定期考核的形式进行。公务员的考核包括平时考核和考核，但主要形式应是定期考核，因为定期举行的、时间相对集中、按照一定程序进行的考核才是考核制度化的标志。如果只有平时考核，而无定

期考核，便还不能认为是已经建立起正规的考核制度。

第三，考核严格按照法律法规所规定的标准和程序进行。依法进行考核，这是公务员考核制度的一个特点。如果考核不是按法律法规所规定的标准和程序进行，而是机关领导人自行决定的，那么它很可能是一种临时性、单项性的考核，它不是也不能代替我们在这里所讲的考核制度。

第四，考核结果是合理使用公务员的依据。从根本上说，考核是为了使用，如果考核仅仅是作出评价，而不能成为合理使用公务员的一种手段，那么这种考核也不是完整意义上的公务员考核制度。

由此可见，公务员的考核是有特定涵义的。这不仅仅是说考核的对象必须是公务员，而且还有许多特定的要求。因此，要注意将公务员考核制度同对公务员的其他考核相区别。一要与公务员的晋升考核相区别。作为考核制度的考核与晋

升考核有密切的联系，前者可以作为后者的基础，但是不能代替晋升考核。晋升考核是根据公务员拟任职务的要求进行的考核，它除了要了解公务员日常的德才表现，还要考察公务员是否具备拟任职务所要求的政治理论水平、文化程度、专业知识及在下一级岗位的任职年限等。晋升领导职务的，还要了解其组织领导能力。考察能力时，不但要注意已经表现出来的能力，还要注意考察潜在能力，即考察其是否具备在上一级职务的工作能力。二要与对公务员在某项政治活动中或某次事件中的表现的考核相区别。这类考核目的比较专一，就是考察公务员在特定环境中的表现，主要是政治思想表现。三要区别对公务员其他考核，比如对新录用公务员试用期满后的考核，公务员培训结束的考核，公务员转换职位任职的考核等。

四、建立公务员考核制度的意义

建立科学的考核制度，对于我们建立国家公务员制度来说，具有重要的意义。

(一)对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过分明。

(二)有利于合理使用公务员，发挥公务员的作用，调动他们的积极性。

(三)为公务员的奖惩、培训以及晋级增资等提供依据，使这些工作做到科学、公平、合理。

(四)鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的工作责任感。

(五)有利于对公务员实行监督。

第二节

公务员考核的基本原则、内容和标准

一、公务员考核的基本原则

我国公务员考核制度的基本原则是：

(一)考核要做到客观公正

坚持客观公正是考核工作的基本原则。所谓“客观”：一是要实事求是地对公务员做出评价；二是要全面地本质地反映公务员的政治、业务和实际工作情况，避免片面性。所谓“公正”，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准进行考核，不因公务员的职务高低及与领导者的亲疏而在标准掌握宽严不一。如果考核结果不能正确全面地反映公务员的情况，那么考核结果就毫无用处，无法把它作为任用、培训、晋升工资等级的依据。如果考核结果不公正，就会引起广大公务员的不满，使考核工作失去权威性，还会严重挫伤公务员的工作积极性。只有做到客观公正，考核才能成为知人善任的前提，成为激励公务员奋发上进的有效手段，发挥出它应有的作用。

(二)严格依法进行考核

公务员的考核是一项重要的公务员管理制度，必须严格依法考核。依法考核，对于维护公务员考核的正规性和严肃性，排除任何形式的主观性和随意性；对于统一标准，保证考核的客观和公正；对于从考核方法、考核结果的依据作用等方

面保证考核的效果；对于依法对公务员进行管理，加强公务员管理的法制化建设，等等，都有重要的意义。

对公务员依法考核，就必须建立健全公务员的考核制度。国家公务员暂行条例对考核的原则、内容、程序、等次等都作出了原则性规定，同时还要制定考核的专门法规，作出具体的明确的规定，使其具有操作性。

公务员考核的正规性和考核结果的法律效力表现在这样几方面：第一，凡是公务员都必须接受定期考核，任何公务员都没有拒绝接受考核的权利。第二，任何机关及其领导者都不得随意取消本单位的考核，也不得以自己的考核办法代替

法定的考核办法，必须严格按照规定的标准和程序进行。第三，考核结果应该并必须作为对公务员进行升降、奖惩、晋级增资等的依据。

(三)贯彻公开性和民主性

按照我国公务员考核制度的要求，考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准，都要公之于众。同时把领导与群众相结合的方法确定为考核的一条基本原则。考核委员会或考核小组必须有群众代表参加。主管领导在给公务员写评语、提出等次意见之前，要广泛听取群众意见。考核结果要正式通知本人。这些都体现了我国公务员考核的公开性和民主性。

在考核中贯彻公开与民主的精神，对于考核制度的建设有很大好处：

第一，从制度上保障了群众在考核中的民主监督权，既体现了行政首长负责制，又体现了民主监督和公开监督。从根本上说，只有在各项行政管理制度中把行政首长负责制同民主监督、公开监督有机地结合起来，才能保证增强活力、提 高效率、调动积极性的目的得以实现。

第二，保证考核的客观和公正，防止由于领导者单凭个人恩怨好恶，或者限于个人认识水平和了解情况不全面所造成的考核不公的现象发生。领导在充分听取群众意见的基础对被考核者作出评价，可以较好地做到公正、客观，减少或

抵消各种带主观成分的偏见。

第三，更好地起到鼓励先进、激励后进的作用。公务员对照公开的标准对自己进行评价，或对别人进行测评，就会通过相互比较，发现自己的优点和缺点，做到自知之明。同时也可以避免出现由于单纯领导考核而容易产生的各种抵触和不服气的情绪。

(四)考核必须同对公务员的奖惩、使用、晋升级别和提高工资等紧密结合起来。

我国古代的考核大体可分为两种类型，一种是结合任期进行的全面考核，直接根据考核结果决定升、降或留任。另一种是以处理不称职和不法者为目的的考核，根据考核结果对他们分别作出处理。

现代世界各国也都十分重视考核对于其他人事管理环节的依据作用。

由此，我们可以得出结论，要搞好公务员的考核，就一定要同升降赏罚有机联系起来，配套进行，该升者升，该降者降，不能用其所长者还要给他们调整工作岗位，要通过考核实现量才用人，人尽其长，还要达到抑浊扬清的目的，调动起广大公务员的积极性。

二、考核的内容

从各国对于考核内容的设计看，有的注重全面考核，有的侧重某一方面。我国是一个在建立正规统一的人事制度方面具有悠久历史的国家，在人事管理方面有着丰富的经验，很早就注意了从人的条件与工作成绩两个方面来考核官员。

唐朝的考核标准“四善二十七最”，“四善”包括的德义、清慎、公平、恪勤，是指的人的品德和工作态度，而“二十七最”是指的各行各业完成工作的标准。

宋朝的“四善四最”，其设计宗旨与唐朝差不多。

至清代确定的“守、才、政、年”四项就更全面了，大约相当于今天所说的操守、才能、政绩和身体状况。

新中国成立以后，我们在干部考核中一直是注重全面考核。1949年中央组织部《关于干部鉴定工作的规定》里就强调，干部鉴定是“各方面表现的检查和总结”，以便使组织“系统地全面地了解干部”。1979年中央组织部关于实行干部考核制度的意见里明确提出要考核“德、能、勤、绩”四个方面。

根据我国现阶段的实际情况和考核目的，我国公务员考核的内容，也应当包括“德”、“能”、“勤”、“绩”四个方面。

考德主要是考察公务员的政治思想和道德品质，包括是否认真执行党的基本路线、党和国家的各项方针政策；是否具有为人民服务的精神，自觉接受群众监督；是否努力学习马列主义、毛泽东思想，并以此为指导，不断提高自己的政策水平；是否遵纪守法，维护国家和群众利益，同一切违法乱纪行为作斗争；是否忠于职守，实事求是，廉洁奉公，遵守职业道德，尊重社会公德，等等。

考能主要是考察公务员的基本能力和应用能力。基本能力包括是否具有所在职位所要求的文化知识、专业技能以及身体条件等基本素质方面的能力；应用能力包括解决问题的能力，创造能力，对外进行交涉与对内进行折衷协调的能力，组织领导能力等。考勤就是考察公务员的工作态度、勤奋精神和事业心，主要看工作上是否具有积极性、主动性，在业务上是否肯钻研、勇于创新、充分发挥自己的能力，以及纪律性和出勤率如何。

考绩就是考察工作成绩。对工作成绩的考察，不是简单地看是否完成工作任务，特别是对于一些难以定量的工作，不能是只要不犯错误，就算有成绩。考绩要看完成工作任务的数量和质量如何；从事创造性劳动的成绩如何；工作效率如何等等。

在坚持全面考核的同时，必须明确重点，考核的重点是公务员在执行党的基本路线中的表现和工作实绩。德、能、勤、绩四方面是一个有机的统一体，有着内在的联系。之所以把在执行党的基本路线中的表现作为考核的重点，是由于公务员的特殊身份决定的。如果公务员不坚持党的基本路线，那就失去了正确的政治方向，这样的公务员即使能力再强也不可能按照党和国家的方针政策去执行公务。之所以把实绩作为考核重点，是因为在一定程度上。工作实绩是德、能、勤的综合反映。所以，我们在考核德、能、勤时要注意到这三者同绩的一致性。不能脱离绩去空谈个人的政治思想觉悟；也不能离开绩去空谈一个人的工作精力；离开绩去看出勤率，也难以正确衡量一个人的工作态度，不能解决“出勤不出力”的问题。把工作的实际成绩作为考核的重点，一是标准比较明确统一，可以防止领导者根据个人好恶或主观印象去评价人员；二是可以引导和鼓励公务员干实事，求实效，为国家为人民多做贡献，使那些爱搞形式、不干实事的人和那些靠吃“大锅饭”混日子的人没有市场。

但是，强调重点考核公务员在执行党的基本路线中的表现和工作实绩，并不是说可以忽视对其他方面的考核，考核政治表现不能代表全部的考德，更不能代替考能和考勤。公务员不仅要有正确的政治方向，还要有良好的道德品质，遵守职业道德，同时要具备本职工作所要求的工作能力，还要有积极的工作态度。因此，要全面正确地评价公务员，就要坚持全面考核，不能用一方面的考核去代替其他方面的考核。

三、考核的等次和标准

(一)考核必须确定等次

我国古代的官吏考核是有等次的。

唐朝分为九等：上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下。但通常使用的是中间四、五等，前后几等实际不用，所以以后考核等次趋于简化。

宋代一般分为上、中、下三等，另外特别好的，别立优等，特别坏的，别立劣等。

明、清时分为称职、平常、不称职三等。

各国考核也是部分等次的，少者三等，多者五等、六等。原苏联分为四等。美国、菲律宾分为五等。英国分为六等。日本各省厅(各部门)不相同，分为三等、四等、五等的都有，日本还规定了考列前等的比例数，评为优秀以上的不能超过全部被考核者的30％。南朝鲜一般分为四等，并规定了各等的比例，“特优”者占10％，“优”者占30％，“良”者占50％，“可”者占10％。

建国以后我国的干部考核一般采用评语法，不分等次。这种方法的优点是，可以从不同的角度来分析、概括和描述考核的结果，对干部作出全面的评价。其缺点是，考核结果只有定性的描述，这种描述伸缩性较大，比较笼统，标准不统一，实际执行中往往出现“千人一面”，人与人之间缺乏比较的问题。这样，考核结果就难以成为晋升、奖惩等的依据，不能充分发挥考核的作用。

我国公务员制度规定，考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次，并将考核结果作为对公务员奖励、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据，凡考核合格的可定期晋升工资档次，考核优秀的还可提前晋升档次，并在年终发给一定数额的奖金，连续三年考核优秀的可在本职务对应范围内晋升一个级别，对连续两年考核不称职的可以辞退。

(二)考核标准必须科学

为了正确有效地实施考核工作，各地区、各部门可以结合具体情况，按照不同类别、不同层次公务员职位的要求，规定各个等次的标准。一般说来，优秀是指公务员在德、能、勤、绩四个方面都表现出色，完满地达到任职要求，成绩显著；称职是指公务员在各方面都能达到胜任职务的要求，较好地完成了任务；不称职是指公务员在政策水平、业务能力方面达不到现任职务的要求，组织纪律性和工作责任心不强，完不成工作任务。各单位还可结合实际情况，把德、能、勤、绩分解成各种具体要素，定出每项要素的等次标准，这样更易于评比，综合得出的考评结果也会更加客观。

正确、科学地确定考核标准，是考核获得成功的前提条件。如果考核标准不科学，就不可能做到客观公正，也就难以得到好的效果。所以，从一定意义上讲，考核标准是否科学，是决定考核成败的关键。

科学的考核标准，应当做到宽严得当，繁简适度，公平合理。标准过宽，使人懈怠，不能鼓舞先进；标准过严，使人丧失信心，起不到调动积极性的目的；只有宽严得当，才能使大多数工作人员通过努力获得满意的考核结果，从中受到鼓舞。

第三节考核的方法和程序

一、考核的方法

(一)考核方法要科学

考核方法的确定，应当遵循这样几条原则：第一，要有利于对被考核者做出客观公正的评价，尽可能地减少由领导者和主持考核人员的主观因素所产生的误差。第二，实事求是，讲求实效，注重科学。考核方法要符合本系统；本单位的实际情况，符合考核对象的特点。第三，要有利于群众参加考核和对考核实行监督，不搞神秘化。

(二)几种常见的考核方法

在古今中外的考核实践中，创造了不少考核方法，其中常用的有下列几种：（1）主管首长直接决定法，又称臆断考核法、迳行决定法。就是领导者根据个人的印象和看法，直接评定下属工作人员的考核成绩；考核结果有的用评语表示，有的用等次表示。这种考核方法的优点是：简便宜行，节省考核时间，能直接反映领导对下属人员的看法。缺点是难以做到客观公正，不能反映群众对某一工作人员的看法，考核的效果基本决定于领导者的识别能力和公正性。

（2）工作标准法。就是规定每个职位必须完成的工作数量和质量，以此为标准去衡量每个工作人员的工作情况，达到工作标准要求的即为合格，超过工作标准的为优秀，未达工作标准的为不合格。这种方法的优点是：主管人员决定属员考核 结果时有明确的标准作为依据，因而考核较为客观公正；属员在日常工作时，也有标准可循。其缺点是：适用范围有一定的局限性，对工作成绩的考核较为适应，对思想政治表现和能力就难以制定定量标准。即使对工作任务制定具体标准也并非易事，特别是一些复杂的脑力劳动就更难制定。

（3）配对比较法。就是按照考核项目将被考核者一对二对地加以比较，决 定优劣。这种方法的优点是：准确性高，由于在考核过程中，两相比较容易判断谁高谁低，而且考核者很难判断每个被考核者的最终成绩，因而可以避免考核者的主观影响。缺点是手续繁琐，工作量大，如单位的人数过多就不宜应用(如有30人，每一项就要对比935次)（4）功能测评法，又叫定量考核法。就是将各个考核项目解成若干要素，每一要素分为几等，每一等确定记分标准。测评时，让被考核者的领导、同级、下级各层次的人都参加，对每一要素打分，然后将测评数据用计算机进行处理，最后得出每人的等次。

(三)我国公务员考核的基本方法

我国公务员的考核，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。实行领导与群众相结合的考核方法，一方面要做到以领导考核为主，体现行政首长负责制。行政首长对工作全面负责，而考核也主要是考核公务员在工作中的表现，所以一般情况下，主管领导对被考核者的了解是比较全面的；同时每年进行一次考核，所用时间不宜太长，否则会耽误行政工作，以主管领导考核为主，而不是人人都要经过群众评议和会议讨论，可以节省很多时间，提高考核效率。另一方面，考核要走群众路线，目的是要增加考核工作的透明度，避免考核工作的神秘化，杜绝领导个人说了算，凭个人好恶评价干部的现象发生让群众直接参加考核，多层次、多角度地对公务员进行全面评价，克服片面性。群众参加考核的方式包括；考核组织里有公务员群众代表参加；主管领导要在广泛听取群众意见的基础

上，给公务员写出评语和提出等次意见；对担任国务院各工作部门司局级以上领导职务和县以上地方各级人民政府工作部门领导职务的公务员，在考核时还要进行民主评议或民意测验。

考核还要做到平时与定期相结合。如果按时间划分，公务员的考核可分为平时考核和考核两种。平时考核的形式可以有多种，但总的要求是，主管领导人员对公务员的德、才表现和工作情况要有切实的记录。考核必须以平时考

核为基础，不能脱离平时考核以印象论人。平时考核与考核相结合，就使考核做到了考之有据，同时使考核工作 变成了一项经常性的工作。

二、考核的程序

公务员的考核必须严格按程序进行，这不仅是为了保持考核工作的严肃性，更重要的是为了保证考核效果，防止马虎草率和各行其是。我国公务员的考核，一般应遵循下列程序：

(一)考核的准备工作

首先要成立考核组织。国家行政机关各部门、各单位，都应在考核工作进行之前建立非常设性的考核委员会或考核小组，在部门或单位负责人领导下，负责本部门、本单位公务员的考核工作。考核委员会或者考核小组的设立，可以根据各级国家行政机关的实际情况确定，如果机关人数少，一个部门设一个考核委员会或者考核小组即可；如果机关人数很多，可以在部门设考核委员会，部门内各单位设考核小组。考核委员会或考核小组，由本部门或本单位的负责人、人事管理人员和公务员代表组成。对考核委员会或考核小组的组成人员要认真选择，他们必须具有较高的政策水平，办事公道正派，而且具备相应的专业知识，并掌握一定的考核技能。

其次，考核委员会或考核小组，要根据上级部署和本单位情况，具体确定考核时间；编制考核日程表，设计考核项目，确定考核标准，拟定考核的具体方法、步骤，以及准备各种考核表格等。

再次，向本单位公务员宣布考核计划，组织必要的学习，使每个公务员都明确考核的目的和要求，明确考核的意义，以保证考核工作的顺利进行。

(二)考核评语、等次的确定

这是考核的中心环节，其基本程序是：先由个人总结，再由主管领导在听取群众的意见的基础上根据平时考核记录和个人总结写出评语，并提出考核等次的意见，经考核委员会或考核小组审核后，由部门或单位负责人确定考核等次。

先由个人进行总结，这是我们过去干部考核的老传统。好处是可以使被考核者通过自我总结和反思，找出战绩与不足，发现自己的长处与短处，以利今后的发展；同时，由于被考核者对自己的情况最了解，因而总结工作会比较全面，避免遗漏。缺点是，每个人掌握的标准不同，所以需要进行平衡。

由主管领导写评语，提出考核等次的意见，这是公务员考核制度的特点，体现了行政首长负责制的精神。但主管领导评价公务员必须持之有据。这就要求做好平时考核，将每个人的平时情况、突出表现、重大功过随时记录在册。在写评语之前还要采用各种方式听取群众意见，具体方式可以根据各单位的情况确定，但绝不能走过场。听取群众意见是让群众直接参加考核的具体表现。在这方面，近几年一些地方已经创造了许多好办法，比如组织群众根据测评量表的要求对被考核者进行评鉴。对担任一定领导职务的公务员，在考核时还要组织民主评议和民意测验。主管领导在依据平时考核情况和群众意见给公务员写评语时，一定要审慎、公正、客观、全面地反映公务员的基本情况。最后还要给每个公务员提出等次意见，一般分为优秀、称职、不称职三个等次。

在考核过程中，考核委员会或考核小组要在部门或单位负责人的主持下，负责本部门本单位整个考核工作的组织、指导、协调、平衡工作，还要负责监督各主管领导是否认真执行考核标准，是否认真听取群众意见。考核委员会或者考核小组在接到各主管领导报来的考核结果时，应当按照考核规定逐一审核，对于不合乎规定的提出纠正意见，审核合格的报部门或单位负责人，由负责人最后确定考核等次并签字。

(三)考核的结尾工作

考核结果，要以书面形式通知本人，听取本人意见。如本人对考核结果有异议，可向主管领导人员或考核委员会(考核小组)申请复核。主管领导人员、考核委员会(考核小组)应该认真复核。如果考核结果有可能成为公务员受到行政惩处的依据，而公务员又对此不服时，可按照规定进行申诉。允许公务员要求复核和提出申诉，这既是公务员的权利，也是对考核可能出现偏差的一项补救措施。最后，考核结果要存人本人的档案，作为对公务员奖惩、培训、辞退及调整职务、级别和工资的依据。

第六章

奖

励

第一节

奖励制度的发展及建立公务员奖励制度的意义

一、奖励制度的概念

奖励制度是指国家机关、党团组织、社会团体、企业事业单位依据法律法规或内部章程，对本组织的工作人员及其他公民给予一定荣誉或物质利益以示鼓励的制度。奖励是借助于人的进取心理和荣誉心理起作用的，它通过肯定人的一定 行为和贡献，满足人的一定物质需要和精神需要，调动其积极性，并以此激励其他人员积极向上，争做贡献。

由于行使奖励的机关和组织不同，奖励的种类不同，奖励便表现为了定的层 次意义。层次越高的，荣誉越高。我国宪法第六十七条规定，全国人大常委会有权“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”。第八十条规定，国家主席有权根据全国人大常委会的决定，给对国家有重大贡献的人员“授予国家的勋章和荣誉称号”。第八十九条规定，国务院有权“依照法律规定”“奖惩行政人员”。第一百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限”，有权“奖惩行政工作人员”。国务院及县级以上地方各级人民政府的奖励，称为行政奖励。公务员的奖励即属于行政奖励。当然，公务员的奖励不仅包括以各级政府名义行使的奖励，还包括政府各工作部门进行的奖励。

所谓公务员的奖励，是指国家行政机关依据公务员管理法规，对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的，以及有其他突出事迹的公务员所给予的奖励。公务员的奖励具有区别于其他奖励的一些基本特点：

（一）奖励的主体和客体是确定的，即是说：它是国家行政机关实施的奖励，奖励的对象是公务员。如果奖励主体不是国家行政机关，即使奖励对象是公务员，那么这种奖励也不是作为公务员奖励制度的奖励。(二)必须严格依照法定标准和法定程序进行。就是说，奖励的条件、种类和程序必须合乎公务员法规的规定。(三)奖励的正式决定要严格执

行，任何组织和个人不得随意变更。

二、建立公务员奖励制度的意义

建立公务员的奖励制度，主要有以下三方面意义：

(一)有利于完善激励竞争机制，鼓励公务员积极向上。

根据当前干部人事制度改革的要求，建立公务员制度必须引进激励竞争机制。公务员制度中的激励竞争机制表现在很多方面，其中奖励制度是一个重要方面。奖励是对优良行为的一种积极肯定，是强化的激励手段。从心理学的角度来

讲，人们无不喜欢受到奖励，受到奖励后会产生一种精神振奋、积极向上的心理效应。公务员的奖励制度正是根据这种心理效应而发挥作用的。公务员受到奖励后，会更加努力，再接再厉，争取做出更大的成绩和贡献；同时，受到奖励的公务员还能起到榜样和导向的作用，带动和激励大家上进。公务 员能否在工作中做出成绩，做出贡献，归根到底决定于公务员本人的业务素质和政治素质。这就会促使公务员在工作和学习中勤勉努力，刻苦奋进，注意提高锻炼自己，增长才干，增长知识，提高业务技能。

(二)有利于保护公务员的积极性，优化公务员的成长环境，是精神文明建设的一个重要手段。

国家行政机关对表现突出、做出成绩和贡献的公务员给予及时的奖励，是对公务员良好行为或工作成绩的肯定，也是对他们的支持，这会鼓舞他们坚持不懈，斗志不减，继续做出努力。同时，这样做对在国家行政机关中扶正压邪，反对腐

败，公正廉洁，依法行政，树立良好风气具有重要的作用。

第二节

公务员奖励制度的基本原则

我国公务员奖励制度的基本原则，既符合世界各国奖励制度通用的一般原则，又从我国实际情况出发，体现了我国干部奖励制度的特点。具体讲，这些原则有：

一、精神鼓励和物质鼓励相结合的原则

精神鼓励与物质鼓励相结合的原则是由人们的基本需要所决定的。人的需要包括两个基本方面，一个是物质需要，一个是精神需要。物质需要主要是指人们对衣、食、住、行等物质生活方面的需求；精神需要主要是指人们对工作的兴趣、荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。奖励之所以能够激励人们 的工作积极性，就是因为它能够满足人们的某种需要。

精神鼓励和物质鼓励是奖励的两种形式。所谓精神鼓励就是对受奖的公务员给予荣誉方面的表彰，包括嘉奖、记功、授予荣誉称号等。其目的是为了满足人的精神需要，增强其工作的光荣感和责任感。

所谓物质鼓励就是对受奖的公务员给予物质形式的奖励，包括发给奖金、奖品、工资晋级等。其目的是为了满足人的一定的物质需要。

精神鼓励和物质鼓励的一个共同目的，是调动公务员的积极性。应该指出的是，人 们对物质和精神两种需要的层次和程度并不是一成不变的，而是随着客观情况的变化而变化的。一般说来，在经济发展水平较低的条件下，人们的物质需求相对比较强烈，而在经济发展水平较高的条件下，人们的精神需求比重会逐步加大。

在坚持精神鼓励与物质鼓励相结合的同时，还必须坚持以精神鼓励为主的原则。这是因为：第一，我国是人民民主专政的社会主义国家，各级政府机关与公务员是以全心全意为人民服务为根本宗旨的。我国政府机关的一项重要任务就是

要经常教育公务员必须具有廉洁奉公、无私奉献的精神，而坚持对国家公务员实行以精神鼓励为主的方针正是体现了这一要求。第二，公务员是通过一定方式被选拔到国家行政机关工作的优秀人才，他们一般都具有较高的政治素质和知识水

平，比较重视政治荣誉，对他们实行精神鼓励一般都能达到较好的效果。第三，就人们的需要层次来说，精神需要同物质需 要相比属于更高的需要层次。况且，无论是精神鼓励还是物质鼓励，最终都要通过产生一定的心理效应，达到调动积极性的目的，而心理效应，归根到底还是一种精神作用。所以，在实行物质鼓励时，要注意同精神因素联系起来，注意物质鼓励的具体形式可能引起的精神效果。如果奖励的物质对受奖者不适用，或者搞平均主义，人人有份，那么就达不到鼓励的目的。第四，实行以精神鼓励为主的方针，可以使公务员达到更高的精神境界。它可以通过满足公务员正当、高尚的精神需求，调动公务员的工作积极性，把公务员的要求引导到对长远利益、整体利益的追求上去，使他们目光远大，心胸开阔，志趣高尚，从而把个人利益同国家利益、个人的事业与前途同国家的振兴发展有机地统一起来。坚持以精神鼓励为主的原则，就要求在对公务员进行物质鼓励时，不是单纯给予奖品、奖金，而是要配合以一定的形式进行表彰，搞好典型宣传，使周围的群众了解为什么要奖励他们，向他们学习什么。这样才能起到鼓励先进，带动一大片的作用。

二、公平合理，奖励得当的原则

所谓公平合理，主要是要求在一个单位内，或者在一个可以比较的范围内，奖励标准要一致，不能因人的地位、家庭背景以及同领导者的关系等等而有所不同。如在一个单位内，具备什么样的条件可以嘉奖，具备什么样的条件可以记功，对所有公务员都要一视同仁。这样，无论是受奖的公务员，还是未受奖的公务员，都有个公平感，认为合理合法，受奖者光荣，未受奖者服气。

所谓奖励得当，是说公务员是否受奖，以及所受何种奖励，要根据其表现的突出程度及贡献的大小，做到大功大奖，小功小奖，无功不奖。对有功者不奖，固然不能调动积极性；而对无功者滥奖，同样没有好效果，不但达不到调动公务员积极性目的，甚至会起反作用。

要在实际工作中贯彻好公平合理、奖励得当的原则，应当做到：第一，严格依照有关法规和政策进行奖励。公务员条例及公务员奖励的单项法规里都有比较明确的规定，一个地区、一个部门、一个单位都可以依据统一的法律法规，结合 实际情况制定一些具体的奖励办法。有了这些规定，就要严格执行，公务员应该不应该受到奖励，受什么奖励，要按规定的标准进行衡量；同时要按照规定的程序进行审批。第二，要走群众路线。因为奖励不仅是要调动受奖者的积极性，还要起到激励群众的作用，所以奖励工作是公开进行的。受奖人员的产生，可以是领导提名，可以是群众推选，也可以是其他国家机关或群众组织建议，但都要广泛征求群众意见，经过群众评议。对于不是在日常工作中表现突出，而是在一些突发事件中(例如救灾救人)的立功人员，也要向群众说明受奖原因。总之，走

群众路线就能防止一些该奖的不奖，不该奖的受奖以及同功异赏的现象发生。

三、奖励与惩戒相结合的原则

要充分发挥奖励的作用，还必须做到奖励与惩戒相结合。这是因为：第一，奖励与惩处是人事管理的两个重要手段，一奖一惩，相辅相成，这是用人之道。只有在坚持对劣者进行惩处的情况下，才能显出优秀者受奖的价值；两相对照，受奖者才会深切感受到受奖的分量。只奖不惩，就降低了奖励的价值，影响奖励效果。奖惩结合，才能在群众面前树起正反两方面的典型，起到广泛的教育作用。第二，如果只奖不惩，会使一些违法失职行为得不到纠正，坏人坏事会逐渐孳生蔓衍，把单位的风气带坏，在这种情况下，受奖者不但起不到榜样的作用，而且还会受到孤立。因此，要坚持奖励与惩戒相结合的原则。

坚持奖励与惩戒相结合，必须注意以奖为主。这主要是从两方面考虑的：第一，我国各级行政机关公务员的基础是好的，随着公务员制度的推行和逐步完善，公务员的业务素质、政治素质还会得到大幅度的提高，违法失职行为总是极少数，因此，以奖为主是符合实际情况的。第二，从奖惩的功能来看，惩处主要是限制违法乱纪行为的发生，从制度上保证公务员达到最起码的工作要求。而奖励的功能则不同，它不仅可以使受奖者有光荣感、责任感，最大限度地发挥其工作的积极性和潜力，而且可以成为其他公务员学习的榜样，带动一大片。所以，以奖励为主，能更好地起到激发公务员的积极性，不断提高政府工作效能的作用。

四、奖励及时，注重实效的原则

奖励是否及时与奖励效果直接有关。奖励及时，才能收到好的效果。这是因为奖励与相关行为之间相隔时间越长，二者之间的关系就越模糊，奖励的强化机制也就越弱。同时，对受奖者久拖不奖，公务员的良好行为便得不到及时的肯定和支持，往往还要遭受冷言冷语，积极性会受到挫伤。所以，及时奖励，才有利于公务员继续保持积极性，有利于在机关树立起积极向上的良好风气。

第三节

奖励的条件、种类和程序

一、公务员奖励的条件

具体说来，公务员有下列表现的，应该予以奖励：

(一)忠于职守，积极工作，成绩显著的；

(二)遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；

(三)在工作中有发明、创造或提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；

(四)爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；

(五)防止或挽救事故有功，使国家或人民群众利益免受或减少损失的；

(六)在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；

(七)同违法违纪行为作斗争，有功绩的；

(八)在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；

(九)有其他功绩的。

二、公务员奖励的种类

奖励的种类是指根据工作人员突出表现的程度和贡献的大小给予一些什么样的奖励。奖励种类的设计，一要有层次，以便针对工作人员贡献和成绩的大小分别给予不同的奖励；二要符合实际情况，运用这些奖励种类确能达到鼓励的效

果。

目前大多数国家对公务员实行奖励的方式和种类主要有：(1)精神奖励，包括口头表扬、书面嘉奖、记功、授予荣誉称号、授予奖章等多种形式。日本公务员按其工作成绩的大小可分别获得：总理大臣表彰、大臣表彰、长官赏词、业务成绩表彰、授予功劳章等。美国高级行政部门文官(SES)每年有5％的人员获总统授予的“优秀行政官员”荣衔，1％的人员获总统授予的“卓越行政官员”荣衔。(2)物质奖励，主要采取发给奖金的形式，有时也采取给予物品的形式。在有些国家，享受特别休假或免费出国旅行等，也被看作物质奖励的形式。日本

公务员工作成绩优秀者，最多可领到相当本人60％薪金的“成绩奖”。美国文官(SES)，每年有一半人可以领到不超过薪金20％的考绩奖金。(3)晋升奖励，即对考核成绩优异者给予晋级。

我国的干部奖励种类一直在有关法规当中有明确的规定。早在1943年《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》里规定：“奖励办法分为以下各类：1．提升。2．记功(记大功或记功)并公布。3．给予奖章奖状等。4．书面奖励(传令嘉奖，通令嘉奖、登报嘉奖)。5．物质奖励。6．口头奖励(当众宣扬等)。7其他办法。

1952年《国家机关工作人员奖惩暂行条例》将奖励分为五种：1．表扬或奖品；2．记功或二等奖金；3．记大功或一等奖金；4．记特功或特等奖金；5．授予荣誉称号(工作模范、劳动英雄或人民功臣)或荣誉奖金：(1)四等荣誉称号或四等荣誉奖金；(2)三等荣誉称号或三等荣誉奖金；(3)二等荣誉称号或二等荣誉奖金；(4)一等荣誉称号或一等荣誉奖金。

1957年《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》将奖励种类分为六种：记功、记大功、授予奖品或者奖金、升级、升职、通令嘉奖。

我国公务员的奖励种类是在1957年规定的基础上加以修改而形成的。公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。其中授予荣誉称号，将来可根据实际情况分为国务院授予、省部级行政机关授予等层次。国家行政机关对受上述奖励的公务员，按照规定给予一定的物质奖励。

对公务员的奖励种类作这样的规定，比1957年的规定更加科学，更加符合当前的实际情况。因为实践的经验证明，授予奖品、奖金、升级应该结合其他奖励使用，不宜单独作为一个奖励种类。至于升职，原则上不应该作为奖励使用，因为晋升职务，要看职务所要求的条件，一个人做出了值得表彰和奖励的事，但不一定具备上级职务所要求的资格条件、组织领导能力及知识技能等，同时晋升职务还要考上级职务有无职位空缺，因此应将奖励和职务晋升区分开来，升职要按晋升职务的要求和程序办理。

三、公务员奖励的程序

当公务员具备奖励条件时，所在单位的领导要根据群众意见或者考核组织的意见，或者党团组织及其他群众组织的意见，或者上级党政机关的意见，或者其他方面的意见，适时提出对公务员的奖励意见，调查核实情况，整理书面材料，然后经过领导和群众评定或者讨论，确认需要奖励时，由所在机关填写奖励审批表，附上本人事迹材料、有关证明材料和群众评议意见，提出授奖种类，按照规 定的审批权限，逐级申报。

审批机关接到报告材料后，先由人事部门进行审核包括审核报告材料、先进事迹材料、奖励登记表等是否齐全，事迹是否合乎奖励条件，拟授奖励种类是否恰当等，有的还要进一步复核实际情况，然后报有关领导集体研究审批。

奖励决定作出以后，要予以公布，通过会议、上光荣榜、广播或登报等方式在一定范围内宣布，进行表彰，授予证书，还可以同时给予奖品、奖金等。同时以书面形式通知本人，并把奖励决定和审批材料存人本人档案。

四、公务员奖励的批准权限

对公务员的奖励，根据公务员的管理权限及不同奖励种类的批准权限，分别由公务员所在机关或上级机关给予。也就是说，公务员奖励批准权限有两层制约：一是公务员的管理权限，行政机关必须是对自己管辖范围内的公务员予以审批，例如部级副职公务员，即使是受一般奖励，也要经过国务院批准；二是不同奖励种类要求不同层次的审批，越是层次高的奖励种类要求审批机关的层次越高，例如一个县政府某科的办事员，如果是嘉奖，本科即可批准，如果授予省级荣誉称号，就要由省级人民政府批准。按照这样的要求，公务员奖励的批准权限应该是：(1)嘉奖，由公务员的任免机关批准；其中县级以上人大选举、决定任命的公务员由上一级行政机关批准。(2)记三等功，县级以下行政机关任命的公务员，由县级人民政府批准；市(地)以上行政机关任命的公务员由任免机关批准；县级以上人大选举、决定任命的公务员由上一级行政机关批准。(3)记二等功，县级、处级以下公务员由市(地)以上人民政府或国务院各部门批准；司局级公务员由省、自治区、直辖市人民政府或国务院工作部门批准；副省级、副部级以上公

务员由国务院批准。(4)记一等功，授予省部级荣誉称号，司局级以下公务员由省、自治区、直辖市人民政府或国务院工作部门批准；副省级、副部级以上公务员由国务院批准。(5)授予国家级荣誉称号，由国务院批准。

第三篇：国家公务员制度讲座

国家公务员制度讲座形成性考核册

作业

（一）一、填空题1、2005年4月27员制度迈入了一个新的发展阶段。

2、坚持党管干部，反对“政治中立”是我国公务员制度的“中国特色”的主要体现。

3、西方国家公务员制度的一个特点是实行。奶子将公务员分为政务类公务员和事务类公务员。

4、是根据管理公务员事务的需要，代表国家或政府依法对公务员的录用、考核、晋升、工资、辞退、退休等事项实施管理的组织。

5民权的基本要求。

6、公务员必须忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。

7、1895论。

8、品位分类制度则是以英国为代表的另外一些国家实行的公务员管理制度。这是以为中心进行设计的分类管理制度。

9、公务员法对如何设置各机关的具体职位仅作了原则性规定，各机关有权依照确定的职能、规格、编制限额、职数及结构比例来设置本机关公务员的具体职位。

10、公务员法确定职务级别制度的功能有两个方面：一是确定工资及其他待遇的重要依据；二是平衡比较各类职务序列的标尺。

二、不定项选择题

1、以下各项中不属于我国公务员管理的基本原则的是（A）

A、政治中立B、分类管理

C、任人为贤、德才兼备D、法治

2、根据权利的内容不同，可以把公务员的权利分为（ABCD）

A、身份方面B、职务方面C、经济方面D、政治方面

3、我国公务员制度的基本特点（AB）

A、坚持党管干部B、不实行“两官分途”

C、政治中立C、实行“两官分途”

4、公务员一经任用，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，这被称为公务员的职务和（A）A身份保障权B依法执行公务

C享受报酬、福利权D申诉控告权

5、下列不属于国家行政机关的是（A）

A中国人民银行B、街道办事处

C、检察机关D、县政府

6、国家根据（B）设置公务员职务序列

A、公务员等级B、公务员职位类别

C、公务员工资级别D、公务员津贴

7、职位分类所依据的基本要素是（A）

A、职位的工作性质B、难易程度

C、责任大小D、所需资格条件

8、我国公务员的级别分为（D）

A十三级B十五级C二十级D二十七级

9、非领导职务层次在（B）以下设置

A省部级B厅局级C县处级D乡科级

10、职位的三要素是（ACD）

A、职务B职级C职责D职权

三、名词解释

1、公务员：指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2、公务员的义务：指国家法律对公务员必须作出一定行为或者不得作出一定行为的约束和强制，即国家通过法律规定公务员所必须履行的某种责任。

3、职位分类：即以职位为分类对象，根据公务员职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等因素分为不同的类别和等级，为公务员管理提供依据的人事分类制度。

四、问答题

1、简述公务员的范围。

答：在我国公务员的范围主要包括下列七类机关的工作人员：

（1）中国共产党机关的工作人员；（2）人大机关的工作人员；（3）行政机关的工作人员；（4）政协机关的工作人员；

（5）审判机关的工作人员；（6）检察机关的工作人员；（7）民主党派机关的工作人员。

2、职位分类的特点是什么？

答：职位分类作为一种现代人事分类制度，具有五个特点：①职位分类遵循“因事择人”的原则，分类的对象是职位，而不是职位上的人；②职位分类依据的基本标准要素，是该职位的工作性质、责任轻重、难易程度、所需资格条件；③职位分类不是解决某一个职位具体应该干什么，而是通过对职位面临的工作进行客观的分析与评价，进而确定每一个职位在全部职位分类结构中所处的位置，达到分类管理的目的；④职位分类指在通过实行科学分类业提高公务员管理水平；⑤职位分类随着职位结构和组织职能、职位工作的变化而相应变化。

3、我国公务员权利的基本内容是什么？

答：（1）获得履行职责应当具有的工作条件；（2）非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；（3）获得工资报酬，享受福利、保险待遇；（4）参加培训；（5）对机关工作和领导人员提出批评和建议；（6）提出申诉和控告；（7）申请辞职；（8）法律规定的其他权利。

五、案例分析题

一天，人事处长发给处里每位工作人员一张表格，请大家填写，测试大家对业务知识的掌握程度？你会填写吗？国家

作业

（二）一、填空题

1、我国古代真正以考试的方式选拔官员是从

2、我国公务员录用考试采取公开考试和

3、工作实绩考核。即公务员在完成任务目标和履行岗位职责过程中，通过所提出的工作思路、采取的措施、发挥的具体作用而取得的绩效等。

4、我国对公务员的考核体现在德、能、勤、绩和廉五个方面。

5、公务员的培训从性质上看，是一种

6、我国公务员任职程序包括：提出拟任职人选，7、机关聘任公务员主要有两种方法：一是公开招聘的方法、二是直接选聘方法。

8、公务员晋升程序主要包括：

9、竞争上岗在本单位或者本系统进行，涉及入竞争上岗的范围。

10、公务员降职一次降低一个职务层次。

二、不定项选择题

1、公务员录用的原则是（ABCD）

A公开B、平等C、竞争D、择优

2、新录用的公务员试用期为（C）

A、3个月B、6个月C、12个月D、24个月

3、招录机关根据（D）对报考申请进行审查。

A、希望的招录标准B、编制限额C、人数D、报考资格条件

4、调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据是（C）

A、平时考核的结果B、年终考核的结果C、定期考核的结果D、不定期考核的结果

5、公务员在考核中，连续两年被确定为不称职的应该（A）

A、予以辞退B、降级使用C、降两级工资D、撤职

6、公务员的培训实行（B）管理。

A、智能B、登记C、职能D、任职

7、下列哪些职位不实行聘任制（A）

A、涉及国家秘密的B、因工作需要的C、涉及技术性的D、涉及专业性较强的8、聘任制公务员聘任合同期限为。聘任合同可以约定试用期，试用期为（A）

9、人事争议仲裁委员会由下列哪些人员组成？（ABCD）

A、公务员主管部门的代表B、聘用机关的代表C、聘任制公务员的代表D、法律专家

10、竞争上岗适用于（B）的职务

A、厅局部正职以下B、司局级正职以下C、副调研员以下D、特殊职位

三、名词解释

1、公务员的录用：是指根据国家管理的需要，依照有关法律、法规的规定，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从符合法定资格条件的公民中，择优录用担任某种职务的一种制度。

2、选任制：就是按照法律和有关章程规定由法定选举人投票，经多数通过来确定公务员任职或者免职的任免方式。

3、任职前公示制：就是将党委集体讨论研究确定提拟或调整的公务员的有关情况通过一定的方式，在一定范围和期限内进行公布，广泛听取群众的反映和意见，再正式实施对公务员的任职的人事管理制度。

四、问答题

1、简述我国录用公务员的程序。

答：我国录用公务员的程序包括：

①编制录用计划；②发布招考公告；③对报考者进行资格审查；④对符合报考条件的人员进行公开考试；⑤确定考察人选并公示拟录用人员名单；⑥录取与试用。

2、公务员聘任的方法有哪几种？

答：机关聘任公务员可以采取两种方法：一种是公开招聘的方法；另一种是直接选聘的方法。

3、公务员降职和行政处分有何区别？

答：公务员降职和行政处分区别在于：①目的不同；②原因不同；③实施的后果不同。

五、案例分析题

作业三

一、填空题

1、国家公务员奖励的对象是。

2、奖励，指给予在某方在表现突出，取得显著成绩的人员或者组织

3、对在工作中做出重大贡献，取得优异成绩的公务员，应给予记二等功、一等功。

4、2004年中共中央制定公布的《

5、道德纪律是公务员作为公职人员必须遵守的6、受记过处分的国家公务员，在行政处分解除前，不得晋升职务和级别，也不得晋升工资档次。

7、是指公务员因工作需要或者其他正当理由在机关内的平级调动。

8、对拟提拔使用或者拟离开公务员队伍到国有企业、事业单位任职任职的公务员，9、东汉在官员任职制度中实行“三互法”。

10、二、不定项选择题

1、国家公务员的奖励的种类有：（ABCD）和授予荣誉称号。

A嘉奖B记三等功C记二等功D记一等功

2、国家公务员实施奖励的机关，必须是（A）

A国家行政机关B各级党的组织C学校D部队

3、公务员奖励制度既是社会主义精神文明建设的重要内容，又是国家公务员管理制度的重要组成部分，更是国家公务员激励机制的核心内容。其作用表现（ABC）

A竞争作用B示范作用C激励作用D团结向上作用

4、《公务员法》第52条规定，公务员或公务员集体有下列（ABCD）情形之一的，撤销其奖励。

A弄虚作假，骗取奖励的B申报奖励时隐瞒严重错误

C获荣誉称号后，受到开除处分、劳动教养或刑事处罚的D严重违反规定程序的5、公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受什么样处分的不得晋升工资档次（ABCD）

A记过B记大过C降级D撤职

6、国家公务员纪律的基本内容包括（ABCD）

A政治纪律B工作纪律C廉政纪律D道德纪律

7、我国公务员交流形式是法定的。包括（ABD）

A调任B转任C轮岗D挂职锻炼

8、（C）是一种既可在行政机关内进行，也可在行政机关外进行的内外混合型交流形式。

A调任B转任C 挂职锻炼D轮换

9、下列不属于国家公务员回避类型的是（A）

A民族回避B公务回避C职务回避D地区回避

10、我国公务员制度规定回避的两种情形是（AD）

A申请回避B制度回避C法律回避D主动回避

三、名词解释

1、公务员奖励：是指机关依照法律法规的规定，按照法定程序，对工作表现突出、有显著工作业绩或者是其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予一定荣誉或者物质利益以示鼓励。

2是指机关为保障实现其组织职能，维护机关的工作秩序，制定的要求每一个机关工作人员必须遵守的行规范。

3响工作，而对公务员在担任职务、任职地域和执行公务等方面作出限制性规定的法律制度。

四、问答题

1、答：公务员奖励的主要原则有三种：①精神奖励和物质奖励相结合，以精神奖励为主的原则；②个人奖励与集体奖励并重的原则；③定期奖励和及时奖励相结合的原则。

2、答：①、受警告处分的，在处分期间，不得晋升职务和级别，但可能晋升工资档次。

②、受记过、记大过、降级、撤职处分的，在受处分期间不仅不得晋升职务、级别，而且也不得晋升工资档次。③、受撤职处分的，应当降低职务层次重新确定职务，并按新任职务确定相应的级别。

④、受开除处分的，法律后果有二。一是自处分决定生效之日起解除其与单位的人事关系，不再担任公务员，不再负有行使国定权力、执行国家公务的责任，也不再享有公务员的各项权利，退出公务员系统；二是不得被再次录用为公务员。

3、交流与回避两者存在的区别体现在哪些方面？

答：回避制度是与交流制度比较相近的一种公务员管理制度两者在具体实行上有一定的互承性，但又存在明显区别，具体体现在以下三个方面：①、两者的目的各不相同；②、涉及的范围不同；③、管理的方式不同。

五、案例分析题

一次同学聚会，小孙无限感慨地对他的大学同学某民族自治县的县长说：“还是少数民族好，没有那么多限制，否则我也不会蹉跎到现在呀。”原来两年前，小孙被提拔当他们县的县长，但因制度不允许，就调他到别的县去任县长，但小孙不愿撇下年迈的父母，远离家乡，于是弄成现在的局面，你如何看等小孙的感概？ 答：本案例主要涉及的是公务员回避制度问题，属于地域回避。

1、我国的公务员制度规定公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。

2、我国宪法规定了在少数民族集居地区实行民族区域自治。按照这一规定，自治区主席、自治州州长、自治县县长应该由本地区少数民族的同志来担任，其它部门的主要领导也由本地区少数民族的同志来担任。

3、由此可见，小孙应该遵守地域回避的有关规定，而其少数民族的同学则无需实行地域回避。

作业四

一、填空题

1、我国公务员的工资水平要“与相协调、与社会进步相适应。”

2、我国公务员的工资是以和津贴、补贴和奖金几部分构成的工资结构。

3、4、“”，是指担任领导职务的公务员因个人或者其他原因不愿意继续在领导岗位工作时，自行提出辞去现任领导职务。

5、如果公务员在考核中，连续两年初评为不称职，行政机关就可以该公务员。

6、我国公务员退休方式分为两种，一种是强制退休，一种是

7、离休是我国实行的一种特殊的退休制度。

8、公务员认为所在机关及其领导人员侵犯其合法权益，可以依法向或者有关的专门机关提出控告。

9、公务员申诉、控告的主体是公务员法律确定的公务员。

10、制定出台公务员法的法律责任，有利于明确公务员权利义务的保障措施。

二、不定项选择题

1、我国实行（B）相结合的公务工资制度。

A等级与工资B职务与级别C津贴与基本工资D职务与待遇

2、公务员工资、福利、保险制度的基本功能是（ABC）

A保障B调节C激励D管理

3、国家实行（A），定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。

A工资调查制度B工资评定制度C工资调整制度D工资制定制度

4、公务员辞职的条件可分为（BD）

A主观条件B肯定条件C客观条件D限制条件

5、国公辞职主要适用于（AC）

A人大选举产生的领导干部B委任制干部C政协选举产生的领导干部D聘用制干部

6、对有下列哪些情形的公务员，不得辞退？（BCD）

A因私事自杀未遂，被确认丧失或者部分丧失工作能力的B患病C负伤D女性公务员在孕期、产假、哺乳期内

7、公务员强制退休的条件是：即公务员应当退休的条件（ABCD）

A男性年满60周岁B因疾病或意外休息室身心致残，完全丧失工作能力的C因公致残，完全丧失工作能力的子D女性年满55周岁的8、对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向（C）提出再申诉。

A作出处理决定的机关B同级公务员管理机关

C作出处理决定的机关的上一级机关D上级公务员管理机关

9、公务申请复核的时限应在接到人事处理决定之日起（D）

A、10日内B、15日内C、20日内D、30日内

10、公务员提出控告的条件是（ABCD）

A公务员的合法权益受到侵害B侵害公务员的行为是违法违纪的C被控告机关或人员属于受理控告的机关管辖D有明确的控告人

三、名词解释

1、公务员工资：是国家根据按劳分配的原则，以法定货币形式付给公务员个人的劳动报酬，是公务员劳动创造价值的货币表现。

2、公务员辞职：是指公务员根据本人意愿，依照法律规定，经过任免机关批准，解除其与机关的职务关系，或者担任领导职务的公务员，依法辞去担任的领导职务的法律行为或法律事实。

3、法律责任：公务员法的法律责任有广义、狭义之分。广义的法律责任指公务员法律关系主体违反公务员法律规范，损害公务员法保护的公务员、个人和机关的合法权益和社会公益所应承担的法律后果。狭义的法律责任是指机关或者公务员违反公务员法的有关规定后应当承担的消极意义的法律后果。

四、问答题

1、公务员工资制度贯彻哪些基本原则？

答：①按劳分配原则；②体现工作职责、工 能力、工作实绩资历等因素；③保持不同职务、级别之间合理的工资差距。

2、确立引咎辞职制度有何重要意义？

答：引咎辞职制度体现了我们党和政府立党为公、执政为民的本质要求。党和政府对人民负责，必须通过公务员特别是担任领导成员的公务员对工作负责来体现和落实。每个领导成员都必须承担自己的责任在工作岗位上兢兢业业，勤勉尽责，一旦出现失职失误，就应当勇于承担责任，主动进行自我追究。

3、机关在公务员管理中有哪些违法行为需要承担法律责任？

答：①突破条件任用公务员的行为；②不按条件奖惩、回避与办理退休的行为；③违反程序对公务员进行任用、考核、奖励的行为；④违规更改公务员工资、福利、保险待遇标准的行为；⑤妨害竞争性公务员管理活动的行为；⑥不按规定受理和处理公务员申诉、控告的行为；⑦违反公务员法规定的其他情形。

五、案例分析题

某县统计局的国家公务员张某1998考核中被定为不称职，张某不服向县人事局提出申诉，人事局经过审查后发现张某未经复核，遂驳回申诉不予受理。张某经过复核后，对复核结果不服，遂抽人民法院提出申诉，被法院驳回不予受理。于是有人议论纷纷，说张某是民告官司连受理的地方都没有，更不用说胜诉，你怎样认为？

答：本案例中张某主要是涉及到公务员申诉的有关问题，其主要是对个人考核不称职而进行申诉。

1、按照公务员申诉的一般程序，公务员对机关人事处理决定不服，可先向原处理机关申请复核；如果公务员对复核决定不服，再向同级公务员主管部门或者上级机关提出申诉。

2、张某应先向县统计局对其考核不称职的处理结果申请复核后，如果对复核结果不服，再向县人事局或上级统计局提出申诉，而不应该向人民法院提出申诉。由于张某申诉不符合程序，不属于法院受理范畴，故法院驳回不予受理。

3、同时，按照径直申诉程序，张某也可以不经过复核而直接向县人事局提出申诉，县人事局也应予以受理，故案例中县人事局驳回张某的申诉不予受理的做法是不妥的。

第四篇：《国家公务员制度讲座》教案

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

《国家公务员制度讲座》教案

绪论 公务员制度是现代政府人事管理的基本制度和发展方向

[本章概要]：国家公务员制度是现代政府管理体制中的有机组成部分。因此，在了解各国公务员制度之前，有必要对现代政府系统的宏观结构及其内在关系作一简要分析。

现代政府系统包括两大组成部分，即机构子系统和人员子系统。公务员制度就是人员

子系统的管理制度，它同现代政府的科学管理有密切的关系，在现代政府系统中具有重要 的地位和作用。

国家公务员制度是适应现代政府职能的发展和政府管理方式的变化以及实现政府人

事管理科学化的需要，不断健全和完善公务员制度是当代社会的共同发展趋势。

[重点问题]：

1、现代政府的概念

2、现代政府对人事管理的要求

3、公务员制度

4、公务员制度在现代政府系统中的作用 [关键术语]： 公务员 现代政府 [复习思考题]：

1、现代政府系统

你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

2、公务员制度在现代政府系统中的作用 第一节 现代政府系统一、现代政府

所谓现代政府，从时间上讲就是指二战以后的各国政府，而且主要是指各工业化国家 的政府。它的基本特征就是适应各国现代化发展的需要，运用现代管理手段依法对国家行

政事务实施科学管理。其主要特征是:

1、政府职能的变化和强化

现代政府的管理职能随着社会经济的迅速发展不断得到强化，政府机构和管理人员不

断增加。在现代西方国家，战后经济和科技得到迅速发展，经济和社会问题也越来越复杂和严重，必须通过强化政府的经济管理职能和社会管理职能来缓和矛盾，寻求解决办法。政府

职能过去主要是政治统治职能，现在则越来越以对经济、教育、科技、文化和社会事务的

宏观管理为主;政府职能的性质，除了过去的统治性、防御性外，其管理性、服务性不断

加强。例如，战后日本为加强经济职能而增设了经济计划厅、国土厅、冲绳开发厅等;西

方各国也增设了科学技术委员会、职业培训部、劳工部、社会保障部、环境保护部等部门。

你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

这些都是政府管理职能扩展和强化的表现。

随着机构的增加，政府管理人员也迅速增加。例如，英国1901年有常任文官11〃6万

人，1955年增至63.56万人，1968年达76万人;法国50年代公务员的人数是110万人左

右，1978年增至200万人;美国1790年联邦政府成立时仅有官员300多人，1900年增加

到30万人，到1980年各类公务员巴达1597万人。

2、实行现代民主制

虽然民主制度有阶级性质和具体实现形式上的差异，但在现代各国，无论是社会主义国家还是资本主义国家，都实行现代民主制，这是现代政府的主要特征之一。现代民主制主要表现为:政府首脑由民主选举产生，对选民或民意代表机构负责:实行任期制和多数原则;选民有权对政府进行监督并可通过一定程序罢免政府首脑和官员:鼓励公民参政议政;政府及其官员必须在宪法和法律的范围内活动等。这些都是现代民主制的基本内容。

3、实行依法治政

现代政府以宪法为最高法律依据，以各种专门法如行政法、政府组织法、各类行政管

理法规等为行为准则，依法产生、依法管理、依法执行公务、依法接受监督，一切都严格

依照法律程序进行，任何违法行为都要依法受到追究和惩处。你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

与传统政府相比，现代政府越来越受到法律的约束，政府行为越来越被纳入法制化的轨道，人治政治基本退出了历史舞台。

4、实行科学化管理

将现代科技成果应用于政府管理实践，是现代政府的又一主要特征。例如，应用系统

论、信息论、控制论的原理与方法和计算机技术、网络技术的广泛应用，使现代行政管理

方法和手段更加科学化、现代化，使行政机构设臵更加合理化，使行政管理机制更加灵活

高效，并且能够更加充分地调动行政工作人员的积极性、主动性和创造性等，都是现代政

府管理科学化的基本体现。

二、现代政府系统

我们通常所使用的“政府”这一概念，主要有三种含义:一是指中央行政机关的核心部分，即内阁，如“政府危机”、“政府改组”、“政府更替”等，这是特定意义上的政府概念;二是指一个国家的中央和地方各级行政机关，如我国所说的“人民政府”，这是狭义上的政府概念;三是泛指国家政权机关，包括立法机关、行政机关、司法机关和其他公共管理机关，这是广义上的政府概念。

所谓政府系统，就是指一个国家立法机关、行政机关、司法机关、其他公共管理机关及其所有工作人员的总和。

现代政府系统是一个开放的动态系统。对于一个国家整个的政你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

治系统和社会系统而言，政府系统是一个于系统，同时它又有自己的子系统。任何政府系统都是由机构于系统和人员子系统两大部分组成。

1、现代政府系统的机构子系统

机构子系统是现代政府的“骨架”或“物质外壳”，它按照一定的整合方式构成一个有机整体，形成政府系统的基本框架，即我们通常所说的“政治体制”。机构子系统的共同特征是:在横向上分为很多的部门，在纵向上分为很多的层级，各部门、各层级纵横交错，形成一个完整的统一体，共同为实现政府的职能而服务。以我国为例，从宏观上看，在横向上有政府的各部(厅)、委、办、局等职能部门，在纵向上有中央政府和各级地方政府;从微观上看，各级政府的职能部门内部在横向上又都由若干司、处、科等职能机构组成，在纵向上又分为司、处、科、股等层级，从而构成一个完整的政府网络。尽管各个国家政府机构子系统的具体构成各不相同，但基本原理是一样的。机构子系统的具体结构取决于特定的政府体制。现代国家的政府体制主要有四种:总统制，如美国、法国、俄罗斯:内阁制，如英国、日本、加拿大;委员会制，如瑞士:人民代表制，如前苏联、中国。在不同的政府体制下，机构子系统的设臵是不一样的。

2、现代政府系统的人员子系统

所谓人员子系统，就是指各级政府机关中工作人员的总和。如果把机构子系统比作政

府的“骨架”，那么人员子系统就是政府的“血肉”。人的因素是你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

政府系统中能动的、积极的因素，所以人员子系统在现代政府系统中起着根本性、决定性的作用。

人员子系统与机构子系统是相互制约、相互影响的关系。一方面，机构子系统制约、影响着人员子系统:机构的设臵决定着职位的多少和级别的高低，从而决定着人员的多少。一方面，人员的多少与素质的高低，决定着机构运转的效率:人员过多，就会造成机构臃肿，权贵不清，效率低下;人员过少，工作负担过重，则会使机构功能不能完全发挥;人员素质底，就无法胜任机构运转的需要:用人不当，则会造成人才的浪费或工作力不从心。

但比较而言，人员子系统的作用更具有关键性、决定性。人员子系统在现代政府管理中的功能主要体现在:(1)稳定政治，巩固政权。(2)推行政务，治理国家。(3)组织民众，管理社会。

治国安邦，关键在于选好人，用好人。所谓“打江山易，守江山难”，关键因素还在于人。

第二节 现代政府对人事管理的要求

一、适应现代政府职能发展的要求

在近代及其以前，大多数国家的行政与政治功能几乎完全合一，政府的政治性极为突出，其职能主要是实行政治统治，其他职能相对微弱。在现代社会，除政治统治职能外，政府的经济职能，教育、文化、科技职能利其他社会职能，即管理性和服务性职能相对上升;实你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

施这些职能的手段和方式，也不再象过去那样单靠行政命令的方式，而是越来越多的采取立法、执法、司法、监督、检察和经济管理等手段，并将其与行政手段相结合。与政府职能的这一变化相适应，现代政府对政府工作人员的素质和管理的要求也相应发生了变化，具体体现在:

1、随着政府职能的扩展，政府机构不断增加，对政府工作人员专长和素质的要求越来越高。政府工作人员必须成为其职权范围内的专家和内行。

2、随着政府职能性质的变化，其管理性、服务性职能不断加强，因而对政府工作人员的需求也发生了变化，要求工作人员必须具有相关的管理知识和管理才能，增强服务意识。

3、随着政府职能发挥方式的变化，即由过去主观随意施政到现在依法行政，要求政府

工作人员必须增强法律意识，转变工作方式，提高业务素质。

二、适应现代政府管理方式的要求

随着社会经济的迅速发展，现代政府管理的范围日益扩大，管理的内容日益复杂，管理的方式也日趋现代化。那种单纯定性的、经验的、传统的旧管理方式越来越暴露出其盲目性和低效率，不能适应现代政府管理的需要，旧的管理方式逐渐被民主化、法制化、科学化、现代化和社会化的新管理方式所代替。

1、所谓政府管理方式的民主化，就是要求政府采取宏观管好、微观放活、综合协调、行业自主的管理方式，通过立法规范行为界限、你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

工作目标、质量指标、成果数额，运用指导、协调、激励、资助、处罚、取缔等方式，让社会各行业在法律规定的范围内自己处理自己的事务，自行发展，政府并不直接干预部门的具体工作。

2、所谓政府管理方式的法制化，就是政府机构的设臵、政府工作人员的任用和管理、政府工作的程序、政府工作人员的行政行为都须由有关法律加以规范，并由专门部门检察、监督，如有违反，要依法追究惩处。

3、所谓政府管理方式的科学化，就是要实行一系列的科学管理原则，包括适度分权原则、精简原则、管理幅度适当原则、审批简便原则、完整统一原则、指挥统一原则、权责分明统一原则、协调合作原则等，并实行科学决策，采用科学管理手段。实行科学决策，要求政府获得信息要迅速准确，并由有关专家协助分析信息、拟订方案、分析方案;采用科学管理手段，就是采用先进的办公设备，如电子计算机、闭路电视、文件微缩、传真技术等，实现办公室自动化。

4、所谓政府管理方式的现代化，就是把运筹学、系统工程等新学科、新技术引入政府管理工作，使行政管理系统及其运行与现代科技同步发展。

5、所谓政府管理方式的社会化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社会的一个部分，将自己的整个后勤事务交由社会来管理，同时还要求将一部分行政职能交由社会组织来承担，或政府与社会组织共同实施管理。

政府管理方式的这“五 化”，是当今世界各国政府管理的共同发你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

展趋势。为此，建立现代国家公务员制度，造就一支能适应现代政府管理需要的稳定的政府工作人员队伍，保证并且不断提高政府工作人员素质，逐步成为世界各国政府管理的最佳选择。

第三节 公务员制度及其在现代政府系统中的作用

一、公务员制度

所谓公务员制度，就是通过制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理的制度。

“公务员”一词在英语中称为Civil Service(复数)或Civil Servant(单数)，即“文职人员”的意思。这一术语最早出现于 1854年英国财政部官员斯坦福〃诺斯科特和查理斯〃屈威廉所撰写的英国人事改革报告《关于重组英国文官的报告材料》中。后来，中文将其译为“文官”其实是指CivilSewice中的上层分子，即真正的“官”，并未包括中下层职员，因此该译名不确切的。但因沿用已久，约定成俗，所以当我们今天在谈及英国、美国等国的公务员制度时，有时仍称之为“文官制度”。法语中公务员叫做Fonctionaire，即“公务人员”的意思，比较接近公务员的本意。

日本过去也将公务员称为“文官”，汉语的译名最初大概就来自日语。二战后，日本己改称“公务员”。

在社会主义各国，过去大多使用“干部”一词来指称政府工作人员。但干部的概念太泛，行政机关工作人员只是其中的一小部分。我你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

国从1987年10月党的十三大决定建立公务员制度:1993年8月颁布《国家公务员暂行条例》，正式开始建立公务员制度。在我国，“公务员”是指国家各级政府机构中除工勤人员以外的所有工作人员。

在当今实行公务员制度的世界各国，由于各国政府人员子系统的结构不一样，因此其赋予公务员概念的内涵和外延也有所不同。大致说来，各国对公务员范围的划分，主要有三种类型: 一是小范围划分法，即公务员的“小概念”。指的是政府系统中除选举产生和政治任命的官员以外的所有工作人员，如英国和原英属殖民地的大部分国家，象印度、马来西亚、澳大利亚、新西兰、阿尔及利亚、南非等。在英国，文官实际上是指常任文官，即政府系统申常务次官以下的所有通过竞争考试录用的工作人员。

二是中范围划分法，即公务员的“中概念”。指的是政府行政机关中的所有工作人员，上至内阁首脑、部长，下至普通工作人员和工勤人员，如美国、德国、加拿大、菲律宾、泰国、南朝鲜等。

在美国，文官包括所有非选举产生的行政系统工作人员。但在实际管理中，又将文官分为两大类，一是政治任命产生的高级文官，二是竞争考试产生的职业文官。其职业文官的范围大体相当于英国的常任文官。

在德国，公务员包括政府系统中所有经选举、任命或竞争考试产生的工作人员，从总理直到普通职员。但在实际管理申，德国也将公务员分为两大类，一是特别职位公务员，如总理、部长、国务员等，不适用公务员法;二是一般职位务员，适用公务员法，其范围大体相你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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当于英国的常任文官。

我国公务员的范围也基本上接近于这种概念，包括行政机关中除工勤人员以外的所有通过选举、任命、竞争考试产生的工作人员。

三是大范围划分法，即公务员的“大概念”，指的是从中央到地方各级立法机关、行政机关、司法机关、军队和公共企事业单位的所有工作人员，如法国、日本和原法属殖民地的一些国家，象摩洛哥、突尼斯、几内亚、尼日利亚等。

在法国，所有的公务员也被分为两大类:一是不适用公务员法的公务员，如议会工作人员、法官、军事人员、国有工商业管理人员、公用事业工作人员、地方行政机构工作人员等;二是适用公务员法的公务员，如中央政府机构的常任官员，相当于英国的常任文官。

在日本，公务员被分为两类四种:一类是国家公务员，包括中央政府、议会、法院、国有企事业单位的工作人员;一类是地方公务员，包括地方立法、行政、司法机构的工作人员。对每一类的公务员，又分为不适用公务员法的特别职和适用公务员法的一般职两种。其国家公务员中的一般职，相当于英国的常任文官。

尽管各国公务员概念的范围宽窄不一，但基本上都是由政务类公务员(或称政务官)和事务类公务员(或称事务官)两大部分组成。政务官是指经选举或政治任命产生的公务员，属”制定政策型“，行使国家权力，实行任期制，是适用公务员法的”高级“或”特别职“公务员;事务官是指经竞争考试录用的公务员，属”执行政策型“，执行国家公务，无过失长期任职，是适用公务员法的”普通“或”一般职“公务员。

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在现代公务员制度中，公务员主要是指”事务官“，即不与内阁共进退、经公开考试录用、实行常任制的政府文职工作人员。

二、公务员制度在现代政府系统中的作用

公务员制度在现代政府系统中的作用主要表现在以下几个方面:

1、可以造就一支高素质的、相对稳定的公务员队伍。国家公务员制度实行公开考试、平等竞争、择优录用，保证了公务员的基本政治素质和业务素质;采用科学方法建立正规培训制度，保证了公务员根据社会发展的需耍和工作性质的要求不断提高思想和业务水平;根据科学的职位分类，按照不同岗位、职务的资格条件要求选用具有相应专业才能的合适人员，可保证人尽其才、事得其人:规定考试录用、考核、晋升、任免、辞退、奖惩和工资福利等方面的标准与程序，不因人而变，可使公务员队伍相对稳定，进得来、出得去、留得住、管得好;实行常任制，无过错不得辞退，有利于队伍的稳定和工作的连续性。

2、有利于政治民主化的实现。

政治民主化是现代社会发展的必然趋势，它不仅体现在立法民主上，也体现在行政执行过程的民主上。国家公务员制度严格要求依法行政，是政治民主化在行政执行中的保障。公务员制度中的考试录用、人事监察、回避等各项制度都体现了民主、公平、平等的原则，为符合条件的公民担任公职、直接管理国家事务提供了平等的条件，也为民主监督和公务员维护自身的合法权益提供了法律依据。

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3、公务员制度适应现代政府法制化管理的需要，是政府依法管理、政府工作人员依法行政的法律和制度保障。

政府机构的设臵与编制的确定，公务员的任用与管理，行政执行的程序，公务员的行政行为等，都由有关法规加以规范，违法必究，这就保证了政府依法管理、公务员依法施政，使人治变为法治。

同时，公务员制度也加强了人事管理本身的法制建设，对公务员依法规定其权利和义务，依法进行选拔、任用和管理，不因人而异、以权代法，有利于克服任人唯亲、宗派主义、裙带关系、封妻荫子等用人弊端，是现代政府管理法制化的一个重要方面的内容。

4、促进了政府管理的科学化。

公务员制度实行政府工作人员的分类管理，适应现代政府分工越来越细、工作种类和职位越来越多、人员不断增加的趋势，对政府所有职位进行科学分类，实行科学管理，既可以使公务员本身的管理科学化，也可使政府的管理更具有针对性、科学性，从而充分发挥其各自的职能。将管理科学的最新成果融入公务员制度，从机构设臵、编制制定到人员配备、行政程序，都做到科学合理，有利于克服机构臃肿、人浮于事、推诱扯皮、官僚主义等弊病。

5、可以保证政府管理的高效能。

公务员制度保证了政府机构的科学设臵、职责权限的明确划分、公务员队伍的相对稳定公务员素质的优良和不断提高，从而为行政管理的高效能奠定了基础。公务员制度还保证了政府管理各个环节的相互衔接和正常运转，有利于通过其一整套科学制度和激励机制，造就你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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一大批德才兼备的政务活动家和行政管理专家，有利于调动公务员的积极性和主动性，使政府管理井然有序、效益显著。

第一章 公务员制度建立的背景与条件

[本章概要]：列宁说过:”国家一直是从社会中分化出来的一种机构，是由一批专门从事管理、几乎专门从事管理或主要从事管理的人组成的一种机构。人被分为被管理者和专门的管理者，后者高居于社会之上，称为统治者，称为国家代表。“(《列宁选集》第4卷，第30页)可见，自从国家产生的那一天起，就有了所谓的国家管理者，或者叫做官员或官吏，今天人们称之为公职人员。国家公务员就是其中的主要组成部分。在不同的历史时代，对官员进行管理的方法与制度是不同的。国家公务员制度是适应资本主义政治、经济、社会发展的需要而逐步形成的，并且随着现代管理技术的发展而不断发展和完善起来，成为当今世界各国政府管理制度的一个主要组成部分。

[重点问题]：

1、恩赐官职制到政党分肥制

2、公务员制度建立的社会历史条件

3、中国科举制度对西方建立公务员制度的影响 [关键术语]：恩赐官职制 政党分肥制 科举制 [复习思考题]：

1、恩赐官职制与政党分肥制的弊端

2、科举制对西方建立公务员制度的影响

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第一节 资本主义早期的官员任用制度及其弊端

一、从恩赐官职制到政党分肥制

恩赐官职制是封建君主制的产物。在封建时代，根据”君权神授“的神话，”普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣“，所有的大小官员皆是君主的臣仆。例如在古代中国，官员面见君主要口称”臣“或”奴才、在英国，英王任命的官员皆自称为Crown，s Servant，即“王的臣仆。英国资产阶级革命以后，由于革命的不彻底性，新兴的资产阶级与封建贵族相互妥协，建立起君主立宪制的资本主义政治制度，致使大量的封建遗产被保留下来，恩赐官职制就

是其中之一。在君主立宪制度下，君主与议会分享国家权力，除一些重要的官员由议会任命外，一般官员仍由王室任命。这种状况一直持续了近200年。

从17世纪后期始，在英国议会中就形成了不同的政治派别辉格党与托利党，即今天的自由党与保守党的前身。虽然它们还不是现代意义上的政党，但却长期轮流把持着英国议会和内阁中的权力。每当其中一个政治集团上台执政后，他们就大规模的撤消另一政治集团成员的职务，任用本集团的成员。这就是所谓的政党分肥制。”肥“指的就是肥缺。政党分肥制在英国一直持续19世纪八十年代，即现代资产阶级政党自由党与保守党产生之后。

在美国，由于从一开始就建立了总统制的资产阶级共和国，并且很快就形成了两党轮流执政的格局，所以它在官员的任用方面从一你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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开始实行的就是”政党分肥制“。1789年和1792年，华盛顿与杰弗逊出任美国总统时分别组建了联邦党和共和党，即今天的民主党和共和党的前身。当然，这也不是现代意义上的政党，美国现代资产阶级政党民主党和共和党也是于19世纪中叶建立起来的。

可以说，美国是政党分肥制的发源地，甚至分肥制这一名称本身也产生于美国。1829午，美国民主党人安德鲁〃杰克逊出任第七任总统，他的追随者、纽约州民主党参议员威廉〃L〃马西被委以要职，他以胜利者的姿态扬言:”在政治上就象在爱情上和战争上一样公平，肥缺属于胜利者所有。“"分肥制”由此而得名。

在法国，1870年第三共和国时期也组建了秩序党和新共和党，形成两党制格局。

此后，在西方各主要资本主义国家都逐渐形成两党或几党轮流执政的体制，政党分肥

制成为资本主义早期发展中的一种主要的权力分配形式。

二、恩赐官职制与政党分肥制的弊端

恩赐官职制作为封建主义遗产，其弊端是显而易见的。一方面，它仍然是一种以人治为中心的官员任命方式，也就是说，对官员的任命主要取决于君主的好恶和需要，有很大的随意性，“说你行你就行不行也行，说不行就不行行也不行”。而且，在任用官员时特别注重出身，只有贵族子弟和官宦子弟才有机会出任重要官职，平民子弟很少有这样的荣幸，即使在政府工作，也只能做个一般的小职员。

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另一方面，在资本主义发展的早期，即原始积累时期，对金钱与财富的追求成为最大的驱动力，“有钱能使鬼推磨”，所以卖官篱爵的现象十分严重。例如，在18世纪中期的英国，当时有个首相叫布特，他曾专门设立“财政管理办公处”，用于收买议员的选票，然后再把一些肥缺卖给有钱人;1768年牛津市市长曾公开向议员们提出，谁能付出7500英镑，就能当选下届议员;19世纪初期，英国财政大臣沃尔波尔控制着国会大权，他为自己的儿子在政府中谋取了一个美差，领取优厚的棒禄，而他的儿子则终日在巴黎挥霍享乐，连一天的班也没有上过:同时期还有一个国会议员格伦维尔，将国会掌玺处秘书的职位预定给其4岁的侄子，当然是花了钱的。在法国，这种现象也十分严重。19世纪前期，也就是第二帝国时期，法国有一个阶层被称为“穿袍贵族”，指的就是那些靠金钱而获得高官，挤身于贵族行列的暴发户。

所以说，恩赐官职制是一种毫无公平与平等可言的用人制度，逐渐成为资本主义发展的障碍。

从历史的角度看，政党分肥制取代恩赐官职制是一个进步。主要体现在:

1、政党分肥制便国家权力逐渐从封建贵族手中转移到新兴的资产阶级手中，确立了资产阶级在国家政治生活中的领导地位，是各国资产阶级革命的一个重大成果:

2、政党分肥制打破了在用人上的君主集权制，便国家权力中心逐渐转向议会和内阁，这是实现政治民主化的一个重大转折;你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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3、政党分肥制克服了贵族垄断国家权力的局面，使一些平民子弟有了间鼎国家政权的机会，例如林肯总统。

但是，政党分肥制的弊端也是极其明显的。从根本上说，政党分肥制并没有完全改变恩赐官职制的官员任用方式，它实际上是恩赐官职制的自然延续。过去，重要官员由君主任命，现在由执政党任命，或者说由处于主导地位的资产阶级集团任命;过去任用官员主要看出身门第，现在则主要看金钱，即经济实力;在用人上的随意性仍然很强，所不同的是现在执政党的权力不再是无限的，有了在野党的制约。

具体地说，政党分肥制的弊端主要体现在以下几个方面:

1、一切向“钱”看，缺乏公平:

2、执政的利益集团的利益高于一切，大批任用或重用本集团的人:

3、政府官员更迭频繁，影响行政效率;

4、容易导致用人上的腐败。

在这几个方面，都以美国的表现最为典型。美国宪法赋予总统很大的权力，可以任命各级官员，可以说，美国总统在用人上的权力远远超过了国会。例如，1801年，美国第二任总统约翰〃亚当斯竞选连任失败，就在他卸任前的几个小时里，任命了一大批自己人，史称“星夜任命”、当然，他的后任托马斯〃杰弗逊一上台，第一件事就是撤换这些”星夜任命者“。1829年，第七任总统安德鲁〃杰克逊一上台就开始大规模撤换前总统约翰〃昆西〃亚当斯所任命的民主共和党官员，代之以自己的民主党功臣，在他担任两届总统期间，共撤换你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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了20%的官员，内阁中几乎是清一色的民主党人。1841年，哈里森就任总统后，每天接见的本党的求职者多达数十人，仅在任一个多月就累死了。林肯上台之初，将90的公职分给了他的共和党的功臣，除了撤人换人，根本没有精力干其他的事情，并且还规定，所有被任命的共和党人，必须将其20%的薪俸作为党费上缴，史称”百分之二十俱乐部“。1880年，加菲尔德在共和党顽固派的支持下上台，由于将国务卿一职给了党内反对派布菜恩，结果招致了内怨，后来一名党内顽固派分子、芝加哥律师由于谋求领事一职不成，就在华盛顿车站刺杀了加菲尔德。1884年，民主党人克利夫兰就任总统后，曾将10方多名共和党人解职，代之以民主党人。

在英国，这种情况也很严重。买卖官职的现象很普遍，还有的人花钱买来官职请人代做达30年之久，而无人过间。在亚伯丁任首相时，英俄爆发克里米亚战争，英国由于政府腐败、官员无能而失利，结果招致民怨，致使亚伯丁内阁倒台。在其他国家，如法国、德国、日本，这种现象也很普遍。所以，随着资本主义的进一步发展，政党分肥制越来越不能适应政府管理的要求，一些国家开始探索新的用人制度，逐步建立起国家公务员制度。

第二节 公务员制度建立的社会历史条件

一、经济条件

19世纪中叶以后，西方各国陆续完成了工业革命，社会经济得到迅速发展。工业革命的意义与影响是深远的，它不但促进了资本主义生产力的飞跃，而且对社会生活的各个方面都带来了冲击。由于生你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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产的机械化、社会化程度大大提高，社会分工更细，这就要求政府提高管理经济与社会发展的能力与效率，要求政府在管理机制上实行变革。具体地说:

1、在工业革命中发展壮大起来的工业资产阶级和其他社会阶层要求建立廉洁而有效率的政府，要求更多地参与政治事务，要求政府公职更广泛地向全社会开放，以适应和维护资本主义生产关系，促进资本主义社会生产力的发展:

2、随着生产的社会化程度的提高，社会分工越来越细，国民经济的协调发展决不是哪

一个企业组织所能解决得了的，要求政府实施宏观调控:

3、资本主义工业化生产的发展，要求开展自由竞争，形成统一开放的国内市场，同时还要求向国外扩张，以推销商品，掠夺资源。旧的国家官僚机构己不能适应这些需要，因此必须从机构设臵、管理方法和用人制度方面进行改革，建立能够广泛罗致人才的机制;

4、社会化大生产还大大扩展了政府管理的职能，促使政府增加了管理社会事务的内容。政府不但要管理治安、国防、财政、税收等传统事务，还要管理经济、科技、文化等社会事务，凡是涉及全社会的事务，都离不开政府的规划、组织与协调。

二 政治条件

19世纪以后，随着政党政治和选举制度在西方各国的广泛推行，政党分肥制成为主要 的官员任用方式。这种方式的弊端己如上述。”一朝天子一朝臣你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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“，每一次政府更迭都伴随着一场人事大地震，因而无法保证政府工作的连续性，严重地阻碍着资本主义经济和社会的发展。

十九世纪中期以后，在经济上己经占据统治地位的资产阶级要求国内社会安定、政局稳定，要求政府工作人员职业固定、业务精通，所以很自然地就把官员分为与政党共进退的政务官和不与政党共进退的事务官，并在此基础上建立起国家公务员制度。

另外，大工业生产管理中的科学化有了很大发展，如”泰勒制“等己普遍运用于企业的生产管理，这就要求政府管理也向科学化发展，要求在政府管理制度中体现出资本主义自由、民主、平等、竞争等基本价值原则。

三、思想文化条件

资产阶级启蒙思想家如伏尔泰、卢梭、狄德罗、洛克等人所倡导的天赋人权、主权在民、平等、自由等价值观念是资产阶级革命的思想基础，也是建立公务员制度的主耍理论依据。但是，在资产阶级革命胜利后的很长一个时期里，这些价值观念在国家政治生活中并没有得到充分的体现，1783年美国的《独立宣言》和1789年法国的《人权宣言》中向人民所许诺的一系列政治权利，在政党分肥制度下大多只是一句空话。事实上，人人平等参政还只是一句口号，绝大多数重要官职被有钱人所垄断。

随着资本主义制度的巩固，随着社会的发展和教育的普及，社会各阶层的受教育程度不断提高，人们参政的意识和能力也在提高，这就要求对政府系统中不合理的用人机制进行改革。

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尤其在英国，边沁的功利主义思想原则对整个社会的影响十分深远，为推动英国的政治改革提供了直接的思想依据。因为功利主义讲求实利与效益，具体到政府管理领域，就是要求提高公职人员素质，减少政府行政开支，提高政府管理效益等，这也正是国家公务员制度最早产生于英国的一个重要原因。

中国科举制度对西方建立公务员制度的影响

一、科举制一一中国古代的考官制度

孙中山先生在《五权宪法》中曾经指出:”现在各国的官员考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从中国学过去的。“这话是有道理的。

中国科举制度始于隋代，止于清光绪31年(1905年)，前后历时1300多年。

隋文帝统一中国后，废除了九品中正制，开始实行开科取士。隋炀帝大业年间，设立士科。进士科先由州郡策试，合格者再送朝廷策试，然后依策试结果决定去留。一切以考试是否合格为标准，是科举制度的主要特点。

唐代继承并发展了这一制度。唐太宗时期，曾提出很多十分有价值的选人用人原则，如:为政之要，惟在得人，”不避亲疏，不论贵贱，唯才是举，“用人如器，各取所长”;“任贤无疑，推心待士、”官在得人，不在员多“;”谅寸授职，多省官员“等。在这些思想原则你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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指导下，科举制在唐代得到长足发展。唐代科举分为常科和制科(也叫制举)两类。常科每年由礼部定期举行，考试科目很多，有秀才、明经、俊士、进士等几十种。常科考试合格者，只是具备了担任官职的资格，还须经吏部复试，合格者才能授予官职。制科(或制举)是皇帝临时下昭举行的，考期不定，旨在选拔”非常之才“，臭帝可因时因事随时设立科目考试取人，因而制科科目多达百余种。凡制科考试合格者，可直接授予官职。武则天当政时，又在常、制两科之外设立武举，由兵部主持，考选武官。

宋代对科举制更加重视，并进行了不少改革。宋太祖时正式设立殿试制度，扩大了应试者的范围，增加了录取人数，简化了录取程序，限制了主考官的权力，使考试规则日臻严密。

明清是科举制的极盛时期，考试办法最为完备。明清科考分为童试、乡试、会试和殿试四种。童试是初级考试或预各考试。凡应考童生(指尚未通过童试取得生员资格的文人，不论年龄大小，一律称为童生)，必须首先通过童试取得生员(俗称秀才)资格，才能参加乡试、会试和殿试。乡试、会试和殿试是科举考试的正式”三试“。乡试是由中央派员主持的中级考试，在各省举行，每三年一次，考试地点设在省城。由于乡试多在秋季进行，所以又称”秋闱“。乡试合格者称为举人，前五名称为”五魁“，第一名叫做”解元“。举人就有了做官的资格，但只能做位卑棒薄的郡学或县学的教官。会试是中央一级的高级考试，每三年一次，一般于乡试后的第二年春天在京城礼部举行，所以又称”春闱“。只有举人才有参加会试的资格，考中者称为贡你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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生，第一名叫”会元“。殿试是由皇帝亲自主持的最高一级考试，在会试后的次月举行，只有贡生才有参加殿试的资格。殿试不实行淘汰制，只是将考生排出名次，凡考取者皆称为进士。进士分”三甲“录取，一甲赐进士及第，二甲赐进士出身，三甲赐同进士出身。一甲由皇帝亲点，仅取三名，第一名叫状元，第二名叫榜眼，第三名叫探花，可以直接授予高级官职。其余二甲是预备官员，等待补缺。

明清时期的考官制，虽然考试内容日益僵化(如”八股取士“)，但在考试制度与方法

方面却相当完各，使我国的科举制发展达到了顶峰。

二、科举制对西方建立公务员制度的影响

中国的科举制度早在元朝时就开始流传到西方。意大利旅行家马可〃波罗曾在元朝政府为官17年，参与中央和地方的政治活动，熟悉中国的官吏制度。回国后，他热烈赞扬中国的考官制度，并将科举制连同其他中国文化介绍到西方，使西方人开始了解中国。

明朝时期，西方来中国的人逐渐增多，其中有不少人在中国政府和教育学术机构任职，或者在中国进行传教活动，他们不断把中国的文化介绍到西方。1569年，葡萄牙传教士克鲁兹出版了《中国游记》一书，盛赞中国的科举制度。1583年，意大利人胡萨〃贡萨雷斯〃德万多萨在罗马出版 《伟大的中国》一书，详细介绍了中国科举制度的考试内容，后被译为多种文字，在欧洲广为流传。明朝中叶，意大利传教士利马卖曾在中国生活28年，与很多高官名士交往密切，对中国文化十分了解。他在与西方友人的通信和介绍中国的你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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著作中，对中国的政治、经济、文化和社会生活作了大量的宣传，其中尤其赞扬中国的科举制度。

在1570--1870年的300年间，英国伦敦出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍就达70多种，其中，《文学考试制度》、《中国札记》、《中国的历史与现状》等书，极力称赞中国的官吏制度和科举制度，力主英国政府效仿。英国的外交使节还在 1793午、1861年以及以后时期，多次来北京考察中国的科举制度。1866午10月，北京同文馆馆长、美国人马丁曾在美国波士顿向东方学会做关于”中国的竞争考试“的报告，向美国人介绍科举制。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰等人也曾在他们的著作中对中国的官吏制度进行过介绍和评述。

当时的西方把中国的科举制视为”机会均等“的象征，一些激进的政治家竭力主张以此为参照进行人事制度改革。在1855棗1870年英国文官制度形成时期，当时著名的英国刊物 《绅员杂志》、《伦敦杂志》、《雾杂志》等，都连续载文介绍中国的科举制，主张英国政府实行考官制度。美国也是如此。1867午10月，美国《北美评论》杂志载文称赞中国的考官制度:1868年5月14日，美国罗得岛州议员托马斯〃詹科斯以”节约联合委员会“的名义向国会提出报告，其中专门有一章论述中国的官吏制度，引起参、众两院议员的广泛兴趣;1870年，美国人斯皮尔所著的《中国与美国》一书，也极力称赞中国的官吏制度。

总之，从欧美文官制度的历史渊源上看，中国科举制度的影响你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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是不容忽视的。有的西方学者甚至认为，西方现代公务员制度差不多在所有方面都能从中国古代的科举制度中找到它的雏形，是有一定的道理的。

各国公务员制度的建立

[本章概要]：主要以英国、美国、德国、法国、日本和我国为例，介绍国家公务员

制度的产生发展过程和主要特点。[重点问题]：

1、国外公务员制度的产生

2、国外公务员制度基本内容

3、英国大公务员制度的基本内容

4、美国联邦公务员制度的基本内容

5、日本公务员制度的基本内容

[关键术语]：常任制 政治中立制 考试原则 《麦考莱提案》 《诺斯科特-杜威廉报告》 《彭德尔顿法案》

[复习思考题]：

1、国外公务员制度是如何产生的？

2、外公务员制度的基本内容有哪些？

3、试述英、美、法、日公务员（文官）制度的建立和发展 第一节 公务员制度在英国的首先确立

英国公务员制度是历经两个多世纪的摸索和实践而逐步建立起来的。这一过程大约可分为四个阶段。

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一、常任制原则的确立

1694年，英国国会通过法律，规定印花税局的公职人员不得担任国会议员。这是对”政务官“与”事务官“实行分流管理的开始。1699年，这一法律又扩大了适用范围，规定所有政府机关的公职人员皆不得担任国会议员。1700年颁布的《吏治澄清法》明文规定:”凡接受皇家薪棒及年金的官吏，除各部大臣和国务大臣外，均不得为下院议员。“这样，在英国的官员队伍中，”政务官“与”事务官“就完全区分开了。

1805年，英国财政部首先设立了”常务次官“一职，其级别相当于副大臣，但不与内阁共进退，实行常任制。这是英国”常务官“产生的开始。到1830午，英国政府的各部都己设立了这一职位。这样，在英国的官员队伍中就出现了”政务官“与”常务官“的区别，前者包括两院议员、首相、各部大臣、副大臣和政务次官，后者包括各部常务次官、副常务次官、助理次官和部门主管等。当然，这时的常务官还主要是指”官“，而不包括在政府工作的普通职员。常务官的产生，标志着公务员制度的第一个基本原则--常任制原则在英国的确立。不过，这时的常务官还都是由任命而不是由考试产生的。

二、考试原则和政治中立原则的确立

英国的考官制度借鉴了中国科举制的做法，但其最初的实践开始于东印度公司而不是英国本土。从十九世纪初开始，英国的一些特权者常安插自己的子弟去东印度公司发”洋财“，致使大批只知道捞钱的庸才充斥东印度公司，使公司的管理腐败而低效。为了提高东印度你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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公司的管理水平和管理效率，英国政府于1816年在印度设立了”赫尔利伯列行政管理学校“，专门用于培养东印度公司管理人员。这个学校实行了两项很有特色的制度:一是通过竞争考试录取;二是按照严格的规章制度进行管理。结果，学校的教育质量得到保证，培养出一批素质较高的管理人才。后来，东印度公司的这一成功经验被一些官员陆续介绍到英国国会，引起议员们的兴趣。

1833年，英国国会通过议案，主张对英国政府官员也实行公开考试、择优录用的度。

但是，这一制度由于遇到重重阻力而并没有立即得到实施。1853年，东印度公司的”特许状“期满，向英国国会申请新的特许状。为此，议会派以议员巴伦〃麦考莱为首的三人小组到印度考察东印度公司的经营状况。经过全面调查，麦考莱小组提出了一个全面改革东印度公司人事管理制度的提案，并且建议对英国政府也进行同样的改革。这就是著名的《麦考莱提案》。该提案的主耍内容是:

1、列举了恩赐制、委任制和分肥制的弊端，推祟赫尔利伯列行政管理学校的经验，建议全面改革东印度公司的行政管理制度;

2、主张对行政管理人员实行公开竞考、择优录用的原则;

3、建议对英国政府的人事制度进行同样的改革。《麦考莱提案》受到英国议会的高度重视，为此，议会委托财政大臣格拉斯顿负责政府改革。格拉斯顿委派财政部官员斯坦福〃诺斯科特爵士和查理斯〃杜威廉爵士负责了解现状，提出政府改革意见。1854午2月，两人经过全面调查，向国会提出了《关于重组英国文官的报告材料》，这就是著名的《诺斯科特-杜威廉你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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报告》，该报告的主要内容是:

1、首次提出”文官“的概念，主张建立一支常任文官队伍。报告指出:”没有一支有效率的常任文官队伍作辅助，政府就无法正常运转。常任文官是从属于直接向国王和议会负责的大臣的，但他们却有独立的地位、品格、才能和经验，可以时时向其上级长官提供咨询，并产生影响。“

2、列举了当时用人制度的弊端，强调改革的重要性。报告指出:”现在想做官的多是庸碌无能之辈。凡在公开竞争的职业中站不住脚的，或不愿意积极努力的，才安于在行政部门里混日子，不冒风险，过得舒服。能进到政府里做官的人，大都同大臣们有关系，此种状况必须改变。“

3、主张实行考试制度。

报吉认为，要得到一流的人才，就必须实行竞争考试。为此，报告提出了五项主要建议:(1)建议政府设立考试委员会，统一负贡全国的文官招考;(2)对政府官员实行公开竞考，择优录用;(3)建议实行文官职位分类管理:(4)建议文官依据才干和政绩晋升;(5)建议实行文官政治中立原则。

《诺斯科特-杜威廉报告》完整阐述了文官制度的三大基本原则常任原则、考试原则和政治中立原则，为英国建立常任文官制度奠定了基础。但是，由于议会保守势力的反

对，报告所提出的内容也末能得到立即实施。

三、英国文官制度的确立

你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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1854年10月，由于英国亚伯丁内阁官员腐败，管理不善，而导致英国在对俄国克里米亚战争中的失利，国内舆论哗然，亚伯丁内阁倒台。在强大的舆论压力下，继任的帕麦斯顿内阁被迫于1855年5月21日颁布关于行政改革的枢密院令，即《关于录用王国政府文官的枢密院令》，成立了由三人组成的、独立于党派之外的、专门负责文官招考的”文官事务委员会“，隶属于财政部。

1859午，英国议会又颁布了《文官退休法》，在该法律中明确了文官的范围，即政府中不与政党共进退的常任文官。

1870年，英国政府又颁布了《文官改革的第二个枢密院令》，再次确认了文官制度的一些基本原则，标志着英国文官制度的正式建立。

四、英国文官制度的补充与完善

19世纪70年代以后，英国议会和政府又通过颁布一系列的法律和法令，使文官制度不断得到完善: 1883年，颁布 《年金法》，确立了文官的工资制度。1920年，通过了一系列的法令对文官的职位分类制度进行了规范，将英国文官分为行政、执行、文书、事务四大类。

1930年”汤姆林文官考试委员会“成立之后，对考试的内容进行了改革。过去，文官

考试注重通用常识考试，考试方式以笔试为主。该委员会除增加考试内容外，还大大增加

了口试的比重，使口试与笔试之比由原来的1:5增加到3:10。

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美国公务员制度的建立

在美国，政党分肥制所造成的弊端早就引起了人们的不满，一些有远见的政治家强烈要求改革行政制度。在强大的压力下，美国国会从十九世纪中期开始着手政府人事制度改革。

1853午和1855年，美国国会先后通过了两个关于改革官员管理制度的法案，决定成立考试委员会、对政府公职人员实行公开竞考、实行职位分类制度等。1871午，美国政府成立了由三人组成的”文官委员会“，负责建立文官制度工作。1876年，海斯总统指令在海关、税收、内政等部门率先实行公职人员的公开竞考制度。但是，由于积弊太多，再加上保守势力的反对，改革成效不大。

1882午，共和党在中期选举中失利，阿瑟总统为争取在1884年大选中连任，决心全面进行政府人事制度改革。在他的支持下，1883年1月，共和党议员彭德尔顿根据英国的经验提出了一份长达200多页的《文官制度法案》，即著名的《彭德尔顿法案》，获得国会的一致通过，经阿瑟总统签署后成为法律。该法案的主要内容是:

1、对政府公职人员实行功绩竞考的原则;

2、实行文官职位常任原则;

3、实行文官政治中立原则;

4、组建两党三人”文官委员会“负责文官的招考工作，任期6年。这一法案后来虽经多次修改，但长期以来一直是美国文官制度的基础性文件。《彭德尔顿法案》的颁布和实施，标志着美国文官制度的建立。

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19世纪末期，《彭德尔顿法案》仅适用于 10.5的政府文职人员。但是，由于法案规定总统有权扩大竞考的范围，因此从第23届总统哈里逊开始，总统们在卸任前往往将一些任命产生的职位归入竞考类，所以到20世纪初，常任制文官己增加到46左右。

1920年，美国颁布 《文官退休法儿 对文官的退休制度进行了规范。

1923年，又颁布《文官职位分类法》，确立了对文官的职位分类原则和16项考绩内容。

1939午，颁布《哈奇法案凡对文官的职业保障、职位常任、政治中立等内容进行了

修订和完善。

1945年，颁布 《联邦政府雇员工资法条例儿确定对公务员实行功绩薪棒制。

德国公务员制度的建立

德国的公务员制度虽然建立较晚，但它却是欧洲最早实行考官制度的国家。

1713年，普鲁士国王胖特烈一世颁布法令，规定对法官、律师、书记官等职务实行公开竞考、择优录用的制度。1737年，又颁布法令将考试范围扩大到所有行政与司法部门的官员。

1740年，排特烈二世继位后，规定政府官员必须大学毕业，任你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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职前要经过1年的实习期以后才能考核上岗。

在19世纪的王朝统一战争中，德皇威廉一世重用”铁血宰相“俾斯麦。俾斯麦曾经三次对官员管理制度进行重大改革，完善了政府官员的考试与培训制度。所以，在整个 19世纪，德国虽然没有建立起公务员制度，但是它的这些做法却为后来建立公务员制度奠定了良好的基础。

一战后，德国成了战败国，结束了帝制，成立了魏玛共和国。魏玛共和国时期曾尝试建立公务员制度。例如，《魏玛宪法》规定，将国家官员分为政务官与事务官，对事务官实行公开竞考、职位常任、政治中立等原则。但是，这一进程很快就为法西斯主义所中断。1933年希特勒上台后，首先颁布了《授权法》，总揽了党、政、军大权。1933年7月，又颁布了《文官任用法》，大批任用日耳曼人和纳粹党人，排斥异己，并扩大了公务员的范围，以巩固法西斯统治。魏玛共和国的公务员制度名存实亡。直到二战以后，1953年联邦德国颁布了《联邦政府官员法》(也译为《联邦公务员法》)和 《联邦政府工资法》，这标志着德国现代公务员制度的正式建立。

第四节 法国公务员制度的建立

1781年法国大革命彻底摧毁了封建专制统治，消灭了帝制，使议会成为国家权力的中心，部分职位由选举产生，部分职位由议会任命。但拿破仑称帝后又恢复了中央集权制，你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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并大大扩充了官吏队伍，一度达 50多万。关于这一点马克思在《路易〃波拿巴的雾月十

八日》一文中有精彩的分析(参见 《马恩选集》第一卷)。为了管理这支庞大的官吏队伍，拿破仑也曾对官制进行了一些改革。1809年，建立了公务人员的等级薪棒制:1810年，设立行政法院，确定了对公职人员实行考试、培训的原则。但是，这些改革很不彻底。

19世纪中期，法国工业革命逐步完成，开始向垄断资本主义过渡，官吏队伍进一步膨胀，迫使历届政府不得不对官员管理制度进行改革。1853年和1859年，法国两次颁布《官员退休法》:1905年颁布《政府官员处分条例》;1913年颁布《政府官员调配法》等等。但是，法国始终末能形成全国统一的公务员章程，末能建立起真正意义上的现代公务员制度。二次大战中，法国官员队伍腐败无能，依附维希政权，卖国投敌。战后，戴高乐临时政府彻底整顿官员队伍，清除法西斯分子，对政府官员管理制度进行有力改革。1945年，在总理府设立文官管理局，负责建立文官制度。1946年10月，参照英、美的经验颁布了统一的《公务员总章程》，建立起现代公务员制度。

日本公务员制度的建立

1868年，明治维新揭开了日本现代化的序幕。改革传统的官员管理制度是明治维新的重要容之一。

在历史上，日本实行的是封建的恩赐官职制和华族、士族的世你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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袭世禄制。

1876年，下层士族反对派领袖扳垣退助倡导”自由民权运动“，要求改革不合理的官制，使下等士族和平民有乎等的参政权。这一运动虽然遭到了保守势力的镇压，但大大推动了日本政治体制改革的步伐。

1881年，日本政府派下级武士出身的伊藤博文率团考察欧洲政治，英国的文官制度和普鲁士的官员考试与培训制度给他们留下了深的印象。1885午12月22日，日本仿照西欧模式建立了第一个资产阶级性质的内阁，伊藤博文出任首相。他参照普鲁士的官员管理度制定了《官吏纲要》，出了日本建立公务员制度的第一步。

《纲要》除强调官吏要忠于国家与君主之外，主要规定了以下两方面的内容:

1、废除恩赐官职制和任人唯亲、唯门第的制度，规定所有官员须经考试择优录用(所谓”仕进须经由考试“);

2、官员考试分为普通考试和学术考试两类，普通考试为所有官员所必考，学术考试为担任领导职务的官员所必考:学术考试又分为初等考试和高等考试两种，视所担任职务的高低而定。伊藤内阁原打算对所有官吏进行考试，使其竞争上岗，但由于遭到保守势力的反对，而改为对以后选拔的新官一律实行考试录用。

1887年，日本颁布了《文官考试试补及见习规则》，以完善官员考试录用制度。该规则规定:

1、凡有专科或本科有关学科(主要是法律学、政治学、财政学、商学等)文凭，并有5年以上工作经历的普通文官，可参加竞考高等文官，但东京帝国大学的毕业生可以免你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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试:

2、凡参加高等文官考试合格者，先任试补官(即候补或见习高等文官)，经考核合格后再升为奏任官(即初级职位高等文官):

3、凡参加普通文官考试合格者，先任见习官(即候补文官)，经考核合格者再升为判任官(即初级职位文官)。

1893年，日本政府颁布了《文官任用令》，对上述《规则》进行了修改，主要是取消了东京帝国大学毕业生的免试资格，规定凡奏任官一律经考试录用。这一时期日本文官考试制度的特点是”法科方能主义“。在高等文官考试的六门科目中，有五门是法律(宪法学、刑法学、民法学、行政法学和国际法学)，只有一门是经济学。这一传统一直持续到二次大战以后。1895年，日本举行了第一次全国范围的高等文官考试，东京帝国大学的毕业生可免去预考，直接参加最后角逐。由于出题和阅卷都在东京帝国大学进行，所以被录取者绝大多数都是帝大毕业生。这一年，帝大法科学院共毕业87人，其中41人考取了高等行政官，1人考取了高级司法官，占毕业生总数的69。这一传统一直持续到二战以后。

随着日本由自由资本主义向垄断资本主义的过渡，对政治体制提出了新的要求。1899午，日本政府再次修订 《文官任用令》，同时颁布 《文官资格保障令》和 《文官惩戒令》，史称”文官三令“，进一步完善文官制度。为了将”政务官“和”事务官“分流管理，1913年日本枢密院令规定，首相可以任命各部次官与参事官以上的高级官员，与政党共进退:其他官员皆由考试录用，实行常任制。这时，日本的官制己与英国的文官制度巴比较接近了。

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从30年代起，日本开始走向法西斯专政，政府官员的任命权逐渐集中到军国主义分子手中，文官制度大部分为战时体制所取代。1941午，日本首相近卫文磨提出《官界新体制确立纲要》等改革方案，试图完善政府官员的培训、交流与任用制度，但在当时的形势下根本不可能付诸实施。

二战后，麦克阿瑟领导了日本的民主化改革，对支持法西斯战争的政党、团体、战犯、军国主义分子等等进行了清除，在日本建立了西方式的民主制度。1946年，美国顾问埃斯曼提出《改革日本公务员制度的备忘录》，要求日本政府改革其官制。1947年10月，日本颁布《国家公务员法凡废弃文官一词，改称公务员，标志着日本现代公务员制度的正式建立。后来，日本又颁布了一系列法令，如1948午7月的《国家行政组织法》，1949年1月的《教育公务员特例法》，1950年4月的《关于一般职员薪棒的法律》，1950年5月的《关于国家公务员职阶的法律》，1950年12月的《地方公务员法》等等，逐步建立起西方式的现代公务员制度。

我国公务员制度的建立

我国公务员制度从提出到初具雏形，大体经历了三个阶段。--、准备阶段:1980-1986年

1980年，邓小乎同志提出:”耍坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。“1986年5你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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月，邓小平同志又指出:”改革不仅涉及经济、文化、科技、教育等领域，更重要的还涉及政治体制和人事制度改革。要通过改革，消除机构臃肿、人浮于事、官僚主义及封建残余。“根据邓小平同志的指示，我国的人事制度改革从80年代初期展开，首先是打破干部职务终身制，实行干部队伍年轻化，建立健全各种人事管理制度。从1984年底开始，中组部、劳动人事部开始组织有关力量着手起草人事改革条例，历经两年，九易其稿，形成了名为《国家行政工作人员条例》的文件，这就是后来颁布的《国家公务员暂行条例》的雏形。

二、制定政策与试点工作阶段:1987-1993年

根据 1986年底召开的党的十二届六中全会的安排，中央成立了政治体制改革研讨小组，下设人事制度改革专题组。该专题组于1987年6月提出了人事改革方案，即建议建立国家公务员制度。这一建议被写进了党的十三大报告，作为政治体制改革的一项重要任务向全党公布。

十三大以后，人事制度专题组加快了工作步伐，对《国家行政工作人员条例》做了重

大修改，六易其稿，形成了《国家公务员条例》第13稿。1988年以后，我国在建立公务员制度方面主要做了以下几项准备工作:

1、筹建国家行政学院;

2、制定公务员制度实施方案;

3、完成 《国家公务员条例》第16稿，向社会广泛征求意见;你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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4、制定了《国家公务员条例》的6个配套法规，即《国家公务员考试录用暂行规定》、《国家公务员考核暂行规定》、《国家公务员奖惩暂行规定》、《国家公务员升降暂行规定》、《国家公务员回避暂行规定》、《国家公务员纪律暂行规定》:

5、在一些地区进行公务员制度的试点工作。

三、颁布 《条例》与全面实施阶段:1993年至今

《国家公务员条例》又几经修改，到1993年8月正式颁布时己是第20稿，定名为《国家公务员暂行条例》，这表明今后还将随着实践的检验继续修改。与此同时，国务员提出，要力争在三年内基本完成向现代公务员制度的过渡。《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国建立国家公务员制度的工作己全面铺开。

在我国建立公务员制度，这是对传统干部人事管理制度的重大突破，是一项十分艰巨的任务，决不是一朝一夕就能完成的。西方公务员制度经过了二、三百年的发展，才逐步走向了成熟，所以我国目前的公务员制度存在这样那样的缺陷，也就不是什么奇怪的事情了。对此，我们应当有一个客观的认识。

从1993年到1995年，是从旧体制向新体制的过渡阶段，主要是使政府工作人员过为国家公务员。在这一过程中，我们借鉴了日本历史上的某些作法，实行”老人“老办法，”新人“新办法。也就是说，对原有的政府工作人员经过简单的考试，使其转变为国家公务员;今后，政府再吸收新的工作人员，将实行严格的考试制度，一切按照《国家公务员暂行条例》的规定进行。

你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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从1996年开始，国家开始面向全社会大规模公开招考国家公务员。其间，在1998-2000 年，由于政府机关精简的压力，招收的幅度不是很大，但这是暂时现象。

第三章 战后各国公务员制度的发展与完善

[本章概要]：战后，西方各主要资本主义国家在经历了五、六十年代发展的”黄金时期“以后，在七、八十年代以来开始步入了”滞胀时期“。因此，各国在对经济体制、经济政策进行重大调适的同时，也对政治体制、人事制度进行了不断改革。另一方面，以信息技术为核心的新技术革命在大大促进经济的知识化和全球化的同时，也给各国的政治生活带来了深刻的变化，对政治体制和人事管理制度提出了新要求。国家公务员制度，作为政治体制的一个重要组成部分，必然要随之发生变化。

{重点问题}：

1、英国文官制度的弊端

[关键术语]： 《富尔顿报告》 《文官改革法》《日本公务员制度的改革备忘录》

[复习思考题]：

1、英国文官制度的改革与发展 英国文官制度的改革与发展 一、五、六十年代英国文官制度的弊端

你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。五、六十年代，经济的高速发展和政府管理职能的扩大，逐渐暴露出英国文官制度的不足，主要表现为:

1、文官招聘、任用、晋升中的不公正现象比较突出，如重名牌、性别歧视等。

据统计，1957年-1964年，英国文官队伍中有85%的人直接来自牛津与剑桥两所学校，近亲繁殖现象十分严重。后来经过改革，情况虽有所好转，但长期形成的这种局面仍难以从根本上得到扭转。英国学者安东尼〃桑普特森在《最新英国剖析》一书中谈到，1977年，英外交部的高级文官有86%毕业于牛津大学，财政部是77%，劳动就业部是62%，能源部是60%。牛津、剑桥的毕业生与英国的高级文官形成了这样一个互利的循环:因为只有有钱人和上层社会的子弟才有更多的机会进入牛津、剑桥读大学，他们毕业后成为高级文官，进入上层社会，又有了更多的机会把自己的子弟送入牛津、剑桥大学，并且他们在文官的选拔、任用方面也会更倾向于使用牛津与剑桥的毕业生。这一点，和我国两院院士产生过程中的不正常现象十分相似。

性别歧视也很严重。据统计，在历年的文官招考中，女性报名者约占42%，而最后被录用的却不到25%。

2、文官队伍专业失衡，难以适应新形势的要求。

英国在文官招考中向来重视人文科学，尤其是历史学、古典文学、希腊语和拉丁语，轻视其他学科和自然科学。据统计，1957年-1964年，英国文官中有历史学和古典文学学位者占54%;1967年人文科学毕业生占英国文官总数的63%，社会科学占25%，自然科学只你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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占12%。”通才“多，”专才“少，外行管理内行现象严重，造就了英国文官队伍中一大批”天才的门外“。

3、文官队伍庞大，开支上升，效率低下。

70年代初，英国文官队伍达74万人;1971年，高级文官中有20个常任次官和20 个副常任次官职位，到1980年则分别增加为39个和156个。官员的增加必然导致政府开

艾的上升，却于政府的管理效率成反比。二、六十年代工党政府时期的改革

在公众舆论的压力下，以威尔逊为首相的英国工党政府于1965年任命以苏赛克斯大学副校长富尔顿为首的12人委员会，即”富尔顿委员会“，负责对英国文官制度的弊端进行调查，提出改革方案。

富尔顿委员会经过3年的调查研究，于1968年向国会提出了一份包括158项改革建议的调查报告，即著名的《富尔顿报告》。该报告是英国文官制度发展史上继 《诺斯科特-杜威廉报告》之后的第二个里程碑。

《报告》认为，英国文官制度至今仍以100多年前的《诺斯科特-屈威廉报告》所提出的原则为基础，己严重的不适应社会发展的需要。《报告》列举了英国文官制度当前所存在的六大弊病:

1、”通才“祟拜:

2、忽视”专才、3、专业管理人员比例太小;

4、文官制度的排他性，如重名牌、性别歧视等;

5、文官制度的封闭性与分类定位的不合理，如重出身、论资排辈、不与其他机构交流等:

6、文官权贡不清，你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

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职责不明。针对上述弊病，《报告》主要提出了八项改革建议:

1、设立文官部，改变由财政部代管文官事务的传统。文官部大臣直接向首相负责，管理各部文官首脑;

2、促使文官由“通才型”向“专才型”转变;

3、改变文官考试的知识构成，增加社会科学和自然科学的内容;

4、建立文官学院，专门负责培训各级文官:

5、改变不合理的分类定位制度，建立统一的职级结构;

6、建立对外开放与交流机制，打破文官系统的封闭性和垄断性;

7、限制高级文官的权力，保证用人的公正性;

8、增加文官管理的透明度，克服官员腐败现象的发生。

《富尔顿报告》受到国会和工党政府的高度重视，其主要建议后来大多被付诸实施: 1、1968午11月，英国设立了文官部，下辖文官委员会，专门负责文官的管理工作;2、1970年1月改革文官分类定位制度，将原来的47个职类、1400多个职级改为10个职类、19个职组、300多个职等;3、1970年6月，建立了文官学院，并在伦敦、桑宁代尔和爱丁堡设立三个文官培训中心，于1971年1月正式开学招生;

4、采取多种措施促进文官队伍由“通才型”向“专才型”、由封闭型向开放型的转变;

5、改变了过去文官晋升中重学历、重名牌、重出身、重资历的现象，实行机会均等，凭才能与政绩晋升;

6、取消了参加文官考试的学历限制，减少了低级文官服务的期限，为优秀人才脱颖而出创造条件等。

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但是，由于保守势力的抵制，工党政府的改革也有很大的不彻底性。如，向“通才型”的转变成果就很有限，1977年由专家类文官升为行政类文官的占40%，但能升到次官一级的高级文官只有2人;文官部成立后仍然难以改变财政部对文官管理事务的操纵，因而1981年撒切尔大人干脆又撤消了文官部;文官学院因资金不足难以正常运转，所发挥的作用十分有限，到1980年仅完成原定培训计划的3%，等等。三、七、八十年代保守党政府时期的改革

1970年，保守党领袖希思上台组阁，继续进行文官制度改革。希思内阁改革的核心是:按照私营企业的管理方式来改变行政管理方式，精简队伍，提高效率。但是由于受通才型传统的制约，改革成效不大。

1979年撒切尔大人上台主政，在经济政策上以货币主义取代了传统的凯恩斯主义，在政治体制方面对文官制度进行了大刀阔斧的改革。其主要改革措施是:

1、精简人员。

1979年，英国文官队伍达到了创记录的73〃2万人。经过大幅度精简，1983年降到70 万人以下，1986年降至59〃4万人，1988年不足59万人，到1990年4月撒切尔大人下台时英国文官是56〃2万人，创了战后以来的最低记录。其中减少最多的是管理工业的文官，这与撒切尔大人的私有化政策有关，被精简的人大多随私有化转入了私营部门。

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2、精简机构。

主要是减少了管理工业的部门。再就是撤消文官部，把文官管理事务交给财政部和内阁办公厅共同管理。撒切尔大人的这一决定大大激怒了英国的文官，他们于1981年以连续罢工21周表示抗议，创下了文官罢工的世界记录，但这丝毫没有改变“铁娘子”的主意。

3、加强对高级文官的任用与晋升的控制。

过去，高级文官的任命和晋升由专门的“高级任命选择委员会”推荐，首相批准:撒切尔夫人则取消了该委员会的权力，自己直接控制高级文官的任命与晋升权。为了推行自己的经济主张，她对凯恩斯主义者一概不用，而重用货币主义者，到 1987年，共有40多位常务次官和135位副常务次官改为由首相和各部大臣直接任命，-------文官政治中立的原则基本上被抛弃了。

4、限制文官工资增长幅度。

过去，工党政府推祟福利制度，致使文官的工资与退休金连年增长，政府开支负担较重。撒切尔夫人强行将1980年文官工资的增长幅度限制在6%，并取消了原来规定的物价指数补贴，这也是导致1981年英国文官大罢工的原因之一。

总起来看，撒切尔夫人对文官制度的改革起到了减员增效、节约开支的目的，但也有很多措施未必值得肯定，如为了推行自己的主张强行改变文官的政治中立原则，唯我所用，排斥异己，大有政党分肥制的遗风。

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美国文官制度的改革与发展 一、五、六十年代的改革措施

主要有以下几个方面:

1、完善文官职位分类制度。

美国从1914年开始实行文官职位分类制度，1923年颁布了第一个《职位分类法》。此后，美国文官的职位分类越来越细，到二战前己达7类、81等、1633级。杜鲁门执政时曾将7类简化为两类，即一般行政类(GS)和技艺保管类(CPS)。艾森豪威尔执政时又取消了技艺保管类(CPS)，将其一部分并入一般行政类(GS)，其他部分作为例外进行管理。1958年，艾森豪威尔政府再次精简文官的职位分类，形成了六级分类制度，并开始将计算机技术引入文官的等级分类管理。

2、完善文官考核管理制度。

战前，美国文官的考核主要由行政首长个人来进行。杜鲁门总统于1950年颁布《文官工作考绩法》，规定对文官的政绩依法考核，实行定量、定性、定能的科学考察。

3、实行文官专业化。

除了要求文官具有一定的学位外，更强调文官的专业特长。战后，在西方各国中，美国文官队伍中科技人员与专家所占的比例是最高的。

4、健全文官福利保障制度。

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除了不断提高各级文官的最低年薪外，还不断增加文官的各种福利补贴，保证文官的收入不低于其他各类行业。二、七、八十年代的改革

1976年“水门事件”的发生，激起了公众对政府和政府官员的不满。卡特总统上台后，于1978年颁布了《文官改革法》，着手对文官制度进行重大改革，主要措施有:

1、确立了文官功绩制九项原则。

2、健全文官考绩制度。

3、实行文官功绩工资制。

4、改革文官管理机构。

法国公务员制度的发展与完善

一、戴高乐政府时期对公务员制度的建设

战后，戴高乐临时政府参照英、美的经验，在国家公务员制度的建设方面主要采取了以下五个方面的措施:

1、制定了公务员制度的有关法规。如《法国公务员总章程》及其《补充条例》、《教师

章程》、《法官章程》、《议会工作人员章程》、《安全人员章程》、《军官与士官章程》等。

2、设立专门的公务员培训机构。建立国立行政学院，主要用于培训高级公务员;将私

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立巴黎政治学校改为国立政治学校，主要用于培训一般公务员。

3、建立了完整的公务员管理与咨询机构。如国家行政与公职总局、公职最高委员会、中央与地方行政法院、财政部预算司等等。

4、设立国家文官局，专门负责公务员的日常管理。

5、实行公务员分类定位制度，将国家公务员分为两类四级，其中A类是适用国家公务

员法的公务员，B类是不适用国家公务员法的公务员。二、八十年代密特朗执政时期对公务员制度的改革

主要包括以下四个方面的内容:

1、扩大了《法国公务员总章程》的适用范围。

戴高乐时期的《总章程》仅适用于中央国家机关的公职人员，密特朗时期又将地方各

级国家机关的80方公职人员纳入公务员管理，后来，又将医疗系统的60方公职人员纳入

公务员管理。这样，法国的公务员队伍就由三大系统组成，即中央公务员、地方公务员和

医疗公务员。

2、完善了公务员的职业道德规范。例如，1985年1月的法规规定，所有公务员在执行

公务时必须佩带徽章，公布自己的姓名、职务、服务范围等等。

3、改革公务员的考试、培训和考绩制度。

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过去，参加公务员考试有两个途径，一是参加社会竞考，二是参加公务员内部的限制

性考试。为了保证高级公务员的素质，密特朗时期又增加了第三种途径，规定:凡在地方

民选组织中经选举产生任职8年以上者，皆可直接参加高级公务员的竞考。在培训制度方

面，主要是加强公务员知识结构的全面性，使之更加适应新形势的需要。在考绩制度方面，将过去的每年考核一次改为两年考核一次，但考核的内容与方法更为科学合理。

4、改革公务员的工资与福利制度。

工资制度改革的主要内容是实行新的指数等级工资制，将公务员的工资分为两大类:A类公务员享受特种工资待遇，B类、C类和D类公务员享受普通工资待遇。在退休制度方面，规定凡从事“静态”工作(主要指室内工作)的公务员，可在65-68岁之间退休;凡从事“动态”工作(主要指室外1作)的公务员，可在60-65岁之间退休。后来，由于失业的压力较大，又将公务员的退休年龄提前了3年，并且规定，凡在公务员岗位上工作满15年者，皆可办理退休。

在培训制度方面，规定所有公务员不分级别高低，每年皆可享受35天的带薪休假，12 天的培训进修。

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日本公务员制度的发展与完善

一、日本公务员制度在战后的发展

战后，日本在建立公务员制度问题上曾与美国占领者发生过激烈冲突。

1946年1月30日，美国顾问艾斯曼提出《日本公务员制度的改革备忘录》，要求日本

按照美国的模式建立现代公务员制度。1947年6月，以布劳恩〃胡佛为团长的“日本人事行政顾问团”拟定了《日本公务员法草案》，要求片山哲内阁原本通过。但是，1947年10月日本政府通过的《国家公务员法》并末全部体现出胡佛《草案》的精神，因而招致了美

国顾问团的强烈反对。胡佛团长建议麦克阿瑟，电令日本芦田均新内阁对 《国家公务员法》进行修改。1948年11月重新修订的《国家公务员法》完全以胡佛《草案》为基础，几乎成了美国文官制度的翻版。

1955年，坞山一郎将日本民主党和自由党合并为统一的自由民主党，并出任自民党第一任首相，开始进行大规模的行政改革。经过几届自民党政府的改革，日本的公务员制度逐渐具有了自己的特色。

自民党政府改革的核心是实行定员管理。1957年颁布了《定员法》，限定了国家公务员的总编制数，但是由于经济高速增长，你想成为幸福的人吗？但愿你首先学会吃得起苦

第五篇：国家公务员制度讲座答案

《国家公务员制度讲座》平时作业1答案

一、1.国家公务员：国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。

2.国家公务员制度：是通过制定法律和规章，对国家公务员依法进行管理的总称。

3.《彭德尔顿法》：1883年1月，国会通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（即彭德尔顿法案）。这个法律确定了文官制度的一些基本原则，如通过公开竞争考试择优录用政府工作人员；规定政府工作人员对两党保持中立，不参加政治活动和提供政治捐助；不以政治理由解雇政府工作人员；依法成立文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。《彭德尔顿法》是美国文官制度的基本法，他的出台标志着美国文官制度的形成。

4.公务员在职期间的义务：就是国家法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和强制。

5.退出公务员系统后的义务：指公务员由于各种原因脱离公务员系统，解除公务员法律关系后依法应履行的义务。

6.作为的义务：就是以命令性法律规范设定点的公务员必须作一定行为的义务。如果违反法律规定，不做这种行为，就应该承担某种否定性法律后果。

7.不作为的义务：是以禁止性法律规范规定的公务员不得作为一定行为的义务。

8.服务规则：就是公务员在执行公务，履行职责是必须遵循的标准。

9.公务员执行公务的权利：指公务员在依法执行公务时的所具有的某种权能。

10.公务员权利受到侵犯时的权利：就是指公务员在自身的权利受到行政机关或其领导人的非法侵犯时，为保护自己的权利而依法采取某种行为的可能性。

11.公务员在职期间的权利：指公务员在通过考试考核进入公务员系统后至由于各种原因不再担任公务员职务时这个期间内依法享有的各种权利。

12.政治权利：指法律规定的公务员有权参加国家政治生活的民主权利以及在政治上享有表达个人见解和意愿的自由。

13.公务员的经济权利：指公务员依法享有的经济物质利益方面的权利。

14.文化教育权利:指公务员在接受培训和教育方面的权利，主要是参加政治理论、业务知识培训方面的权利。

15.职位分类：将职位按其工作的性质、责任轻重、难易程度和所需人员的资格条件，分为不同的类别和等级，为公务员的考试录用、考核、晋升、培训、工资待遇等各项管理提供依据。

二、1.考试录用制度2.隋唐13003.礼部皇帝4.童试乡试会试殿试5.进

士状元榜眼探花 6.创立和发展挫折倒退改革开放并逐步向法制化建设前进 7.公平竞争 功绩制党管干部依法管理8.公务员身份取得公务员执行公务公务员权利受到侵犯 9.公务员在职期间解除公务员职务关系后 10.政治权利经济权利文化教育 11.政治理论和业务知识 12.品味职位 13.英国美国14.对策射策命题 15.科举制度16.笔试面试 17.有一个科学的评价标准面向社会，公开竞争 18.个别面试分组面试 19.博专结合，以博促转 20.防止和清除奸细为了了解干部的长处和弱点21.德能勤绩

《国家公务员制度》作业二参考答案

一填空题（每空1分，共20分）：

1.英 美2.智力测验 3.优秀 称职 不称职4.规范性 强制性 独特性5.德才兼备 任人唯贤 注重工作实绩6.选任制7.调任 转任 挂职锻炼8.强制性 预防性9.年龄 工作年限（工龄）

二、名词解释（每小题5分，共25分）：

1.国家公务员即国家公务人员，他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。2.职位说明书是综合说明某一职位的工作性质、任务、职责及任职资格条件等内容的规范性文件。它是在职位调查、分析和评价的基础上制定的。3.公务员纪律是以法律形式规定的指导、调整、约束、规范公务员行为的准则，是公务员的行为规范，用以保障公务员按其职责履行义务，保障行政工作的正常进行。4.公务员辞职是指公务员根据本人意愿，依照法律规定，辞去现任职务，解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。5.公务员控告是指公务员对任何国家行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，有权向上级行政机关或监察机关提出的控告。

三、判断并改正错误（每小题2分，共12分）：

1.（×）属于非领导职务2.（×）主任科员以下非领导职务3.（×）特等功改为授予荣誉称号4.（×）降职改为记大过5.（×）即改为不视为6.（×）三十改为二

十四、简答（32分）：

1.进行职位设置；制定职位说明书；确定公务员级别；对职位的管理。2.考核要做到客观公正；严格依法进行考核；贯彻公开性和民主性；考核必须同对公务员的奖惩、使用和晋升级别和提高工资等紧密结合起来。3.挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到基层党政机关或者企业、事业单位担任一定职务，经受锻炼，丰富经验，增

长才干。特点是不办理调动手续；有时间性；内外混合型交流形式；单向性。4.辞退公务员是国家行政机关的法定权力；辞退公务员必须基于一定的法律事实；辞退公务员必须遵循必要的法律程序；被辞退公务员享有法定的待遇即可以享受待业保险。

五、论述题（16分）：

1.公开原则：录用公务员必须面向社会公开招考。一是招考政策公开；二是报名时间、招考对象和条件公开；三是用人部门、招考指标、招考职位、任职资格公开；四是考试时间、方法、程序公开；五是考试成绩、录取结果公开。

2.平等原则。即承认公民在担任公职方面有平等的权利与机会。

3.竞争原则。公务员录用按照考试成绩排列名次并考核本人政治思想、道德品质和实际工作能力，鉴别优劣，择优录用。

4.德才兼备原则。公务员录用要德、才衡量，不可偏废。

5.按职位要求选人的原则。公务员录用时，应有职位空缺并按照招考职位的工作性质、责任大小、难易程度及其任职资格来衡量报考者的德、才情况是否符合要求。